Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert

8 Gestion des accords

La présente section vise à aider les agents de programme et leurs superviseurs au niveau opérationnel qui participent directement à la gestion et à l'administration des accords de transfert. Il fournit des conseils sur de bons principes de gestion et de diligence raisonnable dans l'exécution des activités quotidiennes. Il traite de presque tous les paiements de transfert, conditionnels et inconditionnels, mais il ne vise pas à remplacer les lignes directrices ministérielles au sujet de programmes précis.

La section s'applique à presque tous les programmes de transfert, mais il convient néanmoins de faire preuve de discernement au moment de l'appliquer à des programmes ayant été conçus pour offrir un maximum de souplesse aux destinataires avec un minimum de gestion directe de la part du ministère. Toutefois, même dans le cas de ces programmes, la nécessité de faire preuve de diligence raisonnable demeure.

8.1 Sélection et approbation de nouveaux accords

8.1.1 Contrôle financier et opérationnel préalable

Au cours de cette évaluation préalable, l'agent de programme devrait vérifier ce qui suit :

• Le requérant est-il admissible au programme ?
    
• La demande satisfait-elle aux conditions fondamentales du programme ?
    
• Existe-t-il des questions non réglées, comme une dette non remboursée ou un mauvais dossier d'exécution, dont il faut tenir compte dans le cadre du processus de sélection et d'approbation ?
    
• Le requérant reçoit-il déjà des fonds publics pour les activités à l'égard desquelles il demande des paiements de transfert ? (Il pourrait être nécessaire d'examiner le cumul de l'aide.)

Si le requérant fait partie d'une grande organisation, comme la faculté d'une université, le contrôle préalable devrait aussi être effectué au niveau auquel l'accord sera signé, par exemple au niveau de la faculté ou de l'université.

8.1.2 Distinction entre fonctions et conflits d'intérêts

Dans la mesure du possible, on devrait éviter de confier à une même personne la sélection et l'approbation d'un nouvel accord concernant une subvention ou une contribution ou le renouvellement d'un accord. La plupart du temps, la décision d'approuver un tel accord comporte un élément de jugement personnel et suppose le versement d'importantes sommes d'argent à des groupes ou à des particuliers. La possibilité d'un parti pris ou d'un conflit d'intérêts existe donc. Un comité d'examen comporte de nombreux avantages, mais il n'est pas pratique au-delà d'un certain volume ou en présence de contraintes temporelles. En pareil cas, un examen par les pairs pourrait constituer une solution de rechange valable.

Il est essentiel, pour garantir l'impartialité et l'objectivité des accords de subvention ou de contribution, d'établir des relations d'affaires sans lien de dépendance avec les participants éventuels et présents. Les superviseurs doivent être à l'affût de tout indice que les agents relevant d'eux ne s'y conforment pas. Un agent qui estime être en situation de conflit d'intérêts avec un requérant devrait en informer son superviseur et s'abstenir d'exercer son influence sur l'issue de la demande.

8.1.3 Consultation interne et externe

Quelques programmes exigent que certains particuliers, groupes ou organisations soient consultés dans le processus d'approbation. En pareil cas, toutes les consultations obligatoires doivent être menées avant de finaliser le processus de sélection et d'approbation. Les résultats de cette consultation, qu'ils soient favorables ou non, sont ensuite versés au dossier de projet.

Même si le programme ne prévoit pas de consultation obligatoire, il y a lieu d'en mener une si le ou les agents de projet qui s'occupent du processus de sélection et d'approbation estiment qu'elle permettrait de prendre une décision ou de formuler une recommandation plus informée ou impartiale. Tel pourrait être le cas si l'agent n'a pas encore eu de rapports directs avec le requérant, mais qu'il sait que ce dernier a déjà conclu des accords de transfert avec le ministère ou si la demande comporte des éléments techniques ou juridiques que l'agent connaît mal.

8.1.4 Justification de la recommandation

Renvoi aux objectifs du ministère et du programme

La justification invoquée pour recommander ou accepter l'accord de transfert doit être exposé dans le dossier. Les facteurs qui ont été pris en compte doivent être décrits et la façon dont le transfert favorisera la mission et les objectifs de ce programme précis doit être indiquée. Dans le cas de projets simples et relativement peu coûteux, un énoncé simple mais clair pourrait suffire, tandis que dans le cas de grands projets complexes, le dossier devrait contenir des preuves attestant que tous les facteurs importants ont été pris en compte et dûment pesés. Ce faisant, les agents de projet et les ministères se protègent contre d'éventuelles contestations de leurs décisions.

Analyse coûts-avantages

Dans la mesure du possible, l'évaluation des coûts et avantages prévus d'un accord de transfert devrait faire partie du processus de sélection et d'approbation. De telles évaluations sont menées automatiquement dans le cas des accords avec l'industrie. En revanche, les facteurs d'évaluation comme l'apport différentiel et la probabilité de réussite pourraient ne pas convenir à certains programmes, dont ceux ayant manifestement un caractère social. Toutefois, un genre quelconque d'analyse coûts-avantages devrait être effectuée dans la mesure du possible, même si cela suppose un jugement personnel, afin d'assurer l'utilisation prudente et favorable des fonds du transfert.

Apport différentiel

Bien que cette exigence ne soit pas spécifiée dans la Politique sur les paiements de transfert, il convient, à titre de saine pratique commerciale, de tenir dûment compte de l'apport différentiel pour la plupart des programmes. Le cas échéant, la justification de la recommandation devrait indiquer que l'agent de programme a tenu compte de tous les avantages directs et indirects escomptés du paiement de transfert par rapport à la valeur du transfert. L'agent de projet devrait également déterminer dans quelle mesure le résultat attendu se produirait en l'absence du transfert.

Probabilité de réussite

Relevant plutôt d'une question politique, l'évaluation de la probabilité de réussite est une excellente pratique lors de la sélection et de l'approbation des demandes de paiements de transfert. Il n'est pas toujours possible d'effectuer une analyse de faisabilité pour chaque projet, mais une certaine confrontation avec la réalité est de mise avant de recommander un nouveau projet, surtout si aucun précédant n'existe. La recommandation devrait indiquer comment la réussite sera mesurée en termes d'extrants ou de conséquences, de même que les chances que cela se produise.

8.2 Accords

8.2.1 Subventions

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, un accord écrit doit être conclu entre le ministère et le destinataire ou le commanditaire sauf dans le cas de subventions comportant de faibles risques et de moindre importance, auquel cas l'accord peut prendre la forme d'une demande et de la correspondance connexe.

La politique ne définit pas les cas de faibles risques et de moindre importance et laisse aux agents de programme le soin de les déterminer. La sous-section 8.5 de la présente section, intitulée « Risque - accord écrit à l'égard des subventions », et la section 7 du présent guide traitent de la gestion du risque.

Qu'un accord écrit officiel existe ou non, le dossier devrait contenir des preuves vérifiables que le destinataire satisfait aux exigences d'admissibilité au moment du transfert ou qu'il continue d'y être admissible, si la subvention est versée par acomptes.

8.2.2 Contributions

Les paiements de contribution doivent être étayés par un accord écrit entre le ministère et le destinataire. La plupart des accords contiennent deux sections : une section générique qui se rapporte principalement aux conditions générales du programme et une section propre à l'accord, qui a trait aux conditions de l'accord particulier. Cette dernière section prend souvent la forme d'une ou de plusieurs annexes.

8.2.3 Délégation du pouvoir de signer

La « délégation des pouvoirs de signer » est le document officiel en vertu duquel chaque ministre délègue le pouvoir de signer à des fonctionnaires ministériels. Ce document comporte habituellement une grille qui donne le titre des postes génériques ainsi que les niveaux de pouvoir correspondants. Dans le cas d'accords concernant une subvention et une contribution, il indique généralement la fourchette financière à l'intérieur de laquelle un agent ou un gestionnaire peut approuver ou modifier un accord ou autoriser un paiement. Il faut toujours respecter non seulement le libellé mais l'intention de la délégation du pouvoir.

8.2.4 Compréhension mutuelle des conditions de l'accord

Avant de procéder à la signature de l'accord, l'agent de projet devrait passer en revue l'accord avec le destinataire de sorte qu'ils interprètent et comprennent de la même façon les conditions.

8.2.5 Signature de l'accord

Toutes les parties devraient signer une entente écrite avant la date prévue pour le début du projet et, plus important encore, avant que des dépenses soient engagées. Lorsque des dépenses admissibles sont engagées avant la ratification formelle de l'entente, les deux parties, le ministère et le demandeur, doivent comprendre les risques auxquels ils s'exposent.

Lorsque des dépenses admissibles doivent être engagées avant la ratification formelle, il faut bien expliquer au demandeur que le ministère ne remboursera pas ces dépenses si l'entente écrite n'est pas formellement ratifiée (c.-à-d. signée). En outre, si l'agent de projet n'a pas informé le demandeur du risque encouru, le demandeur pourrait faire valoir qu'il existe une entente verbale puisque l'agent de projet savait (ou donnait l'impression qu'il savait) que des dépenses étaient engagées et qu'un remboursement était prévu. Si un tel argument est reçu légalement, le ministère pourrait être obligé de rembourser le demandeur même si le ministère n'a jamais officiellement approuvé ou signé l'entente.

