LE PROCESSUS DE DÉTERMINATION DU STATUT DE RÉFUGIÉ
DU CANADA :
L'APPLICATION RÉGULIÈRE DE LA LOI
DANS UN CONTEXTE NON CONTRADICTOIRE1
Open Society Institute
New York
le 19 février 1998
prononcé par
Nurjehan Mawani
Présidente
Commission de l'immigration et du statut de réfugié
(Vérifié contre livraison)
La Commission de l'immigration et du statut de réfugié
Introduction
Bon après-midi. Je suis très heureuse d'être ici
aujourd'hui. Je tiens à remercier M. Arthur Helton de m'avoir
invitée à me joindre à vous pour vous parler du droit
à l'application régulière de la loi dans le processus
de détermination du statut de réfugié au Canada.
J'aimerais également profiter de l'occasion pour souligner la présence
avec nous de l'avocat général de la Commission de l'immigration
et du statut de réfugié, M. Philip Palmer.
Je dois d'abord vous dire quelques mots au sujet de la terminologie.
L'expression « application régulière de la loi »
n'est pas d'usage commun dans le domaine juridique canadien. Lorsque je
l'emploierai aujourd'hui, ce sera pour désigner les droits garantis
à une partie en matière de procédure devant un tribunal
qui se prononce sur des droits, qu'il s'agisse d'un tribunal judiciaire
ou d'un tribunal administratif, comme la Commission de l'immigration et
du statut de réfugié.
Avant d'aller plus loin, j'aimerais dire quelques mots au sujet de la
Commission de l'immigration et du statut de réfugié ou CISR.
CISR
La CISR,
qui a été crée en 1989, est un tribunal administratif
indépendant exécutant des fonctions quasi judiciaires. La
CISR
rend compte au Parlement du Canada par l'entremise du ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration. Elle est composée de trois sections distinctes :
la Section du statut de réfugié, la Section d'appel de l'immigration
et la Section d'arbitrage. Dans le cadre de notre discussion d'aujourd'hui,
je parlerai seulement de la première section, soit la Section du
statut de réfugié, qui est chargée de statuer sur
les revendications du statut de réfugié présentées
au Canada.
Section du statut de réfugié
La Section du statut de réfugié est présentement
composée de 170 décideurs, appelés « membres
de la Commission » ou « commissaires »,
qui sont nommés par le gouverneur en conseil pour une période
allant de deux à sept ans. Cette fluidité a des répercussions
considérables sur les opérations de la Section du statut
de réfugié, qui est saisie chaque année d'environ
25 000 revendications du statut de réfugié.
Concept d'équipe
Dans la mesure du possible, à tout le moins dans nos bureaux les
plus grands, les commissaires et le personnel de la Section du statut
de réfugié sont divisés en équipes spécialisées
possédant des connaissances particulières concernant certains
pays. Les commissaires sont responsables de la gestion des cas; ils déterminent
les besoins en matière de recherche et mettent en commun leurs
connaissances concernant, d'une part, la situation dans les pays en cause
dans les revendications confiées à leur équipe et,
d'autre part, les questions de droit et de preuve qui sont fréquemment
soulevées au regard de ces pays.
Procédure non contradictoire
La procédure devant la Section du statut de réfugié
est « non contradictoire » en ce sens que l'État
ne comparaît pas généralement en qualité de
partie pour contester une revendication du statut de réfugié.
La Commission utilise plutôt les techniques d'une procédure
inquisitoire2
pour examiner les revendications et rendre une décision sur le
fond. La charge de la preuve incombe toujours au revendicateur, mais la
Commission reconnaît, comme le prévoit le Guide du HCR, qu'elle
a aussi un rôle à jouer à cet égard, soit chercher
à obtenir, selon ce qu'elle juge approprié et en fonction
des ressources et du temps dont elle dispose, des éléments
de preuve qui peuvent étayer une revendication du statut de réfugié
ou mettre en doute son bien-fondé.
Commission d'enquête spécialisée
En raison de la rareté du modèle inquisitoire dans le contexte
des tribunaux au Canada, nous avons dû créer notre propre
modèle, que nous avons appelé le « modèle
d'une commission d'enquête spécialisée »(CES)(1995).
CES
et « application régulière de la loi »
Comme notre processus ne peut s'inspirer d'aucun modèle dans lequel
les décisions sont prises par suite d'une procédure ressemblant
à une enquête et qu'il n'existe que peu d'exemples de gestion
des cas par des équipes, nous avons dû examiner attentivement
la question de savoir quelle méthode nous permettrait le mieux
de satisfaire aux exigences relatives à l'application régulière
de la loi tout en favorisant la présence
de décideurs qui, contrairement aux décideurs du système
accusatoire, participent activement à l'instance.
Tribunaux
Les audiences ont normalement lieu devant un tribunal formé de
deux membres, et la décision favorable devient celle de la Commission.
Rôle de l'ACR
Les tribunaux sont aidés par des agents chargés de la revendication
(ACR)
pour la préparation des cas et lors de l'audition des revendications.
Les ACR
sont des employés de la Commission. Leurs compétences varient :
certains sont des avocats; d'autres, des agents de notre service de l'immigration,
ou encore des personnes provenant d'autres champs d'activités.
