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Les droits de la personne et les réfugiés
Conférence annuelle du
Conseil des tribunaux administratifs canadiens
Québec (Québec)
le 17 juin 2001
prononcé par
Peter Showler
Président
Commission de l'immigration et du statut de réfugié
(Priorité au discours prononcé)
Je vous remercie de m'avoir invité cette année à
la conférence du Conseil des tribunaux administratifs canadiens
(CTAC).
À la conférence de l'an dernier à Ottawa, j'ai prononcé
un discours sur l'indépendance et la responsabilité. Pendant
mon exposé, j'ai parlé de l'équilibre fragile mais
réalisable entre ces deux notions. Cette année, on m'a demandé
de parler des droits de la personne et des réfugiés; c'est
là un sujet qui touche de près l'un des domaines de compétence
de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.
Pendant mon exposé, je vous parlerai également de l'indépendance
judiciaire en tant que question de droit de la personne.
La Commission de l'immigration et du statut de réfugié,
la CISR,
est un tribunal administratif fédéral qui rend quelque 50 000 décisions
par année. Elle est composée de trois tribunaux distincts.
Mentionnons en premier lieu la Section d'arbitrage, qui s'occupe des questions
de détention et de mesures de renvoi, plus couramment appelées
mesures d'expulsion. Deuxièmement, il y a la Section d'appel de
l'immigration, qui entend les appels interjetés contre certaines
mesures de renvoi prises par la Section d'arbitrage ainsi que les appels
interjetés par des citoyens canadiens et des résidents permanents
contre le refus d'autoriser une demande de parrainage. Le troisième
et le plus grand des trois tribunaux s'appelle la Section du statut de
réfugié (la SSR).
La Section du statut a compétence exclusive pour entendre et juger
les revendications du statut de réfugié présentées
au Canada. Environ 30 000 des 50 000 décisions rendues
tous les ans par la CISR
sont des décisions de la Section du statut. Aujourd'hui, je vous
parlerai de la Section du statut. Toutefois, j'estime important de vous
signaler que les trois sections de la CISR
doivent tenir compte des questions de droits de la personne dans les décisions
qu'elles rendent. À titre d'exemple, je vous cite le cas de la
Section d'arbitrage qui doit se prononcer sur le maintien en détention
d'une personne et le cas de la Section d'appel de l'immigration qui doit
décider s'il convient de réunir un citoyen canadien et un
membre de sa famille immédiate qui n'a pas de statut juridique
au Canada. Ces questions revêtent un grand intérêt
certes, mais mon exposé d'aujourd'hui portera uniquement sur les
droits de la personne et les réfugiés.
En raison de la nature même de leurs circonstances juridiques et
pratiques, les revendicateurs du statut de réfugié sont
particulièrement vulnérables. Ils sont à l'extérieur
de leur pays de nationalité et ne jouissent donc pas des protections
normalement accordées par les États souverains à
leurs citoyens. Comme bon nombre ne sont pas munis de documents d'identité
et de voyage valides, ils sont des étrangers clandestins au Canada.
La plupart d'entre eux sont démunis et doivent donc s'en remettre
au pays d'accueil pour obtenir l'aide sociale, le droit de travailler
et un accès utile au système de justice. La majorité
ne parle ni l'une ni l'autre des langues officielles du Canada, ne comprend
pas le fonctionnement des lois et établissements du pays et souffre
de diverses formes de dissonance culturelle. Finalement, les revendicateurs
peuvent être profondément traumatisés par des persécutions
antérieures qui très souvent les ont obligés à
demander l'asile à un pays étranger. Toutefois, ils ont
des droits. Au Canada, les revendicateurs du statut de réfugié
en leur qualité de demandeurs d'asile sont protégés
par toute une gamme de droits prévus par le droit international,
national et constitutionnel.
La reconnaissance des droits des demandeurs d'asile remonte à
la signature de la Déclaration universelle des droits de l'homme
(la Déclaration) le 10 décembre 1948. En effet,
l'article 14 de la Déclaration dispose que « Devant
la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et
de bénéficier de l'asile en d'autres pays »1.
