Évaluation du grand projet de l'état - Programme canadien de la Station spatiale (GPÉ-PCSS)

Rapport d'évaluation
PROJET n^o 02/03 02 01

préparé par
la Direction de la vérification, de l'évaluation et de l'examen

Avril 2003

	Sommaire exécutif
	1. Description du mandat   1.1 Le contexte   1.2 Objectif et portée de l'évaluation   1.3 Méthodologie   1.4 Approche   1.5 Remerciements
	2. Historique
	3. Profil du programme   3.1 Engagement du canada   3.2 Bénéfices attendus   3.3 Autres composantes du gpé-pcss
	4. Objectifs du GPÉ-PCSS et résultats atteints   4.1 Coûts du programme   4.2 Livraison des équipements   4.3 Répartition régionale des retombées économiques   4.4 Retombées industrielles   4.5 Échéancier   4.6 Autres retombées
	5. L'efficacité de l'organisation et de la gestion du programme
	6. Leçons apprises
	7. Conclusion
	Annexe A - Liste des sigles
	Annexe B - Liste des personnes interviewées

SOMMAIRE EXÉCUTIF

Introduction

La présente étude évalue les avantages et résultats du grand projet de l'État-Programme canadien de la Station spatiale (GPÉ-PCSS) de l'ASC de même que l'efficacité de la gestion de projet et identifie les leçons apprises. Cet examen fut entrepris selon les directives du Conseil du Trésor qui exige une évaluation à la fin de chaque grand projet de l'État. L'Agence veut présenter une soumission au Conseil du Trésor pour devancer la fermeture du GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale prévue pour 2005.

Profil du programme

L'Agence spatiale canadienne a été créée en mars 1989 pour centraliser un certain nombre d'activités reliées au domaine spatial dont différents ministères avaient la responsabilité. Un des grands projets de l'État transféré à l'Agence a été le Programme canadien de la Station spatiale qui constitue la contribution du Canada au Programme international de la Station spatiale dont le leader est la NASA.

En septembre 1988, le Canada signait une entente avec les États-Unis et avec les États membres de l'Agence spatiale européenne et le Japon. Chacun s'engageait à concevoir, à développer, à construire et à entretenir des équipements pour le fonctionnement de l'ISS. La responsabilité du fonctionnement des équipements revient à chaque partenaire fournissant l'équipement. De plus, chacun partage les frais d'exploitation des systèmes communs dans la proportion de sa participation.

En 1990, le Conseil du Trésor a approuvé le financement du grand projet de l'État dont le budget initial prévu était de 1,114 milliard de dollars. L'engagement du Canada consiste à livrer un Système d'entretien mobile et une année de vérification initiale de son fonctionnement. Par la suite, et en dehors du GPÉ, le Canada assumera l'exploitation et l'entretien des équipements qu'il a livrés. Les coûts d'exploitation sont estimés à 45 millions de dollars par année plus des frais d'exploitation des systèmes communs de 50 millions de dollars par an, payables après l'utilisation des crédits négociés avec les États-Unis. Ces crédits sont des exemptions de frais d'exploitation des systèmes communs lors de l'utilisation de l'ISS pour des expériences scientifiques.

Le dernier budget révisé approuvé par le Conseil du Trésor en février 2000 était de 1,25 milliard de dollars pour le projet qui devait alors prendre fin en 2004-2005. Le lancement de la dernière composante, le Manipulateur agile spécialisé, est prévu pour avril 2005 mais sera vraisemblablement retardé en raison de l'accident survenu lors du dernier voyage de la navette Columbia.

Pertinence

Le GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale a permis au Canada de maintenir son leadership dans le domaine de la robotique spatiale à la suite des succès obtenus avec le Canadarm. Il lui a aussi permis d'être reconnu par ses partenaires comme un pays respectant ses engagements et étant en mesure de fournir des équipements fiables à la fine pointe de la technologie spatiale. La présence de l'Agence dans le domaine spatial est nécessaire entre autres afin de faciliter l'accès des marchés internationaux aux entreprises canadiennes.

Atteinte des objectifs

L'Agence a atteint ses objectifs quant à la livraison des équipements ainsi qu'à l'exploitation et à l'entretien de ceux-ci. Le dernier élément, le Manipulateur agile spécialisé, a été accepté par l'Agence en février 2003. Il sera testé et intégré aux autres sous-systèmes du MSS et de l'ISS. Il sera entreposé et maintenu en état de fonctionnement jusqu'à son lancement prévu pour avril 2005.

Les objectifs de répartition régionale des marchés n'ont pas été atteints pour trois régions en l'occurrence la Colombie-Britannique, les Prairies et l'Atlantique. Certaines difficultés telles que des faillites et des modifications majeures dans les travaux initialement prévus sont survenues en cours de programme.

Certaines compagnies qui ont eu du succès ont été achetées par des compagnies américaines et canadiennes ou ont fusionné avec ces dernières. « Bien que l'industrie spatiale canadienne ait connu une augmentation de recettes, elle doit composer avec les réalités d'un marché spatial d'envergure mondiale de même qu'avec les défis inhérents aux fusions et aux acquisitions, à la privatisation, aux nouvelles technologies compétitives et aux impératifs financiers. »

Le développement de nouvelles technologies dans le cadre du volet STEAR au sein du GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale a donné de bons résultats pour les entrepreneurs impliqués dans cette partie du programme.

Une étude effectuée en début de programme prévoyait une augmentation du produit intérieur réel pour le Canada de 4 milliards de dollars (dollars de 1989) et la création de 63 000 emplois années-personnes pour une période de 25 ans. Pour la période de 14 ans allant de 1986 à 2000, l'étude prévoyait des retombées de 1,9 milliard de dollars et la création de 35 200 emplois années-personnes. Pour l'intervalle de 1991 à 2000, les résultats concernant ces retombées économiques sont estimés à 2,7 milliards de dollars et 45 282 emplois années-personnes, ce qui représente un retour sur investissement supérieur de 16 % aux prévisions de 1986 à 2000.

Nous ne sommes pas en mesure de confirmer si le Canada atteindra les prévisions établies en début de programme. Le secteur spatial reste un marché difficile qui requiert l'appui du gouvernement pour stimuler la recherche et le développement et l'adaptation de la technologie à d'autres marchés.

¹ Extrait de Tendances commerciales dans le secteur spatial mondial, édition 2001.
² Extrait du rapport sur les Retombées industrielles régionales, novembre 2002.

Les échéanciers ont été modifiés à plusieurs reprises à la suite des retards dans la fabrication et le lancement des équipements fournis par les partenaires internationaux. De plus, en 1993, la NASA a procédé à une révision majeure du programme. L'Agence n'a pas vraiment le contrôle sur ces éléments et aucune clause compensatoire n'est prévue aux ententes internationales pour les coûts additionnels occasionnés par des retards dans les échéanciers. Le programme devait initialement se terminer en 2000.

Gestion

L'Agence s'est dotée d'équipes de gestion au fur et à mesure de l'évolution du programme. Elle a développé des outils de gestion des coûts, du calendrier et des risques. Elle devra continuer à raffiner la gestion du risque notamment par la mise en place d'un plan de réduction des risques. Les risques au plan de la politique et de la programmatique sont très importants dans le cadre d'un partenariat international et ont un impact majeur sur le déroulement de ces programmes.

Tout au long du programme, l'Agence a amélioré et raffiné ses pratiques de gestion de projet. Alors qu'au début du programme, elle laissait un plus grand contrôle des calendriers à l'entrepreneur principal, l'Agence a procédé différemment en définissant elle-même l'énoncé de travail du SPDM et en donnant le contrat à prix ferme. Elle a ainsi exercé un meilleur contrôle sur le déroulement de cette partie du programme.

Le déménagement des employés de l'Agence d'Ottawa vers Saint-Hubert en 1993 a provoqué une modification de l'équipe de projet, ce qui a nui à son bon fonctionnement et entraîné une perte d'efficacité dans la gestion jusqu'à ce que l'esprit d'équipe s'installe à nouveau au sein du groupe.

En 1996, le changement de structure organisationnelle de l'Agence et l'adoption des principes de gestion matricielle a aussi occasionné une perte d'efficacité. La création des fonctions centrales a généré de la confusion et de la frustration, ce qui a affecté la synergie entre les membres de l'équipe de projet. Même aujourd'hui, cette structure ne fonctionne pas de façon optimale.

La durée du projet est aussi un problème inhérent au GPÉ-PCSS. Plusieurs gestionnaires et membres de l'équipe ont changé d'emploi ou de responsabilités, ce qui a eu un impact sur l'efficacité de la gestion de ce programme.

L'Agence a acquis une grande expérience de la gestion de grand projet de l'État, et elle se doit d'intégrer dans ses politiques et procédures ces éléments de gestion qui lui ont permis d'accomplir avec succès ce programme.

L'Agence participe au Comité de contrôle de la Station spatiale (SSCB) et est considérée par ses partenaires comme un partenaire sérieux et égal, ayant démontré son savoir-faire et établi son expertise en robotique spatiale.