Suivant les directives des décideurs, les ACR
examinent les dossiers, effectuent des recherches et aident les tribunaux
pour ce qui est de la présentation de la preuve et de l'interrogatoire
des témoins.
Application régulière de la loi
Éléments de base en droit nternational
et HCR
Comme vous le savez, le droit international ne prévoit presque
rien au sujet des aspects touchant la procédure de l'« application
régulière de la loi » dans le cadre de la détermination
du statut de réfugié. Les recommandations du Comité
exécutif du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
(HCR) contiennent des éléments de base : directives
aux demandeurs, services d'un interprète compétent, délai
d'appel raisonnable en vue du réexamen d'une décision défavorable,
etc. Ces recommandations constituent le strict minimum dans les cas où
des réfugiés doivent être identifiés et recevoir
une protection conformément aux obligations internationales3.
Procédure interne
Les droits en matière de procédure relèvent principalement
des États parties à la Convention et au Protocole. Il est
évident que la procédure varie considérablement d'un
pays à l'autre en fonction surtout de la culture juridique et des
traditions relatives à l'application régulière de
la loi propres à chaque pays.
Interprétation similaire
Il convient de noter cependant que de nombreux pays reconnaissent que
l'application régulière de la loi aux revendicateurs requiert
davantage que les exigences fondamentales concernant les avis et le droit
d'être entendu. Même si nous utilisons des expressions différentes
comme « application régulière de la loi »
ou « justice naturelle », il semble que ces expressions
ont été interprétées essentiellement de la
même façon dans de nombreux processus de détermination
du statut de réfugié différents4.
« Application régulière de
la loi » garantie dans la Charte canadienne
La garantie d'« application régulière de la
loi » dans le système judiciaire canadien a fait l'objet
récemment d'une attention considérable de la part des tribunaux,
et les décisions prononcées ces derniers temps par ceux-ci
ont contribué à en élargir la portée dans
le contexte du processus canadien de détermination du statut de
réfugié. Le principal facteur justifiant le réexamen
du droit à l'application régulière de la loi au Canada
a été l'adoption de la Charte canadienne des droits
et libertés et son inscription dans la Constitution en 1982.
Auparavant, le Parlement pouvait abroger des garanties juridiques ou des
droits relatifs à la procédure en adoptant une loi à
cet effet. Aujourd'hui, les régimes prévus par la loi sont,
comme aux États-Unis, assujettis à un examen par les tribunaux
judiciaires quant à leur compatibilité avec les droits garantis
par notre Charte.
Hiérarchie des protections
En droit canadien, la notion d'« application régulière
de la loi » a depuis longtemps une application étendue,
que la Charte a élargi encore davantage, comme nous venons de le
mentionner. Il y a, si vous voulez, une hiérarchie des niveaux
de protection en matière d'application régulière
de la loi. Essentiellement, on peut considérer que cette hiérarchie
comprend, à tout le moins dans le contexte du droit administratif,
les notions générales d'« équité »,
de « justice naturelle » et de « justice
fondamentale ».
Équité
Obligation d'équité de la common law
À son niveau le plus bas, la common law impose une obligation
d'équité. Par exemple, un fonctionnaire, disons un chef
de police, ne peut être congédié sans avoir eu la
possibilité d'être entendu5.
Cependant, il n'est pas nécessaire que l'audition ait lieu devant
un tribunal judiciaire et, à part le droit de présenter
ses arguments, la partie lésée peut bénéficier
d'une protection limitée concernant la procédure et le fond.
La partie lésée n'a pas nécessairement droit à
l'assistance d'un avocat, le droit de citer des témoins ou celui
de confronter et de contre-interroger ses accusateurs ou ses employeurs.
On s'attend de pratiquement tous les organismes publics qu'ils se conforment
aux exigences fondamentales en matière d'équité.
Justice naturelle
Règles de justice naturelle
La doctrine historique et la plus développée du contrôle
judiciaire des décisions rendues par les tribunaux administratifs
est la notion des règles de justice naturelle de la common law.
Ces règles constituent le fondement de l'application régulière
de la loi en matière de procédure dans le domaine du droit
administratif, et elles sont les valeurs sur lesquelles repose le processus
de détermination du statut de réfugié du Canada.
Un manquement à une règle de justice naturelle est suffisant
pour vicier une procédure et rend nulle toute décision rendue
lorsqu'il y a déni de justice naturelle.
Définition
Tous les revendicateurs du statut de réfugié au Canada
bénéficient des deux règles secondaires fondamentales
de la justice naturelle, à savoir le droit d'être entendu
et la règle de l'impartialité. À partir de ces principes
fondamentaux, notre common law a élaboré une série
d'exigences relatives à la procédure qui s'appliquent aux
décisions administratives.
En droit canadien, le droit d'être entendu comprend le droit de
présenter des éléments de preuve et de réfuter
la preuve produite par l'autre partie, le droit de contre-interroger les
témoins, le droit de présenter des observations et le droit
à l'assistance d'un avocat et d'un interprète, s'il y a
lieu.
Quant à la règle de l'impartialité, elle comprend
le droit d'être entendu par un décideur équitable,
impartial et indépendant.
Justice fondamentale
Principes de justice fondamentale
En plus de se conformer aux « règles de justice naturelle »,
les tribunaux administratifs du Canada, dont la Commission de l'immigration
et du statut de réfugié, doivent respecter les « principes
de justice fondamentale » en faveur des personnes qui comparaissent
devant eux. L'expression est apparue récemment dans le droit canadien.