Deux instruments internationaux reconnaissant les droits des réfugiés
ont été adoptés après la Déclaration,
soit la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés
(la Convention)2et
le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés
(le Protocole)3.
La Convention donne une définition du terme « réfugié »
et énonce diverses dispositions applicables aux personnes qui demandent
la protection à titre de réfugié et à celles
à qui une protection est accordée. La Convention énonce
également en détail les droits civils et juridiques des
réfugiés. La plupart de ces droits sont formulés
comme des obligations que doivent remplir les signataires de la Convention.
On y retrouve notamment l'interdiction de discrimination, le droit à
l'emploi, au bien-être et à l'éducation ainsi que
la liberté de circulation. Presque tous ces droits civils sont
déjà prévus par la Charte canadienne des droits
et libertés, qui s'applique aussi aux revendicateurs du statut
de réfugié après leur arrivée au Canada. En
outre, le Canada n'hésite pas à accorder le statut de résident
permanent aux revendicateurs à qui le statut de réfugié
est reconnu, sauf à ceux qui sont non admissibles pour des raisons
de criminalité ou de sécurité.
Toutefois, ni la Convention ni le Protocole ne font état d'une
deuxième série de droits, soit les droits procéduraux
reliés à la détermination du statut de réfugié
au sens de la Convention. Ni l'un ni l'autre n'énoncent la procédure
à suivre pour reconnaître le statut de réfugié
à une personne ou les normes à appliquer à cet égard4.
Selon le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés,
cette omission signifie qu'il « appartient donc à chaque
État contractant d'établir la procédure qu'il juge
la plus appropriée, compte tenu de sa structure particulière
constitutionnelle et administrative. »5J'ai
fait état de ces instruments internationaux en matière de
droits de la personne qui influent sur la détermination du statut
de réfugié non pas parce qu'ils expliquent en tout ou en
partie le lien entre les droits de la personne et la détermination
du statut de réfugié, mais plutôt parce qu'ils fournissent
le contexte dans lequel se déroule la détermination du statut
de réfugié au Canada. Le système canadien est fondé
directement sur le droit international en matière de droits de
la personne.
En 1969, le Canada a ratifié la Convention de 1951 et le Protocole
de 1967. La définition de réfugié au sens de la Convention
a été incorporée au droit canadien par la Loi
sur l'immigration6.
Un réfugié au sens de la Convention est essentiellement
une personne qui craint avec raison d'être persécutée
en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses
opinions politiques ou de son appartenance à un groupe social.
À bien des égards, cette définition officielle ne
décrit que très sommairement la réalité des
personnes qui présentent une revendication à la Section
du statut. Les revendicateurs du statut de réfugié sont
dans une situation particulièrement vulnérable. Ils se trouvent
dans un milieu qu'ils ne connaissent pas et ils peuvent éprouver
des difficultés, souvent de nature psychologique, à présenter
leur revendication et à fournir des éléments de preuve
crédibles suffisants pour s'acquitter du fardeau de la preuve qui
leur incombe.
À mon avis, cette réalité et l'application de l'article 7
de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte)
rendent nécessaires la prise en compte des droits de la personne
dans la détermination du statut de réfugié et le
respect de ces droits dans le traitement des demandes d'asile. Dans le
contexte de la détermination du statut de réfugié,
les droits de la personne des revendicateurs sont protégés
par de nombreuses garanties procédurales énoncées
dans la Loi sur l'immigration, la jurisprudence et les pratiques
de la Section du statut.
