Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés
John Frecker
Legistec Inc.
2002
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La présente étude cerne les divers facteurs qui font augmenter les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés et elle explique comment ils influent sur le coût de la prestation de ces services pour les administrations publiques. Elle met l’accent sur les services d’aide juridique offerts aux revendicateurs du statut de réfugié, car la vaste majorité des instances, en raison de leur volume et des dépenses qu’elles engendrent, appartiennent à cette catégorie.
Dans le cadre de sa recherche, l’auteur a examiné un large éventail de rapports, de documents gouvernementaux et d’articles universitaires. Il a aussi réalisé des entrevues ciblées et échangé des lettres avec des informateurs clés des organismes d’aide juridique provinciaux et de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR). À son analyse de cette documentation s’ajoutent ses nombreuses années d’observations personnelles et d’expérience dans le traitement de revendications du statut de réfugié1.
Le plus évident des inducteurs de coûts de l’aide juridique est le nombre de demandes provenant de personnes qui ne peuvent se payer les services d’un avocat. À peu près toutes les affaires de réfugiés font partie de cette catégorie. Par conséquent, il existe un rapport étroit entre le nombre des revendications du statut de réfugié et les services payés par l’aide juridique, d’une part, et les coûts des programmes d’aide juridique, d’autre part.
L’évolution de la législation, de la procédure et de la jurisprudence peut soit faire grimper soit faire baisser les coûts de l’aide juridique. Lorsque les changements simplifient les mécanismes ou dissipent des incertitudes juridiques, ils entraînent des réductions de coûts. Par contre, lorsque les changements engendrent des incertitudes ou qu’ils imposent de nouvelles exigences procédurales, ils ont tendance à faire augmenter le coût de la représentation par avocat.
D’autres facteurs, comme les différences entre les structures tarifaires et les modes de prestation des services d’aide juridique ou la nature de la procédure applicable aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié qui ont besoin de l’aide juridique, ont aussi une incidence sur les coûts de l’aide juridique, mais moins que le seul nombre de revendications du statut de réfugié.
Les programmes d’aide juridique du Canada diffèrent grandement par la manière dont les services d’aide juridique sont fournis et en raison de la proportion de ces derniers qui sont offerts par des avocats salariés et par des avocats du secteur privé. Les taux de rémunération et les tarifs établis pour les différents services varient également beaucoup d’un régime d’aide juridique à l’autre. Tous comptes faits, les chiffres indiquent que fournir des services d’aide juridique par l’entremise d’avocats salariés coûte généralement moins cher que faire appel à des avocats rémunérés à l’acte.
Dans le domaine de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés, les indices permettant d’établir la rentabilité relative des deux modèles sont mitigés. Il est également difficile de savoir, à partir des études publiées, quel mode de prestation offre la représentation par avocat de la plus haute qualité. En fait, les deux systèmes présentent des avantages et des inconvénients.
Les principaux risques qui ont été relevés concernant les programmes d’aide juridique offerts par des employés tiennent à la limitation du droit du client de choisir son avocat, au faible rendement et au fait que les pressions dues à la structure peuvent compromettre la qualité. De plus, les frais généraux administratifs ont tendance à augmenter dans les bureaux d’avocats salariés qui ne sont pas soumis aux forces d’un marché concurrentiel, et les programmes d’aide juridique deviennent plus vulnérables aux interruptions de services si les employés ont le monopole de la prestation des services.
En économie, lorsqu’une personne (le « mandant ») s’en remet à quelqu’un d’autre (le « mandataire ») pour fournir un service, il est possible que le mandataire fournisse moins de services que ce à quoi le mandant s’attend pour un prix donné, ou qu’il exige plus que ce que le mandant avait l’intention de payer pour le service fourni. Les économistes utilisent l’expression « coût de délégation » pour décrire cette différence entre la valeur du service aux yeux du mandant et le montant payé au mandataire. La différence vient du fait que le mandant et le mandataire ne partagent pas les mêmes renseignements ou les mêmes objectifs concernant les attentes du premier.
Les avocats souhaitent assurer des services juridiques de qualité, mais ils tiennent aussi à maximiser leurs revenus. Les clients s’en remettent presque entièrement à leurs avocats pour savoir quel service est nécessaire, et ces derniers disposent d’une grande marge de manœuvre pour choisir la démarche la plus indiquée dans bien des cas. Dans ces conditions, il est possible qu’en faisant un choix parmi des options plus ou moins équivalentes, les avocats favorisent celles qui maximiseront leurs revenus et non celles qui minimiseront les frais de leurs clients. Ce type de coût de délégation est appelé « demande due au fournisseur ».
La demande due au fournisseur est souvent présentée comme étant la restriction la plus importante du modèle de services d’aide juridique axés sur les avocats du secteur privé. Lorsque les tarifs ont des maximums, les avocats tendent à maximiser leur revenu en augmentant le nombre de dossiers qu’ils traitent et à ne consacrer que les heures permises à chaque affaire. Dans la mesure où l’on s’attend à ce que les avocats fassent plus sans être payés, il faut craindre une diminution de la qualité des services.
Nous ne disposons pas de beaucoup d’éléments nous permettant de savoir dans quelle mesure les divers régimes d’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés sont touchés par la demande due au fournisseur. Les limites de temps fixées pour les divers services relatifs aux affaires d’immigration et de réfugiés sont tellement courtes que les avocats ont très peu d’occasions de maximiser leurs revenus en faisant du travail supplémentaire. Toutefois, les chiffres montrent que la durée moyenne des audiences concernant le statut de réfugié est plus longue en Ontario et en Colombie-Britannique, où les avocats sont rémunérés pour le temps réellement consacré à l’audience, qu’au Québec, qui offre des honoraires fixes pour chaque affaire. En outre, le recours au processus accéléré, grâce auquel des revendications manifestement bien fondées peuvent être traitées sans audience, a été moins fréquent en Ontario et en Colombie-Britannique qu’au Québec.
