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35.7 Notre but est de faire rapport au Parlement des progrès réalisés d'ici à ce que des mesures correctives soient pleinement mises en oeuvre ou à ce que des développements plus récents rendent toute intervention inutile.
35.8 Le suivi ne fournit pas un niveau de certitude aussi élevé qu'une vérification. Il donne plutôt un niveau de certitude moyen que les ministères ont donné suite à nos recommandations, à moins que nous indiquions le contraire. Cette certitude est fondée sur l'information obtenue grâce à des entrevues avec les fonctionnaires des ministères, sur des examens documentaires et sur d'autres éléments probants qui nous permettent de tirer des conclusions sur la vraisemblance de l'information qui nous a été fournie.
35.9 Normalement, nous faisons le suivi de nos observations et de nos recommandations et nous faisons rapport de leur état d'avancement deux ans après la publication du chapitre initial. Certains travaux de suivi font l'objet de chapitres distincts et sont combinés à des vérifications ministérielles ultérieures, ou regroupés en vue de fournir une mesure globale des progrès réalisés à l'égard à de nombreuses recommandations, comme dans le chapitre 18 de notre rapport d'octobre 1997, Revenu Canada et le ministère des Finances. La pièce 35.1 dresse la liste des vérifications dont le suivi n'est pas inclus dans le présent chapitre.
35.10 Le chapitre fait état des progrès réalisés en vue de la mise en oeuvre des recommandations formulées dans les vérifications que nous avons effectuées entre 1992 et 1995. Tous les rapports de suivi indiquent que des progrès ont été réalisés et, dans certains cas, que toutes nos recommandations ont été pleinement mises en oeuvre. Toutefois, un grand nombre de rapports indiquent qu'il faut prendre d'autres mesures pour que des suites satisfaisantes aient été données à nos recommandations. Dans certains cas, les retards ont été attribués aux changements de programmes, mais dans d'autres, ils ne sont justifiés par aucune raison évidente.
35.12 Cette année, nous avons fait le suivi de la section du Rapport de 1992 qui porte sur les déversements d'hydrocarbures et de produits chimiques. Nous avons examiné les progrès réalisés dans trois secteurs importants : déversements d'hydrocarbures en milieu marin, situations d'urgence qui mettent en cause des produits chimiques en milieu marin et situations d'urgence qui mettent en cause des produits chimiques en milieu autre que marin, sur des emplacements industriels. Nous n'avons pas examiné les situations d'urgence mettant en cause des produits chimiques qui se produisent lors du transport terrestre.
35.14 Les progrès ont été lents, pour ce qui est de l'établissement d'un système d'intervention en cas de situations d'urgence mettant en cause des produits chimiques en milieu marin. Il n'existe pas de plan national ni de plan régional pour ce genre de situations. Toutefois, la Garde côtière, de concert avec l'industrie, en est à l'étape préliminaire de l'élaboration d'un régime d'intervention en cas de situations d'urgence qui mettent en cause des produits chimiques.
35.15 Dans notre rapport de 1992, nous avions indiqué que le Canada ne possédait pas de cadre législatif national régissant les accidents terrestres qui mettent en cause des produits chimiques. Il n'en possède toujours pas. Toutefois, depuis notre vérification de 1992, Environnement Canada a préparé des projets de modification de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (projet de loi C-74), qui comportent une section sur les questions environnementales liées aux situations d'urgence. Le projet de loi C-74 ne s'est pas rendu en deuxième lecture au Parlement.
35.16 Le Conseil canadien des accidents industriels majeurs (CCAIM) a fait des progrès, mais il doit maintenant s'attacher à sensibiliser davantage les parties concernées et les inciter à passer aux actes, particulièrement en ce qui a trait à l'évaluation des risques que posent les installations dangereuses.
35.17 Jusqu'à maintenant, le CCAIM a dressé une liste de substances dangereuses et préparé un premier répertoire des emplacements dangereux. Il a recensé environ 1 350 emplacements dangereux où se trouvent des substances qui pourraient causer un accident majeur si elles étaient manutentionnées de façon inappropriée, des substances comme le chlorure de vinyle, le benzène et l'essence. D'ailleurs, l'établissement du répertoire des emplacements dangereux n'est pas terminé. Le CCAIM procède à l'envoi d'un questionnaire d'enquête aux exploitants d'emplacements dangereux pour qu'ils évaluent eux-mêmes leurs pratiques de gestion de la sécurité. Les résultats de l'enquête devraient être connus au printemps de 1998.
35.19 Dans son rapport de septembre 1990, le Comité d'examen public des systèmes de sécurité des navires-citernes et de la capacité d'intervention en cas de déversements en milieu marin a fortement critiqué l'état de préparation en vue de remédier à d'éventuels déversements d'hydrocarbures. Parmi les nombreuses constatations du rapport, la Garde côtière considérait que les lacunes au niveau de la capacité d'intervention étaient les priorités les plus pressantes. Le rapport indiquait ce qui suit :
35.21 En octobre 1991, le Conseil du Trésor a approuvé des crédits supplémentaires de 100 millions de dollars sur six ans pour que la Garde côtière, Environnement Canada et le ministère des Pêches et des Océans mettent en oeuvre une stratégie visant à donner suite aux principales recommandations du Comité. En 1993, la Garde côtière et Environnement Canada recevaient respectivement 15,9 millions de dollars et 1,2 million de dollars de plus. Dans notre rapport de 1992, nous avions indiqué que ces initiatives venaient tout juste d'être mises en cours ou qu'elles n'avaient pas encore été lancées.