Il ne fait aucun doute que la nécessité de tenir une audience
devant des commissaires de la Section du statut constitue la garantie
procédurale la plus importante pour le revendicateur. Cette exigence
n'a pas toujours été évidente. En effet, ce n'est
que depuis la décision de la Cour suprême du Canada dans
l'affaire Singh que ce droit de tous les revendicateurs est désormais
bien établi. Il est juste de dire que les revendicateurs du statut
de réfugié n'ont pas tous le droit à une audience
par suite de l'arrêt Singh7,
qui indiquait que la justice fondamentale exige la tenue d'une audience
notamment lorsque la crédibilité est en cause. D'un point
de vue pratique, la crédibilité est presque toujours en
cause dans les revendications du statut de réfugié; c'est
pourquoi les dispositions législatives adoptées par suite
de l'arrêt Singh prévoyaient la tenue d'une audience
pour tous les revendicateurs du statut de réfugié. J'estime
que, du point de vue des droits de la personne, il est important que ces
audiences soient tenues par un tribunal indépendant. Les notions
d'indépendance et d'impartialité font manifestement partie
de la doctrine du droit administratif au Canada et ailleurs, mais elles
figurent également dans la Déclaration universelle des
droits de l'homme8.
La tenue d'une audience devant un tribunal indépendant qui statue
sur le bien-fondé de chaque revendication sans influence indue
constitue la reconnaissance fondamentale des droits des réfugiés.
Dans le contexte de l'audience, deux droits fondamentaux sont reconnus
aux revendicateurs : le droit à l'assistance d'un conseil
et le droit à l'assistance d'un interprète. En l'absence
de ces deux droits essentiels aux revendicateurs, bon nombre d'entre eux
auraient le droit théorique de demander l'asile (comme l'exige
la Déclaration), mais ils ne pourraient faire valoir ce droit avec
efficacité, ce qui le rendrait à peu près inutile.
Le droit à l'assistance d'un conseil est prévu par la Loi
sur l'immigration9qui
dispose que le conseil peut être un avocat ou un autre conseil.
J'estime qu'il s'agit d'un droit important puisque l'État n'assume
pas toujours l'obligation de fournir un conseil et, comme vous pouvez
vous y attendre, les réfugiés n'ont souvent pas les moyens
de retenir les services d'un conseil. Pour les revendicateurs qui pourraient
ne pas être représentés, il y a des personnes qui
peuvent les aider à présenter leur revendication. Le rôle
du conseil est de prendre les faits que son client lui a présentés
pêle-mêle et de les exposer de manière à permettre
la détermination juridique du statut de réfugié.
Un autre élément accessoire au droit à l'assistance
d'un conseil est digne de mention. J'ai indiqué plus tôt
que les revendicateurs du statut de réfugié sont vulnérables
dans une certaine mesure. En effet, les événements que les
revendicateurs doivent décrire et « prouver »
pour que le statut de réfugié au sens de la Convention leur
soit reconnu ont souvent lieu dans des pays lointains et sont souvent
difficiles à valider. Ainsi, en droit des réfugiés,
il n'y a aucune exigence de corroboration10et
il est présumé que le revendicateur dit la vérité
à moins de preuves du contraire11.
Bien que le revendicateur ait le fardeau de la preuve, il appartient à
la Section du statut d'enquêter sur la revendication et de participer
à la collecte de renseignements de sorte qu'elle puisse rendre
une décision éclairée. Trois éléments
du système de détermination du statut de réfugié
permettent de satisfaire à cette exigence. Premièrement,
dans la très grande majorité des cas, personne ne conteste
la revendication12.
Il n'y a que le revendicateur qui présente sa revendication et
la Section du statut qui enquête sur celle-ci. Deuxièmement,
il y a l'agent chargé de la revendication, l'ACR,
qui est généralement présent pendant l'audience pour
veiller à ce que tous les renseignements pertinents soient présentés
aux commissaires qui doivent rendre la décision. L'ACR
pourrait avoir à interroger le revendicateur et peut-être
même à le contre-interroger, mais son rôle est celui
d'un participant neutre. Ainsi, par exemple, si le conseil ne soulève
pas des points qui pourraient aider le revendicateur, l'ACR
le fera. Troisièmement, il y a la Direction générale
de la documentation, de l'information et des recherches de la CISR. Il
s'agit d'un service de recherche qui fournit des renseignements sur les
conditions dans les pays et des renseignements précis sur le revendicateur.