Les blocs de contrats constituent une solution de rechange à la rémunération d’avocats du secteur privé pour chaque affaire selon un tarif établi. Les organismes d’aide juridique peuvent demander à des cabinets d’avocats de faire une offre sur un bloc de dossiers, ou ils peuvent conclure un marché avec un cabinet en le chargeant d’un nombre précis d’affaires d’un certain genre, à un prix total convenu d’avance.
En matière d’immigration et de réfugiés, les contrats en bloc semblent favoriser l’amélioration de la gestion des dossiers. Dans la mesure où ces contrats permettent aux avocats de se concentrer sur des affaires similaires et de préparer ainsi plus efficacement les instances, ils peuvent aussi servir à réduire le coût global des services de représentation. Cependant, il est nécessaire d’examiner les risques d’érosion de la qualité des services et le fait que les clients ne sont pas libres de choisir leur avocat comme ils le veulent.
Une autre variante du modèle de services d’aide juridique axés sur les avocats du secteur privé est le franchisage – un nombre limité d’avocats ou de cabinets obtiennent un permis pour offrir des services d’aide juridique dans un marché particulier. Ce système peut présenter des avantages considérables dans les marchés où les services d’aide juridique constituent une proportion importante de la facturation totale (comme dans le cas du droit des réfugiés).
Comme le franchisage est peu répandu dans le contexte de l’aide juridique au Canada, nous ne pouvons facilement évaluer les effets que pourrait avoir un tel système sur les coûts de l’aide juridique. On peut présumer que les avocats franchisés à titre de fournisseurs exclusifs des services d’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés tenteraient de maximiser le revenu qu’ils tireraient de la franchise. Tout dépendant des modalités de paiement convenues, on s’attendrait à ce qu’ils maximisent les heures facturées dans un dossier particulier ou le nombre de tâches faites en échange d’honoraires fixes. Afin de maintenir le niveau de concurrence nécessaire pour contenir les pressions sur les prix, les organismes d’aide juridique devraient veiller à ajuster périodiquement le nombre d’avocats franchisés en fonction des fluctuations du volume de cas.
Par définition, les clients des services d’aide juridique sont les personnes les moins capables de payer des honoraires élevés. Trois facteurs permettent de maintenir les taux payés pour les services d’aide juridique en deçà de ceux pratiqués dans le secteur privé. D’abord, les avocats du secteur privé n’ont pas à engager des frais pour percevoir les comptes dus par les organismes d’aide juridique. Ils n’ont à essuyer aucune perte pour mauvaises créances sur leurs factures de l’aide juridique. Ensuite, de nombreux avocats offrant des services à des clients de l’aide juridique le font par altruisme. Ils acceptent consciemment des revenus beaucoup moins élevés que leurs collègues pratiquant dans d’autres domaines du droit parce que leur profond engagement idéologique les pousse à servir les personnes fortement désavantagées de la collectivité. Enfin, bon nombre d’avocats du secteur privé sont sous-employés. Les dossiers d’aide juridique leur fournissent un revenu qu’ils ne peuvent tirer de leur clientèle privée. Par conséquent, à certains égards très importants, le marché de l’aide juridique et celui de la clientèle privée sont distincts. Ils le sont encore plus en raison de l’immobilité professionnelle qui découle de l’inertie naturelle et de la peur de l’inconnu.
Bien qu’il soit raisonnable de présumer que le recours accru aux techniciens juridiques pour offrir des services d’aide juridique en matière d’immigration et de réfugiés pourrait contribuer à réduire les coûts davantage, les données dont nous disposons actuellement ne permettent pas de conclure si les économies ainsi faites seraient considérables. Afin d’analyser en détail la gamme de services pouvant être offerte par des techniciens juridiques et de cerner le coût éventuel de ces services, il faut mener une recherche empirique.
L’autoreprésentation assistée est une variante de la prestation des services aux personnes qui n’ont pas droit à l’aide juridique. Elle combine la vulgarisation juridique à des conseils sommaires et, dans certains cas, à une aide juridique limitée. Toutefois, l’efficacité de cette solution en matière d’immigration et de réfugiés est très restreinte, étant donné les obstacles de taille liés à la langue, au niveau d’alphabétisation et à l’expérience culturelle.
Les tarifs actuels de l’aide juridique offrent une marge limitée pour payer les non-juristes fournissant des services aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié. Avec un système de responsabilisation approprié et de bonnes garanties de contrôle de la qualité, les techniciens juridiques et les agents de soutien dûment formés affiliés à des organismes non gouvernementaux pourraient sans doute assurer certains services de représentation aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié à un coût moins élevé que les avocats. Les ententes de franchisage pourraient faciliter le recours à des techniciens juridiques supervisés et à des agents des ONG pour fournir certains services nécessaires dans les affaires d’immigration et de réfugiés, ce qui permettrait de réduire les coûts de l’aide juridique. Toutefois, une évaluation soignée des résultats de projets pilotes bien conçus s’impose avant que nous puissions tirer des conclusions définitives à cet égard.
Plus le nombre d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié ayant besoin d’aide juridique est élevé, plus le coût des services nécessaires sera élevé. Comme l’aide juridique couvre essentiellement les cas de revendication du statut de réfugié, le principal inducteur de coûts est le nombre de revendications présentées au Canada. Au cours des quatre dernières années, le nombre de revendications a grandement augmenté.
Il y a maintenant dans le monde plus de 18 millions de réfugiés et de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. De plus, un grand nombre de personnes qui ne répondent pas à la définition juridique de réfugié au sens de la Convention migrent vers des pays comme le Canada pour échapper à des conditions de vie intolérables dans leur pays d’origine. Une combinaison de conditions dans les pays d’origine et de liens avec le Canada influe sur le nombre de revendications du statut de réfugié qui sont présentées au Canada plutôt que dans d’autres pays développés.
La ligne de démarcation entre les réfugiés et les prétendus migrants économiques est souvent ténue. Or, le fait que la distinction soit si mince permet aux immigrants éventuels, surtout à ceux qui viennent de pays où les droits de la personne sont bafoués, de recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme autre moyen pour être admis au Canada.