De plus, l'agent de projet devrait s'assurer que l'appellation légale du demandeur apparaît sur l'entente et que le demandeur lui-même, ou son représentant autorisé, l'a signée.

8.3 Surveillance

8.3.1 Supervision

La supervision consiste à dispenser une orientation et du soutien aux employés. Dans le cadre des programmes de transfert, elle constitue également un élément clé d'un bon cadre de gestion et de contrôle. Les agents de programme exécutent des activités qui comprennent l'attribution d'importantes sommes d'argent à des organisations ou à des particuliers. Les superviseurs devraient veiller à ce que les fonds publics soient utilisés efficacement et conformément aux fins prévues dans les conditions du programme.

8.3.2 Tenue des dossiers

Un dossier d'accord de transfert sert à de nombreuses fins. Il s'agit notamment :

• d'un outil de travail et de référence pour les agents de projet qui traitent le dossier;
    
• d'un outil de supervision et de contrôle;
    
• d'un endroit central où se trouvent tous les documents et toute l'information liés à un accord;
    
• d'un important élément de la piste de vérification.

Pour ces raisons, le dossier doit être bien documenté et tenu à jour.

Le dossier d'une subvention ou d'une contribution doit contenir :

• la demande initiale;
    
• suffisamment de documentation pour appuyer l'approbation de la demande;
    
• l'accord initial (sauf si la demande est réputée être l'accord, comme le permet la Politique sur les paiements de transfert dans le cas de subventions comportant de faibles risques) et toute modification ultérieure;
    
• un enregistrement de toutes les communications importantes, écrites ou verbales, qui ont eu lieu entre le destinataire et l'agent de programme.

Le dossier d'un accord de contribution devrait également contenir ce qui suit :

• toutes les demandes de remboursement originales présentées par le destinataire, ainsi que tout document justificatif (à moins que celles-ci soient retenues par les finances) et
    
• les rapports de surveillances et d'état de la situation.

8.3.3 Surveillance opérationnelle et financière des accords de contribution

La surveillance des accords de contribution est la pierre d'angle d'un cadre efficace de gestion et de contrôle. La surveillance financière procure l'assurance permanente que les remboursements demandés par le destinataire sont fondés sur des dépenses légitimes qu'il a vraiment engagées dans le cadre des activités prévues à l'accord. La surveillance opérationnelle garantit pour sa part que le destinataire satisfait aux conditions de l'accord. La section 9 traite de la surveillance.

8.4 Décaissements

8.4.1 Contrôles financiers

L'importance des crédits budgétaires accordés aux programmes de contribution varie d'un ministère à l'autre, mais ils représentent souvent plusieurs millions de dollars. Il convient de bien protéger ces fonds publics contre les erreurs, contre l'utilisation non appropriée ou abusive ainsi que contre la fraude.

Les deux contrôles financiers universels, à savoir l'examen par un supérieur et la séparation des responsabilités, s'appliquent aux programmes de contributions. La supervision est une exigence continue et l'examen devrait être mené périodiquement par une personne qui connaît suffisamment le volet financier du programme de transfert et qui dispose d'un accès indépendant à l'information requise pour établir le caractère légitime des décaissements des comptes de transfert.

La séparation des responsabilités consiste à ce qu'au moins deux personnes participent indépendamment à l'émission d'un paiement de transfert relatif à une subvention, à un paiement anticipé ou au remboursement des dépenses ou des coûts liés à la contribution.

Les paiements supposent un accès aux systèmes financiers qui devrait être strictement réservé aux employés qui en ont besoin dans l'exercice de leurs fonctions légitimes et limité aux exigences de leurs fonctions. Aucun employé ne devrait, à lui seul, avoir accès simultanément à des fonctions financières qui doivent être divisées, comme l'entrée et l'approbation d'un paiement. Il incombe à la direction de veiller à ce que le profil d'accès des employés corresponde uniquement à celui dont ils ont besoin à un moment donné. L'employé est responsable de protéger la confidentialité de son mot de passe.

8.4.2 Gestion de la trésorerie

Calcul du coût d'intérêt théorique

Dans certaines circonstances, un paiement anticipé versé à un destinataire peut ne pas être immédiatement dépensé, et ce, pour diverses raisons. En pareil cas, si le destinataire est autorisé à conserver l'argent, les sommes inutilisées devraient être déposées dans un compte portant intérêt. Le montant d'intérêt qui a couru, ou qui aurait dû courir, est déduis du montant de l'avance versée pour les périodes ultérieures. (Le montant du revenu en intérêt devrait à tout le moins couvrir le coût et les efforts pour le calculer et l'imputer.) La politique ne stipule pas le taux d'intérêt à utiliser en l'occurrence, mais on peut se servir du taux des bons du Trésor à 90 jours ou une autre approximation du genre, comme le taux d'escompte bancaire.

Établir le calendrier des paiements

Fréquence des paiements

Les subventions peuvent être versées en un seul ou plusieurs paiements réguliers, tandis que les contributions sont habituellement versées une fois par mois ou par trimestre.

Lorsque les subventions sont versées en plusieurs versements, le nombre minimal de ces derniers dépend de la valeur totale de la subvention, comme l'indique l'appendice B de la Politique sur les paiements de transfert. L'agent de programme peut décider d'effectuer plus de versements, lorsque le risque, l'importance, la qualité et la quantité d'information financière ainsi que les antécédents du destinataire appuient la décision.

L'agent de programme devrait s'inspirer des mêmes facteurs lorsqu'il décide de la fréquence à laquelle le destinataire d'une contribution doit présenter des rapports d'étape et demander des remboursements.

Il convient de signaler que le calendrier des rapports et des paiements diffère du calendrier des avances. S'il a été convenu que le destinataire présentera une demande trimestrielle de remboursement, cela ne signifie pas qu'il a automatiquement droit à une avance de trois mois au début de chaque trimestre.

Exigences relatives aux paiements anticipés

La Politique sur les paiements de transfert stipule qu'un paiement anticipé ne doit être fait que s'il est nécessaire. Les paiements types au titre d'une contribution concernent essentiellement le remboursement des dépenses ou des coûts subis par le participant qui doit faire le décaissement puis demander un remboursement.

S'il est évident que cette approche entraînera de sérieux problèmes de trésorerie pour le destinataire, des paiements anticipés peuvent alors être faits. Il incombe au requérant de faire la preuve ouvertement que les paiements anticipés sont essentiels à l'exécution de l'accord. Pour ce faire, il produit habituellement une prévision détaillée des flux de trésorerie pour la durée de l'accord. Des avances seront le plus vraisemblablement requises dans le cas des programmes de transfert sociaux où le destinataire est une petite organisation à but non lucratif. En pareil cas, toutefois, le montant de l'avance ne devrait pas dépasser le montant nécessaire pour combler l'écart temporel entre les revenus et les dépenses. La justification de l'attribution de paiements anticipés doit être consignée au dossier, qui fera l'objet d'un examen par un supérieur.

Comptabilisation des avances en fin d'exercice

Il faut utiliser beaucoup de prudence lorsque des avances entraînent le transfert de fonds d'un exercice à l'exercice suivant. La règle stricte et essentielle en matière de contributions est que les dépenses engagées au cours d'un exercice devront être remboursées au moyen de fonds alloués dans le même exercice. Dans des circonstances exceptionnelles, des avances versées au cours d'un exercice peuvent couvrir des dépenses engagées au cours de l'exercice suivant, mais la période qui se trouve dans le nouvel exercice ne peut dépasser un mois.

Les avances en fin d'exercice ne doivent pas constituer un moyen d'éviter ou de réduire la péremption des fonds de transfert. Les agents de programme et les agents financiers devraient surveiller de près l'utilisation des fonds de transfert dans les derniers mois de l'exercice.

Des paiements anticipés ne sont pas émis pour les subventions et la comptabilisation des avances en fin d'exercice ne pose donc pas de problème. Toutefois, les subventions peuvent être versées sous forme de paiements anticipés s'étalant sur deux exercices. En pareil cas, chaque paiement doit être attribué à l'exercice au cours duquel il a été versé.

8.4.3 Paiements

Exigences prévues à l'article 34

Conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), aucun paiement n'est fait à moins qu'une personne détenant des pouvoirs délégués satisfaisants n'atteste que le bénéficiaire est admissible au paiement ou y a droit. Cela s'applique aux paiements de transfert. Dans le cas des subventions, l'agent autorisant le paiement aux termes de l'article 34 doit être convaincu que le bon montant est attribué à la bonne personne.

Dans le cas des contributions, l'agent autorisant le paiement doit être convaincu que le remboursement demandé par le destinataire est fondé sur des dépenses admissibles ou des coûts qui ont été réellement acquittés conformément aux conditions d'un accord valide. Pour s'assurer directement que tel est le cas, l'agent devrait examiner les pièces justificatives de la demande de remboursement. (Aucune disposition de la Politique sur les paiements de transfert n'empêche l'agent de projet de demander des preuves documentaires à l'appui d'une demande de remboursement telles que des reçus, des feuilles de paie et des chèques traités par la banque.) Pour s'assurer indirectement de la conformité aux exigences de l'article 34, on effectuera périodiquement des visites de suivi ou une vérification financière postérieure.