Leçons apprises

Parmi les leçons apprises, notons entre autres l'importance de prendre en compte, au moment de prendre la décision de se lancer dans un programme, le cycle complet de vie d'un projet incluant l'exploitation et les coûts de mise au rancart des équipements. Dans le GPÉ-PCSS, ces coûts ne font pas partie du grand projet de l'État mais viennent accaparer une grande part du budget d'exploitation de l'Agence.

L'Agence devra user de prudence pour choisir la nature et l'ampleur de sa contribution lors de sa participation à de nouveaux grands projets d'envergure internationale. Elle devra certes accepter de contribuer de façon significative et visible, mais en assumant une part de risque et d'incertitude corresponsant à son budget et en veillant à inclure les frais d'exploitation dans son évaluation.

La limitation des interfaces des équipements à produire, dans un programme en partenariat, constitue une façon de diminuer les risques et les coûts attribuables à des retards causés par les partenaires. Bien que le Canada ait limité au maximum ces interfaces ainsi que leur complexité, un projet international de cette envergure comporte sa part de changements de conception.

Une bonne planification du travail et un éclaircissement des ententes signées avec les partenaires concernant le travail à accomplir avant de commencer le travail permettraient de maximiser l'utilisation des fonds publics. Ceci s'avère toutefois un défi important.

L'Agence devrait intégrer ses systèmes de compilation et de gestion de données financières pour effectuer le suivi des coûts des projets afin de maximiser l'utilisation des ressources et permettre une plus grande efficience dans le traitement des données servant au suivi des projets.

L'Agence devrait déterminer les objectifs de répartition des retombées régionales en fonction d'une analyse de la capacité de chacune des régions en établissant les forces de celles-ci par rapport à un projet donné.

La distribution régionale devrait être considérée dès la phase de la planification d'un GPÉ au même titre que les autres ressources requises pour l'exécution de ces projets. Comme pratiqué dans d'autres ministères et à l'échelle internationale, les questions de distribution régionale devraient aussi faire l'objet de dispositions contractuelles en vertu desquelles, par exemple, l'entreprise devraient déposer un plan illustrant sa stratégie pour faire participer le plus grand nombre de régions au projet.

Conclusion

L'Agence a retiré une reconnaissance de ses capacités technologiques et une grande crédibilité auprès de ses partenaires par sa participation au Programme international de la Station spatiale. Comparativement à l'investissement d'autres partenaires, elle a su accomplir beaucoup avec un budget significativement plus modeste.

Elle a su maintenir son leadership dans le domaine de la robotique spatiale et a permis aux compagnies canadiennes participant directement ou indirectement au GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale de développer des technologies et de les adapter à d'autres marchés.

Le GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale a permis des retombées économiques estimées à 2,7 milliards de dollars et à 45 282 emplois années-personnes sur 10 ans, de 1991 à 2000, par rapport à des prévisions de 1,9 milliard de dollars et de 35 200 emplois  années-personnes pour une période de 14 ans, de 1986 à 2000.

La capacité financière de l'Agence spatiale canadienne est limitée en partie par les fonds importants requis par les grands projets de l'État maintenant sous sa responsabilité. L'Agence devrait revoir ses priorités et programmes avant de s'engager dans un autre grand projet de l'État compte tenu des coûts élevés de ce genre de projet, de leur longue durée et des risques reliés au domaine spatial. Ces projets coûtent souvent plus cher que prévu.

L'Agence s'est engagée dans ce programme dans le but principal de pouvoir utiliser la Station spatiale internationale pour mener des recherches scientifiques dans un milieu de microgravité. Malgré les sommes investies dans le GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale, il n'est pas certain que les expériences scientifiques pourront générer les bénéfices escomptés par le Canada. Les problèmes financiers des partenaires internationaux reportent le passage à un équipage de six ou sept astronautes sur la Station spatiale internationale, ce qui retarde considérablement la tenue de ces expériences. L'Agence a joué un rôle prépondérant dans les négociations avec les partenaires afin de les inciter à respecter leur engagement.

La commercialisation de la moitié des droits de l'Agence concernant l'utilisation de la Station spatiale ne s'est pas encore concrétisée malgré les efforts consentis. Cet élément ne fait pas partie du GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale à proprement parler cependant, l'Agence avait déterminé, parmi les bénéfices attendus, la facilitation de l'utilisation de la Station spatiale pour les secteurs industriel, public et universitaire du Canada. Le Programme UDP, et par la suite, son successeur, le Programme des sciences en microgravité, ont aidé le Canada à se préparer à utiliser l'ISS en appuyant la création d'une communauté scientifique.

1. DESCRIPTION DU MANDAT

1.1. LE CONTEXTE

Le projet de la Station spatiale internationale (ISS) est une initiative lancée par le gouvernement américain en vue de construire et de mettre en orbite une station de recherche spatiale. Sept partenaires internationaux regroupant vingt pays sont associés à ce projet. Le Canada est un des partenaires de ce projet.

Le grand projet de l'État-Programme canadien de la Station spatiale (GPÉ-PCSS) s'inscrit dans le cadre de la mission de l'Agence spatiale canadienne (ASC). Cette initiative évaluée à plus de 1 milliard de dollars lors du lancement de sa phase de développement en 1990-1991 approche de son terme prévu pour 2004-2005.

Le GPÉ-PCSS comprend principalement le Télémanipulateur de la Station spatiale (SSRMS), monté sur la Base mobile (MBS) et capable de manipuler des charges volumineuses autour de la Station, ainsi que le Manipulateur agile spécialisé (SPDM), un deuxième robot conçu pour réaliser les tâches plus délicates.

L'Agence a accepté le SPDM et ses pièces de rechange en février 2003. Des vérifications additionnelles seront effectuées à Brampton d'ici la fin 2004 et le SPDM sera ensuite expédié au Kennedy Space Flight Center pour être entreposé jusqu'à son intégration finale avant son lancement. Ce lancement de la dernière composante à être livrée par le Canada dans le cadre de ce GPÉ est prévu au plus tôt en avril 2005.

L'ASC fait des représentations auprès du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) afin d'obtenir la permission de terminer officiellement le GPÉ après l'acceptation finale par l'ASC du SPDM à l'usine de l'entrepreneur principal plutôt que lors de son lancement.

Dans le cadre de la fermeture du GPÉ, le chef de projet doit, conformément à la politique du Conseil du Trésor, voir à ce que le GPÉ fasse l'objet d'une évaluation. Cette dernière doit être rédigée au plus tard trois mois après l'achèvement du projet et respecter les lignes directrices du SCT.

À la demande du chef de projet du GPÉ-PCSS, nous avons procédé à une évaluation du grand projet de l'État-Programme canadien de la Station spatiale.

1.2 OBJECTIF ET PORTÉE DE L'ÉVALUATION

Nous avons discuté avec deux analystes du SCT afin d'établir l'objectif et la portée de cette évaluation. Cette évaluation couvre l'ensemble des points requis en conformité avec le chapitre 2-02 du Manuel du Conseil du Trésor consacré à la gestion des acquisitions et des projets.

Les lignes directrices émises par le SCT sur l'évaluation de projet donnent les facteurs d'évaluation qui doivent être couverts par l'évaluation.

Notre travail comprend, entre autres, les éléments suivants :

Évaluer le programme en se fondant sur les objectifs approuvés à l'origine et sur toute modification subséquente approuvée. Dans cette démarche, nous avons tenu compte des facteurs suivants :

• la réalisation des objectifs;
• l'efficacité du plan, des systèmes d'organisation et de la gestion du projet;
• la pertinence des principes et pratiques de gestion suivis par l'Agence;
• le respect des politiques et des méthodes et l'interprétation des lignes directrices;
• les lacunes relevées et les problèmes survenus;
• l'identification des pratiques exemplaires.

Décrire des enseignements retenus et des propositions d'amélioration aux lignes directrices pour la conduite des projets futurs.

1.3 MÉTHODOLOGIE

L'évaluation a été effectuée conformément aux méthodes et aux procédures habituelles de l'ASC en matière d'évaluation de programme et selon les directives générales publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor. La démarche se devait d'être associative et, dans ce contexte, les faits ont été validés avec toutes les parties concernées à la Direction générale des systèmes spatiaux et dans les autres secteurs de l'ASC. Au besoin, des consultations ont été menées auprès des fonctionnaires de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) impliqués dans le GPÉ-PCSS.

L'évaluation a été exécutée sous l'autorité générale du directeur de la vérification, de l'évaluation et de l'examen. La Direction générale des systèmes spatiaux a rendu disponibles les informations requises afin de réaliser le mandat.

1.4 APPROCHE

L'évaluation a été complétée en abordant les phases suivantes :

• La phase de planification et de revue préliminaire;
• La phase de l'évaluation détaillée; 
• La phase de la préparation du rapport et de la divulgation des résultats.