En 2000, plus de 90 % des immigrants et des réfugiés admis au Canada se sont établis en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. Comme les revendicateurs du statut de réfugié se trouvaient surtout dans ces trois provinces, elles ont dû supporter la plupart des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.
Au fil des années, les revendications du statut de réfugié faites au Canada ont représenté entre 4 % et 8 % de toutes les revendications faites dans les 17 pays membres des Consultations intergouvernementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrants en Europe, en Amérique du Nord et en Australie (CIG)2. Les importantes fluctuations du nombre de revendications présentées dans d’autres pays ont eu très peu d’incidence sur le nombre de revendications faites au Canada.
On se demande parfois si l’interprétation libérale, par le Canada, de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et du Protocole de 1967 de la Convention expliquerait le plus grand nombre de revendications présentées au Canada, mais l’examen des données disponibles ne confirme pas cette hypothèse. L’interprétation libérale de la Convention par le Canada n’a entraîné aucune augmentation du nombre des revendications.
La présence au Canada d’une communauté de ressortissants de certains pays sources peut constituer un facteur important poussant des personnes de ces pays à choisir le Canada comme pays d’accueil. Des personnes qui cherchent à se joindre à des parents déjà installés au Canada, mais qui ne peuvent obtenir le droit de s’établir au Canada en passant par le processus d’immigration habituel, peuvent recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme solution de rechange.
Face à d’importantes restrictions imposées à l’immigration légale, les migrants font de plus en plus appel à des agents de migration et à des passeurs de réfugiés clandestins pour entrer au Canada. Ironiquement, les mesures que les gouvernements adoptent pour enrayer l’immigration illégale forcent peut-être les demandeurs d’asile à recourir aux services de passeurs puisqu’il est de plus en plus difficile d’être admis sans une telle aide professionnelle.
Les activités des passeurs de réfugiés clandestins risquent d’entraîner une augmentation du nombre de fausses demandes d’asile et une utilisation accrue de faux documents d’identité. Les mesures d’application du Canada, notamment un recours plus grand à la détention de revendicateurs du statut de réfugié sans documents et l’intervention plus fréquente de représentants du Ministre aux audiences de la Section de la protection des réfugiés (SPR), peuvent entraîner des audiences plus longues et plus accusatoires. Cette situation risque aussi de faire grimper le coût de l’aide juridique. Mais si de telles activités d’application découragent des revendicateurs du statut de réfugié, le coût pourrait diminuer.
La Convention de Dublin et l’Accord de Schengen sont des ententes visant à coordonner les politiques d’immigration en Europe afin de favoriser la présentation de demandes d’asile dans le premier État membre où l’immigrant arrive, tout en assurant le libre mouvement des personnes entre les États membres. Ces ententes européennes ne semblent pas avoir eu de répercussions sur le nombre des revendications du statut de réfugié au Canada.
Le Canada a conclu avec les États-Unis un accord relatif aux « tiers pays sûrs ». L’accord repose sur le principe que les véritables réfugiés devraient raisonnablement demander l’asile dans le premier pays sûr où ils arrivent après avoir quitté leur pays d’origine. CIC prédit que l’accord permettra de réduire considérablement le nombre des revendications du statut de réfugié, ce qui pourrait réduire beaucoup les coûts de l’aide juridique.
Cependant, cet accord pourrait aussi entraîner des coûts. Plus de revendicateurs peuvent se déplacer avec l’aide de passeurs et détruire leurs documents de voyage pour cacher leur itinéraire, ce qui risque de donner lieu à des arguments procéduraux quant à savoir à quel pays la responsabilité incombe. De plus, avant que la jurisprudence soit établie, il est possible que des poursuites coûteuses soient intentées pour contester l’équité de certaines politiques d’asile des États-Unis, particulièrement en ce qui concerne la détention de demandeurs d’asile.
Les arrivées massives organisées de demandeurs d’asile, comme celle de quatre bateaux remplis d’immigrants de Chine revendiquant le statut de réfugié en 1999, attire beaucoup l’attention des médias. L’influence des situations extraordinaires de ce genre sur les coûts de l’aide juridique dépend de la réaction des autorités canadiennes de l’immigration. Si les revendicateurs sont traités de la manière habituelle, la principale répercussion sur les coûts est liée au nombre de revendicateurs qui ont besoin de l’aide juridique. Cependant, si le gouvernement réagit en adoptant des mesures spéciales, comme ce fut le cas en Colombie-Britannique lorsque les revendicateurs ont été détenus dans des prisons provinciales loin de Vancouver, il faut trouver les sommes nécessaires pour couvrir les frais d’aide juridique supplémentaires dus aux audiences périodiques de révision des motifs de la détention et ceux qui se rapportent aux services juridiques fournis à des personnes détenues dans des établissements protégés.
Les immigrants qui essaient d’entrer au Canada vont naturellement avoir recours au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen d’accès si les obstacles à l’immigration ordinaire sont beaucoup trop grands. Ce phénomène peut se produire si la réunification d’une famille est difficile, ou s’il n’est pas facile de s’adresser aux services consulaires canadiens dans les pays d’origine. Bon nombre de ces personnes ont des motifs valides de revendiquer le statut de réfugié, mais elles seraient tout aussi heureuses de venir au Canada en passant par les mécanismes normaux de l’immigration si cela était une solution pratique et accessible. Si un plus grand nombre de ces cas pouvaient être traités par ces mécanismes, il en résulterait des économies pour les régimes d’aide juridique.
Les facteurs qui poussent des personnes à revendiquer le statut de réfugié au Canada sont indépendants de ceux qui régissent la sélection des réfugiés à l’étranger. Par conséquent, les mesures visant à augmenter le nombre de réfugiés sélectionnés à l’étranger en vue de leur rétablissement au Canada ne réduiront probablement pas le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada. En fait, pareilles mesures risquent de susciter d’autres revendications du statut de réfugié au Canada de la part de parents des personnes choisies à l’étranger.
