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![]() Élaboration des politiques à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du CanadaFévrier 2006 Table des matières
PARTIE 1 - ÉLABORATION DES POLITIQUES À LA CISRQu'est-ce qu'une politique à la CISR?Étant donné la portée et l'envergure de la tâche qui incombe à la CISR pour rendre des décisions sur une large gamme de questions touchant les immigrants et les réfugiés, dans trois Sections, la Commission ne peut pas se fier uniquement à l'encadrement que fournissent la loi et la jurisprudence. La Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et les dispositions réglementaires y afférentes donnent une orientation générale, mais laissent une grande latitude quant à l'interprétation. L'orientation judiciaire est également limitée : les décisions de la CISR sont susceptibles de contrôle judiciaire par la Cour fédérale, mais seulement avec autorisation, et le processus de contrôle judiciaire ne résout pas chaque ambiguïté ou lacune de la loi ou de la pratique. Lorsqu'elle le considère utile, la CISR cherche à combler cette lacune au moyen de mécanismes mis au point pour améliorer la qualité de la justice qu'elle rend. Les politiques élaborées sont le résultat de ses efforts à cet égard. Dans l'élaboration de ses politiques, la CISR tient compte du fait qu'elle constitue un tribunal administratif indépendant ayant des pouvoirs décisionnels. Elle statut sur des cas. Elle n'administre pas de programmes qui fournissent des services aux Canadiens à l'instar des ministères. Par conséquent, même si la CISR fait partie de la branche exécutive du gouvernement, ses politiques doivent prendre en compte le fait qu'elle est une organisation indépendante et que chaque décideur agit de façon indépendante lorsqu'il statue sur un cas. Ses politiques sont assujetties aux pouvoirs et aux obligations de la Commission qui sont établis dans la loi et la common law. Les principes de la justice naturelle et de l'équité procédurale en sont des exemples. Si cela est vrai de toutes les politiques publiques, le principe est sans cesse mis à l'épreuve dans le cas de la CISR étant donné que le respect de ce principe est constamment scruté exhaustivement par les cours, dans le cadre du contrôle judiciaire. À la CISR, les politiques servent à promouvoir trois valeurs fondamentales : la cohérence, l'équité et la transparence. La Commission s'efforce d'être cohérente, équitable et transparente en veillant à bien faire connaître et comprendre ses principales pratiques et leur raison-d'être au sein du tribunal et par les utilisateurs externes. Comment élabore-t-on les politiques?Les politiques de la CISR découlent de deux sources. On distingue d'une part celles qui découlent d'une série de pratiques cohérentes qui évoluent dans le cadre des processus utilisés pour préparer, entendre et trancher les cas. La plupart des politiques de la Commission sont élaborées et appliquées durant le processus d'audience. De nombreuses pratiques prennent forme dans la salle d'audience et deviennent la norme, et par la suite deviennent des politiques. Comme ces pratiques évoluent graduellement, en réponse à des situations soulevées par des cas particuliers, le processus d'élaboration des politiques est moins formel et structuré progressivement durant le processus d'audience. Si ce modèle d'élaboration de politique peut être tributaire des activités de recherche et d'analyses et du processus décisionnel, il ne donne généralement pas lieu à la création d'instruments de politique. Pour ce qui est de la deuxième source, une série d'instruments de politique codifient ou modifient les pratiques existantes ou en créent de nouvelles. Ces instruments peuvent être aussi formels que les Règles de chaque section, ou aussi informelles qu'une Note de politique. Il peut y être traité de questions essentielles au processus décisionnel, depuis le degré de protection offert par l'État dans un pays d'origine jusqu'à des questions d'ordre opérationnel qui sont presque de nature administrative, comme la distribution des enregistrements numériques ou magnétiques. Catégories de politiquesLes politiques de la CISR portent généralement sur les champs d'application suivants :
Quand utilise-t-on des instruments de politique?Comme il est indiqué ci-dessus, une grande partie des politiques de la Commission prennent forme durant la préparation et l'audition des cas, et ne sont pas consignées dans des instruments de politique. Elles sont plutôt établies par des pratiques qui sont connues et comprises simplement comme faisant partie du mode de fonctionnement de la Commission. Toutefois, lorsque la Commission doit modifier des pratiques établies, éliminer des incohérences dans les pratiques ou créer de nouvelles pratiques, elle consigne la politique dans un instrument. Souvent, elle a recours à un instrument parce que la pratique a une telle importance pour le fonctionnement de la Commission qu'elle doit être énoncée clairement, soit pour un auditoire interne, soit pour un auditoire externe (conseils, intervenants, cours), soit encore pour les deux. L'équité, la cohérence et la transparence supposent que l'on énonce la pratique, son fondement juridique et l'objectif de la Commission justifiant son adoption. Dans d'autres cas, il peut être approprié de consigner une politique dans un instrument non pas parce que le sujet revêt une importance particulière, mais parce qu'il comporte un certain nombre de détails techniques qui devraient être précisés par souci de transparence et d'efficacité, et pour assurer une uniformité de la pratique à l'échelle nationale ou dans l'ensemble des sections. Fonctions habilitantes des instruments de politiqueUne politique n'est pas une fin en soi. Les instruments de politique ont pour but de permettre à la Commission de gérer et de coordonner des initiatives essentielles à la réalisation de sa mission. Plus précisément, les instruments de politique :
PARTIE 2 - GOUVERNANCE DE L'ÉLABORATION DES POLITIQUESLe Comité consultatif du président en matière de politiques, créé en mai 2005, constitue la tribune qui permet de conseiller le président en matière d'orientation des politiques de la CISR. Le Comité se concentre sur les questions de politique qui revêtent une importance stratégique pour la CISR et établit le programme global d'élaboration des politiques de la Commission. L'élaboration des politiques opérationnelles continue d'être supervisée par le Comité des opérations de chaque section. Le mandat du Comité consultatif en matière de politiques est énoncé ci-dessous. Comité consultatif en matière de politiques - MandatObjet