35.22 Depuis 1992, la Garde côtière a fait beaucoup pour établir un régime de protection civile et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en milieu marin. Les modifications de la Loi sur la marine marchande du Canada , qui autorisaient la mise en oeuvre du nouveau régime, ont été proclamées le 15 août 1995. La Loi modifiée exige notamment que les navires et les installations de manutention d'hydrocarbures soient dotés de plans d'intervention en cas d'urgence. Les navires et les installations de manutention d'hydrocarbures agréées sont aussi tenus d'avoir conclu une entente avec un organisme d'intervention agréé par la Garde côtière, s'il se produit un déversement égal à la quantité totale d'hydrocarbures à bord et ce, jusqu'à un maximum de 10 000 tonnes.
35.23 La Garde côtière a évalué deux options pour le financement de l'amélioration à apporter à la capacité d'intervention du Canada en cas de déversements d'hydrocarbures :
35.25 On a créé un comité d'enquête sur l'équité des droits à percevoir pour s'assurer d'une capacité d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures. Les coûts liés à la mise sur pied des organismes d'intervention devaient être payés au moyen de droits prélevés auprès des entreprises susceptibles d'être impliquées dans des déversements d'hydrocarbures. La Garde côtière n'a pas déterminé les droits à prélever, laissant cela à chaque organisme d'intervention. Les droits s'appliquent à la capacité d'intervention offerte et non pas aux services d'intervention fournis lors d'un déversement réel. Si un navire ou une installation de manutention d'hydrocarbures choisit de faire appel aux services d'un organisme d'intervention au moment d'un déversement, ces services seront facturés séparément.
35.26 Avant que des droits puissent être approuvés par le ministre, ils doivent être publiés dans la Gazette du Canada . Le 16 septembre 1995, les droits proposés par les cinq organismes d'intervention agréés par la Garde côtière l'ont été dans la Gazette du Canada . Le barème des droits proposés par quatre des cinq organismes d'intervention comporte des droits initiaux, des droits d'inscription et des droits prélevés sur les chargements de produits pétroliers en vrac. L'un des cinq organismes d'intervention n'exige pas de droit initial, mais plutôt des droits visant la capacité des soutes. Les droits proposés sont les suivants :
35.28 Le 4 mars 1996, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé la tenue d'une enquête sur le caractère juste et équitable des droits proposés. De plus, il a nommé un comité d'enquête sur le barème des droits exigibles par les organismes d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures, comité qui se composait de trois membres. Le Comité a remis son rapport au ministre des Pêches et Océans le 27 août 1996.
35.29 Le Comité a critiqué l'approche générale qu'a adoptée la Garde côtière à l'égard des déversements d'hydrocarbures. Le Comité a indiqué que la Garde côtière canadienne « a continué d'être le premier responsable des interventions, tout en étant devenue fondamentalement un organisme de délivrance de licences pour la capacité d'intervention du secteur privé. Toutefois, il ne lui restait aucun contrôle. » Il a aussi déclaré qu'il semble que l'approche adoptée « ait été dictée par les politiques élaborées par l'administration fédérale précédente, qui était résolue à se départir commodément de certaines responsabilités gouvernementales et à ne maintenir qu'un minimum de contrôle. » Il a demandé à la Garde côtière de reprendre le rôle principal qu'elle jouait dans le domaine de l'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures et lui a recommandé, pour ce faire, d'établir « un organisme national d'intervention en cas de déversements qui fonctionnerait selon un partenariat véritablement intégré entre les secteur public et privé, notamment la Garde côtière canadienne, l'industrie pétrolière et maritime et les organismes d'intervention ».
35.30 La protection civile en cas de déversements d'hydrocarbures a été améliorée, mais il faut en faire une évaluation exhaustive. D'après le rapport du Comité, les organismes d'intervention comptent sur les services de gestionnaires et d'employés professionnels et disposent des équipements et des ressources voulus pour satisfaire aux normes de la Garde côtière. Nous remarquons que, depuis notre vérification de 1992 :
35.32 La Loi sur la marine marchande du Canada exige maintenant que le ministre « procède à l'examen de la capacité des organismes d'intervention de se conformer aux ententes que les navires et les installations de manutention d'hydrocarbures sont tenus de conclure », et fasse rapport au Parlement. Le premier rapport au Parlement (1996) était avant tout un exposé de l'élaboration du nouveau régime. Le ministre y signale que le rapport de 1998 présentera un compte rendu plus détaillé de l'efficacité du régime. Toutefois, pour évaluer le caractère adéquat du régime actuel d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures, la Garde côtière devrait faire un examen pour vérifier la capacité d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures des organismes d'intervention. Sans cet examen, la Garde côtière n'est pas en mesure de conclure que la capacité d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures est satisfaisante.