En effet, elle a été introduite dans l'article 7 de
la Charte en 1982 :
Chacun a droit à la vie, à la liberté et à
la sécurité de sa personne; il ne peut être porté
atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes
de justice fondamentale.
Nous pensons qu'un parallèle peut être fait entre les garanties
offertes à l'article 7 de notre Charte et le XIVe
Amendement à la Constitution américaine. Je parle plus précisément
de la première disposition de cet Amendement qui prévoit :
[TRADUCTION]
... Aucun État ne peut adopter ou appliquer une loi qui limiterait
les privilèges ou immunités des citoyens des États-Unis;
aucun État ne peut priver une personne de sa vie, de sa
liberté ou de ses biens sans que la loi ait été appliquée
de façon régulière, ni refuser à
quiconque relève de son pouvoir la protection égale des
lois6.
La similarité des termes employés qui associent le droit
à la vie et à la liberté avec les exigences relatives
à l'application régulière de la loi prévues
dans la Constitution des États-Unis et dans celle du Canada montre
l'importance que les deux pays accordent à la liberté et
à l'intégrité de la personne. La limitation possible
de ces libertés par l'État n'est admissible que s'il y a
en place un processus qui minimise le risque d'une perte de liberté
inéquitable ou injustifiée.
Justice naturelle et justice fondamentale
De façon générale, les règles de justice
naturelle appliquées au Canada ont une portée plus
limitée que les principes de justice fondamentale. Suivant
le droit canadien, les principes de justice fondamentale comprennent notamment
les règles de justice naturelle.
Nous pouvons peut-être mieux établir la différence
entre les règles de justice naturelle et celles de justice fondamentale
en se disant que les règles de justice naturelle se limitent à
l'équité en matière de procédure, alors que
les principes de justice fondamentale comprennent à la fois l'équité
en matière de fond et de procédure.
Bien qu'il aille de soi que des droits fondamentaux sont en jeu dans
le processus de détermination du statut de réfugié,
le Canada reconnaît leur importance en garantissant l'application
des principes de justice fondamentale à tous les revendicateurs
du statut de réfugié.
Singh c. M.E.I.
L'importance révolutionnaire de l'inscription de la justice fondamentale
dans notre Constitution a été mise en lumière peu
de temps après l'adoption de la Charte. La Cour suprême du
Canada a analysé les intérêts en jeu dans l'affaire Singh
c. M.E.I.7,
une affaire marquante concernant un revendicateur du statut de réfugié.
La Cour a rendu deux décisions importantes. En premier lieu, elle
a étendu les protections offertes par la Charte à toute
personne qui se trouve sur le sol canadien, qu'elle ait ou non le droit
de s'y trouver. En deuxième lieu, elle a statué que les
garanties juridiques en cause dans une procédure de détermination
du statut de réfugié concernaient la vie, la liberté
et la sécurité de la personne. En conséquence, la
Cour suprême du Canada a décidé que le concept de
« justice fondamentale » dont il est question à
l'article 7 de la Charte englobe à tout le moins la notion
d'équité en matière de procédure. La Cour
a ordonné que les revendicateurs du statut de réfugié
aient le droit, à tous le moins dans les cas où des questions
de crédibilité sont en cause, à une audition de leur
revendication par un tribunal qui agit équitablement, de bonne
foi et sans préjugé, et qui donne aux revendicateurs l'occasion
d'exposer adéquatement leur cause8.
Répercussions de l'arrêt Singh
L'arrêt Singh devait mener à l'abolition de notre
ancien processus de détermination du statut de réfugié,
dans lequel les décisions relatives à une revendication
du statut de réfugié étaient fondées sur la
transcription d'un interrogatoire mené par un agent d'immigration;
c'est aussi par suite de l'arrêt Singh que la CISR
a été créée. Parmi les éléments
les plus importants du processus de détermination du statut de
réfugié en vigueur actuellement au Canada, il y a la détermination
cas par cas des revendications (ce qui contraste avec les pays où
des protections sont créées de façon temporaire pour
certaines catégories de revendicateurs) et la tenue d'une audience
quasi judiciaire complète en première instance. Les étapes
initiales de notre processus de détermination du statut de réfugié
entraînent peut-être des coûts considérables,
mais il n'y a aucun droit d'appel sur le fond et les tribunaux judiciaires
infirment moins de un pour cent de nos décisions dans le cadre
d'un contrôle judiciaire. En conséquence, on peut affirmer
que le Canada a choisi, en matière d'administration, d'investir
dans la tenue d'une audience complète en première instance
et de réduire les coûts et les retards qui sont caractéristiques
des appels devant les tribunaux judiciaires.
Distinction entre justice naturelle et justice fondamentale
De façon générale, les règles de justice
naturelle doivent se conformer aux dispositions législatives incompatibles
ou s'effacer devant elles. Si tel est son désir, le législateur
canadien peut donc adopter des lois qui ont la priorité sur les
règles de justice naturelle. Mais le droit canadien n'autorise
pas le législateur à abroger les principes de justice fondamentale
en raison de la protection offerte à l'article 7 de la Charte.
