RAPPORT TECHNIQUE
RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS – ÉVALUATION DU PROJET PILOTE DU BUREAU RÉGIONAL DE L'ONTARIO
Helen Michas, LL.L., LL.B.
Septembre 1998
Cette étude a été subventionnée par la Division de la recherche et de la statistique, ministcre de la Justice du Canada. Les opinions qui y sont exprimées sont celles des auteurs; elles ne reflctent pas nécessairement la position du Ministre.
SOMMAIRE
RÉSUMÉ
On a lancé le projet pilote de règlement des conflits à Toronto pour tenter de sensibiliser et d'intéresser les membres du contentieux du MJ à l'utilisation de diverses méthodes de règlement de conflits. Le ministère de la Justice cesserait ainsi de donner l'impression de favoriser les procédures judiciaires en manifestant une nouvelle ouverture à une approche souple qui procure des choix plus nombreux pour régler des conflits. En s'écartant de la procédure judiciaire traditionnelle, on vise à réduire les coûts relatifs au traitement d'un dossier ainsi que le temps nécessaire pour mener une affaire à terme. De plus, considérant les économies de temps et d'argent associées à l'adoption d'une approche axée davantage sur le règlement de conflits, on fait l'hypothèse que les taux de satisfaction exprimés par les conseillers juridiques du ministère de la Justice et les ministères clients augmenteront en parallèle. Ce projet permettra de recueillir des renseignements importants qui influeront sur les stratégies de mise en œuvre de futurs projets.
OBJECTIFS DU PROJET PILOTE
Un des principaux éléments du projet pilote était de fournir un cadre qui aiderait les avocats à se familiariser avec la médiation et d'autres formes de règlement de conflits dans un vaste éventail d'affaires et à les rendre aptes à utiliser ces mécanismes. On espérait que le plus grand nombre possible d'avocats et de parajuristes du ministère de la Justice essaieraient la médiation, l'arbitrage ou d'autres mécanismes de règlement de conflits dans leurs propres dossiers.
Le suivi du projet et l'évaluation des résultats définitifs serviraient ensuite à planifier d'autres projets et fourniraient ainsi une rétroaction précieuse au ministère de la Justice sur les types de causes se prêtant bien au règlement de conflits, l'étape d'un conflit ou d'un procès où le règlement de conflits est le plus efficace et comment les mécanismes de règlement de conflits peuvent être améliorés, rajustés ou modifiés pour répondre aux préoccupations particulières des avocats qui représentent la Couronne.
Un autre but du projet pilote consistait à accroître l'efficacité du traitement des dossiers. Par le projet, on voulait faire en sorte qu'un nombre considérable d'affaires choisies soient réglées au moyen des mécanismes de règlement de conflits, en moins de temps et à moindre coût que si elles étaient traitées sans le bénéfice d'une approche axée sur le règlement de conflits.
La mise en œuvre du projet pilote se voulait donc un autre élément de l'engagement soutenu du Ministère à fournir à ses clients les meilleurs services juridiques. On prévoyait que la participation au projet procurerait aux clients des méthodes plus rapides, moins coûteuses et, donc, plus satisfaisantes de régler des conflits.
DESCRIPTION DU PROJET
Le projet pilote a commencé au début de 1996 et s'est terminé le 31 décembre 1997. Au départ, on voulait orienter 50 dossiers vers une démarche de règlement de conflits. Toutefois, une évaluation des affaires en suspens n'a repéré que 25 dossiers pouvant être inclus dans le projet pilote. On a exclu dès le départ quelques catégories de dossiers parce que le ministère client affirmait que ces dossiers ne se prêtaient pas à un mécanisme de règlement de conflits ou que l'évaluation de l'avocat du ministère de la Justice était défavorable.
On a traité un vaste éventail d'affaires dans le projet pilote, entre autres des réclamations en responsabilité civile délictuelle, des allégations de congédiement injuste, des bris de contrat dans des litiges commerciaux, des cas de négligence, des revendications territoriales, des affaires de saisie de biens et d'imposition de droits ainsi que des allégations d'abus sexuels. Dans tous ces dossiers, le ministère client était le défendeur.
On a retenu les services d'un cabinet spécialisé dans le règlement de conflits pour aider les conseillers juridiques du ministère de la Justice à choisir des dossiers se prêtant à un mécanisme de règlement des conflits et après la sélection, pour agir comme convocateur des séances de règlement des conflits.