1.4.1 LA PLANIFICATION ET LA REVUE PRÉLIMINAIRE

La phase de planification et de revue préliminaire est essentielle au déroulement d'une évaluation efficace. Au cours de cette phase, l'équipe de projet s'est familiarisée avec les différents aspects pertinents au GPÉ-PCSS ainsi qu'avec les questions et les préoccupations qui sont propres à l'évaluation. Nous nous sommes aussi familiarisés avec le cadre de travail organisationnel et l'organigramme de l'Agence.

Par la suite, nous avons recueilli les données pour bien comprendre les objectifs de départ du programme et comment ces objectifs ont évolué dans le temps. Nous nous sommes documentés sur la mission, les rôles et responsabilités, les politiques, les objectifs, les budgets, les données historiques et les plans de la Direction générale des systèmes spatiaux pour comprendre le projet, son contexte et son contenu.

1.4.2 L'ÉVALUATION DÉTAILLÉE

Le processus d'évaluation comportait entre autres les éléments suivants :

1. Examiner et documenter de façon approfondie les objectifs et les réalisations de ce GPÉ;
2. Établir une interaction efficace au moyen d'entrevues avec le personnel impliqué afin de recueillir leur point de vue et leurs préoccupations relatives à des aspects particuliers (liste complète des personnes interviewées en annexe B);
3. Évaluer la réalisation des objectifs;
4. Effectuer une analyse documentaire.

1.4.3 STRUCTURE DU RAPPORT

Le présent rapport comporte six autres parties. Les parties II et III présentent l'historique et le profil du programme sous ses divers aspects, c'est-à-dire les raisons de sa création, le mandat, les objectifs, les ressources et les effets visés. À la partie IV figure une analyse des objectifs qui ont été examinés au cours de l'évaluation et qui servent de critères d'évaluation du GPÉ-PCSS. La partie V présente des observations et des recommandations susceptibles d'améliorer la gestion de projet. La partie VI couvre les leçons apprises que l'Agence devrait intégrer dans la gestion quotidienne des GPÉ. Les conclusions sont présentées à la partie VII du rapport.

1.5. REMERCIEMENTS

L'équipe d'évaluation désire remercier les représentants de l'Agence spatiale canadienne pour leur excellente collaboration et l'intérêt manifesté durant le déroulement de ce projet d'évaluation, ainsi que d'anciens gestionnaires de l'Agence impliqués dans ce programme.

2. HISTORIQUE

La décision de la participation du Canada au Programme de la Station spatiale internationale a été prise bien avant la création de l'ASC. En effet, le GPÉ-PCSS était sous la responsabilité du Conseil national de recherches du Canada à ses débuts. C'est en septembre 1988 que le Canada a signé une entente formelle lui permettant de se joindre aux autres gouvernements impliqués dans l'ISS. En 1989, l'Agence spatiale canadienne a vu le jour dans le but de regrouper sous une même agence les prestations dans le domaine spatial et ainsi faciliter les interventions avec les autres agences spatiales à l'échelle mondiale. Le GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale a été approuvé définitivement en février 1990.

Les employés en place, à cette époque, étaient limités en nombre et l'expertise technologique n'était pas nécessairement présente au sein du personnel responsable du GPÉ-PCSS. Les outils de gestion étaient restreints et l'Agence n'avait pas le plein contrôle sur le déroulement du projet qui se faisait par l'intermédiaire de l'entrepreneur principal qui possédait l'expertise technologique et contrôlait les coûts et le calendrier du projet.

Le GPÉ-PCSS a donc été approuvé presque en même temps que la création de l'ASC. Certaines étapes de recherche et développement du MSS avaient été entreprises avant l'approbation du programme, elles ne font donc pas partie du GPÉ comme tel et ne sont pas sujettes à cette évaluation.

SPAR Aerospace limited (SPAR) a été choisi comme entrepreneur principal avant la création de l'ASC. Le choix de SPAR se basait sur l'expertise que cette entreprise avait dans le développement du Canadarm puisqu'elle en avait développé un et construit d'autres pour équiper les navettes spatiales. Il était donc logique de choisir cette compagnie canadienne pour participer au développement du GPÉ-PCSS à titre de principal partenaire. L'entrepreneur principal s'engageait, dans la mesure du possible, à répartir les sous-contrats à des compagnies canadiennes dans les autres régions du Canada, d'où les cibles de répartition régionale des marchés. Cette répartition avait pour but de diversifier l'expertise et les avantages industriels sans créer de dépendance vis-à-vis une seule compagnie. L'entrepreneur principal faisait rapport aux six mois de la répartition régionale des marchés.

En cours de déroulement du GPÉ-PCSS, il y a eu plusieurs modifications majeures à l'ampleur de ce programme. En 1994, l'Agence a diminué l'étendue des travaux de développement à la suite d'une décision du Canada de ne pas procéder au développement du SPDM tel que prévu au Plan spatial du Canada. En 1997, la NASA a accepté de donner d'importants incitatifs au Canada pour la livraison du SPDM et le respect de son engagement à l'égard du soutien aux éléments de rechange et à l'exploitation du MSS. À cet égard, l'Agence a négocié des crédits pour l'exemption des frais d'exploitation des systèmes communs lors de l'utilisation de l'ISS pour mener des expériences scientifiques.

3. PROFIL DU PROGRAMME

3.1 ENGAGEMENT DU CANADA

La Station spatiale internationale est un projet conjoint entre les États-Unis, la Russie, quinze pays européens, le Japon, le Brésil et le Canada. L'ISS est une base habitée en permanence qui permettra surtout la réalisation de travaux de recherche scientifique en condition de microgravité.

Les modalités visant la participation du Canada au Programme de l'ISS ont été arrêtées dans un accord intergouvernemental (AIG) conclu entre toutes les parties et dans un protocole d'entente (PE) entre la NASA et le ministre d'État pour les Sciences et la Technologie en 1988. Ces documents donnent une description générale de la Station spatiale, présentent un aperçu de la contribution de chacun des partenaires et précisent leurs rôles et leurs obligations au cours des phases de conception, de développement, d'exploitation et d'utilisation de la Station spatiale internationale.

L'ASC s'occupe essentiellement de la conception, de la construction et de l'exploitation du Système d'entretien mobile (MSS) qui est déjà utilisé pour assembler, entretenir et réparer la Station. Le MSS comprend le Canadarm2 - ou Télémanipulateur de la Station spatiale (SSRMS) - monté sur la Base mobile (MBS), le Manipulateur agile spécialisé (SPDM) ainsi que le Système canadien de vision spatiale (CSVS). L'ASC doit aussi fournir l'infrastructure terrestre connexe servant à appuyer la mise en service du MSS sur orbite dont le Centre d'exploitation du MSS (MOC). En échange de cet apport, le Canada a obtenu des droits lui permettant d'utiliser jusqu'à 2,3 % des laboratoires et des équipages non russes à bord de l'ISS et le report du paiement des frais d'exploitation des systèmes communs (FESC) reliés à l'utilisation de l'ISS.

Le GPÉ-Programme canadien de la Station spatiale a reçu du Conseil du Trésor (CT) l'approbation effective de projet (AEP) en février 1990. Ce programme couvre toutes les activités requises pour permettre au Canada de s'acquitter de ses responsabilités dans le cadre du protocole d'entente jusqu'à l'achèvement de l'assemblage en orbite de la Station spatiale internationale et un an de vérification opérationnelle. De plus, le Canada fournit les services d'astronautes pour participer à l'assemblage en orbite et à la vérification des systèmes des éléments de vol canadiens. Cet aspect est assuré par le Programme des astronautes canadiens.

L'énoncé de projet daté du 21 décembre 1999 prévoit que le GPÉ-PCSS arrivera à terme après la mise en service en orbite du dernier élément canadien, le SPDM, et la clôture du grand projet de l'État dans l'exercice 2004-2005.

Le Canada assume également l'exploitation du MSS et de son entretien. La phase d'exploitation a été amorcée en avril 2001 avec le lancement du Canadarm2, en juin 2002 pour la Base mobile et elle débutera pour le SPDM avec sa mise en service prévue pour avril 2005. Cette phase d'exploitation des équipements succède au GPÉ-PCSS et englobe la participation aux opérations de mission, l'entraînement des astronautes et cosmonautes à l'utilisation du MSS, le Centre d'exploitation du MSS, la logistique intégrée (pièces de rechange pour les éléments critiques) et l'ingénierie de soutien pour les missions se déroulant après la mise en service en orbite de chaque élément canadien jusqu'à la fin du cycle de vie de l'ISS prévu pour 2015-2016. L'ASC estime que le cycle de vie de l'ISS ira au-delà de 2016.