Bien que moins de 1 % des dépenses d’aide juridique soient actuellement attribuables aux « avis de danger » – ce sont des cas où le ministre de l’Immigration ou le solliciteur général attestent conjointement qu’un revendicateur ne peut être admis au Canada parce qu’il représente un risque pour la sécurité – , les coûts des poursuites liés à de tels avis peuvent augmenter en raison des activités d’application mises en place par suite des événements du 11 septembre. Il pourrait s’agir d’un nouvel inducteur de coûts de l’aide juridique si l’on recourt sensiblement plus aux avis de danger ou si les tarifs étaient augmentés pour les cas plus complexes.
Les services d’aide juridique pour enquêtes devant la Section d’arbitrage de la CISR (c’est la première étape du processus de renvoi) sont offerts seulement dans quatre provinces (qui ne comprennent pas l’Ontario). L’admissibilité aux services est établie quand on a évalué le bien-fondé de la revendication. Le coût par instance est faible, tout comme le nombre de demandes. Les renvois sont de plus en plus courants, mais les enquêtes en matière d’immigration représentent encore une très faible proportion du coût total et ne le contribuent pas vraiment à le faire augmenter.
Des représentants de CIC interviewent d’abord les revendicateurs du statut de réfugié pour recueillir les renseignements devant permettre les vérifications de sécurité et la détermination de leur recevabilité. En 1991, la Cour suprême a établi que ces entrevues ne s’assimilent pas à des audiences, de sorte qu’il n’existe pas de droit à l’assistance d’un avocat dans ces cas. À l’heure actuelle, aucun régime d’aide juridique au Canada ne couvre les entrevues au point d’entrée. Toutefois, de nombreux défenseurs des droits des réfugiés soutiennent que la nature même de ces entrevues a changé depuis que la Cour suprême a rendu sa décision, car les entrevues sont maintenant plus structurées, plus rigoureuses et plus importantes relativement au processus décisionnel ultérieur. Si l’aide juridique était requise à cette étape, il pourrait en découler un énorme coût supplémentaire, voire la nécessité de mettre sur pied des équipes d’avocats de service appuyés par des techniciens juridiques. Cette perspective n’est toutefois pas imminente, de sorte que ce n’est un inducteur de coûts pour le moment.
Les frais de traduction et d’interprétation représentent plus de 16 % des dépenses de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés en Ontario et en Colombie-Britannique. Il s’agit d’une proportion beaucoup plus élevée que dans d’autres domaines couverts par l’aide juridique, tels que le droit criminel et le droit de la famille. Les dépenses dues aux évaluations d’expert et à aux rapports de médecins et de psychologues contribuent aussi sensiblement au coût de l’aide juridique offerte aux immigrants et aux réfugiés, mais elles ne sont pas aussi considérables que celles subies pour la traduction et l’interprétation.
La plupart des revendicateurs du statut de réfugié ignorent tout du système juridique canadien. Les revendicateurs qui sont victimes de torture, d’agressions sexuelles graves ou d’autres traumatismes extrêmes ont souvent beaucoup de difficulté à raconter leur expérience. Les avocats doivent fréquemment travailler par l’intermédiaire d’interprètes lorsqu’ils communiquent avec leurs clients revendicateurs du statut de réfugié. Tous ces facteurs les forcent à consacrer plus de temps à la préparation des revendicateurs en vue des audiences que lorsqu’ils ont affaire à d’autres clients. Cependant, le temps de préparation des cas accordé par tous les tarifs d’aide juridique applicables aux affaires d’immigration et de réfugiés est limité. Les organismes d’aide juridique paient rarement les avocats pour le travail qu’ils doivent faire en sus des limites établies. Ainsi, le temps supplémentaire que les avocats doivent consacrer à la préparation des cas n’influe pas beaucoup sur les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.
Le Canada reconnaît que la persécution fondée sur le sexe fait partie des motifs visés par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Bien que les « revendications fondées sur le sexe » soient plus facilement acceptées au Canada que dans bien d’autres pays des CIG, le nombre de celles qui sont reçues au Canada est encore très peu élevé. Par conséquent, la démarche relativement souple du Canada à l’égard des revendications de ce genre n’est pas un important inducteur des coûts de l’aide juridique.
La SPR a le pouvoir de statuer sur une revendication du statut de réfugié manifestement bien fondée, sans tenir d’audience officielle. Les coûts de l’aide juridique peuvent être beaucoup moins élevés dans les cas réglés grâce à ce processus accéléré que dans ceux qui sont déterminés à la suite d’une audience régulière. Par conséquent, le recours accru au processus accéléré est un bon moyen de réduire le coût de l’aide juridique dans les administrations qui paient les avocats à l’heure. (Aucune économie n’est réalisée si les avocats sont touchent des honoraires forfaitaires ou fixes.) Cependant, le recours au processus accéléré est limité par plusieurs facteurs, le principal étant le pourcentage de revendications bien fondées qui peuvent raisonnablement être réglées sans audience.
Dans les provinces qui versent aux avocats un taux horaire pour le temps passé en audience, la durée des audiences est de toute évidence un inducteur des coûts de l’aide juridique. La longueur des audiences dépend d’une combinaison complexe de facteurs, dont la plupart ne relèvent pas des organismes d’aide juridique : la complexité du dossier, la compétence du président de l’audience et les stratégies utilisées par les agents de protection, les représentants du Ministre et les avocats. D’aucuns soutiennent que rémunérer les avocats à l’heure rend le système vulnérable à la « demande due au fournisseur ». Si la durée moyenne des audiences concernant le statut de réfugié pouvait être réduite, des économies considérables pourraient être faites. Par exemple, la durée moyenne de ce genre d’audiences à Montréal, où les avocats reçoivent des honoraires fixes pour chaque cas, peu importe le temps qu’ils y consacrent, est de presque 20 % inférieure à celle des audiences tenues à Toronto, et de 33 % inférieure à celles de Vancouver, où les avocats touchent un taux horaire pour le temps réellement consacré aux audiences. Si la durée moyenne des audiences de Toronto était ramenée à celle des audiences de Montréal, l’aide juridique en Ontario coûterait 280 000 $ de moins par année.
