CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
Consultation du printemps
Notes pour une présentation de
Jean-Guy Fleury, président
Commission de l'immigration et du statut de réfugié
le 28 mai 2004
(Priorité au discours prononcé)
Introduction
Merci. Je félicite le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR)
pour le succès de sa consultation du printemps, et je le remercie de m'avoir
invité à prendre la parole devant vous ce matin.
Je crois fermement à une approche fondée sur la consultation et à un
dialogue ouvert. Comme la plupart d'entre vous le savez, en raison de
mes antécédents professionnels dans le domaine des relations de travail,
je sais que la consultation est certainement un élément clé du succès
dans ce domaine. Je suis convaincu que ce genre d'approche aide à créer
un climat de confiance parmi nos partenaires et favorise l'accomplissement
de grandes choses collectivement. Nous travaillons tous dans un domaine
si complexe et comportant de multiples volets que la sagesse n'est pas
le fait d'une seule personne. Pour cette raison, il est important de rester
ouvert aux différents points de vue.
En fin de compte, je crois que nous partageons tous un grand nombre d'objectifs
communs et, même si nos mandats diffèrent, il est dans notre intérêt mutuel
de ne pas oublier le point de vue des réfugiés.
Dans ce contexte, il y a lieu de féliciter le CCR
– grâce à la détermination de ses membres – pour sa remarquable contribution
permanente à l'amélioration de la vie de milliers de personnes vulnérables,
à la fois au Canada et à l'étranger. Le CCR
joue un rôle crucial et honorable. Ses actes reflètent les valeurs humanitaires
et l'esprit de compassion des Canadiens et leur volonté d'accueillir des
réfugiés et des immigrants au sein de la famille canadienne.
Aperçu historique et contexte international
L'attitude du Canada envers les réfugiés n'a pas toujours été empreinte
de compassion et de bienveillance comme elle l'est depuis quelques années.
Après la Confédération, le gouvernement recherchait des pionniers qui
« conviendraient » pour peupler la jeune nation. Ces individus
étaient le plus souvent des immigrants américains ou européens. Les autres
groupes, comme les immigrants chinois, servaient principalement de manœuvres
dans la construction du chemin de fer. Cependant, une fois celui-ci terminé,
le gouvernement a adopté, en 1885, la Loi de l'immigration chinoise
en vue de restreindre l'immigration de cette communauté.
La législation et les politiques des soixante années qui ont suivi ont
fermé un peu plus la porte à des individus qui cherchaient à fuir la persécution
sous une forme quelconque – des Chinois et autres Asiatiques, des
Arméniens, des Mennonites, des Doukhobors, des Huttériens, ainsi que des
juifs au cours de la Seconde Guerre mondiale.
C'est en fait la Seconde Guerre mondiale qui a galvanisé les forces d'une
poignée de nations qui ont joué un rôle moteur dans la création des Nations
Unies en 1945. La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés
a été l'une des plus importantes réalisations des Nations Unies dans le
domaine du droit international en matière de droits de la personne.
Avec la ratification de la Convention par le Canada, le vent a enfin
commencé à tourner pour les réfugiés qui cherchaient à obtenir la protection
du pays. On note une évolution concernant la protection des réfugiés dans
la Loi sur l'immigration de 1978, qui a jeté le fondement de
notre système actuel. La Loi sur l'immigration et la protection des
réfugiés (LIPR),
qui est entrée en vigueur en 2002, a réaffirmé le rôle d'avant-garde
du Canada dans la protection des réfugiés. Il va sans dire que cette évolution
va se poursuivre à la lumière de l'annonce récente de la ministre concernant
l'approche du Canada en matière de protection des réfugiés.
J'estime qu'il est extrêmement important que le Canada continue de jouer
un rôle de premier plan. Sans systèmes de protection équitables et efficaces,
les réfugiés et les personnes déplacées dans leur pays n'auraient aucun
endroit vers où se tourner.
Le Canada est signataire de plusieurs conventions et instruments internationaux
en matière de droits de la personne, ce qui nous oblige à remplir certains
engagements. Mais nous les avons dépassés. Nous avons ratifié la Convention
contre la torture et la Convention relative au statut des réfugiés
et les avons intégrées dans notre LIPR.