3.2. BÉNÉFICES ATTENDUS

Par le biais d'une participation au Programme de la Station spatiale internationale, le GPÉ-PCSS vise à renforcer la capacité du Canada à travailler dans l'espace et à  exploiter celui-ci :

• en développant et en fournissant à la Station spatiale internationale les éléments spatiaux et terrestres qui constituent le MSS, y compris le SPDM;
• en développant la capacité d'assumer la responsabilité opérationnelle des éléments fournis par le Canada;
• en facilitant la participation à l'utilisation de la Station spatiale internationale pour les secteurs industriels, publics et universitaires du Canada;
• en développant des expériences de démonstration pour les utilisateurs, l'accent étant mis sur les technologies offrant un potentiel commercial;
• en développant des technologies stratégiques importantes pour le MSS, surtout dans les domaines de l'automatisation et de la robotique, et en les mettant en application;
• en participant au processus international de gestion établi pour la Station spatiale internationale;
• en optimisant les avantages socio-économiques pour le Canada :
  • en améliorant la répartition régionale des dépenses publiques dans le domaine spatial; 
  • en favorisant un environnement propice à la commercialisation des technologies découlant du GPÉ-PCSS.

3.3. AUTRES COMPOSANTES DU GPÉ-PCSS

La mise en oeuvre du GPÉ-PCSS devait comprendre la réalisation du Programme de technologies stratégiques en automatisation et en robotique (STEAR) et du Programme de développement des utilisateurs (UDP). Ces ajouts avaient pour but d'assurer l'exploitation des occasions d'affaires que créait la coopération internationale.

Dans le cadre du programme STEAR, certaines activités ont été imparties à des entreprises, des universités et des organismes de recherche provinciaux dans toutes les régions du pays. Ils effectuaient un travail complémentaire au développement de technologies entrepris par l'équipe industrielle du MSS.

STEAR visait à appuyer les projets pilotés par l'industrie en vue de mettre au point des technologies associées à la Station spatiale internationale qui pourraient trouver des applications à la fois sur la Terre et dans l'espace, et être transférées à de nombreux autres secteurs industriels.

UDP avait pour objectif de développer le bassin des utilisateurs et de promouvoir l'exploitation commerciale de l'espace par l'industrie canadienne en collaboration avec les universités et le gouvernement. Ce programme a été entièrement géré par l'ASC à part certaines études de faisabilité qui étaient sous l'égide du Conseil national de recherches du Canada.

4. OBJECTIFS DU GPÉ-PCSS ET RÉSULTATS ATTEINTS

4.1. COÛTS DU PROGRAMME

Selon l'énoncé de projet approuvé par le CT, le coût total du GPÉ-PCSS était évalué à l'origine (février 1990) à 1,1147 milliard de dollars pour la période allant de 1990-1991 à 1999-2000. Avec le retrait en 1994 et l'ajout à nouveau en 1997 du SPDM comme élément de programme, le budget a été augmenté de manière à atteindre 1,2177 milliard de dollars pour la période allant de 1990-1991 à 2001-2002. En raison des retards survenus dans la séquence d'assemblage de l'ISS et des reports de lancement des éléments canadiens, le GPÉ-PCSS a été prolongé de trois ans jusqu'à 2004-2005 et les coûts ont augmenté de 29,7 millions de dollars en 1998 et finalement de 2,3 millions de dollars en 1999 pour terminer à 1,2497 milliard de dollars.

Un montant de 4,5 millions de dollars sera transféré aux activités en dehors du GPÉ-PCSS pour compléter les objectifs des éléments à livrer tel que prévu au GPÉ-PCSS. Un montant de 300 000 dollars est conservé en 2003-2004 pour finaliser la fermeture du GPÉ.

Le gouvernement canadien ainsi que l'entrepreneur principal ont investi des fonds et des ressources très tôt dans ce programme avant même que le concept de l'ISS soit bien défini et que l'Agence se soit entendue avec la NASA sur ce qu'elle devait concevoir. Beaucoup d'énergie et de temps ont été consacrés aux travaux préliminaires afin de définir la contribution canadienne.

Une bonne définition du programme avant le début des travaux permettrait d'être plus efficace et d'éviter d'effectuer du travail sans que les partenaires ne se soient entendus sur les produits à livrer et sur le concept global. Cependant, les projets spatiaux de cette envergure le permettent rarement. La recherche et le développement technologiques continuent parfois jusqu'à la livraison, produisant des changements pour les partenaires contributeurs.

Il ressort aussi des entrevues que le programme aurait pu coûter moins cher si l'Agence avait pris plus de temps pour planifier le travail. Il aurait fallu mieux définir sa vision, déterminer ce qu'elle voulait accomplir et le rôle qu'elle voulait jouer. Elle aurait dû contrôler davantage le déroulement et le calendrier des travaux chez l'entrepreneur principal. Parce que la conception était déjà complétée, cette stratégie a pu être adoptée pour la mise au point du SPDM, ce qui a permis d'en limiter les coûts de développement.

De plus, le contrôle des coûts du GPÉ-PCSS a été difficile à effectuer compte tenu du caractère international de ce programme qui est dépendant des différentes interfaces avec les éléments des partenaires et surtout de la NASA. L'augmentation des coûts est en partie attribuable à des changements et des reports de lancement des équipements occasionnés par les partenaires. L'ASC n'avait donc aucun contrôle sur ces éléments et aucune clause de compensation pour les coûts supplémentaires attribuables aux changements ou aux retards causés par les partenaires n'avait été incluse dans les ententes. Les risques n'avaient pas été suffisamment évalués lors de la signature de l'accord intergouvernemental.

La participation de l'Agence à l'ISS se fait dans un contexte où la performance de l'Agence dépend de celle des autres partenaires. Il est presque impossible pour l'Agence d'avoir plein contrôle des coûts du programme compte tenu de l'impact des décisions de la NASA et des autres partenaires sur le déroulement du programme.

Il faut donc garder à l'esprit que dans un partenariat international avec un joueur majeur comme la NASA, l'Agence devrait mieux estimer les risques et les coûts supplémentaires occasionnés par des retards dans l'échéancier et des changements majeurs. Il est impossible, surtout pour des programmes d'envergure et de longue haleine, de maintenir le programme dans son enveloppe budgétaire sans réduire l'étendue de la contribution de l'Agence. Une telle réduction n'est pas sans entraîner une diminution des bénéfices escomptés lors de la conception du programme.

RECOMMANDATION

1. L'ASC devrait adopter comme procédé de gestion de GPÉ de conserver le contrôle du déroulement de la phase de planification, incluant les études de faisabilité des éléments à concevoir et à développer afin de s'assurer qu'elle possède entièrement le contrôle du programme dès le commencement de la phase de définition préliminaire du programme.
2. L'Agence devrait investir le temps nécessaire et impliquer le personnel  ayant des connaissances du domaine à l'étude, de la définition du contenu et de l'étendue du programme avant d'investir des fonds dans le développement ou dans des travaux confiés aux entreprises privées. Elle devrait aussi s'assurer de bien définir à l'interne le rôle qu'elle désire jouer et l'investissement qu'elle est prête à faire avant de trop s'engager dans les négociations internationales et surtout de débuter les travaux.
3. L'Agence devrait, lors de la planification d'un projet, quantifier et évaluer les coûts potentiels reliés au risque de retard dans l'échéancier et de changements majeurs pour les projets d'envergure internationale.

4.2. LIVRAISON DES ÉQUIPEMENTS

Le Canada a rempli avec brio ses obligations quant à la conception, au développement et à la livraison des équipements de vol et terrestres. Il s'est forgé une excellente réputation au point de vue de la fiabilité de sa technologie et de son expertise en robotique et automatisation spatiales. Les éléments essentiels à l'assemblage de l'ISS se sont bien intégrés à celle-ci et l'Agence a eu l'occasion de démontrer qu'elle était en mesure d'effectuer la réparation de ces équipements dans l'espace. L'Agence assure le soutien logistique lors de l'utilisation des équipements qu'elle a fournis. Elle a fait beaucoup avec peu de budget.

4.3. RÉPARTITION RÉGIONALE DES RETOMBÉES ÉCONOMIQUES

En plus de fournir les équipements, l'ASC devait atteindre des objectifs de répartition régionale des dépenses publiques dans le domaine spatial.

RÉPARTITION DES MARCHÉS PAR RÉGION

Malgré les efforts consentis, ces objectifs n'ont pas été atteints dans l'Atlantique, dans les Prairies et en Colombie-Britannique. Il y a eu certaines difficultés pour trouver des entreprises dans le domaine spatial ayant l'expertise nécessaire pour effectuer les travaux requis. D'autres facteurs tels que la faillite d'une compagnie dans l'une de ces régions et l'annulation de certains travaux ont eu un impact sur la répartition des retombées économiques en dehors du contrôle de l'entrepreneur principal. De plus, selon les informations obtenues, l'atteinte de ces objectifs de répartition régionale a engendré des coûts additionnels pour l'Agence et l'entrepreneur principal, qui a dû offrir un plus grand appui à ses sous-traitants.

Par ailleurs, certaines compagnies qui ont eu du succès ont été achetées par des compagnies américaines et canadiennes ou ont fusionné avec ces dernières. D'autres ont continué à développer leur expertise et ont transféré les technologies mises au point dans le cadre de leur participation au GPÉ-PCSS à d'autres marchés liés au domaine spatial ou non. 