Ainsi, on peut dire que, même si les règles de justice naturelle
constituent des mesures de protection importantes dans le processus canadien
de détermination du statut de réfugié, ce sont les
principes de justice fondamentale qui constituent véritablement
les assises indispensables de ce processus.
Les principes de justice fondamentale ont pris la forme de certaines
mesures de protection dans le cadre du processus de détermination
du statut de réfugié. Nous avons déjà fait
allusion à certaines d'entre elles : le droit à l'assistance
d'un conseil, le droit d'être entendu par un organisme indépendant
et impartial et le droit à une audition lorsque la crédibilité
est mise en doute.
Exigences prévues par la loi ou tirées
de la jurisprudence
Après avoir exposé le fondement théorique de nos
exigences en matière d'application régulière de la
loi, il convient maintenant d'examiner le droit à l'application
régulière de la loi qui a été accordé
aux revendicateurs du statut de réfugié au Canada. Au Canada,
les exigences de la common law concernant la justice naturelle ont été
développées dans la Loi sur l'immigration, dans
les Règles de pratique de la section du statut de réfugié
(ou les Règles de la section du statut de réfugié)
et dans la jurisprudence. Ces exigences ont pour but d'assurer l'équité
de toute la procédure de détermination du statut de réfugié.
Droit à un préavis adéquat
Le revendicateur du statut de réfugié et le ministre de
la Citoyenneté et de l'Immigration doivent être notifiés
par écrit de manière adéquate du lieu et de la date
de l'audition de la revendication9.
Application de la règle de justice naturelle concernant l'impartialité
dans le processus de détermination du statut de réfugié
au Canada
Règle de l'impartialité
La décision Mary Tekyi10
rendue par la Cour fédérale du Canada (Section de première
instance) est un exemple d'application pratique de la règle de
l'impartialité appliquée dans le contexte du processus de
détermination du statut de réfugié. La revendicatrice
éconduite dans cette affaire appuyait sa demande de contrôle
judiciaire sur une série de manquements présumés
à la justice naturelle qui étaient tous fondés sur
la partialité manifestée par le tribunal même ou manifestée
personnellement par les membres de celui-ci. La revendicatrice soutenait
que le tribunal et sa présidente avaient des préjugés
contre les revendicateurs originaires du Ghana, compte tenu d'une déclaration
que la présidente aurait faite dans le cadre d'une autre instance
au sujet d'un revendicateur originaire du Ghana.
Elle faisait également valoir que l'autre commissaire était
personnellement partial en raison de ses liens, par sa naissance, avec
la tribu ennemie au Ghana. La Cour n'a trouvé aucun élément
de preuve établissant quelque partialité du tribunal contre
les revendicateurs ghanéens en général. Quant aux
allégations de partialité personnelle reprochée aux
membres de la Commission, le juge s'est demandé s'il y avait réellement
partialité. La Cour a néanmoins péché par
prudence et a accueilli la demande de contrôle judiciaire de la
revendicatrice. Cette décision fait ressortir l'importance accordée
par les tribunaux canadiens au maintien de l'impartialité des décideurs
au sein du processus de détermination du statut de réfugié.
Droit d'être entendu
Le droit d'un revendicateur du statut de réfugié à
une audition est devenu, depuis l'arrêt Singh, un
élément fondamental du processus de détermination
du statut de réfugié au Canada.
Droit à un interprète
Le droit d'être entendu lors d'une audition tenue dans le cadre
du processus de détermination du statut de réfugié
comprend le droit aux services d'un interprète, aux frais du gouvernement,
lorsque de tels services sont nécessaires11.
À cet égard, la Cour suprême du Canada a conclu, dans
l'affaire Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick,
que « le principe de l'équité dans les procédures
judiciaires [ou de l'application régulière de la loi] exige
à tout le moins qu'il y ait une capacité de comprendre et
d'être compris »12.
Droit à l'assistance d'un conseil
Tout revendicateur du statut de réfugié au Canada doit
être informé qu'il a le droit de recourir aux services d'un
conseil (avocat ou autre). La Loi sur l'immigration du Canada
prévoit que, en vertu de ce droit, le revendicateur doit disposer
d'un délai raisonnable pour retenir et constituer un conseil13.
De plus, les Règles de la section du statut de réfugié
soulignent que les parties peuvent être représentées
par un conseil à leur frais14,
ceux-ci pouvant toutefois être pris en charge dans le cadre de programmes
d'aide juridique.
Nos tribunaux ont fixé certaines limites au droit à l'assistance
d'un conseil. Par exemple, le droit à l'assistance d'un conseil
n'existe pas dans le cadre d'enquêtes préliminaires de routine
effectuées aux points d'entrée. En outre, le droit de retenir
les services du conseil de son choix n'est pas absolu : une audience
ne doit pas être retardée indûment pour rendre service
au conseil choisi par un revendicateur.
Droit à la communication de la preuve
La jurisprudence a établi que les revendicateurs du statut de
réfugié ont droit de se faire communiquer dans les meilleurs
délais la preuve qu'on entend présenter contre eux. Compte
tenu de la nature non contradictoire de la procédure de détermination
du statut de réfugié utilisée au Canada, la Loi
sur l'immigration prévoit que les revendicateurs ont le droit
d'être informés de tous les éléments de preuve
que les membres de la Commission prendront en considération pour
rendre leurs décisions15.