Nous avons également intégré les principales clauses du Pacte national
relatif aux droits civils et politiques dans notre LIPR
(alinéa 97(1)b).
Bien entendu, le contexte international pose des défis de taille à tout
système d'immigration et d'octroi de l'asile. L'an dernier, pendant un
récent voyage d'affaire en Europe, j'ai été frappé par le réexamen du
processus d'octroi de l'asile qui y est effectué. La situation au Canada
ne diffère pas. Quelles que soient les répercussions que des forces indépendantes
de notre volonté pourraient avoir au Canada, il ne faut pas perdre de
vue notre objectif stratégique, qui est, comme il est énoncé dans la Loi
« de reconnaître que le programme pour les réfugiés vise avant tout
à sauver des vies et à protéger les personnes de la persécution. »
Il s'agit d'un principe fondamental en faveur des valeurs canadiennes
et qui orientera l'élaboration des politiques.
Pas plus tard que cette semaine, le US
Committee for Refugees a publié son 43e sondage
sur les réfugiés dans le monde intitulé World Refugee Survey. Les chiffres
cités dans ce rapport donnent à réfléchir. Plus de la moitié des 12 millions
de réfugiés dans le monde vivent dans des camps ou dans des installations
séparées. Bon nombre de ces réfugiés peuvent passer des années dans ces
camps. En fait, selon le Comité, plus de sept millions ont vécu plus de
10 ans dans des camps.
Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)
recense quelque 20,6 millions de personnes relevant de la compétence du
HCR
qui vivent dans des conditions humanitaires très précaires, à l'intérieur
ou à l'extérieur de leurs pays.
Récemment, la ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration a prononcé,
au nom du gouvernement, un discours d'une grande fermeté qui, je pense,
trouve un écho très favorable auprès de vous. Elle s'adressait devant
les membres du Comité consultatif sur les pratiques et les procédures
(CCPP)
de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR).
Son discours est affiché sur le site Web de Citoyenneté et Immigration
Canada (CIC).
« Nous devons, dit-elle, faire tout en notre pouvoir pour aider notre
prochain, homme ou femme. Et nous devons nous assurer que nos réformes
protègent plus - et non pas moins – les personnes dans
le besoin. » À l’évidence, nombreuses sont les personnes à protéger.
Programme de sécurité du gouvernement du Canada
Manifestement, la Commission a également été touchée par les activités
découlant du Programme de sécurité du gouvernement du Canada. Comme vous
le savez, vers la fin de 2001, CIC
a annoncé et mis en place le contrôle sécuritaire obligatoire pour tous
les demandeurs d'asile au début du processus de protection des réfugiés.
Auparavant, le contrôle sécuritaire obligatoire était effectué seulement
pour les demandeurs d'asile acceptés pendant l'étape de leur demande de
résidence permanente. Même si la vérification des antécédents incombe
à la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada (ASFC),
les retards dans ce secteur ont compliqué le traitement et la mise au
rôle exécutés par la CISR.
D'autres secteurs de nos activités qui ont été touchées comprennent les
interventions accrues en matière de sécurité par le ministre de la Sécurité
publique et de la Protection civile (SPPC)
ainsi que la tenue, devant la Section de l'immigration de la CISR,
d'audiences concernant l'interdiction de territoire où il y a interdiction
de divulgation de renseignements.
Le nouveau ministère de la SPPC,
dont la création a été annoncée par le gouvernement le 12 décembre
2003, oriente le travail de l'ASFC.
Comme l'ASFC
se compose de la plupart des anciennes sections du programme d'exécution
de la Loi au Canada de CIC,
nous avons maintenant un organisme additionnel avec qui travailler dans
le but d'exécuter le portefeuille d'immigration et de protection des réfugiés.
La Commission a depuis longtemps conclu des ententes d'échange de renseignements
avec CIC
qui facilitent l'exécution de nos propres programmes tout en nous permettant
de maintenir notre indépendance institutionnelle unique. Au cours des
prochains mois, nous travaillerons à la modification de ces ententes dans
le but de tenir compte des nouveaux accords conclus entre CIC,
l'ASFC
et la Commission.