L'Agence devrait mettre en place une stratégie pour encourager les entreprises canadiennes situées dans l'Atlantique, dans les Prairies et en Colombie-Britannique à développer une expertise dans le domaine spatial. L'utilisation de programmes de développement et d'adaptation des technologies tels que STEAR a stimulé le développement technologique au sein d'industries canadiennes autres que celles participant directement au marché relié au GPÉ. Ces programmes secondaires étant plus flexibles, ils sont d'une grande utilité pour permettre une meilleure répartition régionale des retombées économiques et contribuent à l'atteinte des objectifs fixés tout en stimulant le développement d'autres marchés que celui du domaine spatial.

RECOMMANDATION

1. La répartition régionale implique des efforts supplémentaires de la part de l'Agence et de l'entrepreneur. La répartition des retombées dans toutes les régions canadiennes ne constitue pas nécessairement un moyen suffisant pour développer des entreprises viables dans le domaine spatial. Il faut par la suite adapter les technologies et permettre le développement de nouveaux marchés. L'Agence devrait déterminer les objectifs de répartition des retombées régionales en fonction d'une analyse de la capacité de chacune des régions établissant les forces de celles-ci par rapport à un projet donné.
2. La question de distribution régionale devrait être considérée dès la phase de planification d'un GPÉ au même titre que les autres ressources requises pour l'exécution de ces projets. Comme le veut l'usage dans d'autres ministères et à l'international, les questions de distribution régionale devraient aussi faire l'objet de dispositions contractuelles en vertu desquelles, par exemple, l'entreprise devraient déposer un plan illustrant sa stratégie pour faire participer le plus grand nombre de régions au projet.
3. Il serait aussi plus efficient de se concentrer dans les régions ayant l'expertise dans le domaine spatial et d'utiliser des programmes comme STEAR en parallèle du GPÉ pour stimuler l'innovation et permettre le développement d'autres technologies ou applications connexes dans les régions ayant moins d'expertise dans le domaine spatial.

La loi constitutive de l'ASC l'oblige à s'assurer que les bénéfices du programme spatial profitent à tous les Canadiens. Idéalement, si des compétences industriellles existent en région, elles auraient la possibilité de faire partie des équipes des GPÉ.

Par contre, lorsque ces compétences n'existent pas, des programmes comme STEAR pourraient familiariser les entreprises avec les besoins du PSC. En cours de GPÉ, des programmes comme STEAR pourraient aussi préparer des entreprises et des technologies pour les phases subséquentes au GPÉ.

4.4. RETOMBÉES INDUSTRIELLES

Par le biais de sa participation au Programme de l'ISS, l'ASC cherchait à optimiser les avantages socio-économiques pour le Canada en favorisant un environnement propice à la commercialisation des technologies découlant du GPÉ-PCSS.

D'après une étude réalisée en 1989 par James F. Hickling Management Consultants Ltd. en association avec Infometrica Ltd., la mise en oeuvre de ce projet devait entraîner une augmentation du produit intérieur réel du Canada de 4 milliards de dollars (dollars de 1989) et la création d'emplois équivalant à 63 000 années-personnes pour la période allant jusqu'en 2015. Pour la période de 1986 à 2000, l'étude prévoyait une augmentation du produit intérieur réel de 1,9 milliard de dollars (dollars de 1989) et des emplois de 35 200 années-personnes.

Selon une étude sur les retombées économiques régionales obtenues pour la fermeture de ce GPÉ, les résultats sont estimés à 2,7 milliards de dollars (dollars de 1989) et à 45 282 années-personnes pour la période de 1991 à 2000, des résultats supérieurs d'environ 16 % par rapport aux prévisions.

L'industrie aérospatiale éprouve des difficultés à maintenir ses effectifs actuels. Le marché américain est difficile à percer, et la plupart du temps, il faut que les compagnies canadiennes possèdent des filiales aux États-Unis pour pouvoir accéder au marché. Le marché européen est quant à lui saturé dans ce domaine. Des programmes en partenariat sont requis pour permettre aux compagnies canadiennes de se faire connaître et d'accéder à ces marchés.

Malgré les succès du GPÉ-PCSS, et en tenant compte de tous les autres aspects du PSC, le marché de l'aérospatiale reste fragile. Il existe certaines occasions d'affaires dans d'autres domaines, dont les domaines médical ou minier, où la technologie développée dans le cadre du GPÉ-PCSS a pu être adaptée à d'autres équipements. Ces marchés sont peu exploités, mais certaines initiatives ont permis aux compagnies de conclure des marchés.

Le Programme STEAR a amené certaines activités de développement technologique à l'étape de la validation de principe, point auquel les technologies devaient être intégrées au MSS et mener à des applications commerciales. Il a également facilité le transfert de certaines technologies notamment dans les domaines médical, agroalimentaire et du transport.

RECOMMANDATION

1. Un rôle actif de l'Agence dans le domaine spatial sera toujours requis afin de stimuler le secteur et de signer des ententes avec les autres agences internationales pour ouvrir les marchés étrangers aux compagnies canadiennes. Des programmes mis en place pour favoriser la participation des entreprises canadiennes à ces marchés étrangers semblent indispensables pour la survie de l'industrie.

4.5. ÉCHÉANCIER

L'échéancier du GPÉ-PCSS tient compte des impératifs d'exécution du programme global de la Station spatiale internationale dans le cadre duquel le Canada fournit des éléments essentiels à l'assemblage et à l'exploitation de la Station spatiale.

Le Comité de contrôle de la Station spatiale (SSCB) a approuvé le 30 mai 1998 une nouvelle séquence d'assemblage de l'ISS. Le SSCB a reconnu que le module de service construit par la Russie était en retard sur l'échéancier. Le lancement des premiers éléments a donc été retardé au 20 novembre 1998. La date de lancement des éléments canadiens a été modifiée comme suit :

• CSVS de juin 1999 à juin 2000
• SSRMS de juin 1999 à juillet 2000
• MBS de mars 2000 à mai 2001
• SPDM de janvier 2002 à mai 2003.

Le lancement des éléments canadiens a eu lieu comme suit :

• CSVS mars 2001
• SSRMS avril 2001
• MBS juin 2002

En octobre 2002, les partenaires internationaux se sont entendus sur des modifications à la dernière séquence d'assemblage de l'ISS. Des délais dans le lancement du dernier module canadien ont surgi. Le lancement du SPDM a été reporté en avril 2005.

Lorsque le Canada accepte de participer à des projets internationaux, il s'expose à des risques de retard dans les échéanciers parce qu'il lui est impossible de contrôler l'impact des contraintes financières et autres des partenaires. Des coûts supplémentaires sont donc à prévoir dans ce genre de projet lorsque les échéanciers sont intimement reliés.

RECOMMANDATIONS

1. Fort de l'expérience acquise par sa participation à l'ISS, l'ASC devrait prévoir, évaluer et quantifier, pour des projets de partenariat international, les risques reliés aux retards dans l'échéancier, incluant les coûts supplémentaires pour le maintien des équipements en bon état de fonctionnement.

   Ces éléments s'avèrent importants, surtout qu'il n'existe pas de clause compensatoire dans les ententes internationales permettant à un des partenaires d'obtenir une compensation financière pour les coûts supplémentaires indépendants de sa volonté et découlant des difficultés des autres partenaires. De telles clauses iraient à l'encontre de l'esprit de collaboration et de partage des risques inhérents à ce type de partenariat.

2. Une des façons d'atténuer l'impact de ces risques est de limiter le plus possible les interfaces entre les composantes à développer par le Canada d'avec ceux des partenaires. Ceci s'avère cependant particulièrement difficile dans le domaine de la robotique. Tel que démontré pour le développement du SPDM, il faut plutôt miser sur une définition rapide et précise des interfaces avant même d'entreprendre le développement lorsque c'est possible.

4.6. AUTRES RETOMBÉES

GESTION DE PROJET

Au cours du GPÉ-PCSS, l'ASC a acquis différentes connaissances et de l'expertise notamment dans la gestion de GPÉ. L'Agence a implanté des outils de gestion de projet et raffiné certains autres dont la structure de répartition du travail, le lot de travail, le contrôle des coûts et du calendrier et les outils de gestion du risque. Elle s'est aussi dotée d'un cadre d'approbation et de gestion de projet. Dans l'ensemble, l'Agence s'en est tenue à des principes généralement reconnus de gestion de projet. Malgré ces progrès, il y a place à l'amélioration. L'Agence devrait continuer à améliorer la gestion du risque en prévoyant des solutions de rechante et des actions à prendre pour réduire un impact potentiel sur ses projets.

COMITÉ DE GESTION INTERNATIONAL

En plus de fournir des éléments pour l'ISS, l'Agence participait aux différents comités de gestion internationaux et a ainsi appris comment fonctionnait la NASA, ce qui lui permet de mieux planifier ses interventions auprès de cette dernière.