Droit à une audition expéditive
La Loi sur l'immigration exige que la Section du statut de réfugié
entende « dans les meilleurs délais » la
revendication dont elle est saisie. Cette obligation a pour corollaire
le droit du revendicateur du statut de réfugié à
ce que la Section du statut fonctionne « sans formalisme et
avec célérité », dans la mesure où
les circonstances et l'équité le permettent16.
En conséquence, les ajournements ne doivent pas causer d'entrave
sérieuse à la procédure. Pour ce qui est de la nature
informelle de l'instance, j'ai mentionné plus tôt que les
règles techniques de présentation de la preuve ne s'appliquent
pas au processus canadien de détermination du statut de réfugié
puisque l'accent est mis sur l'examen des circonstances de chaque cas.
Il faut malgré tout reconnaître que notre système
est devenu trop lourd et beaucoup plus formel que souhaité. Nous
en sommes conscients et nous nous employons à corriger cette situation.
Droit de produire des éléments de preuve
Aux termes de la Loi sur l'immigration, la Section du statut
de réfugié est tenue, à l'audience, de donner au
revendicateur du statut de réfugié et au ministre la possibilité
de produire des éléments de preuve, d'interroger des témoins
et de présenter des observations17.
Les tribunaux judiciaires ont statué que les membres de la Commission
ne doivent pas intervenir exagérément pendant que le revendicateur
tente de relater les faits. Dans l'affaire Iossifov18,
la Cour fédérale a décidé que le tribunal
n'avait pas respecté les principes de justice naturelle parce qu'il
avait constamment interrompu le conseil lorsque ce dernier tentait de
présenter les éléments de preuve pertinents concernant
la persécution dont le revendicateur avait été victime
dans le passé. La Cour a statué que la question de savoir
s'il y a une crainte de persécution à l'avenir ne peut être
tranchée sans déterminer s'il y a eu persécution
par le passé.
Dans Luo Ke c. Canada19,
la Cour a statué que le fait de trancher une affaire en prononçant
les motifs avant d'avoir entendu les observations du conseil constituait
un manquement à la justice naturelle. La principale question en
litige dans cette affaire consistait à déterminer si la
Commission avait corrigé ce manquement en examinant les observations
du revendicateur après avoir rendu sa décision et en joignant
un addendum à cette décision. La Cour a conclu que le fait
de prendre une décision sans avoir entendu les observations du
conseil viciait la procédure dans son ensemble. Dans un tel cas,
la Commission devait recommencer l'audience.
Finalement, les tribunaux canadiens ont décidé qu'un revendicateur
du statut de réfugié a le droit de présenter des
éléments de preuve en tout temps pendant l'audience,
même après la fin de l'audience, jusqu'à ce qu'une
décision soit rendue.
Droit de réfuter la preuve
Un revendicateur du statut de réfugié n'a pas seulement
le droit de produire des éléments de preuve : il doit
avoir également la possibilité de réfuter la preuve
présentée au cours de l'audition de sa revendication. La
décision rendue par la Cour fédérale du Canada (Section
de première instance) dans l'affaire Cheung c. Canada20
a confirmé que les « règles de justice naturelle »
et les « principes de justice fondamentale » exigent
qu'un revendicateur du statut de réfugié ait la possibilité
de contre-interroger l'autre partie au sujet des éléments
de preuve que celle-ci a produits lors de l'audition de sa revendication.
Tribunal impartial
Dans Sivaguru c. Canada21,
un membre de la Commission avait demandé de son propre chef des
renseignements concernant la participation du revendicateur à des
actes de violence commis par une organisation tamoule, le LTTE. Après
avoir obtenu les renseignements, le commissaire a interrogé l'appelant
au sujet des renseignements obtenus, sans les avoir d'abord communiqués
à l'agent chargé de la revendication ou au conseil. La Cour
fédérale a annulé la décision de la Section
du statut de réfugié. Elle a conclu que la méthode
utilisée par le commissaire avait corrompu la fonction de la Commission,
chargée d'agir à titre de tribunal impartial, indépendamment
de la préoccupation légitime qui avait motivé la
demande. La Cour a statué qu'il est essentiel que la Commission
agisse avec impartialité, c'est-à-dire qu'il n'y ait aucune
partialité ou apparence de partialité.
Droit à la confidentialité
La garantie de confidentialité des débats est un autre
élément important des règles fondamentales de justice
naturelle dans le processus de détermination du statut de réfugié
au Canada. Très souvent, la protection de la vie, de la liberté
ou de la sécurité du revendicateur et de sa famille n'est
pas compatible avec les traditions juridiques d'audiences publiques et
de tribunaux ouverts. Pour remédier à cette situation, le
système canadien prévoit que l'audition des revendications
du statut de réfugié a lieu à huis clos. Cependant,
l'identité du revendicateur est dévoilée lorsqu'il
y a contrôle judiciaire par la Cour fédérale du Canada.
Présence du HCR
La Loi autorise le HCR à assister aux audiences de la Section
du statut de réfugié. À mon avis, cela ajoute encore
au droit à l'application régulière de la loi accordé
par notre processus de détermination du statut de réfugié.
Droit à la notification écrite
Le revendicateur et le ministre doivent être notifiés, par
écrit, de la décision de la Section du statut de réfugié22.