Les décisions rendues par la CISR peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire sur autorisation d’un juge de la Cour fédérale. Cela coûte très cher. Le coût total n’est pas trop élevé parce que les autorisations de contrôle judiciaire ne sont accordées que dans une faible proportion des cas. Cette situation pourrait changer beaucoup si le nombre de cas où une autorisation est donnée augmente après la mise en application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ( LIPR), car la Cour fédérale sera appelée à clarifier des questions d’interprétation concernant la nouvelle loi.
Les appels devant la Section d’appel de l’immigration (SAI) de la CISR ne contribuent pas beaucoup au coût de l’aide juridique. Les appels portant sur des mesures de renvoi et des demandes de parrainage sont rarement couverts par les régimes d’aide juridique. Les résidents permanents qui tentent de parrainer des parents pour qu’ils s’établissent au Canada gagnent en général un revenu qui les rend inadmissibles à l’aide juridique.
Aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration, les revendicateurs qui n’avaient pas obtenu le statut de réfugié et qui étaient visés par une mesure de renvoi disposaient de deux autres recours en plus du contrôle judiciaire. Ils pouvaient solliciter la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada (DNRSRC) et interjeter appel pour des considérations humanitaires (CH). Les coûts de l’aide juridique relatifs à ces instances n’étaient pas très élevés, de sorte que les DNRSRC et les appels pour CH ne contribuaient pas sensiblement aux coûts des régimes d’aide juridique.
De récents changements apportés aux lois et aux politiques, en particulier l’entrée en vigueur de la nouvelle LIPR et la mise en œuvre prévue de l’entente sur les tiers pays sûrs entre le Canada et les États-Unis, devraient faire augmenter les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés de diverses façons.
Aux termes de la LIPR, les agents d’immigration ont trois jours ouvrables après avoir reçu une revendication qui sera transmise à la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, pour en déterminer la recevabilité. Ils ont le pouvoir de déterminer à nouveau la recevabilité en tout temps avant qu’une décision finale soit rendue sur la revendication. Ces mesures risquent peu d’avoir des répercussions importantes sur les coûts de l’aide juridique.
Aux termes de la LIPR, le quorum pour la tenue des audiences de détermination du statut de réfugié a été réduit de deux à un commissaire de la SPR. Ce changement fera croître de 17 % à 20 % le nombre de revendications déterminées par la SPR dans l’ensemble du Canada. Ce changement se fera sentir surtout à Toronto, où le nombre d’audiences entendues par un seul commissaire était le plus faible avant l’entrée en vigueur de la LIPR. Toute augmentation du nombre de commissaires que la SPR nommera à Toronto afin d’aider à éliminer le retard dans le traitement des revendications qui s’était accumulé au cours des deux dernières années entraînera probablement une autre hausse à court terme des coûts de l’aide juridique en Ontario.
En outre, l’adoption des tribunaux à un seul commissaire pourrait faire en sorte que les commissaires de la SPR ayant relativement peu d’expérience de la façon de présider les audiences auront de la difficulté à diriger les choses avec efficacité et promptitude. Cette situation pourrait donc donner lieu à des audiences beaucoup plus longues, ce qui risque de faire augmenter les coûts de l’aide juridique dans les administrations qui paient le temps réellement passé en audience, sans imposer de plafond. On pourrait aussi constater une augmentation du nombre d’erreurs susceptibles de révision commises par les nouveaux commissaires qui mènent seuls leurs audiences sans avoir la possibilité de consulter un collègue plus expérimenté. Toute augmentation du nombre de cas où un contrôle judiciaire est accordé et où les décisions de la SPR sont annulées (une nouvelle audience devient alors nécessaire) entraînera une hausse des coûts de l’aide juridique. Cependant, les augmentations de coûts résultant de tous ces facteurs réunis seront sans doute faibles par rapport au coût total de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.
Aux termes de la LIPR, la SPR a la compétence pour accorder une protection pour divers motifs qui faisaient auparavant l’objet de procédures distinctes. Le traitement de tous les motifs de protection fondés sur le risque dans une même procédure élimine les procédures relatives aux demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (DNRSRC) et réduit considérablement le nombre d’appels pour considérations humanitaires pour lesquels l’aide juridique était fournie dans certaines provinces. Les répercussions immédiates de ce changement sur les coûts de l’aide juridique seront assez limitées puisque le montant consacré à la catégorie des DNRSRC et aux appels pour considérations humanitaires était peu élevé.
Le regroupement des motifs de protection et l’ajout de nouveaux motifs ont engendré une incertitude qui risque de susciter des plaidoiries sur l’interprétation, lesquelles prolongeront sans doute les audiences de la SPR. On peut également s’attendre à une série de causes types, car la Cour fédérale sera appelée à rendre des décisions qui feront autorité sur la signification des modifications législatives. L’augmentation des coûts de l’aide juridique qui en résultera pourrait très bien annuler toute économie due à l’élimination de la catégorie des DNRSRC et à la diminution du nombre d’appels pour considérations humanitaires, du moins à court terme.
La LIPR crée par ailleurs une Section d’appel des réfugiés (SAR), dont le mandat est de trancher les appels relatifs à des décisions rendues par la SPR en matière de détermination du statut de réfugié. Toutefois, la mise en œuvre des dispositions relatives à la SAR a été reportée. Les répercussions de la mise sur pied de la SAR sur les coûts de l’aide juridique pourraient varier grandement, selon qu’elle entraînera ou non une diminution importante du nombre de demandes de révision judiciaire et de cas où la demande sera acceptée. Cela pourrait réduire les coûts de l’aide juridique dans les cas où la SAR sera en mesure de corriger les erreurs commises par la SPR dans ses décisions, sans que celle-ci doive réentendre la revendication, et dans ceux où les appelants déboutés ne présenteront pas une demande de révision judiciaire. Cependant, dans les cas où les décisions de la SAR feront l’objet d’une demande de révision judiciaire, tous les coûts de l’aide juridique liés aux procédures de la SAR seront entièrement nouveaux. Tous comptes faits, on estime que la création de la SAR entraînera une hausse nette des coûts de l’aide juridique de 1,2 million à 2,6 millions de dollars à l’échelle nationale.