RÉPUTATION

Le Canada de même que l'ASC ont su démontrer leur expertise en matière de robotique spatiale. Le Canada a su maintenir son leadership dans ce domaine et, en fournissant des équipements qui fonctionnent, il a démontré sa capacité à bien faire avec des moyens financiers limités. Sa réputation de partenaire fiable est de niveau international. L'Agence a su obtenir de ses partenaires, malgré sa contribution financière limitée, une reconnaissance à titre de important et égal aux autres dont le savoir et les avis judicieux sont pris en considération.

Compte tenu de ses ressources limitées, l'Agence a su maximiser sa participation aux comités de gestion internationaux en s'assurant un accès à l'information de haut niveau lui permettant de mieux planifier le programme et d'assurer son suivi.

L'Agence a fait la démonstration de sa capacité à fournir des services de formation et des équipements qui permettent une excellente formation aux astronautes et cosmonautes qui exploiteront le MSS en orbite ainsi qu'au personnel au sol qui planifiera et guidera les opérations. Elle est reconnue pour sa performance dans ce domaine. L'Agence a développé un partenariat avec la NASA basé sur la confiance et l'expertise canadienne.

ASTRONAUTES

La participation du Canada au Programme de l'ISS a permis une plus grande implication des astronautes canadiens dans l'assemblage de l'ISS et a augmenté de façon significative leurs possibilités de vols dans l'espace. Ces vols sont autant d'occasions permettant de développer et de maintenir une expertise en matière de vol spatial habité et de sensibiliser davantage le public au Programme spatial canadien.

5. L'EFFICACITÉ DE L'ORGANISATION ET DE LA GESTION DU PROGRAMME

GÉNÉRALITÉS

Une équipe de projet gouvernementale a été mise sur pied pour assurer la gestion du GPÉ-PCSS de manière à ce qu'il appuie le plus possible les objectifs du Canada quant à sa participation à l'ISS. Cette équipe, qui constitue le Bureau de gestion de projet, était chargée de veiller à l'atteinte des objectifs globaux du Programme en matière de rendement, de coûts, d'échéancier et de répartition régionale, et de contribuer à la concrétisation des retombées industrielles.

L'entrepreneur principal assumait les responsabilités associées à la conception, à la fabrication et à l'intégration des éléments de vol du MSS. La majorité des marchés étaient soumis à un processus de revue et d'approbation convenu entre le gestionnaire du programme et TPSGC.

Une structure de répartition du travail détaillée a été établie et actualisée en vue de faciliter les activités de planification et de gestion du GPÉ-PCSS.

CHANGEMENTS SURVENUS EN COURS DE PROJET

Le déménagement des employés de l'Agence d'Ottawa vers Saint-Hubert en 1993 a entraîné une modification de l'équipe de projet du GPÉ-PCSS et diminué son efficacité avant qu'elle ne retrouve une cohérence avec les nouveaux membres qui s'y sont joints.

Le changement de structure organisationnelle de l'Agence en 1996 a aussi eu un impact sur l'efficacité de la gestion. La transition a provoqué une certaine désorganisation, ce qui a diminué l'efficience dans la gestion du GPÉ. La mise en place graduelle d'une structure matricielle effectuée sans que les employés de l'Agence soient bien informés de son fonctionnement et sans l'adhésion des gestionnaires a nui à son efficacité et au déroulement du projet. La création des fonctions centrales a généré de la confusion, ce qui a affecté le rendement dans la gestion de projet. Même aujourd'hui, cette structure ne fonctionne pas de manière optimale.

Un autre problème inhérent au GPÉ-PCSS est sa durée. Étant donné qu'il se déroule sur une période de plus de dix ans, l'environnement change inévitablement . Quelques gestionnaires de projet se sont succédé à la tête et plusieurs membres clés de l'équipe ont changé d'emploi ou de responsabilité au cours du projet, ce qui a eu des impacts sur l'efficacité de la gestion.

GESTION DES MARCHÉS

La gestion des marchés a été effectuée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada qui a une entente avec l'ASC pour négocier, octroyer et gérer les différents contrats selon les lois, règlements et politiques du gouvernement. Cette collaboration avec TPSGC a été très bénéfique pour l'Agence. L'équipe de projet a pu ainsi bénéficier de l'appui d'agents de contrat expérimentés. Trois contrats principaux ont été autorisés par le CT.

Pour le premier contrat de conception du MSS, le travail avait été plus ou moins bien défini par l'entrepreneur compte tenu que le projet était en phase de conception. Le contrat à coûts remboursables comportait une limitation de dépenses et un profit ferme. Selon les représentants de TPSGC, il y a eu des dépassements de coûts, mais le profit n'a pas été augmenté.

Le second contrat à coûts remboursables couvrait le développement et la construction du SSRMS et de la MBS. Le travail avait été mieux défini par l'Agence de concert avec l'entrepreneur. Afin d'inciter l'entrepreneur à contrôler la qualité, les coûts et les échéances, un profit en fonction de la performance avait été négocié. Selon les représentants de TPSGC, le montant de profit payé à l'entrepreneur a été moindre que le maximum prévu au contrat. 

Pour le contrat du SPDM, l'Agence était en mesure de définir elle-même un énoncé de travail précis. Elle a négocié un contrat à prix ferme, ce qui permettait de transférer les risques de développement, de contrôle des coûts et de calendrier à l'entrepreneur principal. Le contrat a été complété avec des retards mais sans augmentation de coûts pour l'Agence.

OUTILS DE GESTION

Tout au long du déroulement de ce programme, l'Agence a mis en place divers outils de gestion des coûts, du calendrier et des risques pour mieux contrôler les différents éléments de ce GPÉ-PCSS. Elle a acquis de l'expérience dans la gestion de GPÉ.

Il existe, au sein de l'Agence, des systèmes d'information complémentaires ou parallèles au système SIFM pour compiler les données requises par les gestionnaires pour effectuer la gestion du programme et de ses composantes. D'importantes ressources sont investies pour l'élaboration de tels rapports.

Le SIFM est sous-utilisé, et il y a des désavantages à utiliser des systèmes distincts. Avant d'investir des ressources dans le développement de systèmes distincts, il faudrait s'interroger sur les possibilités du SIFM à répondre aux nombreux besoins relatifs à la gestion de projet si des modifications y étaient apportées. Par exemple, une étude de faisabilité réalisée en 2000 concluait à une plus grande économie, efficience et efficacité lors de l'utilisation du module « Project System » du système SIFM plutôt que des systèmes parallèles pour fournir les rapports requis pour la gestion des projets. Malgré les conclusions positives de cette étude, l'Agence n'y a pas donné suite mais elle a plutôt développé un système parallèle qui puise ses informations dans différentes bases de données existantes.

DOCUMENTATION

Il y a aussi eu des difficultés au plan de la mise à jour de la documentation de ce programme. L'absence d'un plan détaillé de mise en oeuvre couvrant tous les aspects du programme au moment de l'AEP a nui au programme jusqu'à la fin. Les différents plans, lorsque produits, n'étaient pas mis régulièrement à jour en fonction des modifications du programme. Les dernières versions approuvées du Plan de programme et du Plan de mise en oeuvre remontent d'ailleurs à 1995. La centralisation de certaines fonctions en cours de projet, telles la documentation et les finances, a eu un impact négatif qui s'est traduit par une diminution dans le soutien au GPÉ-PCSS et a influencé la mise à jour des données. L'Agence a diminué les efforts consentis initialement dans la compilation régulière des indicateurs de rendement de ce programme en ce qui a trait aux retombées économiques et à la répartition régionale des marchés.

RISQUE

La gestion du risque a été élaborée en cours de programme. En 1997, l'ASC a adopté le modèle de gestion du risque de la NASA. L'ASC a perfectionné sa façon de gérer les risques en les identifiant, en évaluant leur probabilité et leur impact financier et en mettant en réserve certains fonds pour parer à ces risques. Il reste encore du travail à faire pour améliorer l'efficacité de la gestion du risque. Ceci se traduira par la mise en place de plans d'atténuation d'impact et par la prise d'actions pour réduire la probabilité d'occurrence et/ou la conséquence du risque identifié. 

L'importance de l'identification et de l'atténuation des risques diminue à mesure que le projet avance. La gestion du risque devrait être réalisée du début à la fin du projet. La gestion du risque et les fonds mis en réserve ne devraient pas être considérés comme une seconde source de financement où les fonds sont disponibles sur demande.

Il y a aussi le fait que dans un partenariat international, la performance d'un partenaire dépend de celle des autres. L'ASC n'est pas un joueur majeur et ne peut qu'influencer ses partenaires pour l'amélioration du Programme de la Station spatiale.

Dans ce genre de partenariat, l'ASC fera toujours face au risque de coûts supplémentaires et de retards dans l'échéancier parce que ce sont ses partenaires qui sont les leaders du programme et que ce sont eux qui ont un impact majeur sur le déroulement du programme. L'ASC devra donc tenir compte de ce risque important dans ses nouveaux partenariats et prévoir des fonds suffisants pour mener à bien ses projets. Cet élément est majeur dans toute prise de décision pour se joindre à des projets d'envergure tels que l'exploration de MARS.