Dans le cas des paiements anticipés, l'agent autorisant le paiement devrait s'assurer que le paiement est justifié et ne dépasse pas les limites établies dans l'accord.

Budget autorisé

Les paiements aux destinataires ne doivent pas dépasser le budget total autorisé dans l'accord initial ou modifié.

Dépenses

Les faits, en fonction de la nature et le contenu de l'accord, déterminent l'admissibilité des dépenses. Comme nous l'avons déjà expliqué, un accord de contribution devrait clairement indiquer les coûts et dépenses remboursables et la limite du remboursement. Par conséquent, toute dépense qui n'est pas autorisée par l'accord ou qui dépasse le maximum autorisé ne donne pas droit au remboursement. Le degré de détail ou de regroupement (ce qui assure une plus grande souplesse) des dépenses prévues au budget d'un accord, relève de la gestion du risque. À titre d'exemple, dans le cas d'un projet présentant des risques élevés, il pourrait être justifié de préciser le niveau maximum de soutien accordé aux dépenses d'un article d'exécution précis (par exemple, les salaires). En ce qui concerne les projets présentant des risques faibles, le regroupement des salaires sous une catégorie plus grande (par exemple, la catégorie recherche-développement qui comprend les salaires, les avantages, les frais généraux, les fournitures) assurerait une plus grande souplesse pour ces articles d'exécution.

Dépenses admises et refusées

L'acceptation de dépenses est une question de crédibilité et de preuve. En règle générale, quand les coûts et les dépenses rencontrent l'essai d'admissibilité décrit ci-dessus et l'officier est satisfait qu'ils ont été en réalité encourus pour des activités indiquées dans l'accord, on permet le remboursement. Des méthodes d'échantillonnage statistique basées sur une approche de gestion du risque peuvent être employées pour la vérification des demandes de remboursement. Le degré de vérification exigée peut être basé sur des critères comme le profil de risque de destinataires, l'expérience de personnel administrant le programme, la sensibilité ou la matérialité des demandes de remboursement. Les officiers qui ont la responsabilité de la vérification des comptes doivent se référer à la politique sur la Vérification des comptes.

Dépenses et remboursements au titre de la TPS

Les destinataires de subvention et de contribution ne rendent pas des services et ne fournissent pas de marchandises et, donc, ne chargent pas de TPS ou de TVH aux ministères.

Si le destinataire doit payer la TPS ou la TVH sur les fournitures qu'il achète conformément à un accord de subvention ou de contribution, le ministère peut lui rembourser le montant si le destinataire n'a pas droit à un crédit de taxe sur les intrants ou à un remboursement de TPS offert par l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC).

Les destinataires inscrivent aux fins de la TPS peuvent avoir droit à des crédits de taxe sur les intrants de l'ADRC à l'égard de la taxe qu'il ont payée si certaines conditions sont remplies. S'ils ne sont pas inscrits, ils peuvent quand même avoir droit à un remboursement partiel de toute taxe payée. Les organismes publics suivants peuvent demander des remboursements aux pourcentages indiqués : hôpitaux, 83 %; écoles, 68 %; universités ou collèges publics, 67 %; municipalités, 57,14 %; organismes de bienfaisance et organisations à but non lucratif admissibles, 50 %.

Comptabilité de caisse et comptabilité d'exercice

Nombre d'organisations se servent de la comptabilité d'exercice, ce qui suppose qu'un achat effectué un jour donné est passé en charges ce jour-là, même si le paiement n'est effectué qu'à une date ultérieure. En général, les avances devraient couvrir les besoins réels d'encaisse, et les demandes de remboursement devraient se fonder sur les décaissements réels. Toutefois, si l'achat d'un bien ou d'un service doit être payé après l'achèvement du projet ou au cours du prochain exercice, alors le remboursement de la dépense peut être demandé avant que le paiement final ne soit effectué.

Dépenses avec effet rétroactif

Les dépenses avec effet rétroactif sont des dépenses encourues avant le début du projet. À moins d'être autorisées, les dépenses encourues avant le début du projet ne sont pas admissibles pour remboursement.

Occasionnellement, un cas peut être fait pour autoriser des dépenses avec effet rétroactif.

Si les dépenses avec effet rétroactif ne sont pas encourues avant la soumission de la demande d'aide, mais, pour des raisons opérationnelles, doivent être encourues avant la date de début (référez-vous à l'exemple ci-dessous), le requérant doit demander leur inclusion dans les dépenses admissibles. Une fois qu'une demande incluant des dépenses avec effet rétroactif est soumise, le requérant devrait être avisé par écrit du risque étant assumé. C'est-à-dire, le requérant doit comprendre que le financement du projet et/ou des dépenses avec effet rétroactif peuvent être approuvés ou niés par les agents ministériels autorisés.

Si les dépenses rétroactives ont été encourues avant la demande d'aide et avant la date de début et que le requérant veut recevoir le remboursement des dépenses avec effet rétroactif, encore ici, le demandeur doit demander leur inclusion dans les dépenses admissibles pendant le processus d'application. Cependant, pour que de telles dépenses soient approuvées par les agents ministériels autorisés, les circonstances entourant les l'admissibilité des dépenses avec effet rétroactif devraient être exceptionnelles et le raisonnement devrait être très irrésistible.

Note : Une telle pratique ne doit pas servir à contourner la politique relative aux dépenses en fin d'exercice.

Cumul des dispositions d'aide

Il incombe au requérant d'indiquer dans sa demande tous les renseignements pertinents concernant les autres sources de financement prévues ou de participation en nature ou d'informer l'agent de projet lorsque de nouvelles sources de financement visant le même projet sont offertes au cours de la durée de l'accord. L'agent de projet a le droit et le devoir de poser des questions et d'effectuer les vérifications qui s'imposent pour éviter que les mêmes coûts et dépenses ne soit demandés et remboursés dans le cadre de différents accords. Par exemple, si le loyer est imputé intégralement à un programme, il ne peut être réclamé à titre de dépense d'un autre programme. La question du cumul est abordée de manière plus détaillée à la sous-section 4.6.4.

Contributions en nature

Incidences du cumul : Les contributions en nature désignent des opérations portant sur des éléments d'actif hors caisse (par exemple, des titres, des terrains, des immeubles, de l'équipement, l'utilisation d'installations, de la main-d'oeuvre, des marchandises) que des parties intéressées, comme les destinataires, les destinataires finals, les ministères et autres organismes gouvernementaux, fournissent à l'appui d'un projet ou d'une initiative à l'égard duquel des paiements de transfert fédéraux ont été approuvés. (Le terme « élément d'actif » désigne un avantage futur qui peut contribuer directement ou indirectement aux flux de trésorerie nets futurs).

Toutes les contributions, qu'elles soient en espèces ou en nature, visant les coûts admissibles d'un projet doivent être prises en compte au moment d'appliquer la politique relative au cumul et d'examiner les sources et les utilisations des fonds. Les contributions en nature réputées être des coûts inadmissibles qui sont toutefois liées au projet devraient être examinées au titre des sources et utilisations des fonds, mais non du calcul du cumul.

Aux termes de la politique, le seuil du cumul s'établit à 100 000 $ (le point à partir duquel les autres sources d'aide gouvernementale doivent être prises en compte aux fins de la détermination et de la surveillance du niveau approprié d'aide gouvernementale totale à l'égard d'un projet ou d'une initiative). Ce seuil englobe toutes les sources gouvernementales, qu'elles soient monétaires ou non monétaires.

Admissibilité : Pour être admissible à titre de contribution en nature :

• L'élément d'actif doit être essentiel au succès du projet ou de l'initiative et être admissible conformément aux conditions du programme. Par ailleurs, le destinataire doit l'avoir acheté et payé.
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• Il doit être appuyé par un engagement pris par le requérant (à moins qu'il ne s'agisse d'une contribution ministérielle) et sa valeur doit avoir été confirmée par des représentants du ministère lors de l'étape d'évaluation du projet.
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• Le soutien des contributions en nature doit être justifié et documenté lors de l'étape de l'approbation initiale ou de la modification.
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• L'élément d'actif doit être consigné à sa juste valeur dans l'accord de contribution du destinataire. Les contributions en nature des requérants ne devraient être reconnues que si leur juste valeur peut être raisonnablement estimée.
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• Pour établir la juste valeur, il faut utiliser soit la valeur marchande du bien soit une évaluation. Une évaluation selon la méthode du prix de revient peut être exigée si les forces du marché sont faibles ou absentes (par exemple, la valeur de « l'utilisation des installations » dans une agglomération d'une région éloignée du Nord lorsque des propriétés semblables n'existent pas).
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• Pour établir la juste valeur, veuillez vous reporter au chapitre 4410 du Manuel de l'ICCA (de l'Institut Canadien des Comptables agréés) concernant les organisations à but non lucratif et les contributions.

Remboursement des contributions en nature

En règle générale, les remboursements des contributions en nature devraient être adressés durant les négociations de l'accord.

Remboursable

• Les contributions en nature peuvent être réclamées pour remboursement si elles représentent des coûts éligibles encourus par le destinataire (ils ne font pas partie de la contribution du destinataire vers le projet). Par exemple, si le coût de soutien administratif était contribué à un projet et était approuvé comme coût éligible, il serait remboursable parce qu'un coût a été encouru par le destinataire.
    
