Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

John Frecker, Pierre Duquette, Donald Galloway, Fernand Gauthier, William Jackson et Gregory James

Rapport final de l'étude

Octobre 2002

9.0 Qualité de la représentation

On ne peut guère traiter de l'accès à la représentation sans parler de la qualité de celle-ci. Dans le contexte des besoins en matière de représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié, comme dans bien d'autres domaines, il est difficile de parler de la qualité dans l'abstraction. La véritable question qui se pose est la suivante : de quelle sorte de représentation les immigrants et les demandeurs ont ils besoin aux différentes étapes des formalités juridiques et administratives ? Ou, si l'on veut, quelles sont les qualités dont on peut s'attendre d'une personne compétente pour qu'elle puisse représenter et aider le client adéquatement à chaque étape? Au cours des entrevues avec les répondants, nous avons tenté de faire la lumière sur ces questions. En premier lieu, nous leur avons demandé quelle sorte d'aide ou de représentation il fallait dans les divers processus. Nous leur avons demandé ensuite de décrire les qualités que devait posséder une personne qui offre des services d'aide ou de représentation au cours de chacun des processus. (Les réponses à ces questions sont résumées à la section 3.)

Plusieurs répondants ont choisi de répondre à ces questions en nommant un genre particulier de représentant, par exemple un avocat, un parajuriste ou un travailleur en établissement, au lieu de décrire les attributs ou les qualifications que cette personne devrait posséder. D'autres ont donné une description assez détaillée. Les répondants ont aussi mentionné des problèmes particuliers concernant la qualité de la représentation offerte aux immigrants et aux demandeurs. Ces réponses ne peuvent se résumer simplement, mais un aperçu des commentaires que nous avons reçus peut s'avérer utile pour examiner les questions relatives à la qualité de la représentation.

Le point de départ de toute discussion sur les besoins des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié, en matière de représentation, est que ces personnes sont, par définition, de nouveaux arrivants au Canada. Les immigrants instruits provenant des pays démocratiques industrialisés, où la règle du droit est respectée, s'adaptent assez facilement, surtout s'ils parlent une des langues officielles du Canada. Ceux qui sont moins instruits, qui ne parlent aucune des langues officielles, et qui viennent de pays qui ne sont pas soumis à la règle du droit, doivent relever d'énormes défis pour comprendre et remplir les formalités juridiques complexes qui font partie intégrante du processus d'immigration et de détermination du statut de réfugié. Les demandeurs du statut de réfugié sont plus susceptibles que les immigrants ordinaires de se retrouver dans le deuxième groupe. De même, les immigrants qui arrivent au Canada dans le cadre d'un programme planifié et approuvé, ont généralement moins de problèmes juridiques que les demandeurs du statut de réfugié en ce qui a trait à leur statut au Canada. Pour ces raisons, entre autres, les demandeurs du statut de réfugié, comme groupe, ont un besoin beaucoup plus pressant en matière d'aide et de représentation que les autres immigrants.

Au début de leur odyssée, lorsqu'ils arrivent au Canada, les besoins les plus fondamentaux des demandeurs du statut de réfugié sont l'accès au logement, à la formation linguistique et à d'autres facilités. Les répondants convenaient généralement que cette forme d'aide pouvait être offerte par des travailleurs associés à des ONG soit à titre de personnel rémunéré, soit à titre de bénévoles. Les principales qualités requises pour ces personnes sont une bonne connaissance des sujets sur lesquels elles donnent des conseils, de bonnes aptitudes à la communication interpersonnelle, une bonne sensibilité aux différences culturelles et, idéalement, la capacité de communiquer avec les clients dans leur propre langue.

Comme nous l'avons signalé ci dessus, la plupart des demandeurs connaissent très peu les formalités qu'ils doivent remplir, ou ne les connaissent pas du tout. Ils ont besoin d'orientation et d'information fiable sur la façon de se comporter dans le système juridique canadien pour éviter de créer des situations qui pourraient leur nuire. Les répondants ont donné des opinions différentes dans leur évaluation des qualifications requises pour assurer une représentation de qualité ou éclairée.

