MISE EN OEUVRE DU CADRE D'APPROBATION ET DE GESTION DE PROJET
PROJET n^o 2003-2004 01-04

préparé par
la Direction de la vérification, de l'évaluation et de l'examen

Mars 2004

	Sommaire
	1.0 Introduction   1.1 Contexte   1.2 Objectifs et portée   1.3 Cadre de référence
	2.0 Statut sur la révision du CAGP
	3.0 Mise en oeuvre du CAGP   3.1 Projets assujettis au CAGP   3.2 Mise en oeuvre du cadre d'approbation des projets   3.3 Mise en oeuvre du cadre de gestion des projets   3.3.1 Pertinence des politiques, procédures et pratiques   3.3.2 L'attribution des responsabilités
	4.0 Mise en oeuvre de la gestion des risques
	Annexe A : liste des projets assujettis au cagp
	Annexe B : plan d'action de la gestion

SOMMAIRE

Les objectifs de ce projet de vérification consistaient d'abord à s'assurer que les politiques, procédures et pratiques (PPP) relatives au Cadre d'approbation et de gestion de projet (CAGP) ont été mises à jour de manière à donner suite aux observations et recommandations issues des vérifications réalisées en 2002 par la Direction de la vérification, de l'évaluation et de l'examen et par le Bureau du vérificateur général. Le second objectif était de s'assurer que les PPP sont opérationnelles et systématiquement appliquées à tous les projets menés à l'Agence notamment en matière de gestion des risques.

Le Groupe de gestion des projets a entrepris la révision du CAGP en développant un plan d'action qui intègre les résultats des vérifications citées plus haut ainsi que les résultats de consultations réalisées auprès d'autres intervenants. Des efforts importants ont été consacrés à l'allègement du processus d'approbation de projets et à la précision des responsabilités et des livrables par phase. Nous encourageons le Groupe de gestion des projets à poursuivre ses efforts de rationalisation et à intégrer à son plan d'action des mesures visant à s'assurer que tous les intervenants en matière de gestion de projet comprennent le champ d'application de la Politique d'approbation et de gestion de projet. La politique interne doit s'appliquer à tous les projets d'immobilisations, quelle que soit sa valeur, et devrait être étendue à toutes autres activités qui s'en apparentent afin de veiller à ce que l'on dispose d'un cadre de gestion adéquat pour les mener à terme.

Au cours de la dernière année, les ressources du Groupe de gestion des projets ont davantage été axées sur l'amélioration du processus d'approbation de projet et le déploiement du processus de gestion des risques plutôt que sur l'amélioration du cadre de gestion des projets. Pour ces raisons, tel que confirmé par notre examen, la situation rapportée par la vérificatrice générale à l'effet que les pratiques adoptées en gestion de projet étaient généralement rigoureuses mais non appliquées de façon uniforme et que la documentation de projet n'était pas toujours conforme aux PPP persiste toujours. Le Groupe de gestion des projets doit donc poursuivre ses efforts de rationalisation pour que les PPP répondent mieux aux besoins des intervenants et tiennent compte de la réalité des projets réalisés.

Un examen particulier du processus de gestion des risques associés aux projets nous donne l'assurance que, de façon générale, les pratiques et procédures sont efficaces et qu'elles sont suivies.

1.0 INTRODUCTION

1.1 CONTEXTE

En mars 2000, le Conseil du Trésor (CT) a approuvé l'augmentation du pouvoir délégué d'approbation de projet de l'Agence spatiale canadienne (ASC) de un million de dollars à cinq millions de dollars basé sur la mise en oeuvre du Cadre d'approbation et de gestion de projet (CAGP) développé par l'ASC. Ce projet de vérification constitue la deuxième et dernière intervention de la Direction de la vérification, de l'évaluation et de l'examen, tel que prévu dans le plan de mise en oeuvre du CAGP.

De plus, en février 2003, dans une proposition approuvée sous conditions par le CT visant à augmenter l'autorisation de dépenser de l'Agence dans le cadre du projet MVIS, l'Agence a réitéré son engagement à vérifier la mise en oeuvre du CAGP.

1.2 OBJECTIFS ET PORTÉE

Alors que l'objectif du premier projet de vérification était d'évaluer l'efficacité, l'efficience et la conformité des politiques, procédures et pratiques du CAGP, cette deuxième vérification a comme objectif d'évaluer le degré de mise en oeuvre du CAGP.

Les objectifs spécifiques poursuivis au cours de cette vérification sont les suivants :

a) S'assurer que les politiques, procédures et pratiques (PPP) relatives au CAGP ont été mises à jour à la suite :

• de la vérification interne des politiques et pratiques de gestion de projet ayant pour but d'évaluer l'efficacité et la conformité des PPP relatives au CAGP (rapport 2001-2002 émis en février 2002);
• du rapport de la vérificatrice générale daté de décembre 2002 et portant sur la mise en oeuvre du Programme spatial canadien.

b) S'assurer que les PPP relatives au CAGP sont opérationnelles et systématiquement appliquées à tous les projets en vigueur à l'Agence.

1.3 CADRE DE RÉFÉRENCE

Politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a élaboré un ensemble de sept politiques qui traitent des aspects clés de la gestion globale des projets et de la planification des acquisitions du gouvernement fédéral. Il précise que « ces politiques obligent les ministères à demander l'autorisation du Conseil du Trésor pour s'assurer que la planification de leurs grands projets d'investissement et les dépenses connexes sont conformes aux objectifs du gouvernement. Les ministères demeurent toutefois responsables de la gestion efficace et efficiente de leurs programmes et projets d'investissement ». Voici quatre politiques particulièrement importantes et les objectifs qu'elles poursuivent :

• Plan d'investissement à long terme : ne conserver ou n'acquérir que les immobilisations essentielles à l'exécution des programmes gouvernementaux;
  
  
• Approbation des projets : s'assurer que les projets soumis à l'approbation du ministre parrain ou du Conseil du Trésor peuvent être pris en considération d'une manière éclairée et efficace;
  
  C'est en vertu de cette politique que les ministères sont tenus de présenter au CT leurs projets dont la valeur excède normalement un million de dollars. En mars 2000, l'Agence a vu cette limite portée à cinq millions de dollars à la condition de mettre en place un cadre de gestion de projet efficace.
  