Réformes administratives au sein de la CISR
– Projet de transformation
À ces importants facteurs, il faut également ajouter les restrictions
financières : il n'y a pas d'argent frais.
Nous devons travailler en fonction de nos moyens et adapter nos efforts
en fonction du contexte. Mais, comme je l'ai déjà indiqué, le contexte
change et continuera à changer. Manifestement, pour que la Commission
puisse continuer de relever efficacement ces doubles défis, elle doit
adopter une nouvelle approche. Comment réconcilier les contraintes budgétaires
avec les besoins en efficacité? Et comment assurer l'équité en même temps?
Ce sont des questions dont nous débattons tous les jours à la Commission.
Il ne s'agit pas d'une simple affaire de chiffres. Il incombe à nos décideurs
de rendre avec efficacité et équité des décisions éclairées – et
ces décisions ont de profondes répercussions sur la vie des demandeurs
d'asile.
Nous savons que la qualité et l'équité de nos décisions sont d'une importance
cruciale pour les Canadiens et les intervenants de la CISR.
Nous nous engageons envers eux et envers vous à toujours trouver un juste
équilibre entre efficacité administrative et équité.
Cet engagement nous a permis d'établir des liens solides en matière de
consultation avec nos intervenants du CCPP.
Un dialogue ouvert nous permet d'identifier nos valeurs et de travailler
ensemble pour atteindre des buts communs, et d'échanger de l'information
de même que nos préoccupations.
En fait, nous sommes même allés un peu plus loin dans nos relations à
caractère consultatif en créant un sous-comité sur les communications,
formé de représentants de la CISR
et de nos intervenants. Ce sous-comité nous aidera à mener des consultations
constructives et à entreprendre des activités conjointes pour aider à
faire avancer notre programme commun en sensibilisant davantage les Canadiens
aux questions touchant les immigrants et les réfugiés.
Récemment, des intervenants nous ont fait part de leurs préoccupations
concernant les écarts dans les taux d'acception des demandes d'asile entre
les régions. Sur ce point également les intérêts de la Commission et des
intervenants sont convergents : si les faits et circonstances de
deux demandes d'asile sont identiques – présentées l'une à Vancouver et
l'autre à Montréal – on devrait pouvoir s'attendre à ce qu'une décision
relativement analogue soit rendue dans les deux cas.
Permettez-moi de vous dire ce que nous avons fait et ce que nous faisons
à ce sujet. La Commission a normalisé, d'une région à l'autre, la documentation
sur les conditions dans les pays pour les seize principaux pays dont les
cas sont traités par la Section de la protection des réfugiés (SPR).
J'estime que nous avons limité les possibilités d'écarts dans la preuve
documentaire. En outre, en mars, dans le cadre de séances de perfectionnement
professionnel auxquelles participaient les commissaires de tous les bureaux
régionaux, nous avons discuté de deux pays précis.
Nous avons examiné les écarts dans la prise de décisions concernant les
demandeurs d'asile de la Chine, pays pour lequel des disparités avaient
également été relevées entre les régions. Nous avons ultérieurement discuté
des écarts concernant les cas de la Colombie. Les séances thématiques
sur l'assurance de la qualité ont fourni aux commissaires une excellente
occasion pour échanger des points de vue et des modes d'interprétation
et pour apprendre les uns des autres. Il va sans dire que les questions
liées aux écarts ne sont pas pour autant réglées définitivement, mais
nous avons fait des progrès. De plus, nous nous sommes engagés à faire
le suivi de ces questions au fur et à mesure qu'elles se présentent.
Je sais que nos intervenants sont également préoccupés par le fait d'avoir
recours à la vidéoconférence pour la tenue des audiences. Je dois dire
que la Loi donne au président le pouvoir discrétionnaire d'utiliser les
ressources de la Commission le mieux possible, dans la mesure où certains
critères sont respectés. Et c'est exactement la clé du succès : utiliser
les ressources le mieux possible. Les autres tribunaux ont recours à la
vidéoconférence pour les mêmes raisons.