35.33 Les exercices constituent un moyen d'évaluer l'efficacité des organismes d'intervention. Aux termes du règlement d'application de la Loi sur la marine marchande du Canada , les organismes d'intervention doivent évaluer, dans le cadre d'un programme d'exercices, l'efficacité de tous les aspects des modalités, de l'équipement et des ressources qui sont mentionnés dans le plan d'intervention. Le programme doit être exécuté au moins une fois tous les trois ans, à compter du jour où le certificat d'agrément est décerné. La Garde côtière est chargée de surveiller le programme d'exercices. Ses dirigeants craignent de ne pas avoir les ressources pour surveiller et évaluer l'ensemble des exercices des organismes d'intervention.
35.34 Le Comité a conclu à l'inefficacité du barème des droits exigibles pour les interventions en cas de déversements d'hydrocarbures. Le Comité d'enquête sur le barème des droits a reproché à la Garde côtière d'avoir délaissé le contrôle actif du nouveau régime en ne fixant pas le barème des droits. En outre, il a conclu à l'inefficacité du barème des droits proposés pour les interventions en cas de déversements d'hydrocarbures, parce que ce barème n'était ni juste ni équitable. Pour ce qui est des principales objections, le Comité a conclu :
35.36 La Garde côtière attend aussi le rapport d'un autre expert-conseil qui devrait exposer les choix concernant :
35.38 Nous reconnaissons que des efforts considérables ont été déployés en vue de la modification de la Loi sur la marine marchande du Canada et de l'établissement d'un régime d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en milieu marin. Toutefois, le Comité ayant conclu que le barème actuel des droits n'était guère applicable, nous nous inquiétons de la viabilité de ce régime. Comme la capacité d'intervention du Canada doit maintenant reposer sur des ententes privées payantes entre les armateurs, les exploitants d'installations de manutention d'hydrocarbures et les organismes d'intervention, l'incapacité de régler les problèmes liés au barème des droits proposés et aux questions stratégiques plus vastes signifie que le régime ne sera pas financièrement viable.
35.41 L'absence de statistiques fiables sur les incidents mettant en cause des hydrocarbures et des produits chimiques est préoccupante et la Garde côtière indique qu'elle procède à la mise à l'essai d'un système de déclaration des cas de pollution, qui fournira une information plus complète sur la nature et la fréquence des déversements.
35.42 L'élaboration d'une capacité d'intervention en cas d'incidents mettant en cause des produits chimiques en milieu marin a progressé lentement. Dans son rapport, le Comité d'examen public des systèmes de sécurité des navires-citernes et de la capacité d'intervention en cas de déversements en milieu marin a conclu que la capacité du Canada d'intervenir en cas de déversements de substances dangereuses en milieu marin est, au mieux, limitée. Même si la Garde côtière a effectué des travaux dans ce domaine, par exemple un examen des pratiques d'autres pays et l'adoption de principes fondamentaux pour la conception du système et la consultation de l'industrie, le règlement de ce problème a progressé lentement. Pour le moment, il n'existe pas de plan national ni de plan régional intégré qui permettent de faire face aux accidents graves mettant en cause des produits chimiques en milieu marin.
35.43 Les progrès limités dans ce domaine sont en partie attribuables aux difficultés qui se sont posées lorsqu'on a d'abord essayé d'établir le régime de protection civile et d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en milieu marin. Ce régime d'intervention était considéré comme une priorité en raison du rapport du Comité d'examen public et des deux déversements d'hydrocarbures fortement médiatisés impliquant le Nestucca en 1988 et l'Exxon Valdez en 1989.
35.44 La Garde côtière a indiqué qu'elle en était aux premières étapes de l'élaboration, de concert avec l'industrie, d'un régime d'intervention en cas de situation d'urgence mettant en cause des produits chimiques. Lors de l'élaboration de ce régime, il faudra absolument définir clairement les rôles, les responsabilités et les capacités du gouvernement et de l'industrie.
35.46 En 1996, Environnement Canada a évalué les suites que tous les paliers de gouvernement et l'industrie avaient données aux 21 recommandations du rapport qui, pour les besoins de l'analyse, avaient été divisées en 49 sous-recommandations au total. Selon l'évaluation, la mise en oeuvre d'environ la moitié des 49 sous-recommandations a été jugée « passable », ce qui veut dire que la majorité des auditoires cibles étaient au courant des besoins, mais que peu de mesures avaient été prises. La cote « bonne » a été accordée à 29 p. 100 des sous-recommandations, ce qui veut dire que des mesures ont été mises en oeuvre, mais que la couverture en est inégale, ce qui laisse des écarts critiques. Seize pour cent des autres sous-recommandations ont obtenu la cote « excellente », ce qui veut dire qu'elles avaient été pleinement mises en oeuvre. Selon les conclusions du rapport, [traduction] « les progrès réalisés pour ce qui est de l'élaboration de produits sont de bons à excellents, mais la distribution de ces produits aux communautés industrielles et municipales ne fait que commencer. »
35.47 Il n'y a pas de cadre législatif pour les incidents mettant en cause des produits chimiques sur des emplacements industriels. Dans notre rapport de 1992, nous avions indiqué que, contrairement à la plupart des pays industrialisés, le Canada ne possédait aucun cadre législatif national régissant les accidents qui mettent en cause des produits chimiques sur des emplacements industriels. Un tel cadre imposerait des exigences concernant le recensement des produits chimiques utilisés dans l'industrie, l'élaboration de plans d'urgence, des vérifications de la sécurité et la déclaration des déversements. Il n'y a toujours pas de cadre législatif et nous estimons qu'il s'agit d'un élément essentiel à l'établissement d'une assise réglementaire solide qui complétera les initiatives volontaires.
