ÉTUDE PORTANT SUR LES SERVICES JURIDIQUES DISPENSÉS AUX DÉTENUS DES PÉNITENCIERS PAR LES RÉGIMES ET LES CLINIQUES D'AIDE JURIDIQUE AU CANADA
Le 4 octobre 2002
Préparé pour
le ministère de la Justice du Canada
- RÉSUMÉ
RÉSUMÉ
Le fonctionnement quotidien des pénitenciers fédéraux pose continuellement des défis liés au désir de concilier deux impératifs, à savoir, d'une part, la protection de la société et le maintien du contrôle dans l'établissement carcéral et, d'autre part, la protection des droits des détenus. Dans ce contexte, les prisonniers peuvent avoir du mal à comprendre le système carcéral et à composer avec les problèmes juridiques pouvant découler de leur incarcération. S'il ne fait aucun doute que de nombreux employés du système correctionnel savent comment intervenir auprès des prisonniers, il arrive que, dans certaines situations, cela ne soit pas le cas. Diverses enquêtes portant sur le système correctionnel ont fait ressortir des cas où les prisonniers étaient maltraités et où leurs besoins et droits juridiques n'étaient pas pris en compte.
Le système canadien d'aide juridique vise à fournir un avocat aux personnes à faible revenu admissibles ou à leur donner les ressources voulues pour retenir elles-mêmes les services d'un avocat. Les provinces et les territoires possèdent tous leur propre régime d'aide juridique, au financement duquel participe aussi le gouvernement fédéral. Pour être admissibles à des services d'aide juridique, les demandeurs doivent répondre tant à des critères financiers qu'à un certain nombre d'autres critères qui varient considérablement d'une province et d'un territoire à l'autre. La nature du milieu pénitentiaire ainsi que les divergences dans les régimes d'aide juridique au Canada peuvent avoir une incidence sur l'accès des prisonniers aux services d'aide juridique.
Le ministère de la Justice du Canada (MJC), en collaboration avec les provinces et les territoires, élabore actuellement une nouvelle politique cadre sur l'aide juridique et l'accès à la justice. Le Ministère a entrepris un certain nombre d'études à l'appui de ce processus. Le programme de recherche comporte deux études des besoins juridiques des détenus des pénitenciers fédéraux. Les services de Prairie Research Associates Inc. (PRA) et de SPS Research and Evaluation (SPS) ont été retenus pour la réalisation de la première, qui repose sur les perceptions d'avocats et d'autres professionnels du domaine juridique qui travaillent auprès des détenus. Les deux cabinets ont également examiné les documents relatifs à l'aide juridique et des textes connexes [1]. Les objectifs précis de cette étude sont les suivants :
- décrire les niveaux actuels de services d'aide juridique ainsi que les types connexes de conseils et de services de soutien juridiques qui sont dispensés aux prisonniers des pénitenciers fédéraux ainsi qu'aux libérés conditionnels;
- faire état des difficultés que les prisonniers sont susceptibles d'éprouver pour obtenir ces conseils et ce soutien ainsi que de tous les besoins non satisfaits;
- examiner les mesures pouvant être adoptées pour permettre aux prisonniers de surmonter ces difficultés et pour répondre à leurs besoins, et définir les ressources financières et autres que cela exigerait.
La méthodologie sur laquelle s'appuie cette composante de la recherche comporte un examen des sources documentaires pertinentes et des entrevues menées auprès des avocats de l'Aide juridique et d'autres professionnels dispensant des services juridiques aux détenus fédéraux.
L'examen des sources documentaires visait à situer les détenus fédéraux dans le contexte du système correctionnel et à brosser un tableau sommaire de leurs besoins en services d'aide juridique ainsi que de l'ensemble des services qui leur sont offerts à cet égard au Canada. Il n'a pas été possible d'établir le coût des services d'aide juridique dispensés aux détenus des prisons fédérales puisqu'aucune distinction n'est faite dans les dossiers d'aide juridique entre cette clientèle et l'ensemble de la population.
Des entrevues ont été réalisées auprès de personnes-ressources, soit 25 avocats et autres professionnels assurant des services juridiques aux délinquants incarcérés dans les prisons fédérales. Le groupe a été constitué d'avocats de l'Aide juridique (10), d'avocats de pratique privée (8), d'agents parajuridiques (3) et de 4 autres intervenants, soit un juge d'une cour provinciale et des représentants d'une clinique juridique à but non lucratif, d'une commission provinciale des libérations conditionnelles et d'un organisme à but non lucratif de défense des droits juridiques.
