Recherche de la Commission

La contribution des normes du travail à une stratégie relative au capital humain

Préparé par Jean Charest
École de relations industrielles, Université de Montréal

Résumé

Ce rapport vise à contribuer aux réflexions de la Commission sur l'examen des normes du travail fédérales en vue de favoriser le développement du capital humain au Canada. Outre un rappel du mandat, le rapport s'arrête sur la définition de certains termes, il présente les fondements théoriques des approches en présence sur le sujet, il rappelle brièvement les débats entre les acteurs au Canada au cours des dernières décennies, il trace un portrait de la réalité de la formation de la main-d'œuvre au Canada à partir de données de diverses sources, il recense et commente la littérature ayant porté directement ou indirectement sur les dispositifs nationaux en matière de développement du capital humain, il fait état plus spécifiquement de l'expérience québécoise en la matière et se termine par quelques remarques conclusives.

• La question de la terminologie est importante d'autant qu'elle soulève le problème de ce que les pays retiennent ou non comme faisant partie des activités relatives au développement du capital humain. Il y a de grandes variabilités à ce sujet dans la littérature et un des problèmes correspondant est celui de la disponibilité de données comparables au plan international, voire même au plan national.
• S'il y a une assez forte adhésion de la communauté scientifique quant aux retombées positives de l'investissement en capital humain, tant au plan individuel, que pour les entreprises, l'État ou l'économie dans son ensemble, les débats relatifs au développement du capital humain s'expriment généralement autour de deux approches théoriques présentées à la section 5 du rapport qui soutiennent des visions distinctes du rôle de l'État et des formes de régulation du développement du capital humain. Ces approches théoriques se retrouvent souvent par ailleurs dans les visions respectives des acteurs sociaux sur le sujet.
• De nombreuses études ou rapports ont illustré depuis plus de vingt ans au Canada les enjeux du développement du capital humain et plusieurs pistes de travail ont été suggérées pour améliorer notre performance à ce sujet. Les acteurs sociaux ont souvent été divisés sur les options possibles et essentiellement on a retenu une approche incitative et volontaire dans la mise sur pied des formes institutionnelles. Les conseils sectoriels de développement des ressources humaines sont l'innovation la plus connue à cet égard. Le Québec fait exception avec l'adoption en 1995 d'une loi obligeant les entreprises à consacrer 1% de leur masse salariale à la formation de leur main-d'œuvre. Parallèlement, on y a aussi misé sur des mécanismes de soutien reposant sur l'incitation, le dialogue social et l'offre de services tel que les comités sectoriels de main-d'œuvre, la Commission des partenaires du marché du travail ou Emploi-Québec.
• Les données provenant de diverses sources au Canada révèlent une performance moyenne en matière de formation de la main-d'œuvre par rapport aux autres pays industrialisés et une lente évolution des résultats. Certains, dont le gouvernement Canadien, s'inquiète des faibles progrès accomplis et appellent à de meilleurs résultats dans les milieux de travail. Notamment, les données révèlent des enjeux distributifs (ou d'équité) entre les travailleurs canadiens quant à leur accès à des activités de développement du capital humain. Plusieurs variables permettent déjà de caractériser les écarts qui se constatent au sein de la main-d'œuvre du pays. Des travaux plus approfondis pourraient améliorer nos connaissances et éclairer le gouvernement sur les clientèles et les formes d'aide à privilégier le cas échéant.
• Considérant la complexité et la variété des facteurs qui sont sous-jacents soit au sous-investissement en formation dans les milieux de travail, soit aux inégalités d'accès ou de participation du côté de la main-d'œuvre, il est difficile, voire impossible, d'imaginer une forme de régulation particulière et universelle de la formation de la main-d'œuvre qui permettrait d'atteindre un optimum à ce sujet. Les travaux indiquent qu'il existe une variété d'interventions publiques en matière de formation qui sont fortement inscrites dans des contextes institutionnels et historiques eux-mêmes diversifiés et le choix fait dans un pays donné semble résulter davantage d'un arbitrage national entre les acteurs que d'évaluations strictes de l'efficacité de chacun des dispositifs existants dans les autres pays. En matière d'évaluation des dispositifs, plusieurs sources révèlent des problèmes méthodologiques et une insuffisance de travaux évaluatifs nationaux ou comparatifs.
• Notre analyse de la littérature sur les dispositifs nationaux en présence ainsi que sur leur évaluation nous amène à suggérer une typologie des formes d'intervention (voir p. 22) qui présente un choix s'opérant entre des dispositifs qui visent d'une part les entreprises ou qui visent les travailleurs et d'autre part qui s'inscrivent dans une approche créant des obligations (approche coercitive) ou qui repose sur l'incitation.
• Parmi les formes d'interventions publiques recensées, les plus connues sont le crédit d'impôt, les lois obligeant une participation financière à la formation (ex : la loi française ou celle du 1% au Québec) et des mesures s'adressant aux travailleurs directement (ex : congé éducation, compte-formation). Malgré les critiques formulées, les crédits d'impôts sont néanmoins d'utilisation courante dans le monde. On constate à cet effet que ces crédits sont par ailleurs souvent ciblés sur des programmes spécifiques (notamment l'apprentissage), ce qui permet ainsi davantage de viser des objectifs précis ou des cibles précises et d'éviter des « économies d'aubaine » trop généralisées. Objet de critiques aussi, l'approche coercitive visant une contribution obligatoire des entreprises est implantée dans plusieurs pays bien qu'il ne s'agirait pas de la tendance dominante selon l'OCDE. Plus récemment, certains pays se sont inspirés des principes généraux du soutien de la demande pour introduire par exemple des comptes individuels de formation (learning accounts). Cette expérimentation est encore jeune et on ne dispose pas d'évaluations empiriques de leurs effets.
• Il ressort de la littérature que des enjeux spécifiques de développement du capital humain mérite une attention particulière, notamment ceux relatifs à la distribution ou l'équité de la formation continue selon différentes catégories ou caractéristiques de la main-d'œuvre, ceux relatifs aux difficultés inhérentes à la taille des entreprises face à la capacité de prendre en charge cette problématique (les PME), ceux relatifs à la plus grande mobilité de la main-d'œuvre qui ne peut faire reposer ses possibilités de formation seulement sur un employeur en particulier ou encore les enjeux du partage des responsabilités et de l'implication des acteurs sociaux. Comme le rappelait le BIT : « Aucun pays n'est encore parvenu à garantir à chacun la possibilité d'acquérir toute sa vie durant de nouvelles connaissances. »
• L'expérience québécoise présentée à la section 9 est sans doute la plus proche de la réalité de l'ensemble de l'économie canadienne à tous les points de vue (marché du travail, entreprises, besoins de la main-d'œuvre, acteurs sociaux, institutions, etc.). Bien que cette approche coercitive et incitative n'ait pas résolu tous les problèmes, plusieurs indicateurs témoignent de retombées directes et indirectes significatives pour la main-d'œuvre, les entreprises et le partenariat.
• Une des conclusions qui s'imposent suite à cette recension de travaux portant sur le capital humain est que l'on assiste à un questionnement et à la recherche d'innovations dans plusieurs pays quant aux meilleurs modes de stimulation des acteurs à ce sujet. Le Canada ne devrait pas être en reste à cet effet.