  
• La gestion des projets : gérer efficacement et judicieusement les projets et instaurer un leadership visible et structuré pour les mener à bien;
  
  Cette politique exige que les « ministères établissent et approuvent les politiques, lignes directrices et méthodes internes qui seront suivies par les chefs et gestionnaires de projets et les autres employés responsables du choix, de la planification, de l'approbation, de la budgétisation, de la définition et de la mise en oeuvre des projets ».
  
  
• La gestion des grands projets de l'État : traiter de la nature délicate des projets grands et complexes et des risques inhérents en précisant la politique fondamentale en matière de gestion de projet.

Définition de projet

Le SCT définit la notion de projet comme étant « un ensemble d'activités requises pour produire des extrants définis ou pour accomplir des buts ou des objectifs particuliers, dans un délai prescrit et dans les limites des ressources budgétaires allouées. Le projet n'existe que pour le temps requis pour l'atteinte des objectifs ».

Champ d'application

Les différentes politiques du SCT « s'appliquent à tout projet dont le gouvernement fédéral sera :

• le propriétaire du produit final;
• l'utilisateur principal du produit final; 
• l'entité responsable de la livraison du produit final, y compris la gestion de contrats à cette fin ».

Plus précisément, la Politique d'approbation de projet « s'applique aux projets et aux projets d'investissement, de location et de technologie de l'information » alors que la Politique de gestion des projets « s'applique aux projets et aux projets d'investissement » où un projet d'investissement se définit comme un projet portant précisément sur l'acquisition ou l'amélioration d'une immobilisation.

Cadre de référence de l'Agence

À des fins de conformité et de bonne gestion, l'Agence s'est engagée en mars 2000 à élaborer et à mettre en place un cadre de gestion qui respecte les exigences du SCT. L'Agence a ainsi développé un CAGP intégré à son cadre global de gestion qui porte sur la sélection, l'approbation, la planification, l'exécution et le contrôle des projets. Il s'appuie sur des instruments, des processus d'affaires et l'attribution de responsabilités. L'Agence s'est dotée d'une politique d'approbation et de gestion de projet qui officialise et énonce les politiques, pratiques et procédures (PPP) et leur champ d'application. Le Document d'approbation de projet (DAP) à la source du lancement d'un projet, précise les rôles et les responsabilités des intervenants, et sa mise à jour est nécessaire pour l'obtention de toutes les approbations subséquentes liées à chacune des phases du cycle de vie d'un projet.

2.0 STATUT SUR LA RÉVISION DU CAGP

En 2002, une première vérification portant sur le CAGP a été réalisée par la Direction de la vérification, de l'évaluation et de l'examen (rapport 2001-2002 émis en février 2002). Cette vérification avait pour objectif de s'assurer que le CAGP était complet et respectait les politiques du Conseil du Trésor, et que des politiques, procédures et pratiques avaient été développées à l'interne et étaient applicables et faciles d'utilisation pour la gestion de projet.

À la suite de cette vérification, le Groupe de gestion des projets a identifié les actions visant à répondre aux recommandations et a effectué des consultations auprès de tous les intervenants dans le processus de gestion de projet à l'ASC afin de développer un plan de révision visant à rationaliser le CAGP et à en améliorer l'efficacité.

Les résultats de ces consultations et les actions identifiées à la suite de la vérification interne ont été intégrés dans un plan d'action qui a contribué à améliorer significativement le CAGP par rapport à sa forme initiale datant de mars 2000. Ces améliorations visaient principalement à préciser les responsabilités et les livrables par phase et à alléger le processus d'approbation des projets en fonction de leur valeur financière. Une étape importante a été réalisée en mai 2003 lorsque le Comité exécutif a approuvé une révision du processus d'approbation des projets et une redéfinition plus précise des phases et des livrables correspondants. Des démarches ont été entreprises en octobre 2003 auprès du SCT pour fins de discussion et de mise en vigueur des modifications proposées.

Au moment de la présente vérification, le Groupe de gestion des projets s'employait toujours à améliorer le CAGP afin de rendre sa mise en oeuvre opérationnelle auprès de tous les intervenants dans le processus de gestion de projet. Ces efforts visant à préciser les exigences de l'organisation et les lignes directrices en matière d'approbation et de gestion de projet doivent se poursuivre pour que le CAGP soit adapté et conforme aux récents changements apportés au cadre de gestion de l'Agence en raison du nouveau partage des responsabilités découlant de la création du poste de vice-président aux sciences, technologies et programmes et de la révision en cours des mandats des comités directeurs (le Comité exécutif, le Comité consultatif sur l'examen des programmes - CCEP [PRAB], le Comité de coordination des fonctions centrales - CCFC [CFCP], etc.). Ces changements devraient avoir un impact significatif sur le processus d'approbation des projets.

En ce qui concerne les actions soumises par le Groupe de gestion des projets, après vérification interne des politiques et pratiques de gestion de projet (rapport 2001-2002 émis en février 2002), leur examen révèle que la mise en oeuvre des recommandations est complétée ou en voie de l'être. Le TABLEAU 1 fait état des éléments ayant trait aux actions complétées ou en cours en date du 30 novembre 2003.

TABLEAU 1

RECOMMANDATIONS

Comme la mise en oeuvre du CAGP n'est pas encore finalisée et requiert par conséquent des ajustements et des mises à jour afin de mieux préciser les exigences de l'organisation et les lignes directrices en matière d'approbation et de gestion de projet, nous recommandons au Groupe de gestion des projets de :

1. poursuivre la révision du CAGP en complétant la mise en oeuvre de son plan d'action tout en prenant en considération les récents événements qui affectent le cadre de gestion global de l'Agence et les observations et recommandations émanant de la présente vérification;
2. mettre à jour les PPP afin qu'elles reflètent les changements apportés au CAGP;
3. obtenir l'assentiment du SCT concernant les modifications au CAGP puisque celui-ci en a approuvé certaines modalités.