• Utilisation des immobilisations - les immobilisations possédées par un destinataire et exigés pour le projet peuvent être remboursables. Par exemple, un destinataire utilise une propriété qu'il possède pour effectuer une activité de projet et réclame des dépenses de loyer basées sur la valeur marchande juste. Ce coût peut être remboursable si le destinataire encourt autrement une perte de revenu de la location de l'espace ou s'il y a un coût lié à utiliser les lieux pour le projet. Puisqu'il pourrait y avoir du "profit" produit de l'établissement par le destinataire après le coût d'impôts, d'intérêt, d'entretien, etc..), un remboursement de 100% des coûts est découragé même si le ministère a l'autorité de débourser jusqu'à 100% des coûts éligibles.

Non remboursable

Il y a un certain nombre d'exemples où des contributions en nature ne peuvent être remboursées

• les coûts relatifs ne sont pas éligibles;
    

• le destinataire n'a pas encouru un coût:

Par exemple: le remboursement des capitaux donnés par des individus ou des organismes tels que les matériaux ou le travail volontaires aurait comme conséquence un bénéfice au destinataire parce que la base de coût du destinataire est nulle;

• la contribution en nature est la part du projet du destinataire.
•  
  
  

  Pour illustrer les contributions en nature, prenons un projet à l'égard duquel le destinataire a besoin de locaux à bureaux, de chauffage et d'électricité ainsi que de supervision pour exécuter les activités aidant les étudiants à obtenir de la formation en cours d'emploi. Supposons que les conditions du programme permettent ces coûts et activités et fixent à 50 % la limite du cumul. Supposons également que le ministère peut fournir les locaux à bureaux, le chauffage et l'électricité (dont la valeur s'établit à 100 000 $) à titre de contribution en nature. Le destinataire ne peut contribuer que les coûts de supervision (il a un effectif dont la contribution est évaluée à 100 000 $) à titre de contribution en nature. Même si un seul employé peut être requis pour assurer la supervision à un moment donné, différents employés sont retenus en fonction de l'expertise requise. Dans cet exemple, si les contributions en nature du ministère et du destinataire n'étaient pas reconnues à titre de coûts admissibles, le projet ne pourrait être réalisé. Cependant, parce que les contributions en nature peuvent être reconnues à titre de coûts admissibles, la valeur des contributions de chaque partie, établie à 100 000 $ chacune, permet au projet de respecter la limite du cumul fixée à 50 %. Si la limite du cumul avait été plus élevée, disons si elle représentait 75 %, une partie des coûts admissibles du destinataire aurait pu lui être remboursée (en présumant qu'ils avaient au préalable été jugés remboursables) parce que le destinataire aurait subi ce coût. En revanche, si de la main-d'oeuvre bénévole d'une valeur de 100 000 $ avait été donnée au projet plutôt que d'utiliser des employés en poste, la limite du cumul de 50 % ou de 75 % serait tout de même respectée, mais la main-d'oeuvre donnée ne serait pas remboursable.

Transferts non monétaires

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, le transfert de biens ou d'avantages non monétaires ayant une valeur totale d'au moins 100 000 $ doit être consigné et comptabilisé à titre de paiement de transfert conformément à la Politique du Conseil du Trésor sur la comptabilisation des opérations non monétaires et aux Normes comptables du Conseil du Trésor.

Cela ne signifie pas pour autant qu'un transfert non monétaire d'une valeur inférieure à 100 000 $ ne doive pas être comptabilisé dans le cadre de l'accord. Par exemple, supposons qu'un accord de transfert prévoie qu'en plus d'un certain montant en espèces, le destinataire recevra de l'équipement d'une valeur de 20 000 $. Cette personne devrait être tenue responsable de l'utilisation de l'équipement et, avec le temps, de son retour ou de son aliénation appropriée si les conditions de l'accord ne sont pas remplies ou si l'accord ne prévoit pas que le destinataire deviendra propriétaire de l'équipement à l'achèvement du projet. De même, si le transfert non monétaire prend la forme de main-d'oeuvre, c'est au destinataire qu'il incombe de rendre compte des travaux effectués dans le cadre de l'accord. L'accord devrait indiquer clairement la nature, la valeur ainsi que les conditions associées au transfert non monétaire. En outre, à l'achèvement de l'accord, le dossier devrait contenir des renseignements sur l'aliénation de ces éléments d'actif.

8.4.4 Identification des paiements en trop

Il se peut qu'au cours de la durée d'un accord, le destinataire d'un paiement de transfert ne puisse rendre compte de l'argent qu'il a reçu sous forme d'avance, de remboursement ou de paiement anticipé. Une telle situation peut être décelée dans le cadre d'une visite de suivi sur place, au cours des mesures comptables de l'étape de clôture du projet ou dans le cadre d'une vérification effectuée à l'achèvement de l'accord. (La plupart des accords stipulent que le destinataire doit conserver tous les documents liés à des activités menées dans le cadre du projet pendant un certain nombre d'années et donne au ministère le droit d'effectuer une vérification du projet pendant cette période. Une telle vérification est habituellement menée lorsque le ministère a reçu une plainte ou des allégations de fautes). En ce qui concerne les subventions, il se peut que le bénéficiaire ait obtenu la subvention par suite de renseignements faux ou trompeurs. Pour ce qui est des contributions, cette situation se produit généralement après que l'on a constaté qu'une partie de l'avance reçue n'a pas été utilisée ou que les coûts et les dépenses qui ont déjà été demandés et remboursés n'étaient pas admissibles.

Cette situation ne donne pas forcément lieu à un paiement en trop, à l'ouverture d'un compte débiteur ou au déclenchement de procédures de recouvrement.

Si l'accord n'a pas encore pris fin au moment où est constaté le paiement en trop, vous devriez faire enquête sur les circonstances qui ont mené au paiement en trop. S'il est le fait d'une simple erreur de l'une ou l'autre partie, comme une erreur de calcul ou une demande de remboursement excédentaire faite de bonne foi, il suffit de déduire le montant payé en trop des paiements futurs. S'il semble exister une fraude, demandez aux vérificateurs internes ou externes de mener une enquête approfondie sur la question. Par fraude, nous entendons la présentation de renseignements faux d'une manière qui trompe une autre personne et qui cherche délibérément à la tromper. Ce terme englobe tous les actes, les omissions et les dissimulations mettant en cause un manquement à un droit légal ou à une obligation morale qui entraînent des dommages pour d'autres personnes. Il peut comprendre le détournement de biens ou la présentation de faux renseignements financiers afin de dissimuler le détournement de biens ou à d'autres fins. Les tentatives de fraude constituent également un délit.

Si l'accord a pris fin et qu'il existe un solde en souffrance, la direction devrait entamer les procédures nécessaires pour demander au destinataire de rembourser l'argent.

Si la négligence ou la fraude sont confirmées, le dossier doit être porté à l'attention de la direction du programme qui décidera si des mesures autres que le recouvrement du paiement en trop s'imposent. De telles mesures peuvent comprendre le renvoi du dossier à des services de police ou la prise d'une action en justice.

8.4.5 Remboursement des contributions (dans le cas des transferts remboursables seulement)

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, « lorsqu'une contribution est versée à une entreprise et vise à lui permettre de faire des profits ou d'augmenter la valeur de l'entreprise, celle-ci doit repayer la contribution ou partager les avantages financiers qui en découlent avec le gouvernement, proportionnellement au niveau de risque qu'ils partagent ». Le terme entreprise est défini à l'appendice A de la Politique sur les paiements de transferts.

Font toutefois exception à l'exigence relative au remboursement les cas où le paiement de transfert vise principalement à accorder un soutien de revenu et la stabilisation du revenu dans le cas de particuliers, lorsque la contribution est versée à une organisation à but non lucratif, lorsque la valeur de la contribution est inférieure à 100 000 $ ou lorsque aucun avantage quantifiable ne revient au destinataire à titre de conséquence directe de la contribution.

L'un des principaux défis à relever en matière de gestion des paiements de transfert remboursables consiste à trouver un juste équilibre entre le mandat du programme et les exigences de recouvrer les investissements. La manière dont est élaborée la politique du programme influe directement sur les résultats en matière de recouvrement. Toutefois, plus les conditions et les contrôles de gestion sont renforcés afin de maximiser les résultats des mesures de recouvrement, plus le risque est élevé que les mesures prises aient un effet contre-productif sur le mandat initial du programme. (Par exemple, une agence d'expansion économique pourrait opter pour une politique d'acceptation de garanties afin de minimiser les pertes, mais cette politique réduirait également l'accès des promoteurs au financement bancaire.)

Au moment d'instaurer une disposition de remboursement dans un accord de transfert, il convient de tenir compte des facteurs suivants :

• Au moment de faire preuve de diligence raisonnable, accordez plus d'attention aux questions qui se rapportent à la solvabilité et au service de la dette.
    
• La structure des conditions de remboursement influe directement sur les résultats de la perception et du recouvrement.
    