Nous avons récemment approuvé l'établissement d'un cadre de référence
pour évaluer l'utilisation de cette méthode pour la tenue des audiences.
Nous ferons également un suivi avec les groupes de travail. Nous inviterons
les demandeurs d'asile et les conseils qui comparaissent devant la Commission
ainsi qu'un spécialiste dans le domaine à participer et à donner leur
propre appréciation concernant cette approche.
Les directives concernant l'ordre des interrogatoires aux audiences sur
l'octroi de l'asile constituent également une source de préoccupation.
Comme vous le savez, il y a plusieurs mois, j'ai annoncé que les directives
seraient adoptées progressivement jusqu'à leur mise en œuvre intégrale
le 1er juin.
Les commissaires appliquent le nouvel ordre des interrogatoires dans leur
région dans 60 à 70 pour cent des cas, comme ils le jugent appropriés.
Et je crois savoir qu'ils ont répondu aux préoccupations des conseils
qui ont soulevé des questions à ce sujet. Il s'agit également d'un processus
en constante évolution, un processus où la souplesse et le discernement
joueront le rôle qui définit un tribunal.
Ces préoccupations sont tout à fait légitimes, et il n'est pas difficile
de reconnaître le thème récurrent qu'elles évoquent : nous avons
affaire à des personnes et non à des chiffres. La question
de l'équité est d'une importance cruciale pour les demandeurs
d'asile qui comparaissent devant nous, pour leurs représentants, pour
les intervenants et pour la CISR.
Enfin, je sais que la question des Directives sur les victimes de torture
et/ou les demandeurs d'asile vulnérables est en suspens depuis plusieurs
années. À vrai dire, nous n'avons pas été en mesure de nous atteler plus
tôt à cette tâche en raison d'autres engagements. J'ai indiqué au vice-président
de la Section de la protection des réfugiés et à l'avocate générale que
j'aimerais que ces directives soient données d'ici la fin de l'exercice,
c'est-à-dire, d'ici au 31 mars 2005.
C'est une question importante pour la CISR
et je dois veiller à ce que tous les demandeurs d'asile qui comparaissent
devant nous, y compris les plus vulnérables, bénéficient d'une audience
équitable qui tienne compte de leurs circonstances particulières. Nous
sommes sur le point d'examiner la portée des directives, et à cet égard,
nous nous tournerons vers le CCR
et vers d'autres groupes pour obtenir leur soutien au fur et à mesure
que nous progresserons dans ce dossier.
Nous avons tourné la page de l'arriéré. Nous avons réduit le nombre de
demandes d'asile en attente d'une décision d'un sommet de 52 300
en avril 2003 à 34 200 cette semaine, ce qui représente une réduction
de plus de 18 000 en 13 mois. Notre objectif est d'atteindre
une charge de travail variant entre 22 000 et 25 000 cas, ce
qui signifierait un délai de traitement performant de six mois.
Certes, certains critiquent l'incidence du Plan
d'action. Certes, certains ont fait part de leurs préoccupations face
aux efforts déployés par la Commission pour gérer activement sa charge
de travail et face à l'idée de placer l'avenir d'un individu entre les
mains d'un seul décideur, ou à celle de placer cette personne devant une
caméra, en face d'un décideur.
Les demandeurs d'asile devraient s'attendre à un traitement équitable
de la part du tribunal. Ils devraient s'attendre à ce que notre processus
décisionnel soit cohérent et à ce que nos décideurs soient indépendants
et rendent leurs décisions dans un délai raisonnable. Le défi est de taille.
À cela, je répondrai que la Commission s'engage à rendre des décisions
équitables. Et je peux vous assurer que les mesures que nous prenons ne
compromettront pas l'équité de nos décisions au nom de l'efficacité.
Il ne s'agit pas d'un nouveau mantra. Il s'agit de nos valeurs depuis
les débuts de la Commission.
Ce sont les caractéristiques, nombreuses et remarquables, qui définissent
un tribunal administratif qui rendent possible la réalisation de ces engagements
et de ces valeurs.