35.48 Un document de fond d'Environnement Canada, préparé en 1994 en vue de la révision de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , notait que la façon actuelle de voir les urgences environnementales était plutôt réactive et qu'elle ne mettait pas l'accent sur les inquiétudes du public quant à la prévention et au droit de savoir. Si l'on s'oriente plutôt vers la prévention, il est important de connaître les emplacements où sont gardées des quantités de substances dangereuses qui peuvent présenter une menace pour l'environnement et le public à l'extérieur des lieux de leur entreposage. Une fois que ces emplacements seront connus, il sera possible d'évaluer les risques et d'accroître la sensibilisation à ces risques. Des dispositions législatives aideraient à la mise en oeuvre de ces mesures préventives; par exemple, elles pourraient exiger l'enregistrement des emplacements et faire en sorte que leurs exploitants évaluent la mesure dans laquelle des mesures de prévention et de protection civile sont en place.
35.49 Depuis notre vérification de 1992, Environnement Canada a préparé le projet de loi C-74 modifiant la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , que le gouvernement a présenté en décembre 1996. Ce projet de loi incluait une partie de la Loi qui porte sur les questions environnementales liées aux situations d'urgence. Cette partie de la loi aurait donné au gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre, l'autorisation de prendre des règlements pour :
35.51 Le Conseil canadien des accidents industriels majeurs a fait des progrès, mais il doit maintenant se concentrer sur l'évaluation des risques. Dans notre rapport de 1992, nous avions indiqué que l'une des recommandations importantes de l' Étude des répercussions de Bhopal qui avait été mise en oeuvre par le gouvernement avait donné lieu à la création du Conseil canadien des accidents industriels majeurs (CCAIM). Environnement Canada considère que le partenariat, que préconise le CCAIM, constitue la meilleure façon de prévenir les accidents et d'édifier un régime de protection civile dans un secteur où les compétences sont fragmentées. Le CCAIM, qui est considéré comme une solution de rechange à un processus assuré uniquement par le gouvernement par voie réglementaire, reçoit annuellement une contribution du gouvernement fédéral, qui sera d'environ 200 000 $ en 1997-1998. Il reçoit aussi une aide financière des provinces, des municipalités et de l'industrie. Le CCAIM a comme mission de diminuer la fréquence et la gravité des accidents industriels mettant en cause des substances dangereuses et d'harmoniser les programmes de prévention, de protection civile et d'intervention.
35.52 Le CCAIM a fait des progrès, mais il doit maintenant s'attacher à encourager l'action, particulièrement en ce qui a trait à l'évaluation des risques posés par les installations dangereuses. Jusqu'à récemment, le CCAIM s'est surtout concentré sur l'élaboration de nouveaux outils, comme des cours de formation, des guides et des normes, pour les personnes oeuvrant dans le domaine de la prévention, de la protection civile et de l'intervention. Le CCAIM se voit maintenant changer de cap et mettre l'accent sur la « sensibilisation » aux risques. Il sensibilise donc les groupes cibles, comme les exploitants d'emplacements et les dirigeants concernés de la collectivité, et les amène à s'engager à agir pour réduire les risques au minimum. Ce changement d'optique se reflète dans les travaux sur les installations dangereuses et la protection civile de la collectivité auxquels le CCAIM procède actuellement, travaux qui sont liés aux observations formulées dans notre rapport de 1992.
35.53 Dans l' Étude des répercussions de Bhopal de 1986, il était recommandé que l'on procède à l'évaluation des risques propres à chaque emplacement pour chaque installation industrielle, afin de déterminer la possibilité d'accidents industriels majeurs. Le Plan vert de 1990 a aussi fait ressortir la nécessité de dresser un répertoire des installations dangereuses. Dans notre rapport de 1992, nous avions signalé qu'Environnement Canada ne disposait pas d'un tel répertoire et qu'il n'avait pas passé en revue les activités de prévention des accidents dans les installations qui présentaient un danger en puissance.
35.54 Dans son rapport de 1995, le Comité permanent de l'environnement et du développement durable a recommandé que soient répertoriés et enregistrés tous les emplacements, y compris les emplacements propriété du gouvernement fédéral, où se trouvaient des substances dangereuses en quantités dépassant les seuils prescrits. Le Comité a laissé entendre que la liste des substances dangereuses pourrait être dressée d'après les listes déjà établies par le CCAIM et qu'elle pourrait être mise à la disposition des pompiers locaux, des responsables de la protection civile et du grand public, si nécessaire.