Pour certains répondants, il était essentiel que les demandeurs aient accès à des conseils juridiques professionnels le plus tôt possible dans le processus. D'autres estimaient que les travailleurs en établissement et les bénévoles des ONG sont bien placés pour fournir n'importe quelle forme d'aide ou de représentation au début, en particulier dans le cadre des entrevues d'admissibilité et de recevabilité. À leur avis, la représentation juridique est requise uniquement au cours des audiences sur la détermination du statut et dans les autres processus où des points de droit complexes entrent en ligne de compte.

L'opinion selon laquelle la représentation juridique sur toute la ligne était nécessaire dès le début du processus a été exprimée avec le plus de force par un avocat de Vancouver, qui était convaincu que ce qui se passe aux étapes initiales peut faire toute la différence entre gagner ou perdre. Comme les demandeurs sont mal informés au sujet du processus, cet avocat trouvait qu'il était impératif qu'ils aient accès à un conseiller juridique qualifié dès le début. Il a exprimé de très grandes préoccupations sur le tort que peuvent subir les demandeurs qui reçoivent des avis inappropriés ou erronés de la part du personnel bien intentionné des ONG qui ne comprennent pas parfaitement les questions juridiques en jeu.

Même si bien d'autres fournisseurs de services étaient d'avis que les demandeurs avaient besoin d'aide dès le moment où ils présentaient leur demande, ils ne sont pas allés aussi loin que cet avocat, mais ont insisté sur une représentation juridique dès le début. Une travailleuse en établissement qui a souvent dû fournir des services de ce genre à des clients qui avaient de la difficulté à se faire représenter, a dit qu'elle se sentait mal à l'aise de donner des avis sur des questions juridiques. Selon elle, un avocat ou un parajuriste bien formé doit participer dès le début du processus à titre de représentant. Cependant, elle ne croyait pas que les clients avaient normalement besoin de quelqu'un qui joue un rôle de représentant actif aux entrevues visant à déterminer leur admissibilité, mais elle estimait qu'ils avaient besoin de conseils juridiques de la part d'une personne qualifiée et compétente.

Un autre répondant qui assure la coordination de services aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié a fait l'observation suivante :

À l'opposé, un bénévole d'une ONG de l'Ontario, qui travaille de très près avec les demandeurs du statut de réfugié, a dit que tout ce dont ils avaient besoin pour les entrevues initiales avec CIC était un interprète compétent et des conseils de base au sujet du processus. À son avis, la participation de personnes ayant une formation juridique est requise uniquement en qualité de superviseur au stade de la préparation du dossier et au cours de l'audience dans les cas complexes. Cette opinion était partagée par un bon nombre de répondants de CIC et de la CISR, mais très peu d'autres fournisseurs de services étaient du même avis. Ces derniers, de même que les demandeurs, estimaient qu'un conseiller juridique compétent était nécessaire aussi bien pour la préparation du dossier qu'à l'étape de l'audience. Pour ces répondants, de bons conseils juridiques sont un des éléments essentiels d'une représentation éclairée à toutes les étapes du processus.

Dans l'ensemble, les répondants étaient d'avis que plus on se rapproche de l'étape de la prise de décisions, qui aura un impact sur le statut et les droits de la personne concernée, plus la représentation est importante, notamment l'expertise d'un avocat. Une majorité de répondants étaient en faveur d'une approche intégrée, dans laquelle les demandeurs auraient accès à des conseillers juridiques compétents tout au long du processus, mais les opinions étaient partagées quant à savoir s'ils devraient être représentés par un avocat sur toute la ligne. Ce désir d'une approche plus intégrée a été bien résumé par un répondant qui travaille à la clinique juridique pour les réfugiés à Vancouver. À son avis, pour assurer une représentation éclairée, les demandeurs ont besoin d'une personne qui connaît le processus et la définition juridique sur le bout des doigts, et qui, idéalement, est jumelée à un représentant juridique. Même si aucun consensus ne se dégage clairement quant à l'équilibre entre les aspects juridiques et non juridiques de la représentation, cette approche intégrée est celle qui se rapproche le plus de l'opinion que partagent la plupart des répondants.