3.0 MISE EN OEUVRE DU CAGP

Avant d'entreprendre l'évaluation de la mise en oeuvre du CAGP, il nous a d'abord fallu identifier les projets qui lui sont assujettis. Conformément au champ d'application énoncé par le SCT et repris par l'Agence dans sa politique, le CAGP « s'applique à tous les projets d'immobilisations, de location et de technologie de l'information pris en charge par l'Agence au complet ».

3.1 PROJETS ASSUJETTIS AU CAGP

Nous avons dénombré, en date du 28 octobre 2003, 16 projets actifs qui correspondaient au champ d'application du CAGP et dont les valeurs individuelles se chiffrent entre 800 000 dollars et 430 millions de dollars, pour une valeur totale de 715,6 millions de dollars. Nous avons identifié ces projets à partir des niveaux de référence proposés, tels que maintenus dans le système IPS par la Division de la planification financière. Dans le présent rapport, les projets actifs assujettis au CAGP se définissent comme des projets d'immobilisations en phase A, B, C ou D, et la valeur totale représente les dépenses engagées et prévues pour ces mêmes phases depuis le lancement de chacun de ces projets. Une liste détaillée des projets actifs est présentée en annexe.

Bien que RADARSAT-2 ne soit pas visé par le champ d'application des politiques du SCT, tel que repris par l'Agence dans sa politique, le SCT a quand même exigé qu'il soit conduit comme un grand projet de l'État (GPÉ) de manière à ce qu'il devienne assujetti à ses politiques et par la même occasion au CAGP de l'Agence.

Le TABLEAU 2 qui suit nous renseigne sur le nombre et la valeur des projets actifs assujettis au CAGP en date du 28 octobre 2003 ainsi que leur degré d'avancement exprimé par la phase de leur cycle de vie.

TABLEAU 2 - PROFIL DES PROJETS ACTIFS

¹ Les projets pré-CAGP ont débuté avant la mise en place du CAGP en février 2000. Ces projets sont tous supérieurs à cinq millions de dollars à l'exception d'un projet qui est inférieur à un million de dollars.

Le TABLEAU 3 nous informe sur les budgets annuels consacrés à la réalisation des projets. Selon les prévisions budgétaires inscrites à la base de données IPS de la Division de la planification financière, les dépenses prévues totaliseront 45,3 millions de dollars pour l'exercice actuel se terminant le 31 mars 2004 et 65,7 millions de dollars pour le prochain exercice financier se terminant le 31 mars 2005. Ces prévisions se répartissent comme suit :

TABLEAU 3 - ALLOCATIONS BUDGÉTAIRES ANNUELLES

L'identification des projets actifs assujettis au CAGP a été rendue difficile pour les raisons suivantes :

1. Même si la définition du terme « projet » a été révisée de manière à s'aligner avec celle proposée par le SCT, cette définition n'est pas encore bien comprise par les différents intervenants en raison des principes comptables définissant les dépenses en capital. Ainsi, 73 « projets » étaient consignés comme tels dans la base de données Project Knowledge System (PKS) maintenue par le Groupe de gestion des projets en date du 28 octobre 2003 alors que la vérificatrice n'en a identifié que 16 qui correspondaient au champ d'application du CAGP. Le Groupe de gestion des projets enregistre dans PKS tout projet et toute activité dès que son personnel y est impliqué.

   La base de données PKS comprend des activités qui ne sont pas des projets assujettis au CAGP même si dans certains cas le CAGP est utilisé comme outil de gestion afin d'assurer le bon déroulement de ces activités. On y retrouve par exemple :

   • des programmes de subventions et de contributions, tel  CASSIOPE;
   • des activités de recherche et développement, incluant l'évaluation des possibilités et les études de préfaisabilité (phase 0), tel ALOS;
   • des projets en exploitation (phase E) ou terminés; 
   • des activités récurrentes ne générant pas de produit final pouvant être capitalisé.

   Par ailleurs, nous avons constaté à l'examen du plan d'action élaboré par le Groupe de gestion des projets qu'il était recommandé que l'application du CAGP soit optionnelle pour les projets en phase A inférieurs à cinq millions de dollars et pour les projets en phase B, C ou D inférieurs à 500 000 dollars. De plus, dans une requête adressée au SCT en octobre 2003, il est recommandé de hausser la limite de 500 000 dollars à un million de dollars avant d'appliquer le CAGP.

   Or, le CAGP, tel qu'approuvé par le Conseil du Trésor et officialisé dans la politique de l'Agence, précise que le cadre « s'appliquera à tous les projets d'immobilisations, de location et de technologie de l'information qu'entreprendra l'Agence, qu'ils portent sur les activités ou les systèmes spatiaux ou qu'ils soient associés à son infrastructure, à son soutien et à son exploitation ». Les exigences formulées par le SCT en matière de gestion de projet visent l'application de saines pratiques de gestion et ne doivent nullement être restreintes par la valeur monétaire des projets. Les pratiques peuvent cependant être adaptées à l'envergure du projet.

2. Le CAGP requiert que les projets soient approuvés à chaque phase de développement à partir du DAP. Nous avons constaté que les différentes versions des DAP n'étaient pas systématiquement communiquées aux divers intervenants, dont le Groupe de gestion des projets. Cette situation concerne particulièrement les projets en phase A et les projets en phase B, C ou D sous la responsabilité des directions autres que la Direction générale des programmes spatiaux. Cette situation a pour effet que les données inscrites dans PKS (telles que la phase en cours, les données financières ou le statut du projet) ne peuvent être mises à jour.