35.55 Le CCAIM prépare un répertoire des emplacements dangereux et encourage les exploitants d'emplacements à entreprendre l'évaluation des risques. Environnement Canada nous a informés qu'il n'avait pas le mandat d'entreprendre l'évaluation des emplacements dangereux, mais qu'il travaille de pair avec le CCAIM pour que des mesures soient prises en vue de leur recensement et de leur évaluation.
35.56 La première mesure à prendre quand on évalue les risques posés par les emplacements dangereux consiste à recenser les substances d'intérêt prioritaire qui s'y trouvent. Le CCAIM a préparé des listes de substances dangereuses et déterminé les quantités maximales au-delà desquelles les substances pourraient présenter un risque pour les travailleurs sur place, le grand public, la propriété privée et l'environnement, si elles ne sont pas manutentionnées comme il se doit. La présence des substances répertoriées sur ces listes au seuil maximal prescrit ne signifie pas nécessairement qu'il existe un niveau de risque inacceptable. Le risque devient inacceptable lorsqu'il n'existe pas de mesures pour gérer les substances de façon appropriée. Les substances énumérées sur la liste 1 du CCAIM sont celles qui pourraient donner lieu à des accidents majeurs si elles étaient mal manutentionnées, par exemple, le chlorure de vinyle, le benzène et l'essence.
35.57 La deuxième mesure à prendre consiste à établir un répertoire des emplacements dangereux. Le CCAIM prépare actuellement un répertoire des emplacements où se trouvent des substances de sa liste 1 en quantités telles qu'elles posent un risque de blessure ou de décès pour les personnes vivant dans la collectivité à l'extérieur de l'emplacement. Le CCAIM nous a informés qu'environ 1 350 emplacements ont été recensés jusqu'à maintenant.
35.58 La troisième mesure à prendre consiste à évaluer les risques à chaque emplacement dangereux. Le CCAIM a commencé à enquêter sur la gestion de la sécurité des processus. Il s'agit d'une auto-évaluation conçue pour déterminer le niveau actuel de connaissance et d'utilisation des techniques de prévention et de protection civile en cas d'accidents majeurs dans les emplacements au Canada qui présentent des risques majeurs potentiels. Les résultats de l'enquête devraient être connus au printemps de 1998.
35.59 Le CCAIM nous a indiqué qu'on trouve des emplacements dangereux aux termes de sa liste 1 dans environ 450 collectivités. Il enquête sur la protection civile en cas de situations d'urgence dans ces collectivités, principalement par l'intermédiaire des organismes provinciaux qui assument des responsabilités en matière de protection civile.
35.60 L'étude des emplacements dangereux du CCAIM n'englobe pas les emplacements fédéraux. Environnement Canada a indiqué qu'il ne lui incombait pas d'établir un répertoire des emplacements fédéraux et que les ministères sont responsables de leurs propres stratégies de développement durable et de leurs systèmes de gestion environnementale. Toutefois, Environnement Canada a récemment terminé une étude dans laquelle sont répertoriés certains des emplacements fédéraux où sont utilisées ou entreposées des substances figurant sur la liste 1 du CCAIM. Cette étude avait pour objet d'évaluer les mesures prises par certains ministères fédéraux dans les secteurs de la prévention des accidents, de la protection civile et de l'intervention en cas d'urgence. Il convient de noter qu'un seul des 20 emplacements étudiés entreposait une substance dont la quantité dépassait le seuil fixé par le CCAIM. L'étude propose un certain nombre de mesures, notamment l'élaboration, au gouvernement fédéral, de répertoires précis des installations fédérales, l'élaboration de programmes de formation sur les substances dangereuses, la sensibilisation accrue aux outils du CCAIM et l'élaboration d'un document générique sur l'évaluation des risques.
35.62 Notre suivi a comporté un examen des rapports d'étape qu'a préparés le Service correctionnel sur les progrès réalisés au regard de nos recommandations. Nous avons aussi examiné la documentation à l'appui préparée par le Service et tenu des discussions avec ses dirigeants.
35.64 Le Service correctionnel a donné suite à toutes nos recommandations concernant la planification du logement - y compris l'utilisation d'analyses coûts-avantages lors de l'évaluation des projets futurs liés à la question du logement, l'inclusion de stratégies de double occupation et de partage des locaux dans la planification du logement et la nomination d'un cadre supérieur à temps plein responsable de toutes les fonctions liées au logement. Nous avons remarqué que le Service a clarifié sa définition de double occupation et en a exclu les locaux conçus spécialement pour être partagés, et qu'il projette d'examiner sa politique générale en matière de logement. À notre avis, ces changements doivent être soigneusement pris en considération dans le processus de planification du logement.