• Élaborez un cadre de gestion du risque pour minimiser ou contrôler les pertes et assurer le recouvrement rapide des fonds. Un tel cadre doit traiter des questions liées à l'évaluation du risque, à la cotation du risque ainsi qu'aux niveaux et fréquences pertinents des activités de surveillance et de rapports.
    
• Élaborez une politique de perception pour veiller à l'uniformité des rapports entre les agents et les clients et pour faire en sorte que les agents traitent ceux-ci sur une base commerciale, juste et raisonnable. Il convient également de fournir des conseils sur le traitement des comptes qui posent problème.
    
• Fixez des exigences en matière de rapports de l'entreprise sur les activités du portefeuille et sur le rendement pour assurer une surveillance appropriée des résultats.
    
• Évaluez le caractère suffisant des ressources et de la formation pour veiller à ce que les régimes de gestion du risque et de surveillance soient bien mis en oeuvre.

8.4.6 Modification des accords de transfert

Les modifications peuvent influer sur le montant maximal à payer en vertu de l'accord, sur la date d'achèvement ainsi que sur les conditions, ce qui comprend la définition des dépenses admissibles et des résultats escomptés. Justifiez par écrit toutes les modifications et joignez cette justification à l'accord modifié qui est versé au dossier. S'il s'agit d'une modification mineure, comme une courte prorogation de la durée du projet et que le motif est évident, la demande de modification signée par le destinataire pourrait suffire à titre de justification, mais la modification devrait quand même être reconnue et approuvée par un représentant ministériel autorisé. Il ne faut pas modifier avec effet rétroactif un accord qui a déjà pris fin.

8.4.7 Renouvellement des accords de transfert

Accords pluriannuels

Chaque année, le Parlement vote les fonds destinés aux programmes. Les accords pluriannuels sont renouvelés automatiquement d'année en année jusqu'à ce que prenne fin la période visée, dans la mesure où les fonds requis ont été votés et où aucune circonstance ne justifie l'abrogation de l'accord. C'est pourquoi les accords pluriannuels doivent comporter une disposition qui assujettit leur prorogation à la disponibilité des fonds. Veuillez également vous reporter à la discussion sur le sujet à la sous-section 4.6.4. du présent guide.

Accords d'un an

Il ne faut pas automatiquement renouveler les accords. Essentiellement, les critères qui s'appliquent au renouvellement d'un accord sont les mêmes que ceux utilisés lors de la sélection et de l'approbation d'un nouvel accord. Le fait qu'une initiative ait par le passé atteint ses objectifs ne signifie pas forcément qu'elle continuera de le faire dorénavant ou que les objectifs demeurent valides.

8.4.8 Clôture des accords de transfert

À l'achèvement d'un projet ou dans le cas d'un transfert remboursable, une fois les obligations de remboursement acquittées

Il s'agit de la manière « normale » qu'un accord prenne fin. Les accords de transfert peuvent ne durer qu'un jour dans le cas du versement d'une subvention à un particulier ou s'étaler sur plusieurs années (sous réserve de l'affectation de crédits). Des procédures de clôture s'appliquent aux accords de contribution, et il convient de les exécuter immédiatement avant la date de clôture. Conformément à la Politique sur les paiements de transfert, « une partie de la contribution devrait seulement être payée suivant le compte rendu final de la contribution par le bénéficiaire ». La partie de la contribution à retenir est une question de jugement, fondé sur les risques et sur les flux de trésorerie prévus. Toutefois, suivant la règle empirique, on peut retenir un montant correspondant au montant de la dernière demande de remboursement prévue.

Dans le cas d'accords de très petite taille, les procédures de clôture devraient comprendre à tout le moins une surveillance financière de toutes les dépenses dont le remboursement a été demandé depuis la dernière surveillance financière du projet ainsi qu'une surveillance opérationnelle des produits livrables depuis la dernière surveillance opérationnelle du projet. En ce qui concerne les projets pluriannuels, il convient de mener un processus semblable une fois l'an ou, à tout le moins, à mi-chemin du projet, selon le risque et l'importance. Notez : le contrôle financier et opérationnel est défini dans la sous-section 9.2.2.

L'accord relatif à un transfert remboursable prend fin lorsque le commanditaire ou le destinataire s'est acquitté de ses obligations financières envers le Canada, soit en remboursant le montant intégral indiqué dans l'accord, soit en concluant une entente avec le ministère.

Clôture pour motif

Manquement aux obligations contractuelles

Le destinataire doit s'acquitter de l'obligation contractuelle de donner un rendement conforme aux conditions de l'accord de contribution. En général, s'il omet de s'y conformer, il se place en position de rupture de contrat, ce qui peut entraîner la résiliation anticipée de l'accord. En pareil cas, le ministère demande le remboursement des fonds non comptabilisés. S'il s'agit d'une contribution remboursable, le montant intégral de la contribution versée doit être demandé sur-le-champ et recouvré.

Fausse déclaration

Toute partie à un accord de transfert qui obtient des avantages en espèces ou en nature par suite d'une fausse déclaration n'a plus droit à ces avantages. La relation de confiance est brisée, et des mesures pertinentes seront habituellement prises pour résilier l'accord et prendre les correctifs qui s'imposent.

S'il soupçonne des actes illicites, le ministère doit immédiatement confier le dossier à la GRC pour qu'elle mène une enquête.

Par définition, la fraude désigne la présentation de renseignements faux d'une manière qui trompe une autre personne et qui cherche délibérément à la tromper. Ce terme englobe tous les actes, les omissions et les dissimulations mettant en cause un manquement à un droit légal ou à une obligation morale qui entraîne des dommages pour d'autres personnes. Il peut comprendre le détournement de biens ou la présentation de faux renseignements financiers afin de dissimuler le détournement de biens ou à d'autres fins, par suite :

1. de la manipulation, de la falsification ou de l'altération de dossiers ou de documents;
2. de la suppression d'information, de transactions ou de documents;
3. de l'inscription de transactions sans fondement;
4. de la mauvaise application de principes comptables.

Les tentatives de fraude constituent également un délit, lorsque la présentation de renseignements faux cherche à tromper une autre personne. Elles contiennent les mêmes éléments que ceux indiqués ci-dessus à l'égard de la fraude.

Autres raisons

Retrait volontaire d'une des parties à l'accord

En général, les accords de contribution définissent les conditions de retrait volontaire d'une des parties. Normalement, la partie qui décide de se retirer donne aux autres parties un préavis écrit (habituellement de trois mois).

Consentement mutuel

Les accords de contribution prévoient aussi en général la résiliation anticipée avec le consentement de toutes les parties. Il n'est pas nécessaire que l'accord précise des conditions spéciales étant donné que les parties sont, par définition, satisfaites de l'arrangement.

8.4.9 Exécution d'un programme de transfert par une autre organisation

Dans tout accord de transfert, on retrouve au moins deux parties, à savoir le ministère, qui fournit les fonds du transfert et gère le programme, et le destinataire, qui peut être un particulier, une organisation, une entreprise ou un autre palier de gouvernement. Certains accords peuvent avoir été conclus avec plus d'un destinataire, et chacun d'entre eux est responsable conjointement de l'exécution du projet.

Dans certains cas, on s'attend à ce que le destinataire conclue des accords auxiliaires, sous l'égide de l'accord initial, avec d'autres particuliers ou organisations. Lorsque cela se produit, le destinataire devient essentiellement le gestionnaire des fonds du programme et l'administrateur des accords auxiliaires. Cette situation présente de nombreux avantages, mais elle pose des défis uniques en ce qui concerne la responsabilisation et la gestion et, parfois, le financement. La présente sous-section s'applique presque entièrement à ce genre d'exécution, mais les facteurs supplémentaires qui suivent doivent être pris en compte. La prochaine section traitera plus spécialement de la surveillance et de la vérification.

Responsabilité des parties à un accord auxiliaire

Lorsqu'un accord auxiliaire est conclu, les parties peuvent partager les risques et la responsabilité, mais il incombe toujours au ministère fédéral de veiller à ce que l'accord permette aux citoyens canadiens d'optimiser les ressources investies, à ce que des comptes soient rendus sur la dépense des fonds publics et à ce que des rapports soient soumis au Parlement.

Gestion de l'accord auxiliaire

Les ministères devraient faire preuve de diligence raisonnable dans la gestion de l'accord initial, mais ils devraient aussi instaurer des contrôles et des mécanismes de présentation de rapports pour démontrer que le fournisseur de l'accord auxiliaire gère avec de saines pratiques d'affaires.

Financement de l'accord auxiliaire avec un autre ministère fédéral

Lorsqu'un ministère veut confier à un autre ministère (OMG) l'administration d'un programme, il peut recourir à l'un des deux mécanismes de financement suivants :

• déléguer ses pouvoirs à l'autre ministère par l'entremise du compte d'attente des autres ministères; et,
• transférer ses pouvoirs à l'autre ministère par le processus du budget supplémentaire des dépenses.

Suivant le mécanisme du compte d'attente des autres ministères, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, mais le premier conserve l'entière responsabilité de l'exécution du programme.

Suivant le mécanisme du budget supplémentaire des dépenses, le pouvoir de dépenser est délégué au ministère de dépenses, mais ce dernier assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme.

Les deux mécanismes prévoient que le pouvoir délégué ou transféré devient caduc à la fin de chaque exercice s'il n'est pas utilisé au complet.

