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Une synthèse des de la recherche sur l'aide juridique en matière
d'immigration et de protection des réfugiés
Sommaire
Introduction
La recherche portant sur les services d'aide juridique en matière d'immigration et de protection des réfugiés [1], effectuée dans le cadre de l'initiative fédérale, provinciale et territoriale conjointe concernant l'aide juridique, mettait l'accent sur trois domaines d'intérêts principaux :
- la disponibilité des services d'aide juridique en matière d'immigration et de protection des réfugiés au Canada;
- le besoin de représentation lors des différentes étapes du processus de détermination du statut de réfugié et les façons dont la représentation peut être effectuée;
- les facteurs qui touchent le coût de la prestation des services d'aide juridique en matière d'immigration et de protection du réfugié.
La recherche visait à déterminer les questions dont il faut tenir compte lors de l'élaboration d'une politique en matière d'aide juridique dans le cadre de la stratégie fédérale, provinciale et territoriale conjointe de renouvellement de l'aide juridique, 2003-2006.
Disponibilité des services
Les services d'aide juridique en matière d'immigration et de protection des réfugiés sont fournis par l'entremise de régimes d'aide juridique présents dans six provinces du Canada, soit la Colombie Britannique, l'Alberta, le Manitoba, l'Ontario, le Québec et Terre Neuve. En vertu de ces régimes, l'aide juridique est offerte, pour une grande partie, aux réfugiés (par opposition aux immigrants). Les six régimes d'aide juridique offrent des services complets d'aide juridique pendant les audiences et les appels, les moments du processus au cours duquel le risque relatif à la sécurité de la personne du revendicateur est le plus élevé. Les services d'aide juridique fournis lors des autres étapes du processus varient d'une province à l'autre.
Les ONG constituent une autre source importante de services juridiques offerts aux immigrants et aux réfugiés. Elles offrent souvent ces services avec d'autres services, non juridiques, d'établissement (par exemple, des services en matière de santé ou de logement). Les ONG offrent généralement des services qui ne sont pas visés par un régime d'aide juridique provincial ou territorial. Par conséquent, dans les provinces offrant une couverture d'aide juridique étendue, les ONG fournissent peu de services juridiques, alors que, dans les provinces offrant peu ou pas de couverture d'aide juridique, elles fournissent une vaste gamme de services juridiques. Les ONG font face à deux contraintes importantes lorsqu'elles offrent des services aux réfugiés. La première consiste en ce qu'un grand nombre d'entre elles ne sont pas mandatées pour aborder les besoins des réfugiés demandant l'asile et la deuxième consiste en un manque global de financement de leurs activités.
Besoin d'assistance
La recherche indique que la plupart des revendicateurs du statut de réfugié nécessiteront une certaine forme d'assistance à toutes les étapes du processus d'immigration et de détermination du statut de réfugié[2]. Toutefois, l'assistance ne signifie pas nécessairement que le réfugié sera représenté par un avocat. En général, les répondants croyaient que le besoin d'être representé par un avocat était directement lié à la complexité des questions juridiques soulevées et à la possibilité que leur sécurité soit compromise. En d'autres termes, ils se demandaient si l'absence de représentation d'un revendicateur pendant le processus aurait une incidence sur l'équité du processus. Les audiences et les appels constituent des exemples d'étapes au cours desquels les répondants croyaient en général que la représentation par un avocat est nécessaire pour assurer l'équité de la procédure. Les répondants ont également fait remarquer que la fourniture d'une assistance appropriée aux réfugiés lors du processus augmentait l'efficacité d'ensemble.