Tous les renseignements sur les pays qui se trouvent dans les centres
de documentation régionaux sont à la disposition des revendicateurs
et de leur conseil. Ainsi, le droit à l'assistance d'un conseil,
la responsabilité partagée en matière de recherche
d'éléments de preuve, l'ACR
en sa qualité de participant neutre et la production de documentation
sont tous des éléments qui donnent aux revendicateurs l'occasion
réelle de raconter leur histoire.
Le droit à l'assistance d'un interprète est prévu
par les Règles de la CISR13et,
comme vous le savez, par la Charte14.
En matière de détermination du statut de réfugié,
le droit à l'assistance d'un interprète est un droit essentiel.
La très grande majorité des revendicateurs doivent recourir
aux services d'un interprète pendant leur audience. Malheureusement,
un témoignage qui passe par le filtre d'un interprète n'est
pas l'idéal du point de vue décisionnel. Il peut parfois
y avoir de la confusion puisque le revendicateur et l'interprète
tentent d'utiliser des termes et des structures grammaticales ordinaires
pour transmettre leur message. À cet égard, la CISR
a mis sur pied un programme d'accréditation des interprètes
et un code de déontologie pour les interprètes. Pour la
CISR,
il ne suffit pas de simplement offrir les services d'un interprète.
En effet, elle estime que l'accès à des services d'interprétation
de qualité constitue une question d'accès à la justice
et un autre exemple des garanties, tant juridiques que procédurales,
qui sont nécessaires à la détermination du statut
de réfugié.
Au nombre des autres mesures de protection figure l'obligation législative
de motiver les décisions défavorables au revendicateur15.
Il y a eu au cours des dernières années de nombreuses décisions
sur la question des motifs écrits de décision. Je pense
plus particulièrement à la décision de la Cour d'appel
fédérale dans l'affaire Williams16et
à celle de la Cour suprême du Canada dans Baker17.
Bien que la Section du statut rende actuellement un plus grand nombre
de décisions défavorables de vive voix, elle satisfait à
l'exigence législative de motiver les décisions par écrit
en délivrant par écrit les motifs donnés de vive
voix. La nécessité de donner les motifs par écrit
reflète l'importance d'une décision défavorable et
permet au revendicateur débouté de connaître les raisons
du rejet de sa revendication, de demander un contrôle judiciaire
et, finalement, d'être protégé contre les décisions
arbitraires.
Le modèle canadien de détermination du statut de réfugié
comporte un autre élément unique qui sert à protéger
le revendicateur; il s'agit des tribunaux à deux commissaires.
Selon la Loi sur l'immigration18,
en cas de partage, la décision favorable à l'intéressé
est réputée être la décision applicable19.
On dit souvent que le tribunal composé de deux commissaires constitue
une garantie procédurale qui reconnaît l'importance de la
détermination du statut de réfugié et la difficulté
pour le revendicateur d'établir le bien-fondé de sa revendication
en raison des problèmes de preuve inhérents à la
détermination du statut de réfugié et de la vulnérabilité
du revendicateur. La Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés
qui est proposée, soit le projet de loi C-11, éliminera
les tribunaux à deux commissaires et les remplacera par des tribunaux
à un seul commissaire. Certains des opposants à ce projet
de loi estiment qu'il s'agit d'une atteinte grave aux droits des revendicateurs.
À mon avis, il n'est est rien puisque le projet de loi prévoit
non seulement la constitution de tribunaux à un commissaire comme
premier palier décisionnel, mais aussi un mécanisme d'appel
de plein droit devant la nouvelle Section d'appel des réfugiés
(la SAR) qui formera la quatrième section de la CISR20.