Cette situation a pour effet que la politique de l'Agence en matière de gestion de projet pourrait ne pas être appliquée à des projets qui lui sont pourtant assujettis et en affaiblir ainsi la gestion et le contrôle. À l'opposé, on pourrait voir appliquer cette politique et tout ce qui en découle à des activités qui ne nécessitent pas un tel encadrement. Par ailleurs, la mise à jour de la base de données PKS permettrait au Groupe de gestion des projets d'assurer une meilleure planification des ressources spécialisées en gestion de projet et un suivi plus rigoureux de la mise en oeuvre du CAGP.

Nous reconnaissons toutefois que le CAGP est un outil de gestion et de contrôle à privilégier afin d'assurer dans certains cas le succès de projets qui ne sont pas des projets d'immobilisations. À des fins d'efficacité et de saine gestion il serait avantageux pour l'Agence d'étendre la portée de sa politique.

RECOMMANDATIONS

Afin que la Politique d'approbation et de gestion de projet de l'Agence s'applique à tous projets et activités nécessitant un cadre de gestion rigoureux en raison de leur envergure, des risques qu'ils comportent, de leur valeur ou de toute autre considération, le Groupe de gestion des projets doit :

1. s'assurer que tous les intervenants comprennent le champ d'application du CAGP tel qu'il est défini actuellement en maîtrisant notamment les distinctions entre les projets d'immobilisations et les autres activités qui s'en apparentent;
2. réviser la Politique d'approbation et de gestion de projet de manière à étendre le champ d'application du CAGP comme outil de gestion et de contrôle aux activités apparentées aux projets d'immobilisations qui nécessitent un cadre de gestion rigoureux;
3. s'assurer que le CAGP prévoit un mécanisme permettant à tous les intervenants d'avoir accès en tout temps aux versions à jour des documents d'approbation de projet;
4. s'assurer de l'utilité et de la justesse de la base de données Project Knowledge System (PKS) en veillant à ce que les données reflètent l'information la plus récente.

3.2 MISE EN OEUVRE DU CADRE D'APPROBATION DES PROJETS

Contexte

L'Agence s'est dotée d'un cadre d'approbation qui fait en sorte qu'à chaque phase d'un projet, un processus d'approbation est mis en oeuvre en vue de déterminer si l'Agence engagera ou non des ressources.

À cette fin, le Document d'approbation de projet (DAP) est à la base du processus d'approbation. Le cadre d'approbation initial, tel qu'approuvé par le CT en mars 2000, requérait que le DAP de tout projet en phase B, C ou D soit, selon la valeur des projets, approuvé ou examiné par le Comité consultatif sur l'examen des programmes (PRAB), l'agent financier supérieur (AFS) ou son représentant et, lorsqu'un soutien matriciel est nécessaire, par le Comité de coordination des fonctions centrales (CCFC). En ce qui concerne les projets en phase O/A, le DAP d'un projet devait recevoir l'assentiment du CCFC seulement lorsque l'exécution du projet nécessitait du soutien matriciel.

De plus, un énoncé de projet était requis pour tout projet supérieur à 500 000 dollars, et les projets supérieurs à cinq millions de dollars devaient faire l'objet d'une présentation au Conseil du Trésor pour fins d'approbation.

Rationalisation du processus d'approbation

À la suite de la première vérification interne effectuée en 2002, le Groupe de gestion des projets a entrepris de réviser le CAGP afin d'améliorer, entre autres, le processus d'approbation de projet. Cet exercice a résulté en un nouveau processus d'approbation du DAP qui a été entériné par le Comité exécutif de l'ASC en mai 2003 et dont les résultats sont présentés au TABLEAU 4.

TABLEAU 4

(*) : Approbation du CCFC requise aux fins de la mise en oeuvre matricielle.

Depuis mai 2003, la présentation d'un énoncé de projet pour les projets inférieurs à cinq millions de dollars n'est plus requise, le DAP constituant le seul document d'approbation exigé.

Le processus d'approbation des projets et le format du DAP font toujours l'objet de réflexions et de suggestions visant à les améliorer et à les rendre plus efficaces. Par exemple, les modifications proposées en mai 2003 permettaient, sous certaines conditions, la préparation optionnelle du DAP et introduisaient la notion de DAP « léger ». Or, il semble que pour plus de rigueur, ces façons de faire soient délaissées au profit d'un DAP obligatoire et comportant des rubriques normalisées pour tous les projets. La catégorisation des projets permettrait cependant de compléter sommairement certaines rubriques.

Par ailleurs, les changements organisationnels découlant de la création d'un poste de vice-président aux sciences, technologies et programmes et la révision des mandats des comités directeurs (Exécutif, PRAB, CCFC, etc.) sont de récents événements qui devront être pris en considération.

Au moment de la vérification, les modifications apportées au cadre d'approbation initial n'avaient pas encore été approuvées formellement par le SCT.

Constatations

L'examen du processus d'approbation révisé en mai 2003, incluant les niveaux d'approbation tels que présentés au TABLEAU 4, a révélé les faits suivants :

1. L'application du CAGP et la présentation d'un DAP sont désormais optionnelles pour toutes les phases des projets inférieurs à 500 000 dollars. Bien que nous appuyons les efforts mis en oeuvre afin de rendre l'application du CAGP plus efficace auprès des divers usagers en ce qui concerne les projets de moindre envergure, la Politique d'approbation et de gestion de projet de l'Agence, en conformité avec celles du CT, requiert un cadre d'approbation et de gestion de projet pour tous les projets d'immobilisations de l'Agence.