Les répondants ont mentionné des qualités bien précises associées à une représentation éclairée :

Certains répondants n'en exigeaient pas tant et ont simplement dit qu'en dernière analyse, le représentant devait être un avocat qualifié et en exercice. D'autres, par contre, sont allés plus loin et ont insisté sur le fait que pour assurer une représentation efficace, les avocats devaient être spécialisés dans le droit de l'immigration et des réfugiés et avoir une expertise particulière des pays d'origine de leurs clients. D'autres ont fait valoir que ce n'étaient pas les compétences professionnelles à titre d'avocat qui étaient le plus important, car des non juristes compétents pouvaient souvent offrir une représentation plus éclairée et efficace que bien des avocats.

Même s'il est vrai que nombre de non juristes possèdent les compétences ou les attributs mentionnés par les répondants, il n'en reste pas moins qu'on trouvera vraisemblablement ces qualités surtout chez les personnes qui ont une véritable formation juridique, pour ce qui est notamment de la connaissance des questions de fond et de l'habilité à convaincre. Une grande majorité des répondants ont manifesté une nette préférence pour la représentation juridique, du moins aux audiences. Dans une large mesure, cela est fonction de l'importance que l'on attribue aux aspects juridiques du processus en cause. Toutefois, un autre facteur qui a amené de nombreux répondants à opter pour des avocats était le sentiment de pouvoir tenir les représentants responsables. Même les répondants qui voyaient un rôle important de la part des consultants et des parajuristes se sont dits très préoccupés pare les mauvais services que rendent des consultants en immigration non qualifiés. Pour ces répondants, l'absence de réglementation et d'accréditation de la compétence des non juristes qui font office de représentants était un problème majeur. Par conséquent, même si la responsabilité des représentants n'est pas nécessairement une caractéristique que l'on associe à la « représentation éclairée », c'est un élément important de la qualité de la représentation.

La responsabilité recherchée par les répondants est celle que garantit l'accréditation des compétences et la réglementation de la profession. Pour eux, il est très important que l'organisme qui régit la profession soit responsable et que les clients puissent avoir des recours à l'égard de la qualité des services rendus. Dans le contexte de l'aide juridique, il y a aussi un débat actuel au sujet des mérites respectifs du modèle de prestation de services par des salariés par rapport au modèle des ententes d'aide juridique. Dans le modèle des salariés, la responsabilité est assumée envers l'autorité responsable de l'aide juridique, ce qui peut être une autre façon d'atteindre le même objectif. Toutefois, les critiques de ce modèle pensent qu'il peut entraîner une détérioration de la qualité des services, si l'autorité attribue un volume irréaliste de cas aux représentants salariés afin de faire baisser les coûts. Dans cette perspective, le choix restreint d'un conseiller qui est inhérent à ce modèle peut, en fin de compte, diluer la responsabilité.

On n'a pas pu dégager aucun consensus chez les répondants quant aux mérites respectifs de la prestation de services selon le modèle du recours aux salariés, part rapport au modèle des ententes juridiques. L'évaluation globale de la qualité des services fournis actuellement aux immigrants par les avocats et les techniciens qui travaillent à salaire dans les cliniques a été très favorable. Toutefois, plusieurs répondants, en particulier des avocats, ont exprimé des doutes quant à la rentabilité de ce modèle et ont exprimé aussi des réserves quant au choix limité qui s'ensuivrait si tous les services étaient offerts par l'entremise des cliniques.

Cela soulève la question du rôle que peut jouer le personnel des ONG, aussi bien le personnel rémunéré que les bénévoles, pour donner l'assurance d'une représentation éclairée des immigrants et des demandeurs du statut de réfugiés. Tous les répondants ont reconnu l'importance du travail des travailleurs en établissement et des bénévoles des ONG dans la prestation des services essentiels à l'établissement. Plusieurs ont dit aussi que ces personnes pourraient offrir de bons conseils et assurer une représentation adéquate des demandeurs du statut de réfugié qui doivent subir une entrevue d'admissibilité et de recevabilité, et même les aider à remplir leur FRP. D'autres, comme nous l'avons souligné précédemment, n'étaient pas du tout d'accord avec cette proposition et ont insisté sur la connaissance des questions juridiques inhérentes aux processus était un élément essentiel de la qualité de la représentation.