La Section d'appel des réfugiés proposée révisera
les décisions rendues par les tribunaux à un commissaire
au moyen d'un examen au fond sur dossier. La Section d'appel des réfugiés
pourra corriger rapidement et efficacement les erreurs que pourrait commettre
le commissaire siégeant seul qui aura statué sur la revendication
en première instance. Ainsi, la protection qu'offraient les tribunaux
à deux commissaires continuera d'être offerte, mais d'une
autre façon. Ce nouveau modèle décisionnel sera,
à mon avis, tout aussi valable pour protéger les droits
des revendicateurs du statut de réfugié au Canada.
J'ai tenté de vous résumer brièvement les mesures
prises au Canada pour protéger les droits des réfugiés
et des revendicateurs du statut de réfugié. Je vous ai d'abord
parlé de la vulnérabilité particulière des
revendicateurs qui se trouvent à l'extérieur de leur pays
de nationalité, souvent sans document de voyage valide ni autorisation
légale d'entrée au Canada. Malgré leur situation
juridique plutôt précaire, les revendicateurs sont protégés
par deux catégories de droits. La première comprend les
moyens dont ils disposent pour demeurer au Canada pendant le traitement
de leur revendication du statut de réfugié, ce qui est conforme
à la Charte canadienne des droits et libertés et
aux obligations du Canada en tant que signataire de la Convention
relative au statut des réfugiés. La deuxième
catégorie, fondée principalement sur la Loi sur l'immigration
et les Règles de la section du statut de réfugié,
prévoit le règlement équitable de leur revendication
en conformité avec la notion d'application régulière
de la loi et les principes de justice naturelle. L'ensemble de ces droits,
et plus particulièrement le droit des revendicateurs à
qui le statut de réfugié est reconnu de demander la résidence
permanente, constituent une protection efficace. En effet, dans ce contexte,
les demandeurs d'asile jouissent réellement des protections envisagées
par les rédacteurs de la Convention de 1951.
- La deuxième partie de l'article 14 précise
que le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile
en d'autres pays ne peut être invoqué dans le cas de poursuites
réellement fondées sur un crime de droit commun.
- Recueil des traités des Nations Unies,
vol. 189, p. 137.
- Recueil des traités des Nations Unies,
vol. 606, p. 267.
- La seule mention de la détermination du
statut de réfugié se trouve à l'article 9 de la
Convention.
- Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
Guide des procédures et critères à appliquer pour
déterminer le statut de réfugié, Genève,
septembre 1979.
- Loi sur l'immigration, 1976-1977, version modifiée.
- Singh c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration),
[1985] 1 R.C.S.
177.
- L'article 10 dispose : « Toute personne
a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit
entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant
et impartial, qui décidera, soit de ses droits et obligations,
soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle. »
- Paragraphe 69(1) de la Loi sur l'immigration.
- Ovakimoglu c. Canada (Ministre de l'Emploi et
de l'Immigration) (1983), 52 N.R. 67 [(C.A.F.,
A-247-83), Heald, Urie, Lalande, 27 octobre 1983].
- Maldonado c. Canada (Ministre de l'Emploi et
de l'Immigration), [1980] 2 C.F.
302 (C.A.).
- Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
peut participer à l'audition de revendications du statut de réfugié.
Le paragraphe 69.1(5) de la Loi sur l'immigration le prévoit.
Dans la pratique, le ministre ne participe généralement
à l'audition d'une revendication que lorsque des questions d'exclusion
sont en cause.
- Article 17 des Règles de la section du
statut de réfugié, DORS/93-45.
- Article 14 de la Charte canadienne des droits
et libertés.
- Alinéa 69.1(11)a) de la Loi sur l'immigration.
- Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration), [1997] 2 C.F.
646 (C.A.).
- Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S.
817.
- Paragraphe 69.1(10) de la Loi sur l'immigration.
- Le paragraphe 69.1(8) de la Loi sur l'immigration
permet à un revendicateur du statut de réfugié
de consentir à ce que son cas soit jugé par un seul commissaire.
À l'heure actuelle, environ 55 % des revendicateurs consentent
à une telle mesure.
- Article 110 du projet de loi C-11.
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