35.66 Dans l'ensemble, un système objectif tient à des instruments qui assurent l'uniformité dans la prise de décisions et qui permettent de contrôler les décisions plus facilement. Ces résultats sont difficiles, voire impossibles, à obtenir si l'instrument de classement repose uniquement sur des informations subjectives et qualitatives (appelées communément intuitions), qui permettent aux employés de faire intervenir des préjugés, fondés ou non fondés.
35.67 Lors de notre vérification de 1994, le Service correctionnel était doté d'un processus de classement en deux temps, comme beaucoup d'autres secteurs de compétences. On assignait aux nouveaux détenus du système correctionnel fédéral après le prononcé de leur sentence un premier classement de sécurité, qui était réévalué annuellement par la suite. Comme nous l'avions mentionné en 1994, même si le Service possédait un instrument de classement initial (Échelle de classement par niveau de sécurité) qui est quantitatif et objectif, nous craignions que les reclassements (examens du classement de sécurité) soient de nature qualitative et presque uniquement fondés sur le jugement individuel des agents de gestion des cas. Résultats : des détenus qui présentaient des facteurs de risques semblables ont été reclassés et placés dans des établissements à niveaux de sécurité différents, et peut-être même inappropriés.
35.68 D'après ces observations, notre bureau et, à une date ultérieure, le Comité des comptes publics ont recommandé que le Service correctionnel améliore son système de classement selon le niveau de sécurité pour le rendre plus objectif et permettre la surveillance des résultats.
35.69 Suivi des observations de vérification. D'après notre suivi, le Service a exigé, dès notre vérification terminée, que tous les agents de gestion des cas suivent un cours de trois jours sur l'évaluation des risques. Ce cours a fait ressortir l'importance de s'appuyer sur des instruments fondés sur la statistique plutôt que sur des impressions subjectives, de même que l'importance de toujours tenir compte des risques pour la sécurité du public au moment de prendre des décisions en matière de gestion des cas. Le Service estime qu'entre 2 000 et 3 000 de ses employés ont suivi le cours. De plus, il a continué de réaffirmer ces messages aux ateliers de formation et aux conférences pour les employés, de même qu'au moment des demandes de renseignements courantes et des visites dans les établissements.
35.70 À la fin de 1994, le Service correctionnel a commencé à appliquer l'Échelle de classement par niveau de sécurité à tous les nouveaux délinquants. Toutefois, le Service a aussi demandé aux employés d'appliquer immédiatement les lignes directrices régissant l'examen du classement selon le niveau de sécurité, lesquelles avaient été utilisées pour changer les classements des détenus établis au moyen de l'Échelle, ou pour y déroger. À notre avis, cette pratique appliquée dès l'évaluation initiale des détenus est un facteur qui a influé grandement sur le nombre de dérogations à l'Échelle. En août 1997, le Service a diffusé une directive demandant aux employés de mettre fin à cette pratique.
35.71 En 1996, le Service correctionnel a effectué une étude de validation de l'Échelle de classement par niveau de sécurité. Cette étude, tout en confirmant que l'Échelle est bien conçue, a fait état d'un taux de dérogation de 26 p. 100 dont seulement la moitié reposait sur des raisons légitimes. À notre avis, ce taux révèle que le Service doit continuer à donner une meilleure formation à son personnel sur ce qui constitue une dérogation valide.
35.72 Le Service ne dispose pas encore d'un processus de surveillance régulière de l'étendue des dérogations. Il est donc incapable de répondre au Comité des comptes publics, qui lui a demandé d'évaluer annuellement les besoins et la compréhension de son personnel à l'égard de l'Échelle de classement par niveau, et de fournir de la formation supplémentaire au besoin. Le Service nous a dit qu'à compter de décembre 1997, il sera en mesure de faire rapport du nombre de dérogations et des raisons qui les sous-tendent.
35.73 Depuis le début de 1996, beaucoup d'efforts ont été déployés pour l'élaboration d'un nouvel instrument de reclassement plus quantitatif qui servirait à l'examen du classement par niveau de sécurité. Le Comité de direction du Service correctionnel devrait approuver le nouvel instrument en vue d'une mise à l'essai en novembre 1997. Après l'approbation, il faudra faire d'autres consultations auprès des bureaux régionaux et des bureaux de district, poursuivre les essais et faire valider l'instrument en plus de l'automatiser pour qu'il soit intégré au système de gestion des détenus. Le Service estime que cet instrument pourra être utilisé dans les meilleurs délais d'ici la fin de 1998.
35.74 Grâce au système de gestion des détenus, le Service correctionnel dispose maintenant d'une meilleure information pour évaluer périodiquement l'étendue des surplacements et des sous-placements, c'est-à-dire le nombre de détenus qui sont placés dans des établissements dont le niveau de sécurité est supérieur ou inférieur au classement de sécurité qui leur a été assigné. Cette information a été présentée au Comité de direction du Service qui l'a évaluée. Par la suite, elle a été utilisée par le Service pour faire des examens périodiques des établissements à sécurité minimale afin de s'assurer que les risques de ces établissements sont réduits au minimum.