8.5 Annexes et outils

8.5.1 Liste de contrôle - destinataires qui distribuent des contributions

Autres dispositions à inclure dans les accords de contribution ou les ententes contractuelles avec des tiers ou des bénéficiaires qui participent à la distribution des montants des contributions (référence : Politique sur les paiements de transfert, appendice C, partie 2).

• description du cadre de gestion et de responsabilité des destinataires initiaux;
• assurance que l'objet public du programme et la nécessité d'offrir un service transparent, juste et équitable ne soient pas compromis par la recherche d'efficacité accrue;
• attentes claires et convenues entre les parties;
• rôles et responsabilités clairs, dont les rôles et les responsabilités sur le plan financier;
• processus de prise de décisions clair, transparent et ouvert;
• assurance que les exigences ministérielles dans le choix et la gestion des projets sont respectées par les destinataires et les destinataires finals;
• disposition sur une évaluation continue par le ministère pour veiller à ce que le rendement réponde aux attentes et que le destinataire initial accorde une diligence raisonnable au choix et à la gestion des projets;
• disposition décrivant les exigences ministérielles relativement aux plans d'exploitation du destinataire initial, dont les attentes sur le rendement annuel et une description du processus utilisé pour sélectionner et approuver les projets;
• droit du ministère d'avoir accès aux documents pertinents et aux locaux des destinataires initiaux et, lorsque cela est nécessaire, à ceux des destinataires finals;
• disposition claire sur la vérification du rendement du programme et des destinataires;
• disposition pour que le ministère puisse recevoir des rapports de rendement et des rapports financiers périodiques (trimestriels ou annuels) de destinataires initiaux, approuvés par un agent de la société, y compris, le cas échéant, des états financiers annuels vérifiés, accompagnés du rapport du vérificateur externe et de son opinion, et toute autre évaluation finale financée en tout ou en partie par le programme de transfert;
• disposition visant à ce que le ministère puisse obtenir d'un destinataire initial une copie de toutes les ententes signées avec les destinataires finals ou y avoir rapidement accès;
• description des mesures de recours pour les destinataires finals visés par les décisions prises par un destinataire initial;
• disposition visant à effectuer des examens, des évaluations et des vérifications appropriés des programmes et précision sur les coûts administratifs admissibles qui peuvent être imputés par le destinataire initial à la contribution, en fonction d'une comptabilisation des dépenses.

8.5.2 Compte d'attente des autres ministères, modèle du protocole d'entente et budget supplémentaire des dépenses

Le compte d'attente des autres ministères est un mécanisme instauré au début des années 80 conformément à l'alinéa 7c) (gestion financière) de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Lorsqu'il n'est ni pratique, ni efficace pour un ministère d'administrer un programme ou d'en effectuer directement les paiements, le ministère peut confier cette administration à d'autres ministères. En pareils cas, le ministère qui administre utilisera normalement le compte d'attente d'un autre ministère du gouvernement.

Le compte d'attente des autres ministères vise à accroître l'efficacité des éléments de l'exécution du programme. Il cherche à améliorer le processus décisionnel et l'utilisation des ressources. Dans les faits, la création d'un compte d'attente établit une « marge de crédit » qui permet au ministère de dépenses de passer en charges les dépenses au nom du ministère de financement.

Conformément au protocole d'entente, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, à concurrence d'une certaine limite, mais demeure entièrement responsable de l'utilisation des ressources. Le crédit parlementaire du ministère de financement est imputé du montant avancé au compte d'attente du ministère de dépenses. Au cours de l'exercice, le ministère de dépenses impute au compte d'attente des autres ministères toutes les dépenses relatives au programme. À la fin de l'exercice (ou plus souvent selon les indications du protocole d'entente), tous les montants passés en charges conformément au protocole d'entente sont virés du compte d'attente des autres ministères du ministère de dépenses aux crédits du ministère de financement.

Plusieurs conditions préalables doivent être remplies pour qu'un compte d'attente d'un autre ministère ne puisse être créé et utilisé pour autoriser un paiement sur le Trésor :

• Le ministère de financement doit posséder le pouvoir législatif de faire les paiements en vertu du programme. (Par exemple, les fonds sont prévus dans un crédit et la loi régissant le programme confère au ministère de financement le pouvoir d'exécuter les activités visées.)
    
• Un protocole d'entente entre le ministère de financement et le ministère de dépenses dans lequel sont décrits le fondement du pouvoir, les responsabilités de chaque ministère, les activités ou programmes précis à administrer, les limites imposées aux dépenses ainsi que d'autres conditions pertinentes doit être en vigueur. Ce protocole d'entente doit déléguer explicitement le pouvoir au ministère de dépenses de gérer le programme et de faire les paiements au nom du ministère de financement jusqu'à concurrence d'un montant indiqué.
    
• Les ministères constitutifs et délégués doivent s'assurer que la délégation ministérielle du pouvoir de signer des documents financiers, qui est approuvée par leur ministre, inclut des délégations de pouvoir de signer des protocoles reliés à l'administration d'un programme d'un autre ministère et, en vertu des paragraphes 32, 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), d'autoriser les activités et les projets qui sont financés en vertu des comptes d'attente des autres ministères. En l'absence d'une telle délégation d'autorité, le ministère responsable du financement devra signer le protocole d'entente pour déléguer au ministère responsable des dépenses l'autorisation de dépenser en vertu de la LGFP
    
• Un cadre de gestion approprié doit être instauré dans le ministère de dépenses pour entreprendre le programme et effectuer les paiements visés (par exemple, les conditions d'un programme de contribution approuvées par le Conseil du Trésor.)
    
• Les ministères de dépenses et de financement doivent traiter les opérations comptables appropriées conformément au manuel de comptabilité selon la SIF.
    
• Le ministère de dépenses ne peut passer en charges au compte d'attente des autres ministères des dépenses supérieures à la limite du pouvoir délégué ou au montant porté au crédit du compte (autrement dit, le compte ne peut avoir de solde débiteur).
    
• Le ministère des dépenses doit présenter des rapports périodiques au ministère de financement, en respectant le calendrier établi, dans lesquels il fait état des opérations du compte d'attente des autres ministères et des résultats.
    
• Le compte d'attente des autres ministères (c'est-à-dire celui du ministère de dépenses) doit être arrêté à la fin de l'exercice, et toutes les dépenses imputées doivent être comptabilisées aux crédits du ministère de financement.

Par ailleurs, le ministère (de financement) qui veut confier à un autre ministère l'administration d'un programme peut demander que le pouvoir soit transféré au ministère de dépenses par l'entremise du processus du budget supplémentaire des dépenses. En pareil cas, le pouvoir est transféré et non délégué. Le ministère de dépenses détient tous les pouvoirs en matière d'exécution du programme. Il convient de souligner que, suivant cette option, le ministère de dépenses assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme et rend compte de toutes les dépenses imputées à ses crédits.

Le pouvoir est assujetti à un protocole d'entente entre les deux ministres. Il n'est habituellement pas nécessaire de préparer une présentation distincte au Conseil du Trésor, cependant, une copie du protocole d'entente doit être transmise au Conseil du Trésor pour exécuter le transfert. Les changements éventuels seront indiqués dans les plaques du budget supplémentaire des dépenses que les deux ministres signeront au nom de chaque ministère.

8.5.3 Formulaire d'accord générique

La sous-section relative à l'accord générique contient les éléments qui devraient figurer dans tous les accords de contribution, notamment le nom du programme de contribution et des parties, la date de début de l'accord et sa durée prévue ainsi que le nom et le titre des représentants des parties qui signeront l'accord.

Quelques sections de l'accord générique contiennent des dispositions communes à plusieurs accords, mais pas tous. Une approbation pour modifier ou rayer les dispositions devrait être demandée avant de faire des changements.

Dans le cas de livraison de tiers, l'accord doit aussi spécifier la nature et le niveau de responsabilité des deux parties (partis) vis-à-vis l'exécution (performance) du tiers.

La section particulière à l'accord qui figure en annexe fait partie de l'accord et décrit dans le détail les droits et obligations des parties aux termes de l'accord. L'annexe de la plupart des accords devrait indiquer les produits livrables attendus, un budget, une liste des dépenses admissibles par catégorie ainsi que toutes les conditions qui ne sont pas précisées dans la section générique.

8.5.4 Dispositions fondamentales à inclure dans un accord de contribution

La plupart des exigences indiquées ci-après sont énumérées à l'appendice C de la politique. Quelques exigences ont été ajoutées parce qu'elles sont obligatoires aux termes de la politique ou de lois. Quelques exigences facultatives ont été ajoutées parce qu'elles facilitent la mise en oeuvre des projets ou des initiatives de contribution.

La liste a été répartie en exigences obligatoires, procédurales et facultatives.

• Les exigences obligatoires (politiques) et obligatoires (autres) désignent les exigences minimales à inclure dans un accord à moins que le CT n'ait accordé de dérogation dans les conditions.
    
• Les exigences procédurales devraient être incluses dans un accord mais peuvent être modifiées ou supprimées, notamment si elles ne sont pas pertinentes (par exemple, une déclaration de sommes dues à l'État par une province). Toute dérogation aux exigences procédurales doit être justifiée et étayée dans le dossier du programme.
    