Au terme du projet, on a interviewé par téléphone les 16 avocats du ministère de la Justice qui ont pris part au projet pilote. On a administré un questionnaire et le conseiller juridique était libre de développer tout élément du questionnaire et d'ajouter toute observation pertinente. On s'est aussi entretenu avec les responsables de la mise en œuvre et de la gestion du projet ainsi qu'avec un représentant du ministère client dans un des dossiers.
ACTIVITÉ DE RÈGLEMENT DE CONFLITS
Parmi les 25 dossiers faisant partie du projet pilote, neuf sont allés en médiation et cinq ont été réglés par suite de la médiation. Quatre dossiers ont été réglés sans qu'un processus de règlement des conflits ait lieu et un dossier a été réglé en arbitrage. Les conseillers juridiques envisageaient la possibilité de tenir une séance de médiation dans deux dossiers et une séance de médiation était prévue dans un autre.
Le ministère client a refusé de participer au règlement des conflits dans deux dossiers et la cour a décrété une péremption d'instance dans un dossier. Cinq dossiers demeurent actifs : dans deux de ces dossiers, on a tenté d'organiser une séance de médiation sans réussir à amener les parties à la table. Les trois autres dossiers actifs sont pratiquement dormants en ce sens que le plaignant ne fait rien pour faire avancer les poursuites. Les conseillers juridiques du ministère de la Justice envisageaient de présenter une motion de péremption d'instance dans deux de ces trois dossiers.
DÉLAI
Les données sur les délais compilées par le convocateur révèlent la durée des procédures à partir du moment où le convocateur a assumé la responsabilité de piloter le dossier dans un processus de règlement de conflits jusqu'au moment où l'affaire a été réglée ou où il est devenu apparent qu'un mécanisme de règlement de conflits ne serait pas employé. Même si la recherche ne permettait pas de le mesurer, le délai pendant lequel le dossier du MJ est resté ouvert aurait été plus long que la durée de l'intervention du convocateur.
Le délai moyen pour régler un dossier après que le convocateur ait assumé la responsabilité de convoquer un processus de règlement de conflits était de 3,83 mois. La durée de l'intervention du convocateur ne donne aucune indication du temps pendant lequel le dossier du MJ est resté actif, mais les données laissent croire que si on attribue un dossier au convocateur à une étape précoce de la procédure, son règlement est beaucoup plus rapide.
COÛTS
Les données relatives aux coûts sont disponibles pour quatre dossiers traités au moyen d'un mécanisme de règlement de conflits. Le coût d'une médiation varie de 800 $ à 4 000 $ selon la durée de la séance et le nombre de parties en cause. Voici les détails des affaires dans lesquelles des renseignements précis concernant les coûts sont disponibles :
(i) une réclamation de 3,5 millions de dollars a été réglée pour 1,5 million de dollars au terme d'une médiation qui a coûté 4 000 $ au ministère client et lui a fait économiser 650 000 $ en frais de litige;
(ii) le ministère client, qui était l'un de sept défendeurs, a contribué 62 500 $ à un règlement de 1 million de dollars au terme d'une médiation qui a permis aux défendeurs d'économiser 200 000 $ en n'allant pas en procès;
(iii) une séance de médiation de 3 000 $ a épargné au client un procès de trois semaines. Le client aurait aussi perdu le temps de travail de 18 employés qui auraient été appelés à témoigner. Le conseiller juridique estime que les frais de litige auraient été d'environ 30 000 $;
(iv) une réclamation de 180 000 $ a été réglée pour 100 000 $ au terme d'une médiation qui a coûté à chaque partie 1 400 $. Selon le conseiller juridique, le dossier aurait probablement pris 2 ans à se rendre au procès et aurait probablement été réglé juste avant le procès. L'affaire a plutôt été réglée en 2 mois.
SATISFACTION
Tous les avocats qui ont participé à une séance de règlement de conflits se sont dit en général satisfaits de la procédure ainsi que de l'équité et de l'impartialité du tiers neutre. Ces avocats ont aussi révélé avoir apprécié le caractère informel et souple de la médiation ainsi que le faible coût du règlement de conflits comparativement aux coûts des procès. Entre autres points positifs, les avocats ont aussi apprécié l'occasion de réunir les parties dans un contexte informel pour exprimer leurs points de vue respectifs.