Selon la recherche, la nécessité d'une certaine forme d'assistance à toutes les étapes du processus d'immigration et de détermination du statut de réfugié s'établit de la façon suivante :
- étape de la recevabilité et de l'admissibilité - À cette étape, les revendicateurs ont habituellement besoin d'aide pour remplir les documents administratifs de CIC. Il est important que ces documents soient préparés avec soin, car l'information fournie dans tous les formulaires remplis plus tard au cours du processus doit être la même que celle fournie à cette étape. Les services offerts à cette étape le sont habituellement pas les ONG. L'Ontario et l'Alberta offrent une certaine couverture pour les affaires où la revendication d'un revendicateur sera probablement jugée irrecevable à cette étape;
- avant l'audience - La majorité du travail juridique a lieu à cette étape, y compris la préparation du Formulaire de renseignements personnels (FRP) et les autres dossiers du cas. À ce moment, la confiance et la communication sincère entre un revendicateur et le représentant sont essentielles. Les services sont couverts par les régimes d'aide juridique (dans les six provinces offrant une couverture) ou par les ONG. Les techniciens juridiques supervisés peuvent également jouer un rôle en raison de leur expérience interculturelle et de leur capacité à consacrer plus de temps à un revendicateur;
- audiences relatives à la détermination du statut de réfugié - Pour de nombreux revendicateurs, l'audience relative à la détermination du statut de réfugié représente l'étape du processus qui aura le plus d'incidence sur leur statut et leurs droits. Par conséquent, les services offerts à cette étape le sont par un avocat de l'aide juridique dans les six provinces offrant une couverture. Certains répondants étaient d'avis que, pour des affaires simples comme des revendications traitées selon le processus accéléré, des techniciens juridiques pourraient également représenter les revendicateurs à cette étape;
- audiences relatives à la détention et enquêtes en matière d'immigration - Les audiences relatives à la détention représentent un autre moment où la sécurité de la personne d'un revendicateur est menacée et pour lesquelles les six régimes d'aide juridique prévoient la représentation par un avocat. Les enquêtes en matière d'immigration constituent un moyen pour un revendicateur de contester les décisions prises par CIC. L'aide juridique est offerte pour les enquêtes en matière d'immigration en Colombie Britannique, en Alberta, au Manitoba et au Québec, même si peu de demandes de ce service sont reçues;
- appels en matière d'immigration - Les appels en matière d'immigration portant sur les mesures de renvoi, les demandes de parrainage d'un parent et ceux interjetés par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration à l'encontre des décisions rendues par la Section de l'immigration sont déposés devant la Section d'appel de l'immigration de la CISR. Ils sont couverts par les régimes d'aide juridique de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, du Manitoba, de l'Ontario et du Québec;
- appels déposés devant la Cour fédérale du Canada et la Cour suprême du Canada - On peut interjeter appel des décisions de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) devant la Cour fédérale du Canada et la Cour suprême du Canada. Ces appels sont complexes et peuvent avoir une incidence sur la sécurité de la personne d'un revendicateur. Par conséquent, ils sont couverts par les six régimes d'aide juridique;
- demandes présentées dans la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (CDNRSRC) et demandes fondées sur des considérations humanitaires (CH) - Les demandes présentées dans la CDNRSRC sont déposées par des revendicateurs dont la revendication a été rejetée par la CISR, mais qui pourraient être en danger s'ils retournaient dans leur pays d'origine. En vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), les demandes présentées dans la CDNRSRC sont remplacées par une évaluation du risque avant le renvoi - ERAR. Les ERAR portent maintenant sur des motifs de protection regroupés, y compris les risques mentionnés à l'article 1 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Convention contre la torture). Les demandes fondées sur des CH sont présentées par des personnes qui sont, par exemple, mariées à un résident permanent ou qui sont les parents d'un enfant né au Canada. La Colombie-Britannique, l'Alberta, le Manitoba et l'Ontario couvrent les demandes fondées sur des CH. Seuls la Colombie-Britannique et l'Alberta prévoient une couverture pour les demandes présentées dans la CDNRSRC. Les ONG offrent également un service important dans ces domaines;
- réfugiés ayant des besoins spéciaux - Certains revendicateurs du statut de réfugié, comme les mineurs non accompagnés [3], les victimes de torture, les personnes atteintes de maladies mentales ou d'un handicap (comme le syndrome de stress post-traumatique), les personnes dont l'affaire soulève une question liée à la persécution fondée sur le sexe, ont des besoins spéciaux. Ces revendicateurs ont besoin d'une attention et d'un soutien spéciaux tout au long du processus.
Facteurs de coût
Les régimes d'aide juridique ont peu de contrôle sur les facteurs touchant le coût de la prestation des services. Par conséquent, la réduction du coût de l'aide juridique en matière d'immigration et de protection des réfugiés nécessiterait une diminution du niveau ou de la qualité des services fournis ou l'utilisation de mécanismes de diversification des modes de prestation des services.