Besoins juridiques des détenus fédéraux
Les besoins juridiques des détenus des prisons fédérales se constatent dans une vaste gamme de domaines qu'on peut cependant répartir en deux principales catégories. La première comprend les besoins juridiques " généraux ", lesquels sont les mêmes que pour l'ensemble de la population canadienne dans des domaines comme le droit criminel, le droit civil et le droit de la famille. La seconde comprend les besoins juridiques précis qui découlent directement de l'incarcération, lesquels se rapportent à la branche du droit qu'on appelle souvent le " droit pénitentiaire ".
Dans la seconde catégorie, les besoins en matière de représentation, de conseils juridiques et/ou d'information juridique sont le plus souvent liés aux questions suivantes :
- audiences disciplinaires (en particulier dans le cas d'accusations graves pouvant entraîner de sérieuses conséquences, comme l'isolement ou le transfèrement imposés et l'imposition d'amendes);
- transfèrement imposé dans un établissement à sécurité supérieure;
- isolement préventif (isolement cellulaire);
- conditions régissant la libération conditionnelle ou la libération d'office;
- calcul de la peine;
- audiences suivant la suspension et la révocation de la libération conditionnelle, de la mise en liberté sous condition, etc.;
- audiences de maintien en incarcération;
- appels de décisions administratives devant un tribunal.
Outre ces besoins juridiques liés au droit pénitentiaire et découlant de l'incarcération des détenus, l'étude a fait ressortir les besoins particuliers de certains sous-groupes de détenus et les questions qu'ils soulèvent. Ainsi, les détenus autochtones peuvent éprouver des besoins liés à des questions linguistiques et/ou culturelles qui sont susceptibles de se répercuter sur leurs besoins en matière de services juridiques et sur leur accès à ces services.
Prestation de services juridiques aux détenus fédéraux
Au Canada, le droit d'être représenté par un avocat est inscrit dans la loi. La loi ne précise cependant pas dans quelle mesure l'État doit assurer à ses frais la défense d'un accusé. Toutes les provinces ont des régimes d'aide juridique qui, pour la plupart, ont été créés par voie législative. La nature et la portée des services couverts dans chaque régime varie cependant. Peu de provinces et de territoires offrent d'office des services d'aide juridique dans le domaine du droit pénitentiaire.
Parmi les facteurs les plus importants qui sont pris en compte pour établir les services couverts, mentionnons : la mesure dans laquelle l'affaire met en jeu la liberté du détenu, la question de savoir si une personne raisonnable demanderait à être représentée par un avocat dans des circonstances semblables et les chances d'un dénouement favorable. Le pouvoir discrétionnaire du fournisseur d'aide juridique constitue un important facteur lorsqu'il s'agit de répondre à ces questions. Les politiques et les approches en matière d'aide juridique varient considérablement d'une partie du pays à l'autre, en particulier en ce qui touche les prisonniers. La plupart des régimes d'aide juridique sont fondés sur un modèle mixte prévoyant le recours à des avocats internes, à des mandats d'aide juridique (système " judicare ") (fondé sur une indemnité journalière ou un barème d'honoraires) et à des avocats de service. La Colombie Britannique est la seule province où les services juridiques sont dispensés aux détenus par un organisme créé à cette fin (Prisoners' Legal Services).
Obstacles
Les modifications apportées au cours des années 1990 aux divers régimes d'aide juridique au Canada constituent le principal obstacle à la satisfaction des besoins juridiques des détenus fédéraux. En raison de l'augmentation de la demande de services juridiques, de nombreux régimes d'aide juridique ont décidé de limiter les services admissibles. Certains régimes ont également apporté d'autres modifications à la couverture des services et ont notamment réduit les honoraires versés aux avocats acceptant des mandats d'aide juridique. Certains régimes, pour leur part, ont essayé de comprimer leurs dépenses en restreignant l'éventail des questions juridiques pour lesquelles l'aide juridique pouvait être accordée. Ces changements ont incité les avocats à hésiter de plus en plus à accepter des cas d'aide juridique, en particulier dans les provinces où le principal mode de prestation des services choisi consiste en mandats d'aide juridique.
Un certain nombre d'obstacles structurels et techniques s'opposent également à la prestation des services juridiques dans le milieu clos de l'établissement correctionnel. Ainsi, la restriction des communications entre les détenus et le monde extérieur peut limiter l'accès aux services d'un avocat ainsi qu'à la demande d'aide juridique.
Besoins non satisfaits
La nature et la portée des besoins juridiques non satisfaits varient en fonction des politiques des provinces relativement à l'admissibilité aux services juridiques et à la couverture de ces services. Dans bien des cas, les détenus ne sont pas représentés par un avocat lors d'audiences dont le dénouement est susceptible d'avoir pour eux des conséquences graves comme l'isolement, le transfèrement imposé vers un autre établissement ou la révocation de la libération conditionnelle.