Tous les avocats qui ont participé à une médiation étaient satisfaits de l'issue de leurs dossiers. Dans les dossiers où un règlement a été conclu, il ne croit pas qu'ils auraient obtenu un meilleur résultat en cour. Les constatations laissent croire à une ouverture générale au règlement des conflits de la part des conseillers juridiques du ministère de la Justice, ouverture qui ne s'est pas démentie après l'expérience qu'ils ont vécue dans le projet pilote, que le dossier se soit soldé ou non par un règlement.
Le représentant du client interviewé a dit être satisfait du règlement obtenu par suite de la médiation.
CHANGEMENT D'ATTITUDE
Les entrevues effectuées auprès des conseillers juridiques et des gestionnaires du MJ qui ont participé au projet pilote révèlent que les avocats du Ministère sont prêts à envisager des mécanismes de règlement de conflits. Ils reconnaissent que le règlement de conflits est une priorité pour le Ministère et que son utilisation est efficace et dans l'intérêt du client. Le projet pilote représente une application concrète d'une politique du ministère de la Justice qui a encouragé des avocats à faire un travail non contentieux avec l'approbation du système. En témoignant de l'existence d'un leadership organisationnel et en donnant aux avocats l'occasion d'exécuter ce genre de travail et les ressources nécessaires pour le faire, le projet pilote a réussi à intégrer le règlement des conflits à la culture du Bureau régional de Toronto.
Le projet pilote comprenait aussi une formation aux techniques de règlement de conflits qui visait à accroître la confiance des conseillers juridiques en leur capacité d'être des participants efficaces dans une démarche de règlement de conflits. La formation a exposé au règlement de conflits d'autres avocats du bureau que ceux dont les dossiers faisaient partie de l'échantillon du projet pilote. Elle a aidé à préparer tous les conseillers juridiques du MJ aux changements plus systémiques et généraux qui surviennent dans les milieux juridiques à l'extérieur du gouvernement et dans l'arène judiciaire (par ex. médiation décrétée par la cour). Au terme du projet pilote, le manque d'expérience des conseillers juridiques avait été remplacé par la découverte qu'ils peuvent utiliser des mécanismes de règlement de conflits.
CONNAISSANCES ACQUISES
On a évoqué la résistance du client ou du conseiller juridique à l'inclusion de certaines catégories de dossiers ainsi que le caractère jugé inapproprié de certains dossiers pour expliquer pourquoi l'objectif de 50 dossiers n'a pas été atteint. La réorganisation du Bureau régional de Toronto, survenue à l'été de 1996, a aussi fait obstacle à l'atteinte de cet objectif. L'incapacité du convocateur de stimuler toute l'équipe du contentieux pendant les séances d'information qu'il a animées a été un autre obstacle, de même que la nouveauté des mécanismes de règlement de conflits proposés aux ministères clients et le manque de connaissances de ces derniers à cet égard.
Il faut adopter une stratégie de communication et d'éducation plus étendue auprès des ministères clients pour obtenir leur adhésion et pour en faire des consommateurs enthousiastes de mécanismes de règlement de conflits. Si le client comprenait mieux les avantages du règlement de conflits, on pourrait mettre fin à cette soustraction systématique de catégories complètes de dossiers à l'application de mécanismes de règlement de conflits.
On ne devrait pas forcément voir les techniques de règlement de conflits comme une solution de rechange au procès. Le but ultime de ces techniques est d'éviter un éventuel procès, mais quand la chose est impossible ou peu souhaitable, les mécanismes de règlement des conflits peuvent néanmoins servir à simplifier ou restreindre les enjeux. Il est essentiel d'éduquer les ministères clients à l'utilisation du règlement de conflits de façon beaucoup plus complète si nous voulons atteindre ce degré de compréhension.
L'éducation des clients devrait relever d'un partenariat entre les conseillers juridiques du MJ et le convocateur puisque leurs rôles respectifs se complètent. Les premiers entretiennent une relation avec le client qui ne peut être partagée avec le convocateur tandis que ce dernier possède un savoir-faire dont les conseillers juridiques et le client peuvent profiter. Une stratégie d'éducation conjointe serait donc efficace auprès des ministères clients.
La présence d'une personne-ressource dans le bureau régional se consacrant exclusivement à l'éducation des clients et à la promotion des mécanismes de règlement des conflits auprès de ces derniers et des conseillers juridiques du MJ pourrait jouer un rôle clé dans l'utilisation accrue du règlement des conflits dans tous les ministères fédéraux.
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