Droit à des motifs écrits en cas de décision
défavorable
Le revendicateur du statut de réfugié au Canada a le droit
de recevoir des motifs écrits si la décision rendue à
son égard est défavorable. La Commission encourage ses commissaires
à rendre leurs décisions de vive voix, et une transcription
des motifs prononcés de vive voix pour justifier une décision
défavorable est préparée pour satisfaire à
l'exigence de la Loi.
Demande de contrôle judiciaire
Finalement, le revendicateur du statut de réfugié et le
ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration ont tous deux le
droit, s'ils obtiennent l'autorisation voulue, de demander le contrôle
judiciaire d'une décision rendue par la Section du statut de réfugié.
Le revendicateur doit d'abord obtenir l'autorisation de demander un contrôle
judiciaire à la Section de première instance de la Cour
fédérale du Canada. Il ne s'agit pas d'un appel sur le fond.
Plutôt que de substituer sa décision à celle de la
Section du statut de réfugié, la Cour fédérale
peut annuler la décision et renvoyer l'affaire pour qu'elle soit
entendue par un tribunal formé de commissaires différents.
Si le revendicateur du statut de réfugié n'est pas satisfait
de l'issue du contrôle judiciaire, il peut interjeter appel auprès
de la Cour d'appel fédérale, pourvu que la Section de première
instance de la Cour fédérale certifie que l'affaire soulève
« une question grave de portée générale ».
Indépendance
Il s'agit d'une exigence fondamentale du droit canadien que les décisions
qui peuvent priver une personne de sa vie ou de sa liberté soient
rendues par un tribunal indépendant.
La CISR,
bien qu'elle fasse partie de l'organe exécutif du gouvernement,
jouit de l'indépendance judiciaire telle qu'elle a été
définie par nos tribunaux. Ses membres sont nommés à
titre inamovible pour une durée déterminée. Bien
que leur rémunération ne soit pas fixée par la loi,
ils sont raisonnablement à l'abri de toute action arbitraire du
gouvernement. Par ailleurs, la CISR
est la seule responsable de la mise au rôle des cas à entendre
et de leur attribution, et elle fixe ses propres priorités en ce
qui concerne l'audition des revendications. Elle a recours aux services
de conseillers juridiques indépendants du gouvernement et n'est
assujettie à aucune directive ministérielle. De plus, elle
n'est responsable des décisions qu'elle rend que devant les tribunaux
judiciaires.
Contexte non contradictoire
J'ai expliqué plus tôt la nature non contradictoire des
audiences de détermination du statut de réfugié au
Canada. Vous qui êtes habitués à un système
accusatoire êtes sûrement en mesure d'apprécier le
défi que doit relever la CISR
en élaborant des mesures de protection concernant l'application
régulière de la loi dans un contexte non contradictoire,
tout en statuant avec célérité sur les revendications
dont elle est saisie.
Collecte de renseignements
Cette tâche s'explique surtout par la participation active de la
Commission à la collecte d'éléments de preuve concernant
les conditions dans les pays et de renseignements sur la revendication.
Dans la pratique, ces deux types de renseignements sont rassemblés
avec l'aide des agents chargés de la revendication. Ces derniers
agissent toutefois à cet égard à la demande des commissaires,
de sorte que ceux-ci sont responsables de l'obtention de renseignements
par la Commission, en particulier ceux qui concernent spécifiquement
une revendication.
Ce processus soulève un certain nombre de questions particulières.
La première concerne l'impartialité du tribunal. Pour nous,
la question à se poser était la suivante : comment,
en pratique, pouvons-nous prévenir une crainte de partialité
lorsque les personnes qui doivent rendre les décisions sont chargées
de demander des renseignements qui peuvent nuire au revendicateur?
Exigences relatives à la communication de la preuve
En premier lieu, nous avons imposé aux commissaires une obligation
de communication de la preuve. Copie des demandes de recherche courantes
est remise au revendicateur et à son conseil, qui peuvent faire
des observations au sujet des renseignements demandés ou produire
des éléments de preuve réfutant ceux obtenus par
la Commission.
En deuxième lieu, avant de demander des renseignements concernant
spécifiquement un revendicateur, la Commission doit donner à
ce dernier la possibilité de présenter des observations
au sujet des conséquences d'une telle demande sur sa sécurité
et sur celle des personnes qui lui sont associées. Si le commissaire
n'est pas convaincu que les renseignements peuvent être obtenus
sans causer un danger au revendicateur ou aux personnes qui lui sont associées,
il n'autorise pas la recherche.
En troisième lieu, tous les renseignements recueillis relativement
à une revendication, peu importe qu'ils soient ultérieurement
présentés en preuve à l'audience, doivent être
communiqués au revendicateur par la Commission dès qu'elle
les reçoit et au plus tard trente jours avant l'audience.
De cette manière, nous croyons que la Commission fournit au revendicateur
les renseignements nécessaires pour déterminer les renseignements
obtenus par la Commission et l'orientation de la recherche effectuée
par celle-ci.
Éviter les risques
En outre, grâce à cette mesure de protection, la Commission,
en entreprenant une recherche légitime, ne causera pas par inadvertance
un risque de préjudice indu au revendicateur ni aux personnes qui
lui sont associées. L'établissement d'exigences en matière
de communication de la preuve plus rigoureuses que celles prévues
par les règles de justice naturelle constitue une première
façon d'adapter la notion d'application régulière
de la loi au contexte de la détermination de nature non contradictoire.
