Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert

9 Surveillance et vérification des programmes et des accords

La présente section donne une vue d'ensemble et fournit aux agents de programme et à leurs superviseurs du soutien et des conseils concernant un contrôle essentiel, c'est-à-dire, la surveillance. Il vise à préciser quand et comment la fonction de vérification peut appuyer la saine gestion et administration des programmes de transfert. Veuillez consulter les professionnels de la vérification de votre ministère pour obtenir des conseils plus détaillés à l'égard de la section.

La plupart des éléments mentionnés à la section 7 concernant la gestion du risque s'appliquent à la présente section.

L'accord de transfert suppose que des fonds publics seront transmis à des particuliers, à des groupes ou à des organisations. Les ministères sont tenus responsables de la manipulation adéquate de ces fonds par leurs employés et de leur utilisation à bon escient par le destinataire. Une surveillance efficace exercée par les agents de programme peut couvrir ce dernier élément, tandis que les vérifications fournissent des assurances sur les deux volets.

9.1 Vérification interne

Bien que toutes les vérifications doivent respecter des normes fondamentales, les vérificateurs peuvent fournir deux niveaux élémentaires d'assurance dans leurs rapports. La profondeur et l'étendue des enquêtes varient d'une mission à l'autre.

• On pourra disposer d'un niveau supérieur, quoique non absolu, d'assurance grâce à la conception de procédures qui ramènent, selon le jugement professionnel du vérificateur interne, le risque d'une conclusion inadéquate à un niveau inférieur par des procédures telles que l'inspection, l'observation, l'enquête, la confirmation, les calculs, l'analyse et les discussions. Ce niveau entraîne des coûts plus élevés et prolonge le temps d'exécution de la vérification.
• On pourra disposer d'un niveau modéré d'assurance grâce à la conception de procédures qui ramènent, selon le jugement professionnel du vérificateur interne, le risque d'une conclusion inadéquate à un niveau plus modéré par des procédures qui se limitent habituellement à l'enquête, à l'analyse et aux discussions.

9.1.1 Évaluation de la gestion de programme

En ce qui a trait aux subventions, aux contributions ou aux autres genres de programmes de transfert, les vérifications visent principalement à formuler une opinion sur la gestion du programme et, avec le temps, à formuler des recommandations pour son amélioration. Pour ce faire, il convient d'examiner objectivement les preuves et d'évaluer indépendamment le cadre et les pratiques de contrôle de la gestion. Les vérificateurs peuvent aussi évaluer la gestion du risque et les pratiques à cet égard, l'information servant au processus décisionnel ainsi que les pratiques en matière d'établissement de rapports.

Dans le cas de transferts inconditionnels, comme les subventions, la vérification porte uniquement sur le processus de sélection et d'approbation du destinataire ainsi que sur son admissibilité. Dans le cas de transferts conditionnels, comme les contributions, la vérification devrait également viser le respect des conditions de l'accord et des étapes clés par le destinataire.

Les vérifications peuvent, dans certaines circonstances, être menées à l'égard de projets de contribution et de destinataires particuliers, mais elles ne devraient pas remplacer la surveillance financière et opérationnelle périodique. La vérification des destinataires, tout autant que la surveillance financière et opérationnelle, sont au nombre des responsabilités de la gestion du programme.

Essentiellement, la vérification d'un programme de transfert conditionnel ou inconditionnel évalue systématiquement le cadre de gestion et de contrôle du programme. De façon plus précise, les vérificateurs déterminent si :

• les politiques et lignes directrices essentielles à respecter, les procédures à suivre, la qualité du travail, l'efficacité et l'efficience opérationnelles, les extrants attendus et les résultats du programme ont été bien définis et communiqués;
• des indicateurs régissant ce qui précède, comme des taux d'erreur, le coût unitaire et la vitesse du traitement, ont été instaurés;
• la direction et les employés ont les connaissances et les habiletés nécessaires pour s'acquitter de leurs fonctions;
• les contrôles administratifs, financiers et opérationnels essentiels ont été instaurés et sont efficaces;
• les gestionnaires de programme reçoivent de l'information récente, digne de foi relativement à fiable et complète sur la gestion et l'administration des programmes.

9.2 Surveillance et vérification des accords particuliers de contribution

9.2.1 Généralités

Du seul point de vue des processus, la surveillance et la vérification des accords particuliers de contribution ont beaucoup en commun. Dans les deux cas, elles veillent à ce que les conditions de l'accord soient respectées et à ce que les dépenses dont le remboursement est demandé soient admissibles et permises.

Les principales différences se situent au niveau de la profondeur, de la couverture, de l'impartialité et du respect de normes professionnelles rigoureuses par les vérificateurs. C'est pour cette raison que le terme « vérification » devrait être réservé aux missions exécutées par des vérificateurs.

La surveillance est habituellement effectuée par l'agent de programme chargé du projet et, par conséquent, elle ne traite que les activités du destinataire. En revanche, une vérification passe généralement en revue les activités de l'agent de projet et du destinataire. L'agent chargé du projet qui se voit confier la surveillance pourrait ne pas être aussi impartial qu'un vérificateur indépendant. Enfin, que les vérificateurs fournissent un niveau élevé ou modéré d'assurance, ils doivent respecter des normes comptables strictes qui pourraient ne pas être justifiées dans le cadre d'une surveillance opérationnelle ou financière.