   De même, la présence d'un document écrit formel et standardisé décrivant la portée, le contenu et les stratégies envisagées pour réaliser un projet est requise pour faciliter la prise de décision des dirigeants concernant tous les projets assujettis au CAGP, peu importe leur valeur;

2. Le cadre d'approbation révisé passe sous silence les responsabilités de l'agent financier supérieur (AFS). Or, comme celui-ci est responsable de confirmer la conformité du projet à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), la disponibilité des fonds et les répercussions de ces dépenses sur le plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement, nous considérons le rôle de l'AFS comme essentiel dans le processus de revue et d'approbation des projets;
   
   
3. Le cadre d'approbation révisé ne mentionne aucune des instances décisionnelles qui sont requises pour l'approbation et l'examen pour fins de recommandations concernant les projets en phase A, B, C ou D d'une valeur inférieure à un million de dollars. Nous considérons que tous les projets assujettis au CAGP devraient faire l'objet d'un examen et d'une autorisation formelle, peu importe leur valeur, afin d'en confirmer la conformité aux stratégies de l'ASC et à la LGFP, les rôles et les responsabilités, ainsi que les sources de fonds et leur disponibilité;
   
   
4. À l'exception du DAP, le cadre d'approbation révisé ne précise pas les autres documents formels requis dans le processus d'approbation de projet, tels l'énoncé de projet et la soumission au Conseil du Trésor pour les projets de cinq millions de dollars et plus, qui demeurent toujours requis par le Conseil du Trésor. L'absence de mention de ces documents pourrait laisser croire aux utilisateurs du CAGP qu'ils ne sont plus requis, ce qui les induirait en erreur.

Nous avons aussi examiné les DAP des 16 projets présentés en annexe et avons constaté les faits suivants :

• Les instructions visant la préparation d'un DAP sont jugées complètes et adéquates et aident les gestionnaires de projet dans la préparation des DAP;
  
  
• Les DAP examinés sont complets et présentent toute l'information requise selon les instructions en vigueur afin de faciliter la prise de décision des dirigeants;
  
  

• Aucune information n'est présentée au DAP concernant le traitement comptable à associer aux opérations financières et la structure de codage à adopter. Le DAP devrait comporter des informations précises quant à la nature des ententes avec nos partenaires en ce qui concerne la propriété et les responsabilités relatives à notre participation qui détermineront le traitement comptable à apporter, les crédits parlementaires à utiliser, etc.

  De plus, les informations concernant l'approvisionnement et l'attribution des contrats sont présentées de façon succincte dans la section « Méthode de mise en oeuvre » alors que les stratégies ayant mené aux décisions présentées au DAP ne sont généralement pas documentées.

  Ces situations sont causées par le fait que les gestionnaires de projet utilisent un format standard pour présenter l'information requise au DAP, basé sur les instructions visant la préparation d'un DAP. Or, ces instructions, établies en mars 1999, sont antérieures au CAGP;

• La revue des approbations et recommandations des DAP des projets ayant débuté après mars 2000 indique qu'en général, les projets examinés étaient entérinés en conformité avec les niveaux d'autorisation spécifiés. Tous les projets examinés dont les phases B, C et D étaient supérieurs à cinq millions de dollars ont fait l'objet d'une autorisation formelle du Conseil du Trésor, à l'exception du projet SmallSat/MicroSat dont le DAP était en cours de rédaction au moment de la vérification.

  Toutefois, tel que détaillé en annexe, nous avons identifié cinq DAP ne comportant pas toutes les autorisations requises, soit 45 % des projets actifs assujettis au CAGP et ayant débuté après mars 2000. Les manquements suivants ont été notés au TABLEAU 5.

TABLEAU 5

Note 1 : Le DAP de chacun de ces projets a fait l'objet de discussions au PRAB et au CCFC mais n'a pas été formellement signé par les représentants de ces comités.

Cette situation démontre que les autorisations des projets assujettis au CAGP ne font pas l'objet d'un suivi adéquat. Ceci accroît aussi le risque que des décisions soient prises sur la base d'informations inexactes.

RECOMMANDATIONS

Afin d'assurer un processus d'approbation des projets adéquat et efficace, le Groupe de gestion des projets doit continuer ses efforts de rationalisation du CAGP en considérant les recommandations suivantes :

1. modifier la Politique d'approbation et de gestion de projet afin d'inclure une matrice d'approbation plus complète qui identifie toutes les instances d'approbation et d'examen pour fins de recommandation ainsi que tous les documents d'approbation;
2. s'assurer que le cadre d'approbation s'applique aussi aux projets inférieurs à un million de dollars;
3. réviser le format du DAP afin de s'assurer que toutes les dimensions spécifiées dans les PPP concernant la gestion de projet soient considérées dans les DAP, incluant le traitement comptable et la structure de codage à adopter ainsi que les informations relatives à l'approvisionnement;
4. obtenir l'assentiment du CT concernant les modifications apportées au CAGP initial approuvé en mars 2000.

De plus, nous recommandons que tous les DAP soient signés par les représentants des divers comités impliqués dans le processus d'approbation, tels que défini dans le CAGP.

3.3 MISE EN OEUVRE DU CADRE DE GESTION DES PROJETS

Dans son rapport de décembre 2002, la vérificatrice générale soulignait que « les pratiques qu'elle a adoptées en gestion de projet et en gestion du risque sont généralement rigoureuses mais ne sont pas appliquées de façon uniforme. Il faut dire que la documentation de projet, les prévisions de coûts et les évaluations de risques ne sont pas toujours conformes aux critères qu'énonce le CAGP de l'Agence ».

En s'appuyant sur des discussions avec le personnel, la consultation de documents et l'examen de cinq projets spécifiques tous assujettis au CAGP (voir le TABLEAU 6), nous avons constaté que cette affirmation est toujours valide. Même si les pratiques énumérées dans les PPP ne sont pas toujours appliquées de façon conforme, nous avons identifié des pratiques en matière de gestion de projet qui démontrent qu'ils sont gérés adéquatement.

TABLEAU 6

Notre examen des cinq projets a consisté à identifier les pratiques utilisées dans la gestion de ces projets, à partir des outils et des livrables énumérées dans les PPP. Les projets examinés incluent les pratiques de gestion suivantes qui contribuent à assurer une gestion de projet adéquate :

1. Définition appropriée des objectifs et des spécifications;
2. Structure des travaux du projet décrivant l'ensemble des tâches à exécuter (structure de répartition du travail);
3. Documentation et suivi d'un budget et d'un échéancier;
4. Gestion appropriée des demandes de changement et de l'information se rapportant aux travaux exécutés;
5. Gestion adéquate de la qualité à l'aide de la documentation de plans d'assurance qualité et de tests de vérification;
6. Énumération, quantification et suivi des risques spécifiques au projet; 
7. Suivi du projet et communication périodique des résultats par des rapports statutaires à la haute direction.