35.75 Nous avons remarqué que le Service correctionnel a l'intention d'utiliser les données sur le classement selon le niveau de sécurité pour prévoir la population carcérale et planifier le logement, comme nous le lui avions recommandé lors de notre vérification. Cela se fera à compter de janvier 1999, car il faut normalement des données sur quatre ou cinq ans pour commencer à faire des prévisions exactes.
35.77 Suivi des observations de vérification. Selon notre examen de suivi, toutes nos recommandations à cet égard ont été mises en oeuvre. En 1995, le Service correctionnel et le Conseil du Trésor s'étaient entendus sur un modèle de coûts-avantages précis, on avait donné des cours de formation sur l'utilisation du modèle au personnel de l'Administration centrale et des régions et on l'avait appliqué pour la planification des immobilisations et des locaux de 1996-1997 et de 1997-1998. Une fois créé le poste de commissaire adjoint au Développement organisationnel, on a chargé le titulaire d'assurer la coordination stratégique et la planification opérationnelle, dont la planification du logement constitue un volet.
35.78 Les lignes directrices du Service correctionnel indiquent aussi que l'on a intégré au processus de planification des stratégies de double occupation et de partage des locaux. Le Service a conçu et aménagé des locaux partagés ailleurs que dans des cellules. Nous avons remarqué qu'il avait clarifié sa définition de double occupation et qu'il projette de revoir sa politique en matière de logement des détenus, parce qu'à son avis, la double occupation [traduction] « est une mesure de logement permanent qui ne convient pas à la prestation de bon services correctionnels. »
35.83 Pour les fins du suivi, nous avons choisi au hasard deux nominations effectuées en 1996 (un membre à temps plein et un membre à temps partiel) afin de comprendre le fonctionnement du nouveau processus. Nous avons constaté l'existence d'un processus standard pour le choix des candidats qui ont de l'expérience en justice pénale et les compétences requises pour appliquer les connaissances, théoriques et pratiques, en matière d'évaluation du risque des décisions de libération conditionnelle. Notre examen a confirmé que le processus est appliqué tant pour les membres à temps plein que pour les membres à temps partiel et qu'il comprend les éléments suivants :
35.85 Voici donc en quoi consiste maintenant la formation des nouveaux membres :
35.87 La Commission a conçu divers mécanismes de rétroaction pour ses membres afin, notamment, de leur donner de l'information sur les réussites et les échecs. Depuis notre vérification, la Commission a élaboré divers mécanismes pour évaluer son rendement dans l'ensemble, entre autres un rapport de surveillance du rendement semestriel. Ce document contient des données annuelles sur les tendances en matière de décision, le taux de récidive, le taux de succès de même que le taux de réincarcération et de récidive après la date d'échéance du mandat selon le type de libération, le profil de risque du délinquant et la région. Nous convenons que les mesures prises pour évaluer le rendement et communiquer l'information à ce sujet constituent un véritable progrès par rapport à la situation qui régnait en 1994. La Commission reconnaît, toutefois, que bien qu'elle soit mieux en mesure de recueillir et d'analyser l'information, elle doit continuer à intégrer cette information à sa politique et à sa pratique.
35.88 La Commission a instauré une autre forme essentielle de rétroaction depuis notre vérification. Il s'agit d'un système d'évaluation du rendement qui permet d'évaluer officiellement chaque année le rendement des membres. Pour les fins du présent suivi, nous avons retenu l'évaluation du rendement de cinq membres de la Commission (trois membres à temps plein et deux membres à temps partiel). Toutes les évaluations avaient été faites d'après le cadre et les critères établis par la Commission en 1995 et comprenaient un examen critique du rendement. Elles contenaient également des exemples de forces et de faiblesses ainsi que des plans d'action pour corriger ces dernières.
35.89 En 1995, la Commission a effectué un examen approfondi de tous les rapports sur les délinquants en libération conditionnelle qui avaient commis d'autres infractions (généralement avec violence ) en vue de déterminer les points à corriger au moyen de la formation, ou de changements à la politique. En juillet 1996, la Commission a examiné sa politique sur ses diverses enquêtes et elle a par la suite communiqué de nouvelles procédures. De plus, nous avons constaté que la Commission utilise les résultats des enquêtes pour la formation et l'évaluation de ses membres. Par exemple, elle a donné, en mars 1997 lors de l'assemblée générale annuelle, une séance de formation sur les leçons apprises. Ces leçons sont tirées de l'expérience acquise à l'interne en ce qui a trait aux activités suivantes : examens des cas par la Section d'appel de la Commission, examen des enquêtes et des vérifications de cas, contestations judiciaires présentées à la Commission.
35.90 La Commission a effectué plusieurs examens de ses activités afin d'établir si elle axait son temps et ses efforts sur les secteurs les plus appropriés. En 1995, à l'occasion de l'examen des programmes et des organismes du gouvernement, la Commission a décidé, conformément à ses règlements, de réduire le nombre des membres requis pour rendre des décisions dans les cas où le risque est moindre pour la sécurité du public. Par exemple, à l'heure actuelle, un seul membre peut être désigné pour rendre une décision sur étude du dossier dans le cadre de la procédure d'examen expéditif, et il faut deux membres seulement pour rendre les décisions de la Section d'appel. La Commission envisage d'apporter d'autres changements.