• Les exigences facultatives sont présentées à titre de pratiques exemplaires ou lorsqu'elles ne s'appliquent qu'à certains cas précis. Leur inclusion dans un accord est laissée à la discrétion du ministère.

Exigences obligatoires (politiques)

1. La désignation du destinataire;
     
2. L'objet de la contribution et les résultats prévus;

• I ndiquez bien clairement que la contribution vise à financer un projet et qu'elle ne constitue pas un paiement pour l'exécution d'un projet, étant donné que cet échange peut être perçu comme un marché de biens ou services.

Par exemple, à la rubrique « Objectif de la contribution » ou à une rubrique semblable, le cas échéant, indiquez que l'objet de la contribution est de financer, sous réserve des conditions de l'accord, le projet (que vous définirez) que le destinataire doit exécuter (ou faire exécuter) en son propre nom et non au nom de Sa Majesté. Cela n'empêche pas le ministère d'exiger dans les conditions du projet que ce dernier soit exécuté avec diligence et achevé avant une date donnée.

Évitez un libellé tel que : « Le destinataire accepte d'exécuter le projet. » 

• L'accord devrait comprendre une description du projet, qui figure habituellement en annexe de l'accord. La description comprend les activités, les jalons et les coûts admissibles.

3. La date d'entrée en vigueur, la date de la signature et la durée de l'accord;
     
4. Les exigences en matière de rapport auxquelles doit se conformer le destinataire;

• Renvois à la politique : sous-section 7.11.6 et sous-section 8.3.

5. Les conditions financières ou non financières liées à la contribution et les conséquences advenant le non-respect de ces conditions;
     
6. Dans le cas des contributions supérieures à 100 000 $, une exigence que le bénéficiaire déclare toute source de fonds proposée pour le projet avant ou peu après l'entrée en vigueur de l'accord ainsi qu'une fois le projet achevé; une disposition relative au remboursement doit être incluse au cas où l'aide gouvernementale totale excède les montants prévus;

• La clause 7.13.1 prévoit que toutes les sources de financement doivent être déclarées avant que ne soit approuvée une contribution supérieure à 100 000 $ ou que ne soit fournie une subvention de plus de 100 000 $. Toutefois, l'alinéa (1)vi) de l'appendice C indique que, dans le cas des contributions de plus de 100 000 $, la déclaration peut être faite avant ou peu après l'entrée en vigueur de l'accord, ainsi qu'à l'achèvement du projet. (Cette incohérence de la politique sera éventuellement corrigée.)
• 
   
• Les déclarations faites peu de temps après le début d'un projet devraient être rares et exceptionnelles. Normalement, il s'agit de circonstances inhabituelles jugées essentielles à l'atteinte des objectifs du programme. La raison d'être de cette situation doit être fournie et entièrement documentée dans les dossiers de programme.

Remarque : Lorsque la déclaration est faite peu de temps après le début du projet, les responsables du programme doivent faire preuve de prudence au moment de rédiger l'accord afin de veiller à ce que le ministère ne soit pas tenu de débourser des fonds avant que toutes les sources de fonds aient été déclarées et vérifiées.

7. Les coûts autorisés ou les types ou catégories de dépenses admissibles à un remboursement (les bénéfices du destinataire ne représentent pas un « coût » ni une « dépense », et ne peuvent donc être inclus);
     
8. Les conditions à remplir avant d'effectuer un paiement et une base ou un calendrier de paiement;
     
9. La somme maximale exigible et les dispositions convenables pour que le ministère puisse résilier l'accord et se retirer du projet si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints;

• Cette exigence comporte deux dispositions distinctes :

• le montant maximum payable à un destinataire et;  
  
  
• la disposition relative à la résiliation. Cette exigence doit être précisée de manière détaillée (au lieu de dire « si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints » dites « si les conditions ne sont pas remplies, l'accord sera résilié moyennant un préavis de « x » jours »). Conformément à cette disposition, le ministère peut également vouloir inclure une disposition relative à d'autres méthodes de règlement des différends à titre d'exigence facultative.

10. Une clause visant à limiter la responsabilité du gouvernement dans le cas où le destinataire conclurait un prêt, un contrat de location-acquisition ou un autre contrat à long terme ayant trait au projet pour lequel une contribution est accordée;

• Cette disposition demeure valide quel que soit le montant de l'engagement potentiel.

11. Le droit du ministre de mener une vérification de l'accord de contribution même si une vérification ne sera pas toujours effectuée;
      
12. Une exigence selon laquelle tout paiement versé par le Canada en vertu de se fera sous réserve de l'attribution de crédits par le Parlement pour l'année financière durant laquelle le paiement doit être effectué (conformément à l'article 40 de la LGFP) et
      
13. Les dispositions relatives à l'annulation ou à la réduction des transferts advenant que les niveaux de financement ministériels seraient modifiés par le Parlement (conformément à l'article 40 de la LGFP);

• Certains ministères peuvent se buter à une résistance de la part des destinataires éventuels lorsqu'ils tentent d'ajouter cette condition à un accord de paiement de transfert.
    
• Bien que la clause 7.3.6 mentionne que « les conditions, la documentation rattachée aux programmes et les ententes doivent comprendre les dispositions d'annulation ou de réduction des paiements de transfert advenant que les niveaux de financement ministériels seraient modifiés par le Parlement », l'article 40 de la Loi sur la gestion des finances publiques stipule que chaque marché prévoit que le paiement est subordonné à l'existence d'un crédit (c'est-à-dire qu'un crédit doit exister pour le paiement visé). Par conséquent, tous les accords et marchés comprennent donc une telle clause.
    
• Cependant, pour plus de certitude et aux fins de la divulgation, les ministères doivent inclure la clause relative aux « niveaux de financement modifiés par le Parlement » dans tous les accords de paiements de transfert conformément à l'article 40. Lorsque le destinataire s'oppose pour une raison précise à l'inclusion de cette condition dans les documents sur le programme, les représentants ministériels doivent décider si cette opposition est justifiée et si l'exclusion de la condition s'impose. Pour exclure cette exigence (des documents sur les programmes mais non de l'accord), il faut demander une exemption au CT.

14. Une clause d'indemnisation en faveur de la Couronne;

• Concernant les activités financées par des accords de contribution, le Canada ne devrait pas être tenu responsable des demandes d'indemnisation faites par le destinataire ou des tiers à l'égard des activités exécutées par le destinataire ou en son nom. La clause vise à tenir compte du fait que le destinataire contrôle le risque associé aux activités financées et, par conséquent, est prêt à subir les conséquences qui s'y rattachent.

15. Une clause qui stipule que le bénéficiaire ne doit pas se représenter, y compris dans tout accord avec un entrepreneur, à titre de partenaire ou d'agent de la Couronne;
      
16. L'exigence que le destinataire rembourse les paiements en trop, les soldes non dépensés ainsi que les dépenses non approuvées et une déclaration que ces sommes représentent des dettes envers la Couronne;
      
17. L'exigence qu'aucun député de la Chambre des communes ne puisse bénéficier d'une quelconque manière de l'accord de financement ou des avantages qui en découlent;

• Veuillez consulter l'article 34 de la Loi sur le Parlement, dont le libellé est assez vaste pour englober les accords de paiements de transfert.

18. Une exigence incluse comme condition de l'accord de financement qu'aucun ancien titulaire de charge publique ou fonctionnaire qui contrevient au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêt et l'après-mandat ou au Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique ne peut bénéficier d'un avantage direct de l'accord de financement;
      
19. Une exigence selon laquelle toute personne qui fait du lobbying pour le compte d'un demandeur doit être enregistrée conformément à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

• Aux termes de la clause 7.5.1 de la politique, les ministères doivent élaborer des politiques et des procédures afin de s'assurer que toute personne qui fait du lobbying pour le compte d'un demandeur est enregistrée conformément à la loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Les ministères devraient s'informer sur les dispositions d'exemption de cette Loi. Les questions peuvent être adressées au Bureau du conseiller en éthique, à l'adresse : http://www.parl.gc.ca/oec/fr/
    
• En général, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes (http://lois.justice.gc.ca/fr/L-12.4/index.html), adoptée en 1985, exige que les personnes rémunérées par leurs clients pour influencer des politiciens fédéraux ou des responsables du gouvernement en vue d'obtenir des avantages financiers ou de faire modifier des lois et règlements, remettent à Industrie Canada un rapport détaillé dans lequel elles font état de leurs activités de lobbying et de leurs clients. De plus, l'appendice M de la Politique sur les marchés, intitulée « Les lobbyistes et la passation de marchés », stipule que les honoraires versés à un lobbyiste ne doivent pas être proportionnels au montant des subventions ou des contributions obtenues. Veuillez consulter l'appendice M à l'adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/contracting/contractingpol_m_f.asp
    
• Par conséquent, lorsque les activités relatives à un projet concernant des paiements de transfert peuvent comprendre des lobbyistes, les ministères peuvent exiger une attestation du destinataire lorsqu'il présente sa demande. Une approche fondée sur le risque est un moyen efficace de surveiller l'application de cette e xigence.  
  