On a déterminé un certain nombre de facteurs qui avaient une incidence sur la prestation des services d'aide juridique à des réfugiés, notamment :
- le nombre de revendications du statut de réfugié - Plus
il y a de réfugiés qui présentent des revendications
au Canada, plus la demande de services et le financement requis pour fournir
ces services sont élevés. Une augmentation du nombre de réfugiés
a un effet direct sur le coût parce que le système est tenu
de traiter plus d'affaires chaque année. Si les réfugiés
arrivent dans le cadre d'un passage illégal de clandestins ou d'arrivées
massives non prévues (comme les arrivées par voie maritime
de Chinois), les coûts augmentent encore plus parce que ces réfugiés
seront probablement détenus et que le processus auquel ils seront
soumis pourra différer de la pratique normale;
- l'incidence de la Loi
sur l'immigration et la protection des réfugiés
(LIPR) - L'incidence de la LIPR sur le coût n'est pas entièrement
clair, puisque la Loi n'est pas complètement en vigueur. Cependant,
la LIPR fera probablement augmenter le coût de la prestation des services
de plusieurs façons :
- au moyen de politiques plus rigoureuses en matière de recevabilité et
d'admissibilité qui peuvent accroître le besoin d'assistance à cette étape,
- en raison d'un nombre accru d'audiences, parce qu'on a recours à des
tribunaux responsables du processus des demandes d'asile formés d'un
seul commissaire plutôt qu'à des tribunaux formés de
deux commissaires (à court terme, à mesure que l'expérience
avec le nouveau système se développera, le traitement des affaires
pourraient également prendre plus de temps),
- par l'ajout d'une nouvelle étape au processus, la Section d'appel
des réfugiés (SAR),
- au moyen de l'ERAR, qui est plus complexe que le processus de demande présentée
dans la CDNRSRC qu'elle remplace et qui peut donc nécessiter une certaine
forme d'assistance juridique pour un revendicateur,
- en raison de l'augmentation du nombre de contrôles judiciaires puisque
des aspects de la Loi seront éclaircis;
- le manque de compréhension du processus par les réfugiés -
Plus la compréhension d'ensemble par les réfugiés du
processus de détermination du statut de réfugié et de
leurs droits et obligations en vertu du droit canadien est faible, plus la
demande et le coût de la prestation des services d'aide juridique seront élevés;
- l'interprétation
simultanée et la traduction - L'interprétation
simultanée et la traduction sont requises pour qu'une communication
claire et sincère s'établisse entre les fournisseurs de
services et les revendicateurs. Ces coûts forment une partie importante
des budgets d'aide juridique, et l'effort de coordination des services
de traduction et d'interprétation représente un fardeau
considérable
pour les employés de l'aide juridique;
- le nombre de contrôles
judiciaires - Même si les contrôles judiciaires ne sont
pas très fréquents, les demandes d'autorisation de contrôle
judiciaire le sont. En conséquence, ensemble, ils représentent
une partie importante des coûts globaux de l'aide juridique.
Perspectives d'avenir
Deux innovations possibles ont été suggérées pour la prestation de services d'aide juridique à des réfugiés :
- recours accru aux services de techniciens juridiques supervisés - Un recours accru aux services de techniciens juridiques augmenterait probablement la qualité des services offerts parce que ces derniers possèdent une expérience interculturelle et qu'ils peuvent consacrer plus de temps à un revendicateur. Toutefois, le recours aux services de techniciens juridiques ne réduirait pas nécessairement le niveau des services en matière d'aide juridique fournis par les avocats ni le coût de la prestation de services, à moins que des changements à la prestation des services gratuits soient apportés;
- augmentation des services offerts par les ONG - Les ONG peuvent être en mesure de fournir des services juridiques de qualité supérieure de façon très efficace si elles reçoivent un financement adéquat et une formation à l'intention de leur personnel et de leurs bénévoles, si elles ont accès à un réseaux d'experts et si elles peuvent étendre leur mandat afin de fournir leur assistance aux réfugiés demandant l'asile.
[1] L'expression " aide juridique en matière d'immigration et de protection des réfugiés " fait référence aux revendicateurs du statut de réfugié et aux autres personnes entreprenant une procédure en matière d'immigration et de protection des réfugiés.
[2] L'expression " revendicateurs du statut de réfugié " était davantage utilisée en vertu de la Loi sur l'immigration. Avec l'adoption de la LIPR, l'expression " demandeur d'asile " est maintenant utilisée.
[3] Les " mineurs non accompagnés " sont maintenant souvent appelés " enfants séparés ".
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