MandatDonner au président avis et conseils qui l'aideront :
Principes directeurs
CompositionPrésident : Président Membres : Secrétaire générale; Vice-président, SPR; Vice-président adjoint, SPR à Toronto; Vice-président, SAI; Directeur général, SI; Avocat général; Directeur général, Opérations Secrétariat : Directeur général, Opérations Le remplacement des membres n'est autorisé que s'il est approuvé au préalable par le président du Comité. Modalités
PARTIE 3 - INSTRUMENTS DE POLITIQUE DE LA CISRTypes d'instruments de politiqueLe président, sur les conseils du Comité consultatif en matière de politiques, a décidé que les politiques de la CISR seront énoncées dans les instruments de politique suivants énumérés en ordre d'importance :
Deux facteurs déterminants sous-tendent la sélection de ces types d'instruments de politique et l'établissement de leur ordre d'importance : fondement de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, et la portée des mesures et pratiques visées par l'instrument. Les Règles de chaque section, énonce les activités, les pratiques et les procédures de chaque section. Les Règles de chaque section sont d'application obligatoire, même si l'une de leurs dispositions accorde un pouvoir discrétionnaire. Les Règles guident les décideurs et donnent aux clients des tribunaux l'orientation requise pour la présentation de leur cas devant la Commission. Les Règles définissent également les rôles et les responsabilités des employés de la CISR qui jouent un rôle de soutien auprès des tribunaux dans l'exécution de leurs fonctions décisionnelles. Le paragraphe 161(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés confère au président le pouvoir de prendre des règles. Les Directives du président énoncent les principes directeurs applicables au règlement et à la gestion des cas. Elles constituent principalement un guide pour les décideurs mais également pour le personnel qui appuie les fonctions décisionnelles. Elles peuvent porter sur des questions de nature décisionnelle ou opérationnelle. Bien qu'elles ne soient pas d'application obligatoire, les directives devraient être appliquées par les décideurs, qui doivent justifier leur décision de s'en écarter, le cas échéant. La CISR a généralement recours à des Directives pour atteindre des objectifs stratégiques, plutôt que pour simplement gérer les activités quotidiennes. L'alinéa 159(1)h) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés confère au président le pouvoir de donner des directives. Les guides jurisprudentiels sont des instruments de politique qui favorisent la cohérence dans le règlement des cas qui comportent des similarités importantes. Ils contribuent à constituer la jurisprudence d'une section au moyen de décisions bien étayées. S'inspirant de la tradition des précédents en common law et de la tradition du tribunal en matière d'élaboration de politiques par la prise de décisions, les guides jurisprudentiels énoncent la politique par l'application du droit tel qu'établie par une décision de la Commission à des faits précis dans un autre cas particulier devant un décideur. Ils se distinguent des Directives du président, qui sont des énoncés de nature générale non intégrés dans une quelconque décision de la Commission. Les guides jurisprudentiels ne sont pas d'application obligatoire. Toutefois, on s'attend à ce que les décideurs appliquent les guides jurisprudentiels aux cas comportant des faits semblables ou justifient leur décision de s'en écarter, le cas échéant. L'alinéa 159(1)h) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés confère au président le pouvoir de préciser les décisions de la Commission qui serviront de guides jurisprudentiels. Les décisions à caractère persuasif sont des décisions qui ont été désignées par le chef d'une section comme ayant une force persuasive en vue de la constitution de la jurisprudence du tribunal. Les décideurs sont encouragés à s'appuyer sur ces décisions, par souci de cohérence et de collégialité. L'utilisation des décisions à caractère persuasif par la Section lui permet de favoriser une application cohérente et transparente des questions de droit ou de droit et de faits. Leur désignation encourage l'efficience des processus d'audience et de rédaction des motifs grâce à l'utilisation du travail de qualité effectué par les collègues au sein du tribunal. Contrairement aux guides jurisprudentiels, les décideurs ne sont pas tenus d'expliquer pourquoi ils ont décidé de ne pas appliquer une décision à caractère persuasif dans des circonstances appropriées. Leur application est facultative. La Politique est un énoncé officiel qui explique les objectifs et les rouages des activités opérationnelles à la Commission. Elle peut énoncer les responsabilités particulières des décideurs et du personnel qui appuie le processus décisionnel. La politique est un instrument souple, dont la teneur détermine dans quelle mesure elle est d'application obligatoire. Elle contient souvent des éléments d'application obligatoire, mais peut aussi énoncer des principes généraux ou définir les domaines d'exercice du pouvoir discrétionnaire. Les Instructions du président constituent un instrument de politique qui donnent à des employés particuliers de la CISR la directive officielle de prendre ou de ne pas prendre une mesure donnée. Contrairement à la politique, les instructions portent sur un sujet précis et limité et peuvent aussi se rapporter à des questions d'ordre organisationnel (p. ex., les relations entre les commissaires et les agents de protection des réfugiés) qui définissent les rôles et les responsabilités en accord avec le principe d'indépendance décisionnelle et l'impartialité. Les Notes de politique sont des notes de service qui servent à communiquer de manière informelle une orientation en matière de politique et sont conformes au principe d'indépendance décisionnelle et d'un processus décisionnel impartial. Elles sont souvent utilisées pour le traitement de questions ponctuelles ou de questions qui se rapportent uniquement aux activités d'un seul bureau régional. |
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