FINANCEMENT

Le GPÉ-PCSS a subi des pressions budgétaires au cours de son déroulement. Des exercices de répartition de fonds entre programmes, approuvés par le CT, ont eu cours afin d'augmenter le financement du GPÉ-PCSS. Ces répartitions jugées nécessaires pour permettre de continuer le développement du GPÉ-PCSS ont limité celui des autres programmes. Ce qui fait dire à plusieurs gestionnaires de l'ASC que les GPÉ tels que PCSS et RADARSAT devraient être gérés à l'intérieur de leur propre budget sans que les autres secteurs ou projets soient affectés par une réduction de leur budget respectif. Une évaluation plus juste de tous les coûts des projets jumelée à des pratiques adéquates de gestion des projets et des risques et un meilleur suivi des coûts devraient permettre à l'Agence de faire les bons choix quant aux projets à privilégier et de respecter les enveloppes budgétaires prévues.

Le financement d'un programme à long terme demande une flexibilité financière pour permettre d'ajuster les budgets en fonction du déroulement et des besoins du programme et ainsi maximiser l'utilisation des fonds publics au moment approprié. L'obligation de gérer les fonds par année financière amène des contraintes qui nuisent à la gestion efficace des projets d'envergure qui s'étendent sur plusieurs années.

L'Agence a pris en charge ce programme alors que les phases initiales étaient déjà en cours. Elle a aussi hérité des coûts inhérents aux activités qui ne font pas partie de l'AEP. Elle doit maintenant utiliser une part considérable de son budget d'exploitation pour respecter ses engagements. Les coûts d'exploitation sont estimés à 45 millions de dollars par année plus des frais d'exploitation des systèmes communs de 50 millions de dollars par an payables après l'utilisation des crédits négociés avec les États-Unis. De fait, plus du tiers de son budget pourrait être consacré aux coûts d'exploitation du MSS, ce qui compromet la capacité de l'Agence à mettre en oeuvre l'ensemble des activités scientifiques prévues dans la livraison du Programme spatial canadien (PSC) et limite sérieusement la marge de manoeuvre quant au financement de nouvelles initiatives.

BÉNÉFICES ATTENDUS

Les bénéfices que compte retirer le Canada de son implication dans le Programme de la Station spatiale internationale pourraient être retardés voire réduits à cause des problèmes budgétaires de la NASA. Le passage à un équipage de six ou sept astronautes sur l'ISS, se fera beaucoup plus tard que prévu. Ceci retardera considérablement la possibilité pour le Canada de mener à bien, à l'intérieur de l'ISS, les expériences de recherche scientifique pour lesquelles l'ASC a investi dans ce programme.

Le financement des activités de recherche sur l'ISS n'était pas inclus dans le GPÉ. Les utilisateurs potentiels ne bénéficient pas du financement adéquat pour mener à terme les activités scientifiques qu'ils pourraient mener sur l'ISS. Le programme UDP, et par la suite son successeur le programme des sciences en microgravité, ont aidé le Canada à se préparer à utiliser l'ISS en appuyant la création d'une communauté scientifique. Ces programmes ont favorisé l'élaboration d'expériences faisant appel aux conditions de microgravité et à l'accroissement du nombre de chercheurs et d'ingénieurs canadiens dans ce domaine. À ce moment-ci, le taux d'utilisation prévu de l'ISS à des fins scientifiques par le Canada est en deçà des ressources disponibles.

Malgré toutes ces difficultés rencontrées en cours du GPÉ-PCSS, l'Agence a acquis l'expertise nécessaire pour assurer la responsabilité opérationnelle des éléments qu'elle a fournis. De plus, l'ASC a acquis de l'expérience dans la gestion de GPÉ et a mis en place des politiques et procédures lui permettant d'intégrer dans sa gestion quotidienne des projets, des outils et des façons de gérer afin de mettre à profit ses expériences et les leçons apprises.

RECOMMANDATION

1. L'Agence devra user de prudence pour choisir la nature et l'ampleur de sa contribution lors de sa participation à de nouveaux grands projets d'envergure internationale. Elle devra certes accepter de contribuer de façon significative et visible, mais en assumant une part de risque et d'incertitude corresponsant à son budget et en veillant à inclure les frais d'exploitation dans son évaluation.
2. L'ASC devrait s'assurer que tout futur grand projet inclut dans ses prévisions les coûts du cycle complet du projet incluant l'exploitation et la mise au rancart des équipements. En plus de circonscrire son projet en partenariat international, l'Agence devrait préciser davantage le rôle que le Canada désire jouer par rapport à ses partenaires et à l'entrepreneur. Une définition plus précise du projet dès le commencement diminuerait les discussions avec les partenaires en cours de projet et permettrait d'identifier avec exactitude ce que le Canada s'engage à livrer et de quelle façon il compte procéder. Ainsi, les fonds publics seraient mieux utilisés et les équipes de travail seraient plus efficaces.
3. L'Agence devrait prévoir dans ses soumissions au CT les coûts supplémentaires reliés au non-respect du calendrier, aux retards et aux changements majeurs survenant dans tous les projets internationaux en raison de la nature même de ce genre de partenariat. Les risques inhérents à ces partenariats devraient être identifiés, évalués et divulgués. Une limitation des interfaces des équipements avec les partenaires internationaux permettrait de limiter l'augmentation des coûts attribuables aux changements et à l'harmonisation des éléments à fournir. L'Agence devrait s'assurer d'avoir à fournir un système complet en soi avec des frontières clairement définies.
4. L'ASC devrait continuer à intégrer dans ses politiques et procédures les éléments de succès concernant le développement à l'interne de l'énoncé des projets, le contrôle des coûts et du calendrier de tout projet confié à l'industrie privée et l'utilisation, dans la mesure du possible, d'un contrat à prix ferme lorsque le partage du risque avec le privé est possible.
5. L'ASC devrait continuer à perfectionner la gestion du risque et à faire en sorte d'étendre cette pratique à toute l'Agence. La gestion du risque et les fonds mis en réserve ne devraient pas être considérés comme une seconde source de financement où les fonds sont disponibles sur demande.
6. L'ASC devrait s'assurer qu'une analyse des possibilités du système SIFM est toujours effectuée avant de développer des systèmes distincts. L'intégration des systèmes de contrôle des coûts et de données financières au système financier SIFM augmenterait l'efficacité et l'efficience du traitement et du contrôle financier des projets et programmes. La duplication de systèmes parallèles de gestion de coûts et des calendriers, même intégrés entre eux, ne permet pas de maximiser l'efficience et l'efficacité des systèmes et requiert des ressources humaines et financières supplémentaires.
7. L'ASC devrait s'assurer que les ressources requises sont disponibles pour la mise à jour de la documentation et la production de plan de mise en oeuvre, de transition, etc. Il en est de même pour les ressources requises pour la compilation des indicateurs de rendement des retombées économiques des programmes ou projets en cours de déroulement.
8. L'ASC devrait s'assurer d'adopter une approche intégrée dans la planification et la gestion de ses grands projets en définissant clairement la chaîne de résultats escomptés, du développement technologique jusqu'aux utilisateurs. L'intégration de l'utilisation des équipements ou technologies comme objectif du programme appuierait davantage la mise en place d'initiatives pour rendre disponible les ressources requises pour réaliser cette activité.

6. LEÇONS APPRISES

L'Agence se doit de mettre en application les leçons apprises au cours de ce programme en intégrant dans ses politiques, procédures et processus les divers éléments de gestion qu'elle a identifiés comme étant essentiels à la gestion de GPÉ.

Il est impossible de penser qu'un plein contrôle peut être exercé dans ce type de projet avec des partenaires majeurs à l'échelle international. Il faut donc que l'Agence prenne en compte ces risques, qu'elle les identifie et les quantifie pour établir les coûts de ses projets. Il en est de même du contrôle des calendriers et de la durée du programme. Il faut donc intégrer ces risques dans les coûts de projet. Il en est ainsi d'une participation à un projet d'envergure internationale où l'Agence est un joueur ayant peu de moyens financiers mais détenant une grande expertise en robotique.

Il faut aussi miser sur la capacité à travailler harmonieusement avec les différents partenaires. L'Agence est reconnue comme un facilitateur et un excellent intermédiaire entre les différents partenaires pour faire valoir auprès de la NASA son point de vue et celui des autres.

6.1. PARTICIPATION À UN PROJET D'ENVERGURE INTERNATIONALE

Lors de la planification de ce genre de projet l'ASC devrait considérer le cycle de vie complet du programme incluant l'exploitation et la disposition des équipements. Les coûts rattachés à ces deux phases du projet peuvent occasionner des problèmes de budget et amener l'Agence à renoncer à effectuer davantage de recherche et développement parce qu'elle n'a pas la capacité financière de tout entreprendre.