3.3.1 PERTINENCE DES POLITIQUES, PROCÉDURES ET PRATIQUES

Le CAGP est encore récent à l'Agence et fait toujours l'objet d'un développement de la part du Groupe de gestion des projets. Jusqu'à présent, les efforts ont davantage été consacrés à l'amélioration du cadre d'approbation et de la gestion des risques plutôt qu'au cadre de gestion de projet. Les éléments suivants fournissent des explications en ce qui concerne la non-conformité des pratiques observées par rapport à celles énumérées dans les PPP et l'absence d'uniformité d'un projet à l'autre :

1. On ne retrouve aucune exigence minimale ou ligne directrice en ce qui a trait aux outils, aux livrables et aux moyens qui permettraient d'assurer une gestion rigoureuse et uniforme des projets réalisés en tenant compte de leurs particularités. Il est évident que les meilleures pratiques énoncées dans les PPP ne s'appliquent pas nécessairement à tous les projets. Certaines d'entre elles constituent cependant des éléments essentiels en matière de saine gestion et devraient par conséquent être considérées comme des exigences minimales auxquelles les gestionnaires de projet devraient se conformer;
   
   

2. Le manuel de procédures mis à la disposition des gestionnaires de projet consiste en une énumération des meilleures pratiques (regroupées en fonction de neuf processus) basées sur la théorie de la gestion de projet. À plusieurs égards, les outils et livrables qui y sont énumérés ne sont pas adaptés aux réalités et particularités des projets réalisés à l'Agence. Ainsi, les gestionnaires de projet rencontrés nous ont fait part de leur questionnement à l'égard de l'utilisation et de l'efficacité de certains outils et livrables spécifiques qui fait en sorte qu'ils ne sont généralement pas documentés ou documentés de façon succincte :

   • Plan de projet
   • Plan d'évaluation du rendement du projet
   • Système d'autorisation de travail
   • Plan de gestion du contenu
   • Plan de gestion des délais
   • Plan de gestion des coûts
   • Plan de gestion de la qualité
   • Plan de gestion des approvisionnements
   • Évaluation du rendement de l'entrepreneur
   • Plan de mesure de rendement du projet

   Toutefois, les objectifs de saine gestion poursuivis par ces outils et livrables sont atteints au moyen d'autres outils et livrables utilisés comme nous avons pu le constater lors de l'examen des projets;

3. Les gestionnaires de projet n'ont pas à leur disposition des procédures décrivant les livrables et les standards requis, mais seulement des concepts théoriques, ce qui les oblige souvent à redéfinir et à adapter les outils et les livrables à chaque projet. Par conséquent, le manuel de procédures est peu consulté, et les pratiques de gestion peuvent varier d'un projet à l'autre, d'autant plus que les PPP actuelles permettent au gestionnaire de projet de les adapter en fonction des particularités du projet;
   
   
4. Les PPP ne précisent pas qui, de l'entrepreneur ou de l'équipe de projet de l'ASC, a la responsabilité d'émettre certains livrables. Les exemples suivants ont été observés :
   
   
   • Pour plusieurs projets, le suivi de l'échéancier est maintenu par l'entrepreneur pour ses propres activités alors que les activités internes de l'ASC concernant la gestion du projet ne sont pas documentées au moyen d'un calendrier ou d'un diagramme de projet en réseau (GANTT Chart), le gestionnaire de projet effectuant plutôt le suivi de l'échéancier par l'entremise des jalons précisés au contrat;
   • La rédaction des plans de projet et des plans d'assurance qualité et de sécurité est parfois sous la responsabilité de l'entrepreneur alors que l'équipe de projet de l'ASC est chargée de valider les informations présentées par l'entrepreneur;

   Cette situation accroît le risque de substitution des responsabilités de l'équipe de projet de l'ASC au profit de l'entrepreneur et pourrait rendre l'Agence dépendante des propres systèmes et contrôles de l'entrepreneur qui peuvent ne pas correspondre aux exigences de l'ASC en matière de gestion de projet;

5. Lors de l'élaboration du CAGP, l'Agence oeuvrait dans un contexte où les grands projets (RADARSAT et le Système d'entretien mobile) monopolisaient les ressources. Cependant, le cadre de fonctionnement de l'Agence évolue, et la tendance est aux projets plus modestes et plus nombreux. Nous avons constaté, lors de la revue des PPP, que celles-ci ne tenaient pas compte des particularités du nouveau cadre de fonctionnement. Outre l'envergure des projets, les particularités sont illustrées par les exemples suivants :

   Sous-traitance

   Les projets actuels sont de moindre envergure que dans le passé et sont axés davantage sur la sous-traitance alors que les entrepreneurs retenus par l'Agence réalisent eux-mêmes, sous la supervision des gestionnaires de projet de l'Agence, des segments importants de la gestion des projets qui leur sont confiés (par exemple le plan de développement de projet, l'échéancier ou les spécifications d'essai). Ceci accroît le risque que les pratiques en matière de gestion de projet ne soient pas appliquées de façon uniforme.

   En effet, le rôle et les responsabilités des entrepreneurs dans le processus de gestion de projet ne sont pas abordés dans les PPP de l'Agence qui sont plutôt axées sur des pratiques générales de gestion concernant des projets d'envergure réalisés entièrement à l'interne, ces pratiques étant basées sur les principes généraux du Project Management Institute.

   De même, aucune référence n'est faite quant aux livrables que les entrepreneurs devraient être tenus de produire, que ce soit en matière de planification, d'essai ou de communication des résultats en cours de projet.