Les revendicateurs déboutés, les auteurs de revendications réitérées et toute personne dont la revendication du statut de réfugié ne pourra être transmise à la SPR pourront présenter une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) lorsque le renvoi du Canada sera imminent. Cette évaluation se limitera aux éléments de preuve qui n’auront pas été examinée précédemment par la SPR. Dans les cas où il n’y aura pas eu d’audience sur le bien-fondé de la revendication du statut de réfugié et dans d’autres cas où la crédibilité du revendicateur sera mise en cause, une audience sera nécessaire. D’autres procédures relatives à l’ERAR seront fondées sur un examen des documents écrits, un peu comme dans le cas des DNRSRC aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration. Si l’aide juridique est accordée pour ces procédures, les coûts seront sas doute semblables à ceux des revendications pour lesquelles une audience de la SPR est nécessaire. Les coûts de l’aide juridique relatifs à un ERAR fondé sur des documents écrits devraient être semblables à ceux qui étaient auparavant inhérents aux demandes des DNRSRC et aux appels pour considérations humanitaires.
Conformément à la LIPR, un agent d’immigration peut, n’importe quand avant que la SPR prenne une décision finale sur une demande d’asile, infirmer une décision de recevabilité antérieure. L’application de ce pouvoir pourrait faire augmenter les coûts de l’aide juridique parce que des revendicateurs dont le dossier aura été suspendu feront probablement une demande d’aide juridique relativement à la décision prise au sujet de la recevabilité de leur cas devant la Section de l’immigration; en outre, du travail déjà accompli pourrait être gaspillé dans des affaires rappelées. L’éventuelle incidence sur les coûts dépendra de la mesure dans laquelle les régimes d’aide juridique seront étendus aux affaires de réfugiés devant la Section de l’immigration et de la manière dont CIC appliquera ce nouveau pouvoir, les conséquences de ces deux facteurs étant difficiles à évaluer à l’avance.
Aux termes de la LIPR, toutes les revendications réitérées, y compris celles qui, aux yeux de la SPR, auront été retirées ou abandonnées, seront traitées dans le cadre du processus d’ERAR au lieu d’être transmises à la SPR pour qu’elle statue sur elles. Ce changement devrait avoir un effet limité sur les coûts de l’aide juridique. Toutefois, le traitement de revendications réitérées dans le cadre du processus d’ERAR devrait être moins coûteux que sous le régime de l’ancienne Loi sur l’immigration , car les affaires déjà tranchées par la Section du statut de réfugié (SSR) pouvaient alors être entendues à nouveau dans le cadre d’une revendication réitérée.
L’ensemble des mesures législatives sur la sécurité adoptées par le Parlement au lendemain des attaques terroristes survenues aux États-Unis le 11 septembre 2001 risque peu d’avoir des répercussions d’envergure sur les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.
Les retards dans le traitement des revendications du statut de réfugié risquent de faire augmenter les coûts de l’aide juridique de deux façons. D’abord, ils ont tendance à accroître le travail fait dans chaque dossier à cause des reports et du temps supplémentaire consacré aux audiences. Ensuite, les retards que les autorités mettent à prendre des décisions finales sur les demandes d’asile et à appliquer les mesures de renvoi visant les revendicateurs déboutés favorisent l’abus du processus de détermination du droit d’asile comme moyen de contourner les mécanismes normaux de l’immigration.
Un examen de la manière dont les arriérés dans les dossiers – un élément montrant que le temps de traitement augmente – touchent l’ensemble des revendications du statut de réfugié révèle que les retards prolongeant la période totale où les revendicateurs déboutés peuvent demeurer au Canada encouragent la présentation d’autres revendications parce que cette forme de « résidence temporaire » au Canada représente une solution économique pour les migrants.
Voilà qui engendre un contexte ambivalent en ce qui concerne les coûts de l’aide juridique. Les retards dans l’application des mesures de renvoi semblent être un des facteurs qui font augmenter le nombre de revendications du statut de réfugié et, partant, la demande de services d’aide juridique. Cependant, les efforts visant à décourager la présentation de demandes risquent aussi de faire croître les coûts de l’aide juridique s’ils font intervenir des solutions utilisées dans d’autres pays, comme la hausse du nombre de détentions ou de procédures de renvoi accélérées, qui peuvent entraîner de coûteuses contestations juridiques fondées sur la Charte des droits et libertés.
La présente étude cerne les divers facteurs qui font augmenter le coût de l’aide juridique accordée aux immigrants et aux réfugiés et elle explique comment ils influent sur le coût des services fournis par les administrations publiques. Chaque province fait face à une forte demande de services dans à peu près tous les domaines où le système juridique a une incidence considérable sur la vie des Canadiennes et des Canadiens. Le coût par instance de l’aide juridique fournie aux immigrants et aux réfugiés a grimpé encore plus rapidement que dans les autres secteurs3. Il est essentiel de comprendre ce qui contribue à faire monter ce coût, afin d’assurer la stabilité à long terme des programmes d’aide juridique et d’établir des politiques d’aide juridique solides.