Communications entre le personnel et les commissaires
La deuxième adaptation majeure découle de la relation de
travail étroite existant entre les commissaires et les agents chargés
de la revendication. Dans un système de nature contradictoire,
il est évident que le décideur ne doit pas avoir de communications
directes avec une personne agissant comme avocat, sauf si les parties
sont présentes. Dans un processus non contradictoire, les contacts
entre les décideurs et les employés de la Commission sont
capitaux aux fins de notre travail. Nous avons dû nous demander
comment faire en sorte que cette situation ne donne pas naissance à
une crainte ou à une apparence de partialité.
La solution que nous avons trouvée consistait à exiger
la divulgation de tous les plans de travail et de toutes les directives
en matière de recherche résultant des communications entre
les commissaires et le personnel. De plus, un dossier de toutes les communications
survenues entre les commissaires et le personnel relativement à
une question de droit ou de fond doit être remis au revendicateur.
Ainsi, un haut niveau de transparence est maintenu et les revendicateurs
ont la possibilité de contester ou de demander des modifications
aux directives données au personnel, et de se préparer en
vue d'aborder des questions soulevées dans les communications entre
le personnel et les commissaires. Nous estimons également que nos
exigences en matière de communication de la preuve répondent
aux préoccupations soulevées par certaine personnes qui
sont d'avis que nos commissaires (qui sont, pour la plupart, nommés
pour une période de deux à cinq ans) pourraient être
indûment influencés par le personnel (qui est formé
d'employés de carrière).
De plus, il est interdit aux commissaires et au personnel d'exprimer
leurs opinions entre eux au sujet du bien-fondé d'une revendication.
Les commissaires et le personnel ont l'obligation de signaler au revendicateur
et à leurs supérieurs toute violation de cette interdiction.
Réunions d'équipe
La dernière question concerne le concept d'équipe dans
la gestion des cas. Pour que la division des commissaires en équipes
spécialisées par région géographique soit
pleinement réussie, il faut un haut niveau de collégialité.
De plus, le personnel est normalement présent à une partie
des réunions d'équipe, si ce n'est à toutes. Ces
réunions peuvent faire naître la crainte que les commissaires
puissent être influencés de manière indue par leurs
pairs dans la détermination des affaires qui leur sont confiées.
Afin de minimiser les risques pouvant être causés à
l'indépendance des décideurs par la gestion des cas par
équipes, des directives interdisent expressément aux commissaires
de discuter du bien-fondé ou de l'issue d'une revendication lors
des réunions d'équipe.
Effet du rapport du GCRLI
À l'instar de nombreux pays qui ont entrepris récemment
de modifier leur processus de détermination du statut de réfugié,
le Canada examine actuellement la possibilité de restructurer ses
propres systèmes d'immigration, de citoyenneté et de détermination
du statut de réfugié.
En effet, la ministre canadienne de la Citoyenneté et de l'Immigration,
Mme Lucienne Robillard, étudie
actuellement les propositions présentées par un groupe consultatif
indépendant, le Groupe consultatif pour la révision de la
législation sur l'immigration. Ce groupe a rendu public, en janvier
dernier, un rapport exhaustif intitulé Au-delà des chiffres :
l'immigration de demain au Canada23.
Ce rapport traite à la fois de la législation et des politiques
relatives à l'immigration et à la protection des personnes.
Une recommandation contenue dans ce rapport est particulièrement
pertinente au regard de l'application régulière de la loi
dans le processus de détermination du statut de réfugié
au Canada. Selon cette recommandation, le Canada devrait séparer
son régime de protection des processus d'immigration et de citoyenneté.
À l'heure actuelle, les questions d'immigration et de protection
des réfugiés sont régies par la Loi sur l'immigration.
Quant à la citoyenneté, elle fait l'objet d'une autre loi.
Le rapport recommande la création de deux lois distinctes :
l'une serait intitulée Loi sur la protection et l'autre, Loi sur
l'immigration et la citoyenneté.
Le rapport propose également la création d'un organisme
administratif de protection distinct. Il suggère d'adopter, pour
l'octroi de la protection, des critères plus larges que ceux prévus
dans la Convention de Genève de 1951, et d'établir
un seul point de décision en matière de protection. En outre,
le rapport fait valoir qu'un organisme de protection unique devrait avoir
compétence relativement au processus de détermination du
statut de réfugié au Canada comme à l'égard
du régime de protection à l'étranger. Il propose
de prévoir dans la loi la possibilité d'interjeter appel
des décisions rendues en matière de protection à
une section d'appel faisant partie de l'organisme de protection et de
remplacer le premier niveau d'audience par une « entrevue ».
Il y a lieu de souligner que ce document est seulement un rapport et
non une politique gouvernementale. Si les recommandations qu'il contient
sont éventuellement mises en oeuvre, elles devront tenir compte
des mesures de protection en matière de procédure et des
principes de justice fondamentale, prévus par le droit canadien.
L'inclusion de ces mesures de protection et de ces principes contribuerait,
à mon avis, à faire en sorte que l'organisme de protection
proposé continue de respecter la notion générale
d'« application régulière de la loi »
que nous avons élaborée dans le cadre du processus canadien
de détermination du statut de réfugié.