   Partenariats internationaux

   Le personnel rencontré nous a fait part de ses commentaires concernant le fait que la plupart des projets sont réalisés en partenariat avec des organisations d'autres pays et que ces projets impliquent une gestion et des risques particuliers. Or, cette caractéristique n'est pas spécifiquement abordée dans les PPP.

   Gestion des changements

   Dans un environnement où la sous-traitance et les partenariats internationaux sont prépondérants à l'intérieur du processus de gestion de projet, la gestion des changements devrait faire l'objet d'une documentation spécifique au sein des PPP afin d'assurer la gestion uniforme des changements et des risques associés. La gestion des changements concerne la nomination, la composition et les responsabilités des comités en charge de la gestion des changements ainsi que la documentation, la communication et l'approbation des changements proposés. Or, de tels sujets concernant la gestion des changements ne sont pas abordés dans les PPP actuelles.

RECOMMANDATIONS

Afin de s'assurer que les PPP répondent aux besoins des intervenants de façon efficace, le Groupe de gestion des projets doit considérer dans ses efforts de rationalisation les recommandations suivantes :

1. préciser les exigences minimales et lignes directrices concernant les outils, les livrables et les moyens permettant d'assurer une gestion rigoureuse et uniforme des projets réalisés à l'ASC;
2. adapter les PPP, les outils et les livrables aux particularités des projets réalisés à l'ASC, telles que la sous-traitance, les partenariats internationaux et la gestion des changements;
3. préciser et standardiser le format et le contenu des outils et des livrables considérés comme des exigences minimales pour l'ASC;
4. déterminer les responsabilités entre l'équipe de projet et les entrepreneurs dans l'émission des livrables considérés comme des exigences minimales pour l'ASC.

3.3.2 L'ATTRIBUTION DES RESPONSABILITÉS

De manière à donner suite aux commentaires de la vérificatrice générale dans son rapport de décembre 2002, la haute direction de l'Agence a adopté diverses mesures dont l'attribution et la confirmation des responsabilités concernant l'exécution de chacune des phases d'un projet. Le président a réaffirmé que les phases B, C et D seront centralisées sous la supervision d'une seule organisation, soit la Direction générale des programmes spatiaux, pour tous les projets spatiaux afin de faciliter l'application des procédures et des pratiques du CAGP de façon uniforme ainsi que l'assignation de gestionnaires expérimentés.

Une analyse des responsabilités nous a permis de constater qu'à l'exception des projets démarrés avant la mise en place du CAGP en février 2000, seuls trois projets assujettis au CAGP ont un gestionnaire de projet n'appartenant pas au Groupe de gestion des projets. Il s'agit des projets ATEN, SmallSat et Victoire. Dans le cas du projet SmallSat, les phases C et D seront transférées à un entrepreneur privé dans le cadre du programme de contribution CASSIOPE. Quant au projet Victoire, évalué à moins d'un million de dollars et qui n'est pas un projet à caractère spatial, la responsabilité est assumée par la Direction de l'administration. Conformément au CAGP, le Groupe de gestion des projets a été impliqué dans le projet Victoire en assurant son soutien tout au long du processus d'approbation. Quant au projet ATEN, la haute direction a décidé, comme pour les autres projets ayant débuté avant la confirmation des responsabilités et qui étaient trop avancés pour être transférés à la Direction générale des programmes spatiaux, de laisser à la Direction générale des sciences spatiales la responsabilité d'en poursuivre la gestion.

Nous reconnaissons que la centralisation de tous les projets (spatiaux et non spatiaux) en phase B, C et D sous la responsabilité de la Direction générale des programmes spatiaux n'est pas souhaitable compte tenu de l'expertise que d'autres directions pourraient posséder. Par exemple, la Division de la sécurité et des installations et la Division de la technologie de l'information réalisent une part importante de leurs activités sous forme de projets qui, à l'occasion, peuvent être des projets d'immobilisations.

Nous sommes cependant d'avis que pour des fins de saine gestion, toutes les organisations responsables de mener à terme des projets doivent s'appuyer sur un cadre de gestion de projet adéquat, ce que prescrit la Politique d'approbation et de gestion de projet de l'Agence. Les deux organisations citées plus haut en exemple ont développé leur propre cadre d'approbation et de gestion de projet. Nous n'avons pas tenté d'évaluer au cours de cette vérification dans quelle mesure ces cadres se conformaient à la politique interne en la matière.

RECOMMANDATION

L'Agence a adopté une politique interne en matière d'approbation et de gestion de projet afin de souligner l'importance d'y associer un cadre de gestion approprié. Pour faciliter l'application de la Politique d'approbation et de gestion de projet, le Groupe de gestion des projets devrait :

1. préciser les rôles et les responsabilités qui sont attribués aux directions et aux intervenants. Les précisions devraient être formulées en distinguant le processus d'approbation du processus de gestion, selon qu'il s'agit de projets à caractère spatial ou non et en tenant compte des phases du cycle de vie du projet;
2. expliciter le rôle et les responsabilités du Groupe de gestion des projets à titre de bureau de première responsabilité en la matière, notamment en ce qui a trait à l'administration de la politique, à la dissémination des connaissances et à l'appui à donner au personnel.

4.0 MISE EN OEUVRE DE LA GESTION DES RISQUES

En décembre 1999, l'Agence a intégré, à même ses pratiques de gestion, un cadre de gestion des risques visant à assurer le financement des programmes spatiaux et des risques associés à partir des niveaux de référence de l'Agence.

Processus

Le processus de gestion des risques prévoit :

• L'identification et l'évaluation des risques realtifs aux programmes et aux projets de l'Agence;
• L'élaboration de plans d'atténuation des impacts pour les programmes et les projets comportant des risques moyens et élevés;
• L'identification des sources de financement afin de couvrir les risques identifiés;
• La surveillance et le contrôle des risques sur une base régulière afin de s'assurer que les risques évoluent tel que prévu dans les plans d'atténuation des risques;
• L'établissement et le maintien d'un plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement présentant les fonds requis par secteur d'activité pour couvrir les risques des programmes et des projets sur cinq ans.