Les personnes-ressources ont affirmé que la meilleure façon de répondre aux besoins juridiques non satisfaits des détenus est d'accroître les ressources financières et humaines affectées à cette fin et, dans une moindre mesure, de fournir aux détenus des ouvrages autodidactiques d'éducation juridique.
La priorité doit être accordée au droit pénitentiaire
Bien que les prisonniers soient, du fait de leur incarcération, confrontés à des problèmes plus concrets lorsqu'il s'agit d'avoir accès aux services d'un avocat, les services dont ils ont besoin ne diffèrent pas, en principe, de ceux dont aurait besoin l'ensemble de la population. La situation est cependant bien différente en ce qui touche les besoins en aide juridique qui sont liés à des questions découlant de l'incarcération. Il existe des preuves suffisantes permettant de conclure qu'un certain nombre de questions liées au droit pénitentiaire peuvent comporter des conséquences potentielles (comme l'isolement, le transfèrement, l'imposition d'amendes élevées ou la perte de privilèges) pouvant être, pour le moins, aussi graves que diverses autres ouvrant droit à l'aide juridique. Il conviendra donc d'accorder la priorité à ces besoins lorsque sera examiné le dossier de l'accès des détenus fédéraux à la justice.
Il convient d'évaluer les besoins en aide juridique de sous-groupes de détenus
La présente étude révèle que des sous-groupes de détenus éprouvent des besoins spéciaux qui vont au-delà de ceux d'autres détenus. Des preuves indiquent que les Autochtones, les femmes et les personnes handicapées font face, à cet égard, à plus d'obstacles que les autres détenus. Les détenus peu scolarisés, ceux dont la langue maternelle n'est pas l'anglais et ceux dont l'alphabétisation est insuffisante peuvent aussi se heurter à des obstacles supplémentaires pour ce qui est d'avoir accès aux services juridiques. Bien que cette recherche ait permis d'établir la nature générale de plusieurs de ces besoins, il conviendrait que ceux-ci soient étudiés plus à fond en vue de les satisfaire.
Fragmentation des lois relatives à l'aide juridique
Étant donné que les lois ou les régimes d'aide juridique varient d'une province à l'autre, la prestation des services d'aide juridique n'est pas uniforme dans tout le pays. Comme nous le faisions remarquer plus haut, la plupart des provinces n'offrent pas de services à l'égard des questions juridiques qui découlent directement de l'incarcération. À titre d'exemple, certaines, comme la Nouvelle-Écosse, offrent des services liés au droit pénitentiaire dans une région seulement, de façon ponctuelle. Des services d'aide juridique sont offerts de manière plus uniforme et institutionnalisée en ce qui touche les questions liées au droit pénitentiaire en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique. La Saskatchewan, pour sa part, n'offre aucun service spécialisé aux détenus. Ce manque d'uniformité peut poser des problèmes, en particulier pour les détenus fédéraux, qui sont susceptibles d'être transférés d'un établissement situé dans une province à un établissement situé dans une autre. Il en résulte que les détenus fédéraux n'ont pas accès aux mêmes services dans toutes les provinces. L'établissement de normes nationales à cet égard permettrait d'atténuer le problème.
L'exercice du pouvoir discrétionnaire joue un grand rôle dans la prestation des services juridiques aux détenus fédéraux
D'abondantes preuves permettent de conclure que la décision d'offrir ou non certains services juridiques aux détenus fédéraux est discrétionnaire, en particulier pour ce qui touche aux questions liées au droit pénitentiaire. Il est évident que cette situation peut avantager le détenu ou lui nuire. Le fait d'inscrire dans la loi le droit des détenus à certains services juridiques dans des circonstances précises pourrait constituer une façon de protéger les intérêts des personnes incarcérées. Par ailleurs, l'établissement de règles plus claires pourrait réduire la marge de man忖vre du personnel des services d'aide juridique ainsi que des avocats de pratique privée, lesquels seraient moins aptes à répondre aux nouveaux besoins juridiques à mesure qu'ils se manifestent ou d'accepter de défendre certains détenus dont la cause exceptionnelle mérite d'être défendue dans l'intérêt de la justice, bien qu'elle s'écarte des paramètres normaux.
Le refus d'accorder des services d'aide juridique ne devrait être fondé que sur des questions juridiques
Compte tenu du grand nombre de demandes de services d'aide juridique et des ressources humaines et financières limitées, de nombreuses demandes devront nécessairement être refusées. Tous les régimes d'aide juridique prévoient un processus d'appel, mais il semblerait que les détenus n'y aient pas souvent recours. Il n'y a pas lieu de s'inquiéter du fait que les demandes frivoles de services d'aide juridique sont rejetées. Cependant, lorsqu'une demande est rejetée simplement parce que les ressources voulues sont insuffisantes, on se trouve à priver les détenus fédéraux de l'accès à la justice.