9.2.2 Surveillance par les agents de programme

On s'attend à ce que les agents de programme surveillent périodiquement les progrès et les activités des destinataires de contributions ou d'autres transferts conditionnels. La surveillance est un élément essentiel du cadre de contrôle d'un programme de transfert.

La surveillance peut être opérationnelle ou financière. Dans le premier cas, elle comporte la tenue d'entrevues et l'examen de documents afin d'assurer que le destinataire rencontre et continue à rencontrer les conditions et atteint les événements clés indiqués dans l'accord de contribution. Dans le deuxième cas, l'agent chargé de la surveillance examine les demandes pour s'assurer que les coûts et les dépenses dont le remboursement est demandé correspondent aux coûts et dépenses admissibles énumérés dans l'accord et ne dépassent pas le plafond autorisé pour chaque catégorie. L'agent examine les pièces justificatives des coûts et des dépenses, comme les factures et les listes de paie, pour s'assurer qu'ils ont de fait été engagés au cours de la période visée par la demande de remboursement et se rapportent directement à l'accord. Si le requérant est tenu de verser au projet une contribution en nature ou en espèces, cette contribution doit également être surveillée.

9.2.3 Vérification des accords de transfert particuliers

Les vérifications d'accords de transfert particuliers peuvent se faire aux deux niveaux déjà mentionnés, à savoir élevé et modéré. Dans le premier cas, les vérificateurs consacrent habituellement plusieurs jours à examiner et à analyser sur place les dossiers financiers et opérationnels du bénéficiaire pour savoir si toutes les conditions de l'accord ont été respectées. Dans le second cas, les vérificateurs peuvent limiter leur examen à un ou deux secteurs, notamment la qualité du service ou l'achat d'équipement ou à quelques demandes de remboursement choisies présentées par le destinataire.

• Les vérifications d'attestation constituent un genre particulier de vérification qui font habituellement partie de la catégorie du niveau élevé d'assurance. Elles sont généralement menées par des vérificateurs externes qui appliquent des critères stricts de vérification financière afin de fournir une opinion sur les états financiers se rapportant à l'accord. Cette opinion, si elle est favorable, se résume généralement comme suit : « ces états financiers donnent, à tous les égards importants, une image fidèle de la situation financière de (commanditaire ou bénéficiaire) au (date) ». En règle générale, ces vérifications ne traitent pas de la pertinence des dépenses ni de leur conformité aux conditions de l'accord.
• Les vérifications judiciaires sont essentiellement des vérifications d'assurance élevée qui suivent des règles particulières de collecte de faits et de preuves et qui assurent que les constatations et les conclusions satisferont aux exigences d'un tribunal en cas de poursuites judiciaires. Les vérifications judiciaires sont généralement effectuées uniquement si l'on soupçonne une fraude.

9.3 Surveillance et vérification des accords de transfert inconditionnel

Les accords de transfert inconditionnel, comme les subventions, n'exigent pas de surveillance parce qu'aucune condition ne doit être remplie après le versement. Les gestionnaires devraient toutefois assurer un contrôle satisfaisant sur le processus de sélection, d'approbation et de paiement. Les accords de subvention peuvent faire l'objet d'une vérification qui veille principalement à ce que les destinataires respectent les critères d'admissibilité qui s'appliquent.

9.4 Surveillance et vérification des accords de prestation de transfert par des organisations non gouvernementales (tierce partie)

L'accord de transfert peut indiquer que le destinataire, pour sa part, conclura des accords auxiliaires avec une ou plusieurs organisations non gouvernementales pour la prestation des fonds et pour atteindre les événements clés indiqués dans le premier accord, appelé l'accord-cadre. Ces accords-cadres doivent autoriser le ministère à surveiller et à vérifier le destinataire. Dans la mesure du possible, le droit de vérifier le destinataire final devrait également être inclus dans les accords auxiliaires.

Même si le ministère se réserve le droit de surveiller et de vérifier le destinataire final, il n'exercera pas nécessairement ce droit à moins d'avoir des raisons impérieuses de le faire, comme une augmentation du niveau de risque ou le fait que le destinataire n'ait pas agi avec la diligence raisonnable. Dans la mesure du possible, la responsabilité de surveiller et de vérifier le destinataire final doit incomber au destinataire, qui demeure responsable du respect des conditions des accords auxiliaires.

Le destinataire devrait pouvoir faire la preuve à l'agent de projet du ministère qu'il a instauré un cadre de gestion et de contrôle assurant que le destinataire final respecte les conditions des accords auxiliaires. Il devrait appliquer à la gestion de ces accords auxiliaires la même diligence et responsabilité que celles auxquelles le ministère s'attend concernant son accord.

Toutefois, on peut demander au groupe de vérification interne du ministère de vérifier le destinataire pourra fournir une assurance que tel est exactement ce qui se passe. Pour ce faire, le groupe devra avoir accès aux livres, dossiers et locaux du destinataire final et des bénéficiaires.