Comme mentionné dans le rapport de la vérificatrice générale du Canada daté de décembre 2002, l'Agence fait face à des choix difficiles parce qu'une partie importante de ses budgets sert à l'exploitation et à l'entretien des équipements fournis à l'intérieur du GPÉ-PCSS. Plus du tiers du budget de l'Agence pourrait être requis pour financer les activités du GPÉ-PCSS à partir de l'année financière 2010.

Pour la prise de décision quant à l'entreprise d'un éventuel GPÉ de nature internationale ou non, l'ASC devrait analyser les bénéfices potentiels que le Canada en retirera versus les risques possibles de non-réalisation de ces retombées et déterminer quelle part de son budget sera requise pour compléter le cycle de vie complet d'un tel projet.

6.2. POSSIBILITÉS DE RETOMBÉES PRÉVUES ET AVANTAGES POUR LE CANADA

Lors de la mise sur pied du GPÉ-PCSS, le Canada devait pouvoir bénéficier de 2,3 % des installations non russes de l'ISS pour effectuer des expériences scientifiques et technologiques permettant de faire avancer la science et la technologie sur Terre et ainsi améliorer la vie des Canadiens et des Canadiennes. Ces prévisions étaient basées sur la présence d'un équipage de 6 à 7 astronautes à bord de l'ISS. Étant donné les problèmes actuels de deux partenaires majeurs de ce programme, à savoir les États-Unis et la Russie, les retombées scientifiques et techniques espérées initialement sont retardées voire réduites compte tenu de la réduction de la taille des équipages dans l'ISS et de la possibilité de ne pas compléter l'ISS dans les délais initiaux prévus.

Ceci représente un élément majeur dont il faut tenir compte dans les GPÉ futurs à connotation internationale où la performance du Canada dépend en grande partie de la capacité des partenaires à remplir leurs obligations. Compte tenu de l'existence de ce genre de risques, l'Agence devrait garder à l'esprit ces éléments de risque lors de la détermination des objectifs à atteindre en termes de retombées pour le Canada.

6.3 FINANCEMENT

Lorsque l'Agence planifie d'entreprendre un GPÉ, elle devrait s'assurer d'un financement adéquat pour le projet entier. Elle devrait analyser dans quelle mesure le financement d'un projet maximise l'utilisation des ressources disponibles par rapport à un autre projet potentiel et ses propres retombées.

Les projets spatiaux coûtent souvent plus cher que prévu. Ils sont plus risqués de par leur nature. S'il s'agit d'un projet d'envergure internationale, des risques de nature politique et programmatique s'ajoutent à ceux de nature technologique.

Une plus grande flexibilité dans le financement global de ce genre de programme, sans égard aux fins d'années financières du gouvernement, permettrait de maximiser l'utilisation des fonds publics.

6.4 RÉPARTITION RÉGIONALE DES RETOMBÉES ÉCONOMIQUES

Pour augmenter les possibilités d'atteindre les objectifs de répartition régionale des retombées économiques, l'Agence devrait déterminer ceux-ci en se basant sur une analyse de la capacité de chacune des régions établissant les forces de celles-ci par rapport à un projet donné.

La question de distribution régionale devrait être considérée dès la phase de la planification d'un GPÉ au même titre que les autres ressources requises pour l'exécution de ces projets. Comme pratiqué dans d'autres ministères et à l'échelle internationale, ces questions de distribution régionale devraient aussi faire l'objet de dispositions contractuelles en vertu desquelles, par exemple, l'entreprise devrait déposer un plan illustrant sa stratégie pour faire participer le plus grand nombre de régions au projet.

6.5 ÉQUIPE DE GESTION

Il est important d'avoir une bonne équipe de gestion ayant de l'expérience en gestion de GPÉ. Il est aussi important de se doter d'outils de gestion adéquats pour bien contrôler les coûts, le calendrier et les risques du programme. Les gestionnaires doivent être responsables des fonds dépensés et avoir une capacité à communiquer la vision et les buts à atteindre dans le cadre du programme de même que son intégration à la mission de l'ASC.

6.6 DÉFINITION DU PROGRAMME

L'ASC a joué un rôle important et unique dans la conception d'éléments déterminants pour l'assemblage de l'ISS. L'ASC a su être sélective dans le choix du segment à développer et a misé sur son expertise en robotique spatiale. La limitation d'interfaces entre les équipements à mettre au point et ceux des autres partenaires réduit les risques quant aux coûts supplémentaires et aux retards dans le calendrier mais ne les élimine pas. La clarification, dès le début du projet, des responsabilités de chaque partenaire et de la définition claire de ce que l'ASC doit mettre au point contribuera à réduire le temps et les coûts reliés aux discussions en cours de projet. Cela limitera aussi le travail effectué en surplus en raison d'une mauvaise compréhension du travail à exécuter ou d'une divergence dans l'interprétation des ententes.

Une bonne définition de l'énoncé de travail permet de partager les risques avec le secteur privé en utilisant le type de marché approprié au contexte. Par exemple, l'application rigoureuse de clause de performance dans les contrats à coûts remboursables permet d'atténuer les risques reliés à ce type de contrat.

6.7 Utilisation de l'ISS

L'Agence devrait prévoir dans les objectifs de programme l'utilisation des équipements et technologies dont elle finance le développement et prendre action pour rendre disponibles les ressources requises pour faciliter leur utilisation.

7. CONCLUSION

VISIBILITÉ ET RÉPUTATION

Le Canada a contribué à un élément critique pour l'assemblage et l'entretien de l'ISS. Il a su se donner une visibilité internationale par son expertise technologique et sa réputation de partenaire fiable et capable de travailler dans différents contextes tout en livrant des éléments d'équipements performants et de haute qualité technologique.

BUDGET

Le Canada a su faire beaucoup avec peu de moyens financiers comparativement à ses partenaires internationaux. Le coût initialement approuvé du GPÉ-PCSS selon le plan à long terme du programme spatial était de 1,114 milliard de dollars pour une durée de 10 ans (1990 à 2000). En 2003, le coût total prévu serait de 1,249 milliards de dollars pour une durée de 13 ans excluant les coûts d'exploitation et les coûts d'entreposage et d'entretien du SPDM jusqu'à son lancement.

STEAR ET UDP

Avec l'ajout des volets STEAR et UDP, l'Agence s'est dotée de programmes mettant l'accent sur le développement de technologies en automatisation et robotique pouvant permettre le déploiement de technologies et donnant accès à des marchés secondaires dans des domaines autre que spatiaux, permettant ainsi aux entreprises canadiennes de bénéficier de retombées économiques du GPÉ-PCSS et de développer d'autres expertises.

RISQUE

Le Canada sera presque toujours en partenariat international pour poursuivre l'exploration de l'espace. Il lui faut donc considérer ce facteur dans la détermination des programmes ou projets auxquels il désire participer et tenir compte des facteurs de risques politiques et programmatiques qui se rattachent à ce genre de partenariat.

GESTION

En cours d'exécution de ce programme, l'Agence a acquis de l'expérience en ce qui a trait à la gestion des grands projets de l'État. Elle s'est dotée, au fur et à mesure, d'outils de gestion pour le contrôle du déroulement du projet. Elle doit tenir compte des leçons apprises en intégrant dans ses pratiques les éléments de gestion qui ont bien fonctionné et établir les paramètres qui lui ont permis de performer pour pouvoir les appliquer à d'autres projets et les transmettre au personnel qui prendra la relève. L'expertise acquise durant ces nombreuses années doit être conservée au sein de l'Agence.

RETOMBÉES ÉCONOMIQUES

Ce GPÉ-PCSS a permis de développer des technologies connexes, dont certaines devraient déboucher sur des marchés autres que spatiaux, mais n'a pas permis d'atteindre les objectifs de répartition régionale des retombées économiques. De plus, il a permis, selon des estimés, de créer des emplois directs et indirects de l'ordre de 45 282 années-personnes et une augmentation du produit intérieur réel de 2,7 milliards de dollars. Les objectifs étaient de 35 200 emplois années-personnes et une augmentation du produit intérieur réel de 1,9 milliard de dollars pour la période de 1986 à 2000.

STRATÉGIE

Les coûts d'exploitation de l'ISS que doit assumer l'Agence ne font pas partie du GPÉ comme tel mais ils constitueront une grande partie du budget d'exploitation de l'ASC. La capacité financière de l'Agence est limitée et oblige cette dernière à revoir sa stratégie d'investissement dans les programmes et projets pour poursuivre le développement dans le domaine spatial.

COMMERCIALISATION

L'Agence participe aux efforts collectifs des partenaires pour commercialiser l'utilisation de l'ISS. Jusqu'à présent, l'utilisation de l'ISS par les entreprises canadiennes afin de mener des expériences scientifiques reste hors de portée compte tenu des coûts reliés à la préparation et au lancement des charges utiles. Cette facette reliée à l'ISS ne fait pas partie comme tel du GPÉ-PCSS mais elle en est complémentaire.

ANNEXE A - LISTE DES SIGLES

ANNEXE B - LISTE DES PERSONNES INTERVIEWÉES