Écart très large dans la disponibilité des services juridiques
Il ressort clairement de la présente étude que le niveau de soutien juridique, en particulier d'aide juridique, offert aux détenus fédéraux est fonction de nombreux facteurs, dont les politiques provinciales en matière d'admissibilité à l'aide juridique, les domaines de droit visés, le niveau de financement des régimes d'aide juridique ainsi que l'établissement lui-même. Dans bien des cas, c'est la chance qui semble déterminer si un détenu fédéral obtient ou non une aide juridique.
Le soutien juridique prend diverses formes
Bien que la présente étude s'intéresse avant tout à l'aide juridique, il est évident que d'autres formes de soutien juridique peuvent être accordées aux détenus fédéraux. Des séances d'orientation en matière de services juridiques destinées aux nouveaux détenus, des services téléphoniques gratuits offrant des conseils juridiques ainsi que la mise sur pied de bibliothèques juridiques bien pourvues dans les établissements correctionnels peuvent constituer des moyens rentables de bonifier (ou même de remplacer) l'aide juridique, compte tenu des compressions passées et possibles du financement de celle-ci. Ces formes de soutien de rechange devraient être offertes dans divers médias pour refléter les besoins et les habiletés variables des détenus fédéraux.
La réduction des services offerts dans le cadre des régimes d'aide juridique constitue un obstacle à la satisfaction des besoins en matière d'aide juridique
Selon les preuves recueillies, les modifications récentes apportées aux régimes d'aide juridique, comme le plafonnement du niveau des services offerts en raison de l'augmentation de la demande, l'existence d'un barème d'honoraires inadéquats dans le cas des mandats et la diminution constante des questions juridiques couvertes par les services d'aide juridique, constituent de graves obstacles à la satisfaction des besoins des détenus fédéraux. Ces preuves permettent aussi de conclure que la situation décourage de nombreux avocats de se spécialiser dans le droit pénitentiaire, malgré la demande évidente dans ce domaine.
Les priorités de l'établissement peuvent constituer des obstacles à la satisfaction des besoins en matière d'aide juridique
Le fait que les détenus ne jouissent pas du même droit à la protection de la vie privée que les autres citoyens pour des raisons de sécurité se répercute négativement sur la prestation de services juridiques qui leur sont destinés. Bien que les restrictions imposées aux détenus découlent de préoccupations légitimes liées à la sécurité, les politiques correctionnelles doivent reconnaître que les détenus ont le droit d'avoir accès aux services d'un avocat. Les détenus perdent naturellement certains de leurs droits parce qu'ils sont incarcérés, mais pas celui d'être représentés par un avocat.
Les procédures relatives aux demandes constituent des obstacles potentiels à la satisfaction des besoins en matière d'aide juridique
Toutes les politiques relatives à la présentation de demandes de services d'aide juridique ne sont pas aussi conviviales les unes que les autres. Par exemple, les détenus fédéraux de la Colombie-Britannique semblent avoir un bon accès à des conseils juridiques du fait qu'ils peuvent présenter une demande de services par une ligne téléphonique sans frais. Chaque étape qui s'ajoute au processus de présentation des demandes rend plus difficile l'obtention du soutien juridique voulu. Entre autres, le fait de devoir communiquer avec des avocats de pratique privée et d'avoir à remplir et à transmettre des formulaires de demande risque de compromettre l'accès à ces services, surtout quand entrent aussi en ligne de compte les priorités de l'établissement dont nous avons déjà traité.
De nombreux besoins juridiques ne sont pas satisfaits
Il est évident que les détenus fédéraux ont des besoins juridiques dont un bon nombre ne sont pas satisfaits. Comme nous le faisions remarquer, la gravité du problème varie en fonction de la province dans laquelle le prisonnier est détenu. Il semblerait cependant que les ressources financières et humaines consacrées à l'aide juridique soient restreintes dans toutes les provinces.
La non-satisfaction des besoins peut entraîner de graves conséquences
Les audiences disciplinaires, les transfèrements imposés et l'isolement peuvent entraîner de graves conséquences pour la sécurité des détenus et la protection des droits que leur confère la Charte. Or, la plupart des régimes d'aide juridique établissent leurs critères d'admissibilité en fonction des problèmes de nature juridique auxquels l'ensemble des citoyens sont susceptibles de faire face. Il importe de veiller à ce que les détenus fédéraux aient accès à des services qui les aideront à régler les graves problèmes d'ordre juridique qui ne se posent que dans un contexte correctionnel.
[1] La deuxième étude, qui a été réalisée par Thérèse Lajeunesse et associés, traite des perceptions des détenus, des agents de correction et des défenseurs des droits des détenus, et examine les documents relatifs aux services correctionnels et des textes connexes.
|