Un tribunal administratif, en tant qu'instrument servant à mettre en
œuvre la politique du gouvernement, n'est pas une cour de justice,
et par conséquent, il n'est pas tenu de suivre les procédures et les formalités
judiciaires habituelles. En revanche, il est habilité à rendre des décisions
quasi judiciaires et indépendantes. Tous ces éléments font du tribunal
administratif une entité unique où le risque d'écarts d'une décision à
l'autre existe. Les autres tribunaux administratifs sont également aux
prises avec ces défis.
Pour répondre à l'imprévisible, la LIPR
donne au président le pouvoir d'utiliser des outils afin d'assurer la
cohérence et la prévisibilité dans le travail de la Commission. J'ai eu
recours à ces outils un certain nombre de fois depuis l'adoption de la
Loi. La première fois, pour donner des directives portant surtout sur
des questions de procédure, afin d'aider les commissaires à déterminer
dans quelle mesure ils peuvent exercer leur pouvoir discrétionnaire en
ce qui concerne des questions de procédure.
Les directives ne sont pas juridiquement contraignantes mais doivent
être examinées ou prises en compte, au besoin. Si un commissaire
– exerçant son indépendance – détermine que les directives
ne s'appliquent pas à aux circonstances de l'affaire, il doit simplement
en donner la raison. Les directives favorisent l'efficacité, l'équité
et la cohérence, dans les cas où elles s'appliquent, sans pour autant
compromettre l'indépendance des décideurs.
Il en va de même des guides jurisprudentiels que j'ai établis en vue
d'aider les commissaires à rendre des décisions efficaces, équitables
et cohérentes. Ces guides précisent les décisions de la CISR
servant de guides jurisprudentiels, des cas qui sont près d'établir des
précédents sans être des précédents juridiques. Là encore, on s'attend
à ce que les commissaires suivent le raisonnement exposé dans une décision
qui sert de guide jurisprudentiel, à moins qu'il n'existe une raison
de ne pas le faire, et dans ce cas, ils expliquent pourquoi ils y
dérogent.
J'estime que les politiques, les procédures et les directives que la
Loi m'autorise à donner aident à établir un équilibre entre l'efficacité,
l'équité et la cohérence du processus et son indépendance.
Notre réputation sur la scène internationale
Comme je l'ai indiqué précédemment, notre mandat s'inscrit dans un contexte
plus large. La CISR
est reconnue sur la scène internationale pour son travail. Nous sommes
des chefs de file dans le domaine de la formation des décideurs, qui constitue
une des grandes préoccupations de la Commission. Nous assurons la formation
des nouveaux commissaires ainsi que la formation permanente des commissaires
actuellement en poste. En effet, sept pour cent du temps des commissaires
est consacré à la formation. Vous pouvez penser qu'il s'agit d'un taux
non considérable, mais quand on compare ce taux au 2,6 pour cent
du temps qui y est consacré par les fonctionnaires, votre point de vue
sera différent. La formation a porté récemment sur l'orientation sexuelle
et les demandeurs d'asile victimes de torture.
D'autres pays se sont inspirés du modèle de la Commission de l'immigration
et du statut de réfugiés pour mettre au point leur propre processus d'immigration
et de protection des réfugiés. Le rôle de chef de file de la Commission
à l'Association internationale des juges aux affaires des réfugiés témoigne
de la haute estime dans laquelle est tenu notre système. La CISR
joue un rôle prépondérant lors des conférences du Conseil des tribunaux
administratifs canadiens. Notre Direction des recherches reste inégalée,
et la CISR
reçoit régulièrement des délégués du monde entier qui viennent ici pour
apprendre nos procédés.
Mme Judith
Kumin, l'ancienne déléguée au Canada du HCR,
a exposé l'année dernière la position de son organisation concernant la
CISR.
Mme Kumin
a indiqué que le système actuel d'octroi de l'asile du Canada comptait
un grand nombre d'éléments que le HCR
considérait comme des exemples de bonnes pratiques, qui ont « encouragé
d'autres pays à s'en inspirer, précisément en raison de la qualité du
processus décisionnel. » La représentante du HCR
a cité les éléments suivants :
- Indépendance des décideurs (avec à l'appui une bonne documentation
et une bonne formation)
- Des audiences de vive voix pour tous les demandeurs d'asile
- Un processus accéléré pour les demandes d'asile manifestement fondées
- Des motifs de protection regroupés, un statut unique pour toutes les
personnes à protéger
- Des directives qui favorisent la cohérence
- Des décisions écrites avec motifs à l'appui.