Politiques et procédures

La gestion des risques a été prise en considération lors de l'établissement du CAGP. Les PPP en matière de gestion des risques identifient les procédures et responsabilités suivantes :

• La responsabilité de la gestion des risques d'un projet, incluant l'identification et l'évaluation des risques ainsi que le plan de réaction aux risques identifiés et la surveillance et le contrôle des risques, incombe au gestionnaire de projet;
• Les risques d'un projet donné sont documentés et mis à jour à partir du DAP et de la Structure de répartition du travail (WBS) par le gestionnaire de projet;
• L'identification des risques est effectuée en fonction de catégories normalisée : coût, échéance, performance technique, sécurité et programmatique (cette dernière catégorie inclut les affaires publiques, les ressources humaines, la politique et la mission de l'Agence);
• L'information en matière de financement des risques est fournie par les chefs de projet et les gestionnaires de projet permettant ainsi la mise à jour du plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement;
• Les risques du projet à inclure dans la base de données du Système d'information et d'évaluation des risques (RIAS) et dans le plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement sont déterminés par le chef de projet, en collaboration avec le gestionnaire de projet et le gestionnaire des risques;
• Les niveaux des engagements au plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement et le déblocage des fonds immobilisés ou de réserve en cas de réalisation des risques ne sont autorisés que par le PRAB;
• L'application uniforme de la gestion des risques est assurée par le gestionnaire des risques de l'Agence.

Constats

L'examen de la gestion des risques liés aux projets a révélé que les pratiques et les procédures mises en place étaient généralement suivies. Nous avons en effet constaté ce qui suit :

1. Les risques par projet sont qualifiés, évalués et quantifiés à partir d'une méthodologie appliquée uniformément, sous la supervision du gestionnaire des risques de l'Agence;
2. Les risques par projet sont documentés à partir des DAP, révisés régulièrement et mis à la disposition des intervenants concernés à partir de la base de données RIAS;
3. Les risques quantifiés et pondérés dans RIAS font l'objet d'un engagement à long terme (par des fonds bloqués pour couvrir les risques identifiés) qui est documenté à partir du plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement sous la responsabilité de la Division de la planification financière. Cet engagement est mis à jour régulièrement et revu formellement trois fois par année par le PRAB;
4. Un processus requérant l'autorisation du PRAB a été mis en place afin d'approuver l'utilisation des engagements lorsqu'un risque spécifique s'est matérialisé pour un projet;
5. De façon générale, les risques des projets assujettis au CAGP sont revus périodiquement par les gestionnaires de chaque direction ayant la responsabilité de la gestion des projets concernés et sont documentés au plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement. Ainsi, les actions suivantes relatives à la gestion des risques liés aux projets ont été notées :
   • Les risques concernant les projets sous la responsabilité de la Direction générale des programmes spatiaux sont revus trimestriellement par le Consolidated Risk Advisory Board (CRAB) sous la supervision du directeur général concerné. Ce comité avait été mis en place lors de l'exécution des grands projets de l'État réalisés par l'ASC et est demeuré actif depuis ce temps afin de suivre formellement les risques associés aux projets sous la responsabilité de ce secteur;
   • Même si les projets sous la responsabilité de la Direction générale des sciences spatiales ont pour la plupart débuté avant la mise en oeuvre du CAGP, la gestion des risques liés au projet est similaire à la méthodologie décrite au CAGP. L'évaluation des risques, le plan de gestion et le suivi des risques sont effectués en collaboration avec les entrepreneurs responsables de l'exécution des travaux donnés à contrat par l'Agence. Les risques sont identifiés, et un plan de gestion des risques est complété afin d'évaluer la probabilité des risques identifiés et leurs conséquences, d'établir les mesures d'atténuation correspondantes et de suivre l'évolution des risques et la stratégie d'atténuation des impacts. Des réserves financières sont établies lorsque requis et divulguées au plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement.

Toutefois, nous avons constaté que la base de données RIAS ne contenait pas de documentation relative aux risques associés à certains projets pourtant assujettis au CAGP et qu'ils n'avaient donc pas été revus par le gestionnaire des risques de l'Agence, contrairement à ce qui est prescrit dans le Cadre de gestion des risques, et ce, malgré le fait que les risques spécifiques à ces projets avaient été dûment documentés et qualifiés dans les DAP. Ces projets, appartenant tous à des directions autres que la Direction générale des programmes spatiaux, sont les suivants :

TABLEAU 7

Le Groupe de gestion des projets indique que ces projets n'avaient pas encore été intégrés à la base de données RIAS compte tenu du fait que le processus de gestion des risques avait d'abord été appliqué aux projets en phase B, C ou D sous la responsabilité de la Direction générale des programmes spatiaux. Toutefois, les gestionnaires de cette direction indiquent que les projets indiqués ci-hauts devraient être intégrés au processus de gestion des risques de l'ASC dans un proche avenir afin d'en évaluer formellement les risques, de les présenter au plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement et de bloquer les fonds pour couvrir les risques identifiés, si requis.

Ces situations n'assurent pas à l'Agence que tous les risques concernant les projets assujettis au CAGP sont quantifiés et mis à jour ni que les fonds bloqués, tel que spécifié dans le plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement, sont suffisants pour couvrir tous les risques identifiés.

RECOMMANDATIONS

Nous recommandons au Groupe de gestion des projets :

1. d'incorporer au processus de gestion des risques tous les projets assujettis au CAGP pour en assurer une évaluation uniforme, les présenter dans le plan quinquennal d'évaluation des risques et de financement et réserver les fonds requis afin de couvrir les risques identifiés;
2. de documenter formellement et de mettre à jour régulièrement  les risques associés à tous les projets assujettis au CAGP dans la base de données RIAS.

ANNEXE A - LISTE DES PROJETS ASSUJETTIS AU CAGP

ANNEXE B - PLAN D'ACTION DE LA GESTION