Conclusion
Finalement, nous croyons, à la CISR,
que l'« application régulière de la loi »
est un pilier fondamental du processus canadien de détermination
du statut de réfugié. Comme je l'ai indiqué tout
au long de mon exposé, nous considérons la notion d'« application
régulière de la loi » autant en termes de justice
que d'équité. Un juge canadien bien connu, le juge George W. Adams,
s'est penché sur le rôle de la justice et de l'équité
dans le contexte des tribunaux administratifs. Dans une allocution qu'il
a prononcée sur l'équité et la justice administrative,
il a affirmé que la justice comporte une notion d'équité,
autant à l'égard de la procédure que du fond, et
excède le cadre de la salle d'audience.
À mon avis, les conclusions du juge Adams s'appliquent à
tous les tribunaux administratifs indépendants, y compris la CISR.
Sa position peut être résumée ainsi :
[TRADUCTION]
Pour les tribunaux administratifs, la justice n'est pas simplement un
idéal abstrait, mais constitue plutôt une question d'efficacité
au regard de la procédure et du fond. Autrement dit, l'équité
est difficile à séparer de la mission du tribunal à
titre d'expert. Par conséquent, une plus grande responsabilité
des tribunaux administratifs est la raison d'être de la justice
administrative, soit l'objet même de l'équité24.
L'objet de l'équité telle que celle-ci s'applique au processus
de détermination du statut de réfugié au Canada met
nécessairement l'accent sur la nature de la décision de
la Section du statut de réfugié de la CISR. Ainsi, justice
et équité sont inextricablement liées aux droits
du revendicateur du statut de réfugié.
J'espère que ce bref aperçu de la notion d'« application
régulière de la loi » inhérente au processus
canadien de détermination du statut de réfugié vous
a été utile. Je suis convaincue que vous avez pu constater
que nos systèmes ont de très nombreuses caractéristiques
communes.
Ce fut un honneur pour moi de m'adresser à vous aujourd'hui, et
je serais heureuse de répondre à vos questions concernant
la façon dont la CISR
interprète la notion d'« application régulière
de la loi ». Je vous remercie.
- J'aimerais souligner l'aide apportée par
Mmes Chantelle Higgins et Louise
Haberl de nos Services juridiques en ce qui concerne la recherche et
la rédaction de cette allocution.
- Remarque : Le terme « inquisitoire »
renvoie à une méthode relevant de l'enquête.
- Guy Goodwin-Gill, The Refugee in International
Law, Oxford, Clarendon Press, 1996, à la p. 328.
- Par exemple les processus de détermination
du statut de réfugié aux États-Unis, au Royaume-Uni,
en Allemagne et en Suisse, pour n'en nommer que quelques-uns. Source :
Report on Asylum Procedures : Overview of Policies and
Practices in Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and
Migration Policies, septembre 1997.
- Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board
of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S.
311.
- Article XIV des Amendments to the Constitution
of the United States of America, dans Constitutions of the
Countries of the World, Gilbert H. Flanz (éd.), New York,
Oceana Publications, Inc., à la p. 18.
- Singh c. M.E.I., [1985] 1 R.C.S.
177.
- Singh c. M.E.I., supra, note
7, aux p. 212 et 213 (le juge Wilson).
- Paragraphe 69.1(2) de la Loi sur l'immigration.
- Mary Tekyi c. Ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration (C.F.
1re
inst., A-932-92), Noël, 14 février 1995.
- Article 17 des Règles de la section
du statut de réfugié.
- Société des Acadiens du Nouveau
Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education,
[1986] 1 R.C.S.
549, à la p. 622.
- Paragraphe 30(1) de la Loi sur l'immigration.
- Article 15 des Règles de la section
du statut de réfugié.
- Paragraphe 68(5) de la Loi sur l'immigration.
- Sivaguru c. Canada (Ministre de l'Emploi
et de l'Immigration) (1992), 16 Imm. L.R. (2d) 85; [1992] 2 C.F.
374 (C.A.F.).
- Paragraphe 69.1(5) de la Loi sur l'immigration.
- Iossifov c. Ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration (C.F.
1re
inst., A-854-92), McKeown, 8 décembre 1993.
- Luo Ke c. Ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration (C.F.
1re
inst., A-920-92), McKeown, 3 août 1995.
- Cheung c. Canada (Ministre de l'Emploi et
de l'Immigration) (1981), 122 D.L.R. (3d) 41; [1981] 2 C.F.
764. Voir également Kusi c. Canada (Ministre de l'Emploi
et de l'Immigration) (1993), 19 Imm. L.R. (2d) 281, 65 F.T.R.
58, où la décision Cheung a été
appliquée plus récemment.
- Sivaguru c. Canada (Ministre de l'Emploi
et de l'Immigration), supra, note 14.
- Paragraphe 69.1(9) de la Loi sur l'immigration.
- Au-delà des chiffres : l'immigration
de demain au Canada, Groupe consultatif pour la révision
de la législation sur l'immigration, 31 décembre 1997.
- Le juge George W. Adams, « Fairness
With A Purpose: The Point Of Administrative Justice », allocution
prononcée à l'occasion de la 13e
conférence annuelle du CTAC
(Les tribunaux du XX1e siècle),
qui a eu lieu à Ottawa le 2 juin 1997.
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