Ces commentaires élogieux ne peuvent nous laisser indifférents. Je sais
que les Canadiens n'ont pas l'habitude de souligner leurs réalisations,
mais nous avons de quoi être fiers.
Annonce de la réforme du système de protection des réfugiés
Plusieurs d'entre vous ont probablement eu l'occasion de lire l'allocution
prononcée par la ministre Sgro devant les membres du CCPP
il y a quelques semaines. En fait, cette allocution porte sur le deuxième
volet d'une approche en deux étapes de la réforme du processus d'immigration
et de protection des réfugiés. Le premier volet portait évidemment sur
l'annonce faite en mars par la ministre sur la réforme du processus de
nomination des commissaires de la CISR.
La ministre avait alors annoncé qu'un processus de sélection transparent,
indépendant et fondé sur le mérite garantirait que seuls les candidats
hautement qualifiés sont retenus.
Le processus de sélection comprendra cinq étapes : la présélection,
un examen écrit, un premier examen par le comité consultatif, une entrevue
par le jury de sélection et la vérification des références, reposant sur
des normes de compétence redéfinies, qui sont : la communication,
le raisonnement conceptuel, la prise de décisions, la recherche d'information,
le jugement/raisonnement analytique, le souci de l'organisation, l'orientation
vers les résultats et la maîtrise de soi.
Eh bien, j'ai le plaisir de vous annoncer que le comité consultatif a
été établi la semaine dernière.
Au cours de l'année à venir, tous les commissaires
en poste actuellement à la CISR
seront évalués en fonction des nouveaux critères renforcés fondés sur
le mérite. Il en sera de même pour les commissaires qui demandent le renouvellement
de leur mandat.
Ces réformes prouvent que le gouvernement tient à l'intégrité du travail
de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié et veut se montrer
digne de la confiance que lui témoignent les Canadiens. Elles illustrent
également la reconnaissance du gouvernement selon laquelle la plus grande
partie du système d'immigration et de protection des réfugiés est fondamentalement
de qualité et ne devrait pas être modifiée.
Je suis très heureux de la composition du comité consultatif et j'ai
hâte de tenir notre première réunion prévue en juin. Je me réjouis énormément
à l'idée de travailler avec eux au nouveau processus.
Dans son allocution, la ministre a fait état de problèmes fondamentaux
à régler. En résumé, elle a exprimé sa préoccupation concernant l'accès
au système de protection des réfugiés offert par le Canada ; elle
a également mentionné la nécessité d'accélérer le processus d'octroi de
l'asile afin de régler plus rapidement les cas des demandeurs d'asile
déboutés et des personnes protégées.
Elle a également indiqué qu'il faudra déceler les abus du système, particulièrement
les faiblesses dans la sécurité de nos frontières.
Et enfin, elle voudrait que le Canada envisage de faire davantage pour
aider les réfugiés forcés de vivre dans des camps de réfugiés sordides
à l'étranger.
La CISR
contribue au processus de réforme et continuera de le
faire, et fera partager notre expérience et notre expertise lors des discussions
qui détermineront toute réforme touchant le processus canadien d'immigration
et d'octroi de l'asile, et éventuellement notre travail et le vôtre.
De plus, un examen des tribunaux administratifs est en cours. Il est
question de regrouper les services communs, compte tenu de la réduction
du budget des organismes fédéraux.
Nous avons donc une raison de plus de veiller à mettre de mettre de l'ordre
dans nos affaires.
Notre organisme possède une grande capacité d'adaptation aux changements
découlant d'événements sur lesquels nous n'avons aucune prise. Finalement,
quels que soient les changements qui découleront de l'examen, la CISR
et ses intervenants continueront de protéger ceux ont le plus besoin de
protection grâce à un système souple et équitable, tout en respectant
les valeurs canadiennes et la société dans laquelle nous vivons.
Merci.
|