20. Une clause précisant la date à partir de laquelle l'intérêt commence à courir sur les paiements en trop

• La sous-section 7.12. stipule notamment qu'un intérêt doit être imputé aux paiements en trop et que « lorsqu'un remboursement des paiements en trop est requis, la date d'échéance doit correspondre au plus tard à la date à laquelle le bénéficiaire doit présenter un rapport au ministère sur les résultats atteints ou les dépenses engagées ».

Exigences obligatoires (autres)

21. Une exigence selon laquelle l'accord seul constitue l'ensemble de l'accord

• De cette façon, les destinataires ne pourraient remettre en question une déclaration - par exemple, invoquer une fausse assertion faite par le Canada - avant ou après la conclusion de l'accord.

22. Une exigence de préciser la loi provinciale qui s'applique au projet mis en oeuvre ou encore le nom de la province applicable.

• Le fait de ne pas mentionner la loi provinciale applicable pourrait susciter un débat en cas de contestation devant les tribunaux; par exemple, si une partie signe dans une province et l'autre signe dans une autre province.

23. Une disposition relative à la cession des paiements (créances) ;

• L'article 67 de la LGFP interdit la cession des créances sur Sa Majesté. Cette clause empêche que les paiements ne soient cédés à des tiers.

Exigences procédurales

24. Les mesures à suivre pour recouvrer les paiements si le destinataire ne respecte pas les dispositions de l'accord de contribution;
      
25. Une clause qui décrit l'aliénation de biens obtenus avec des fonds de contribution;

• Une disposition relative à l'aliénation des biens n'est pas une exigence légale mais les biens ne devraient pas être retournés à Sa Majesté, sinon la contribution deviendrait un marché en vue de l'acquisition de marchandises.

Libellé proposé

• Le destinataire conserve tous les éléments d'actif acquis grâce à la contribution et à la contribution prévue à l'accord initial et s'en sert aux fins du projet pour la durée de ce dernier à moins que :
  
  
•  
  1. le Canada n'autorise leur aliénation;
       
  2. les éléments d'actif usés ne doivent être remplacés;
       
  3. les éléments d'actif désuets ne doivent être remplacés.
       
     
• Le destinataire convient, à la fin de la période du projet ou à l'achèvement du présent accord, si cet événement survient en premier, et sur demande du Canada, à l'égard des éléments qu'il a préservés,  
  
  
•  
  1. de les vendre à leur juste valeur marchande et d'appliquer les fonds obtenus par suite de cette vente en déduction des coûts admissibles du projet pour compenser la contribution du Canada aux coûts admissibles du projet;
       
  2. de les remettre à une autre personne ou organisation désignée ou approuvée par le Canada;
       
  3. de les aliéner d'une manière établie par le Canada.  

26. Une exigence visant à ce que le destinataire déclare toute somme exigible par le gouvernement fédéral conformément à la législation ou aux accords de contribution, et une reconnaissance que les sommes dues au destinataire peuvent être compensées par les montants exigibles par le gouvernement;

• La Politique prévoit que les accords de contribution doivent contenir une clause exigeant que les destinataires déclarent les sommes exigibles par le gouvernement fédéral et reconnaissant que les sommes dues au destinataire peuvent être compensées *. Les « sommes exigibles » et les « sommes dues » désignent les dettes en souffrance et non les dettes en règle.
    
• Cette exigence s'explique par le fait que les créances exigibles par la Couronne doivent être réglées avant que des paiements de transfert (qui constituent habituellement des fonds discrétionnaires) ne soient autorisés et versés aux destinataires éventuels.
    
• Quoi qu'il en soit, les représentants ministériels peuvent se servir de leur pouvoir discrétionnaire pour choisir la ligne de conduite appropriée, dont les suivantes sont les plus susceptibles de se produire :  

1. Le requérant n'est pas tenu de déclarer les sommes exigibles par la Couronne. En pareil cas, le ministère peut conclure qu'il est préférable, pour le bien public, d'autoriser le paiement de transfert en dépit de l'éventuelle créance du requérant envers la Couronne. De plus, les agents de programme estiment que la compensation du paiement de transfert peut compromettre le projet. Par conséquent, il faut s'attendre à ce que le ministre responsable n'approuve pas la compensation.
     
2. Le requérant est informé que si les paiements de transfert sont autorisés, les sommes exigibles peuvent être compensées. En pareil cas, le requérant est réputé mériter le soutien financier, même s'il a une créance due à la Couronne. Cependant, contrairement au scénario précédent, le ministre responsable approuverait la compensation du paiement de transfert si un autre ministère le lui demandait. On présume que le projet ou l'initiative ne serait pas compromis par la compensation de la créance.
    
3. Le requérant est informé que la créance doit être réglée avant que sa demande ne puisse être approuvée. En pareil cas, le ministère ne peut justifier l'aide tant que la dette n'a pas été réglée.

*Compensation s'entend de l'application d'un remboursement du gouvernement ou d'un paiement dû à une personne ou à une société contre des sommes dues à Sa Majesté par cette même personne ou société. La compensation peut se faire à l'intérieur du ministère ou entre ministères.

Processus :

1. Si l'on ne demande pas aux requérants de déclarer les sommes exigibles ou si le ministre responsable estime que le programme ne peut faire l'objet de compensation, le ministère doit dûment justifier la décision et la documenter dans le dossier du programme.
   
   
2. Pour arriver à l'une des deux autres décisions (les options B ou C), le ministère devrait procéder comme suit :

• Déterminer si le programme de paiements de transfert donne droit à la compensation (c'est-à-dire si le ministre responsable approuvera vraisemblablement la compensation).
• 
    
• Demander aux requérants de déclarer toutes les créances dues au gouvernement, la nature de la créance ainsi que le nom du ou des ministères créanciers.
• 
    
• Demander aux requérants la permission de partager cette information avec le ou les ministères visés.
• 
    
• Informer les requérants des conséquences du défaut de fournir l'information demandée (par exemple, la demande sera refusée).
• 
    
• Informer les requérants des conséquences éventuelles d'une créance échue (par exemple, les paiements de transfert peuvent faire l'objet d'une compensation ou la demande sera refusée).
• 
    
• Informer les requérants que la présentation d'information incorrecte ou trompeuse après l'autorisation d'une contribution constitue un manquement qui entraînera le recouvrement du paiement de transfert.

Remarque : Si le requérant est un particulier, toutes les demandes de renseignements personnels faites par le ministère doivent être conformes à la Loi sur la protection des renseignements personnels et aux politiques du CT en matière de protection des renseignements personnels.

27. Une clause tenant compte de l'exigence relative aux langues officielles;

• Veuillez consulter la section 11.6 du présent guide et la sous-section 8.6 de la Politique pour déterminer les éléments à inclure dans un accord.

Exigences facultatives

28. Une disposition relative à l'optimisation de la valeur dans l'exécution d'un projet;

• Il est parfois prudent d'exiger qu'un processus concurrentiel soit suivi pour obtenir la valeur optimale et éviter les partis pris en faveur de la passation d'un marché (par exemple, achat d'immobilisations) auprès d'une personne ou d'une entité donnée. Cette disposition est sans doute plus pertinente lorsque l'aide du gouvernement est relativement élevée par rapport à la contribution du destinataire.

29. Une disposition prévoyant que le versement des fonds fournis par le Canada devrait être déposé à un compte de bancaire distinct réservé exclusivement à la contribution;

• Les comptes de banque distincts facilitent la surveillance du projet et, le cas échéant, la vérification. Il arrive que de grandes institutions, notamment des universités, dotées d'un système comptable et bancaire centralisé ne puissent se conformer à cette exigence.

30. Une clause prévoyant la résiliation et en vertu de laquelle le ministère peut, après un avis en bonne et due forme, mettre fin unilatéralement à l'accord;

• une telle clause est exigée dans le cas des destinataires qui concluent des accords pluriannuels dont la durée dépasse les conditions approuvées du programme.

8.5.5 Risque - accord par écrit à l'égard des subventions

En règle générale, si le coût total de création d'un accord écrit est égal ou supérieur à la valeur de la subvention, cette dernière est réputée être « de faible importance ».

En revanche, le risque peut normallement être mesuré, du moins intuitivement, sur une échelle de 0 (ne se produira jamais) à 100 (se produira certainement dans un avenir prévisible). Une des manières d'envisager la question consiste à évaluer en premier le risque. S'il est élevé, un accord écrit s'impose, mais s'il est peu élevé, il faut alors se demander si le coût (en termes d'argent et de temps) de l'élaboration d'un accord par écrit est supérieur à la valeur de la subvention. Dans l'affirmative, il y a lieu de concevoir le programme de sorte qu'il permette la présentation d'une demande plutôt que la conclusion d'un accord par écrit. Pour en savoir davantage sur la gestion du risque, veuillez consulter la section 7.

8.5.6 Tableau - Sommaire des cadres de contrôle de la responsabilisation et de la gestion

8.5.7 Guide sur les programmes à l'intention des gestionnaires et exemples d'accords concernant une subvention et une contribution

Ce guide concis, préparé par Environnement Canada (EC), intègre les conditions de programmes aux accords. EC procède à la mise à jour du document, qui sera disponible à une date ultérieure et joint à l'annexe des pratiques exemplaires.