La plupart des répondants ont dit grand bien de la contribution du personnel rémunéré des ONG, en particulier les travailleurs en établissement et les conseillers aux cas. Ils ont souligné que ces travailleurs connaissaient généralement bien le processus pour lequel ils donnaient des conseils et qu'ils savaient reconnaître leurs limites et où diriger leurs clients pour qu'ils obtiennent des conseils juridiques plus poussés. Toutefois, les opinions étaient plus partagées quant au rôle joué par les bénévoles non professionnels. Tout en reconnaissant que la plupart de ces derniers étaient bien intentionnés, certains répondants ont dit qu'il leur arrivait souvent de mal informer les clients et de susciter chez eux de faux espoirs. À leur avis, les bénévoles qui n'ont aucune formation juridique ne devraient assumer aucune forme de représentation ou d'aide dans les formalités juridiques, et se limiter à fournir du support dans les domaines de l'établissement.

En l'occurrence, ces commentaires sur le rôle restreint des bénévoles s'appliquaient uniquement aux bénévoles sans aucune formation juridique. D'autres répondants ont déclaré que les bénévoles possédant une formation juridique de base jouaient un rôle essentiel dans la qualité de la représentation. On a donné comme exemple la Halifax Refugee Clinic (HRC), qui compte presque exclusivement sur les bénévoles pour assurer la représentation des demandeurs du statut de réfugié dans cette ville. Certains sont des avocats qui travaillent bénévolement, d'autres des étudiants en droit, mais il y a aussi beaucoup d'étudiants dans d'autres disciplines ou des bénévoles d'autres organismes communautaires qui n'ont pas fait des études de droit. La clinique offre à tous les bénévoles une séance d'orientation sur les questions juridiques touchant la détermination du statut de réfugié, et tous travaillent sous la supervision d'un avocat. Plus précisément, un avocat de la clinique revoit tous les FRP avant qu'ils soient présentés et est à la disposition des bénévoles pour fournir des conseils au besoin. De même, un avocat et un parajuriste expérimenté de la clinique assistent aux audiences où des bénévoles agissent à titre de conseils et leur donnent de la rétroaction sur leur performance.

D'après les répondants de la HRC, les bénévoles de cette clinique d'Halifax assurent une représentation éclairée et efficace. L'évaluation des répondants de la CISR qui ont tenu des audiences à Halifax était plus partagée. Ils ont reconnu que le travail de l'avocat bénévole est très important, surtout si l'on tient compte que l'aide juridique ne couvre pas les affaires d'immigration et de réfugiés en Nouvelle Écosse. Toutefois, les répondants de la CISR étaient d'avis que les avocats bénévoles qui n'ont qu'une formation juridique limitée sont incapables d'assurer une bonne représentation dans les cas complexes. Il n'entre pas dans le cadre de la présente étude de poser un jugement sur la qualité du travail de ces bénévoles. Il faudrait une évaluation systématique de la qualité de la représentation fournie par les bénévoles de la clinique pour déterminer la capacité des personnes qui ont une formation juridique de base, d'assurer une représentation éclairée aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié.

Les opinions sur les qualités associées à une représentation éclairée étaient très influencées par la perception des répondants sur la mesure dans laquelle les questions factuelles et les questions juridiques entrent en jeu dans la détermination du statut de réfugié. Un commissaire très expérimenté de la CISR a dit que, dans la plupart des cas qu'il traite, les questions juridiques sont très simples, et que la plupart des décisions reposent avant tout sur la crédibilité de l'histoire des demandeurs. Il a signalé toutefois que les cas qui soulèvent des questions juridiques complexes posent d'énormes défis et qu'il faut alors absolument une formation et une expérience exhaustive en droit pour passer au travers. Le problème, selon ce répondant, est de déterminer à l'avance quels cas seront jugés d'après les faits et quels sont ceux qui risquent d'entraîner des batailles juridiques. On peut donc conclure qu'un des facteurs critiques de la représentation éclairée est la capacité du représentant de reconnaître ses propres limites et de savoir quand demander l'aide d'autres personnes ayant plus d'expérience et d'expertise.


		Mise à jour : 2006-06-09		Avis importants