L’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique assument à elles seules plus de 90 % de tout ce que coûte l’aide juridique accordée aux immigrants et aux réfugiés au Canada. Au cours des deux dernières années financières, environ 92 % des dépenses qu’a supportées Aide juridique Ontario (AJO) au nom des immigrants et des réfugiés ont été consacrées aux procédures devant la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) (Rod Strain, note à Mary Marrone, 11 juin 2002)4. Selon les estimations, environ 90 % des dépenses d’aide juridique faites pour des immigrants et des réfugiés en 2001-2002 en Colombie-Britannique étaient liées aux procédures de détermination du statut de réfugié, notamment au contrôle judiciaire de décisions de la SSR (Legal Services Society, 2001a)5. Au Québec, de 90 % à 92 % des affaires d’immigration et de réfugiés financées par la Commission des services juridiques au cours des dix dernières années ont porté sur des revendications du statut de réfugié (Claude Hargreaves, entrevue avec Pierre Duquette le 12 juin 2002). Dans les trois provinces, le coût le plus important est celui des services de représentation fournis aux revendicateurs du statut de réfugié lors des audiences de détermination du statut devant la SSR. Une proportion considérable des autres dépenses sert à fournir des services d’aide juridique lors du contrôle judiciaire de décisions de la SSR devant la Cour fédérale et à faire des examens de risques des demandeurs non reconnus (DNRSRC) et des examens pour considérations humanitaires au nom de revendicateurs déboutés. De 2 % à 6 % de toutes les dépenses d’aide juridique consacrées aux immigrants et aux réfugiés sont attribuables à la représentation par avocat pour examens des motifs de détention et aux enquêtes menées devant la Section d’arbitrage de la CISR. Bon nombre de ces affaires concernent aussi des revendicateurs du statut de réfugié. Les procédures de la Section d’appel de l’immigration (SAI)6 comptent pour moins de 1 % des dépenses engagées au titre de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés en Ontario (Roderick Strain, note à Mary Marrone, 11 juin 2002), et il semble que la situation soit la même en Colombie-Britannique et au Québec. Le reste des dépenses s’explique par d’autres procédures de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale et diverses présentations faites au Ministre7. Un grand nombre de ces procédures se rapportent aussi à des revendicateurs du statut de réfugié déboutés. Par conséquent, les inducteurs du coût des services d’aide juridique offerts aux immigrants ne revendiquant pas le statut de réfugié présentent peu d’intérêt moindre aux fins de la présente étude.
La recherche sur laquelle est fondée notre étude a porté principalement sur les inducteurs de coûts relatifs à l’aide juridique fournie aux revendicateurs du statut de réfugié et aux revendicateurs du statut de réfugié déboutés. Bien que l’étude se concentre surtout sur les revendicateurs du statut de réfugié, elle ne minimise pas l’importance de l’immigration comme inducteur de coûts de l’aide juridique. Les facteurs qui portent les soi-disant immigrants à recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen de rechange pour entrer au Canada sont toujours des facteurs pertinents qui font augmenter les coûts de l’aide juridique. Des dépenses d’aide juridique considérables sont engagées pour traiter les revendications de ce genre.
Le chapitre 1 du présent rapport donne un aperçu des divers inducteurs de coûts de l’aide juridique relevés au cours d’une revue des documents accessibles. En plus d’examiner les facteurs évidents, soit les coûts dus à une demande accrue de services d’aide juridique et à l’augmentation de la complexité des procédures judiciaires, le chapitre 1 présente une courte analyse de la documentation portant sur la façon dont les méthodes de prestation des services d’aide juridique influent sur les coûts des programmes. Nous abordons aussi les problèmes découlant d’incitatifs économiques précis qui entrent en jeu dans le contexte de l’aide juridique. Cette question comporte deux volets. D’abord, lorsque quelqu’un d’autre paie les dépenses, les clients risquent de soucier moins des coûts engagés en leur nom. Ensuite, lorsque les clients connaissent fort peu les services requis et que l’organisme d’aide juridique ne peut pas facilement vérifier si les services offerts sont nécessaires, les avocats risquent de fournir et de facturer des services qui dépassent les objectifs de l’organisme d’aide juridique.
Le chapitre 1 contient aussi un bref examen de l’incidence des structures tarifaires de l’aide juridique en tant qu’inducteur de coûts, c’est-à-dire la mesure dans laquelle les tarifs influent sur la façon dont les avocats traitent les dossiers et sur les coûts qu’ils engagent pour représenter les clients de l’aide juridique. Nous étudions en outre l’importance de facteurs externes comme les taux actuels du marché pour des services juridiques et l’existence de solutions autres que l’aide juridique à titre d’inducteurs de coûts des programmes d’aide juridique.
Le chapitre 2 porte sur les facteurs de niveau international qui font croître les coûts de l’aide juridique en contribuant à l’augmentation constante du nombre de demandes d’asile présentées au Canada. Il est possible que ces facteurs incitent des personnes à choisir le Canada comme destination privilégiée, que ce soit des personnes souhaitant échapper à la persécution ou d’autres qui se servent du processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné d’entrer au Canada. Bien que ces facteurs internationaux ne soient pas des inducteurs de coûts importants des programmes d’aide juridique en général, ils risquent d’influer beaucoup sur le niveau d’immigration au Canada et sur le nombre de revendications du statut de réfugié présentées ici, ce qui touche directement les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.
Le chapitre 3 concerne surtout les facteurs nationaux qui peuvent être considérés comme des inducteurs de coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Il examine la façon dont les politiques canadiennes en matière d’immigration et d’asile influent sur le choix que les personnes font pour entrer au Canada : présenter une demande d’asile, ou recourir aux mécanismes normaux d’immigration. Le chapitre examine également comment les politiques d’application nationales en matière d’immigration font augmenter les coûts de l’aide juridique. Par exemple, les activités d’application qui mènent à la détention ou à la déportation d’un plus grand nombre de personnes ont une incidence directe sur le nombre de demandes d’aide juridique pour représentation lors d’un examen des motifs de détention.
