Recherche de la Commission

Nouvelles stratégies d'amélioration de la conformité : méthode du « droit dur »

Préparé par Paul Gallina

Résumé

1. L'objectif du présent rapport est de faire l'évaluation de l'application des normes fédérales canadiennes du travail et de formuler des recommandations à cet égard.
2. Après l'examen de l'état actuel des normes du travail au Canada et des problèmes de conformité, le rapport fait l'analyse de l'application des normes et des règles impératives dans le cadre de la théorie générale de réglementation. Ce qui suit est un résumé de ces conclusions et du modèle d'application, ou « droit dur », et de son rapport avec le modèle de conformité, ou « droit mou » :
   1. Le modèle d'application de la loi a été largement critiqué dans la littérature concernant la réglementation. En réponse à ces critiques, des techniques alternatives connues ici sous le vocable de « modèle de conformité » ont vu le jour.
   2. Par la même occasion, il existe des arguments valables à l'effet qu'il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain et simplement substituer une méthode à une autre. La littérature montre que l'application de la loi, même de manière prudente et restreinte, est un élément essentiel de toute stratégie générale de conformité.
   3. La stratégie de réglementation est un art autant qu'une science et doit pouvoir recourir tant à des méthodes d'application que de conformité selon la situation.
   4. La méthode de conformité est la première stratégie et la stratégie privilégiée, compte tenu du fait que la majorité des sociétés respectent la loi, notamment parce que c'est la loi. Néanmoins, lorsque la loi n'est pas respectée, notamment par un intervenant irrationnel, une stratégie de dissuasion et de punition pourrait constituer la réponse appropriée.
   5. La punition devrait être suffisamment dissuasive pour éviter la contravention. Cependant, les sanctions légiférées ne sont pas suffisantes. Une volonté politique et l'appareil judiciaire doivent être en place pour administrer les sanctions d'une manière efficace et efficiente.

      Cette théorie s'appuie sur l'expérience approfondie résultant de la réglementation dans les secteurs du travail, de l'environnement et des finances. On soutient qu'on peut la transposer pour s'en inspirer dans l'application des normes fédérales du travail aux secteurs canadiens de compétence fédérale.

3. Compte tenu de cette théorie, l'application des normes canadiennes du travail dans les secteurs de compétence des autorités législatives provinciales est ensuite examinée. Voici un résumé de cet examen :
   1. Chaque province dispose d'un processus de plaintes bien défini, et qui fait partie du processus d'application. En Colombie-Britannique, l'usage d'une trousse d'auto assistance est obligatoire et le travailleur doit rencontrer l'employeur lors de la première étape de résolution. D'autres provinces ont une certaine flexibilité intégrée au processus. Si le contexte dans lequel le travail est effectué empêche tout contact avec l'employeur, si par exemple le travailleur craint des représailles de l'employeur, d'autres approches sont entreprises.
   2. Si les parties sur les lieux du travail ne réussissent pas à régler la plainte, elle est renvoyée à un agent de l'organisme administratif, habituellement un agent d'emploi ou des normes du travail. Dans la majorité des provinces, l'agent travaille en tant qu'enquêteur, de médiateur et d'arbitre de différend. Si l'arbitre en arrive à la conclusion que l'employeur a commis une contravention en vertu de la législation et que le différend n'est pas réglé, l'arbitre (l'agent) rend une décision qui est une ordonnance enjoignant de se conformer. Cette ordonnance peut faire l'objet d'un appel devant un arbitre ou un tribunal administratif.

      Au Québec, moyennant l'entente entre les parties, le différend est acheminé à un processus de médiation seulement. Si les parties sont dans l'impossibilité de régler la question à l'étape de la médiation, aucune décision n'est prise et le dossier est acheminé pour décision à un tribunal du travail.

   3. Dans la majorité des provinces, s'il est décidé qu'un montant est dû et que la perception est requise, des frais administratifs sont ajoutés. Plusieurs provinces ont adopté un processus de recouvrement par agence de recouvrement. Dans ce cas, l'employeur doit verser le montant dû ainsi que les frais de l'agence.
   4. Plusieurs provinces imposent des pénalités aux employeurs pour le défaut de se conformer. Ces pénalités sont constituées d'une petite amende sous forme de billet de contravention et peuvent même comporter une peine de prison. D'autres provinces n'ont pas édicté ce genre de législation et les pénalités sont rarement appliquées.
      1. Toutes les provinces participent à une formation sur les normes du travail. Cette formation peut comprendre le fait de donner des conseils à un employeur concernant le partenariat avec des associations de travailleurs. Plusieurs provinces participent à des programmes d'intervention communautaire qui peuvent aider les employeurs et les employés en ce qui a trait à leurs préoccupations concernant les normes du travail.
      2. La majorité des provinces participent à une vérification stratégique des lieux du travail ou des secteurs qui sont perçus comme étant à haut risque de non-conformité.
4. Ayant fait l'analyse de la théorie et de la pratique de l'application des normes du travail dans les provinces canadiennes, le rapport fait ensuite l'évaluation des aspects négatifs et positifs du programme actuel d'application pour ensuite formuler des recommandations.

   Aspects positifs :

   • L'approche première et privilégiée en vertu du programme est une réglementation par la persuasion, la collaboration et la sensibilisation.
   • Le programme traite les plaintes dans des délais raisonnables et il est doté de lignes directrices prévoyant une prestation cohérente à l'échelle du pays.
   • Les agents en relations du travail sont bien formés et ils peuvent traiter un grand nombre de plaintes, non seulement en matière de normes du travail, mais également dans des domaines de santé et de sécurité au travail. Lorsque le travail s'effectue dans des endroits isolés, ces habiletés multiples assurent une bonne utilisation des ressources humaines.
   • Les données des sondages, ceux des employeurs du moins, démontrent un degré raisonnable de satisfaction envers le travail effectué par les AAT (agents des affaires du travail), en ce qui concerne entre autres la clarté et l'utilité des renseignements fournis et l'équité des décision des AAT.

   Aspects négatifs :

   • L'approche en est une de réaction après formulation d'une plainte. Il y a peu d'emphase sur une approche proactive visant à prévenir des contraventions et à traiter les causes profondes de non-conformité.
   • Les systèmes qui fonctionnent sur la base de plaintes peuvent souffrir d'une lacune dans le signalement des contraventions en raison d'une crainte de représailles, même si cela est interdit par la loi.
   • Un processus de plainte est inefficace pour traiter de la non-conformité lorsqu'il y a collusion entre l'employeur et les travailleurs.
   • Un processus de plainte est mal conçu pour traiter de la non-conformité s'il y a peu de sensibilisation au sujet des règlements ou que les connaissances des règlements varient considérablement parmi les divers groupes. Seulement les personnes conscientes de leurs droits peuvent les exercer.
   • Plus de la moitié des plaintes concernent des questions de rémunération et de licenciement. Cela n'est pas surprenant, car ces questions sont souvent le sujet de fortes mésententes entre employeurs et employés. Il serait faux de conclure du même souffle que les autres aspects des normes du travail sont conformes. Les données indiquent plutôt le contraire.
   • Un processus de plaintes peut remédier à une plainte individuelle, mais souvent ce processus peut être insuffisant pour corriger une non-conformité généralisée.
   • Des poursuites sont rarement intentées. Cet outil d'application doit être mis à niveau afin qu'il puisse être utilisé d'une manière efficace et efficiente lorsque la situation l'exige. Cela n'est pas incohérent avec l'innovation dans la réglementation.

5. Recommandations

   Recommandation 1

   Un nouveau programme de sensibilisation aux normes fédérales du travail devrait être élaboré et donné aux employeurs, aux travailleurs et à leurs représentants.

   Recommandation 2

   Des vérifications des secteurs et des employeurs devraient être effectuées lorsqu'il semble y avoir des risques élevés de non-conformité.

   Recommandation 3

   Des pénalités efficaces et efficientes devraient être imposées aux employeurs non conformes qui refusent de signer une entente de conformité volontaire, qui ne respectent pas les modalités ou qui sont des récidivistes.

   Recommandation 4

   Le système de plaintes devrait être maintenu. Cependant, les plaintes « frivoles, vexatoires, insignifiantes ou qui ne sont pas formulées de bonne foi » devraient être refusées.

   Recommandation 5

   Les ordonnances de paiement devraient être exécutées par les agences de collecte plutôt que la Cour fédérale.

   Recommandation 6

   Les normes du travail minimales devraient s'appliquer aux lieux de travail syndiqués et les travailleurs syndiqués devraient pouvoir bénéficier du processus de plaintes prévu par les normes du travail.

   Recommandation 7

   RHDCC devrait amorcer une étude détaillée des ressources humaines requises pour un niveau de conformité plus élevé à la Partie III du Code canadien du travail.

   La clé de la réussite de la réglementation est d'établir une synergie entre la punition et la persuasion.