Le chapitre 4 est consacré aux défis particuliers de la prestation de services d’aide juridique aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié. Tout d’abord, nous examinons l’incidence qu’ont sur les coûts les caractéristiques uniques des affaires d’immigration et de réfugiés, y compris les particularités de la clientèle à laquelle l’aide juridique est fournie. Par exemple, le besoin de traiter avec des clients par l’intermédiaire d’interprètes crée un coût direct qui ne s’applique pas autant dans les autres cas où des services d’aide juridique sont fournis. Ce besoin peut également constituer un facteur indirect d’augmentation des coûts puisque les avocats doivent passer plus de temps avec leurs clients pour obtenir des renseignements et des directives qu’ils ne le font quand il n’est pas nécessaire de recourir à un interprète. La plupart des immigrants et des revendicateurs du statut de réfugié ne connaissent pas le système juridique canadien. En outre, bon nombre de revendicateurs du statut de réfugié sont traumatisés par suite des expériences qu’ils ont vécues dans leur pays d’origine. Nous évaluons donc l’effet de ces facteurs sur le coût de la prestation d’une représentation efficace.
Au chapitre 5, nous nous penchons sur les caractéristiques de la structure des processus juridiques relatifs aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié, dans la mesure où elles influent sur les coûts de l’aide juridique. Nous examinons les différents processus pour lesquelles une aide juridique peut être fournie et l’incidence éventuelle des procédures et des pratiques opérationnelles établies sur les coûts de l’aide juridique.
Le chapitre 6 évalue comment les changements législatifs, plus particulièrement la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et les récentes modifications apportées à la législation concernant la sécurité nationale, risquent d’influer sur le coût des services d’aide juridique fournis aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié. Nous étudions aussi les effets qu’ont eu d’importantes décisions judiciaires sur les demandes d’aide juridique et sur ce que coûte une représentation efficace.
Le chapitre 7 est consacré à l’analyse des conséquences, pour les coûts, des retards accumulés aux différentes étapes des procédures concernant les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié. Il contient un examen de l’hypothèse selon laquelle les retards dans la prise des décisions finales sur les revendications du statut de réfugié et les retards dans l’exécution des mesures de renvoi visant les revendicateurs du statut de réfugié déboutés incitent de soi-disant migrants à qui on a refusé le droit d’établissement au Canada à recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné pour entrer au pays. Nous étudions aussi l’effet qu’ont sur les coûts les retards enregistrés aux différentes étapes des procédures concernant les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié. Par exemple, les coûts augmentent lorsqu’un avocat doit, pour se préparer à la reprise d’une audience ajournée, passer en revue le travail déjà fait.
Étant donné l’envergure limitée de la présente étude, il n’est pas possible d’entreprendre une analyse économétrique de base sur chacun des inducteurs de coûts relevés. Nous avons plutôt fondé notre analyse et nos commentaires concernant certains inducteurs de coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés sur un examen de la documentation et de l’information disponibles relatives à chacun de ces facteurs. L’analyse est grandement fondée sur l’expérience personnelle de l’auteur dans le domaine8. Les données statistiques sur les coûts des programmes et sur les mouvements migratoires sont fournies dans la mesure où elles existent.
1L’auteur, John Frecker, a été vice-président de la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) de 1995 à 2001. Pendant cette période, il a planifié et supervisé la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures visant à accroître la productivité de la SSR. Il a aussi dirigé les recherches en droit administratif de la Commission de réforme du droit du Canada de 1985 à 1992, période où il a signé un rapport sur la détermination du statut de réfugié au Canada qui a influé sur les modifications apportées à la Loi sur l’immigration en 1992.
2Outre le Canada, les pays membres des CIG sont l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.
3Lippert et Easton (1997: 239). Note portant sur les coûts de l’aide juridique en Ontario de 1985 à 1995. On y précise que les coûts par cas en matière criminelle, en dollars indexés, ont augmenté en moyenne de 10,5 % par année. Le taux de croissance annuel moyen pour toutes les affaires civiles était de 14,5 %. Pour ce qui est des affaires d’immigration, le taux de croissance a été de 79,4 %; c’était donc, de loin, le domaine affichant le plus fort taux de croissance. Nous ne disposons pas de données comparables pour les autres provinces.
4Aide juridique Ontario signale qu’en 2000-2001 un montant de 12 458 995 $ sur un total de 13 578 150 $ affectés à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés a été consacré aux représentations devant la SSR. En 2001-2002, les chiffres correspondants ont été de 15 273 337 $ et de 16 438 294 $, respectivement.
5Il est intéressant de souligner que la LSS semble consacrer une proportion beaucoup plus élevée de son budget pour l’immigration et les réfugiés aux contrôles judiciaires que ne le fait AJO. La LSS signale que 1 097 869 $, soit environ 21 % des crédits affectés aux immigrants et aux réfugiés au cours de l’exercice 2000-2001, ont servi à payer les procédures de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Pour la même année, AJO rapporte qu’elle n’a dépensé que 654 794 $ au chapitre des contrôles judiciaires relatifs aux affaires d’immigration et de réfugiés. Cela représente moins de 5 % des dépenses totales qu’AJO a subies en faveur des immigrants et des réfugiés au cours de cet exercice. Il est difficile d’expliquer ces chiffres, surtout quand on sait que la SSR a rendu environ quatre fois plus de décisions en Ontario qu’en C.‑B. Toutefois, cela ne change rien au fait fondamental que plus de 90 % des crédits consacrés à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés dans les deux provinces servent à représenter les revendicateurs du statut de réfugié.
6Appels relatifs au parrainage et appels concernant une mesure de renvoi interjetés par des résidents permanents.
7Appels pour des considérations humanitaires, arguments de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (DNRSRC), et arguments concernant l’avis relatif aux personnes qui constituent un danger pour le public ou la sécurité.
8L’auteur, John Frecker, a été vice-président de la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), de 1995 à 2001. Pendant cette période, il a planifié et supervisé la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures visant à accroître la productivité de la SSR. De 1985 à 1992, il a dirigé les travaux de recherche en droit administratif menés par la Commission de réforme du droit du Canada; il a alors signé un rapport sur la détermination du statut de réfugié au Canada qui a influé sur les modifications apportées à la Loi sur l’immigration en 1992.
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