35.91 Immédiatement après la vérification de 1994, la Commission a formé, de concert avec le Service correctionnel Canada, un groupe de travail chargé de déterminer le type d'information dont elle a besoin pour prendre des décisions et la meilleure façon de la présenter, afin que ses membres soient en mesure de prendre des décisions appropriées. Cette initiative a donné lieu à l'élaboration du rapport sur l'évaluation du risque sur lequel s'appuie le Service correctionnel pour décider de la pertinence de recommander la libération conditionnelle d'un détenu. Nous n'avons pas poussé plus loin notre examen pour déterminer la portée de la mise en oeuvre de ce nouveau rapport. Dans notre chapitre de novembre 1996, intitulé « Service correctionnel Canada - La réinsertion sociale des délinquants », nous avions noté que la mise en oeuvre du rapport avait posé des problèmes. Nous prévoyons faire un examen plus complet à l'occasion du suivi de notre vérification de 1996. Cet examen portera sur les progrès accomplis quant à la mise en oeuvre du rapport d'évaluation du risque et quant aux recommandations voulant que les membres disposent de toute l'information pertinente pour prendre des décisions.
35.93 Nous avions mis l'accent sur la gestion, par Environnement Canada, de ses responsabilités aux termes du Programme national d'assainissement des lieux contaminés (PNALC), programme fédéral-provincial doté d'un fonds de 250 millions de dollars, lancé en 1989-1990. Les objectifs du programme quinquennal étaient d'assurer la dépollution des lieux contaminés « orphelins » à risque élevé au Canada selon le principe du « pollueur payeur », de promouvoir le développement de l'industrie canadienne des technologies environnementales et d'assainir les lieux contaminés fédéraux. Nous étions préoccupés, car lorsque ce programme a pris fin le 31 mars 1995, aucune information adéquate sur les lieux contaminés fédéraux n'était disponible pour informer de façon appropriée le Parlement au sujet des risques pour l'environnement et pour la santé humaine, et des coûts d'assainissement.
35.94 Nous avions également examiné l'administration par le Ministère des règlements régissant l'utilisation, l'entreposage, l'exportation ainsi que le traitement ou la destruction des BPC en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Le Plan vert approuvé en 1990 prévoyait la destruction de tous les BPC fédéraux, au plus tard en 1996. Cependant, le Programme de destruction des BPC a pris fin le 31 mars 1995 sans que cette tâche soit terminée.
35.96 Nous avons effectué des entrevues et examiné la documentation à l'appui ainsi que d'autres documents préparés depuis la parution des rapports d'étape afin d'évaluer plus à fond l'étendue des progrès réalisés à la date limite du 30 mai 1997, que nous avions fixée.
35.99 Depuis la parution du chapitre de mai 1995, deux comités ont été formés - le Groupe de travail sur la gestion des lieux contaminés (GTGLC) et le Sous-comité de la politique sur le partenariat en matière de responsabilisation environnementale (Sous-comité du PRE) - afin de préparer une stratégie fédérale commune pour traiter les lieux contaminés fédéraux.
35.100 Le GTGLC a adopté un plan de travail et s'est notamment engagé à évaluer les lieux et les passifs connexes. Pour ce faire, le groupe de travail a préparé une définition de ce qu'on entend par lieu contaminé et un modèle pour l'enregistrement des données d'inventaire sommaires. En outre, le GTGLC appuie le Comité fédéral sur les systèmes de gestion de l'environnement dans ses efforts pour élaborer des systèmes de gestion environnementale et des stratégies de développement durable. Tant ces systèmes que ces stratégies devraient comprendre des composantes visant les lieux contaminés. Le Sous-comité du PRE a préparé une ébauche de politique générale sur les lieux contaminés qui fait actuellement l'objet de discussions; toutefois, il n'a pas établi de dates limites pour le Ministère, ni de date pour la mise en oeuvre du modèle d'inventaire.
35.101 Dans le chapitre 22 de notre rapport de novembre 1996, nous avions examiné les progrès accomplis par les ministères en ce qui concerne le recensement, l'évaluation et la dépollution des lieux contaminés fédéraux. Nous avions conclu que des données sommaires exactes et complètes sur les inventaires et les coûts estimatifs des ministères, tant aux niveaux des ministères que de l'administration centrale, ne seront probablement pas disponibles pendant encore un certain temps. Cette information est nécessaire afin que les lieux à risque élevé, qui présentent le risque le plus grand pour la santé, la sécurité et l'environnement, soient parmi les premiers à être dépollués.
35.104 Des progrès limités ont été accomplis à l'égard des recommandations du vérificateur général contenues dans les observations sur les états financiers sommaires. Dans le chapitre 22 de notre rapport de novembre 1996, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) avait indiqué qu'il « ne croyait pas publier de politique ni la mettre en oeuvre avant l'exercice 1998-1999 ». Nous croyons savoir que le Secrétariat est en train de préparer une convention comptable qui définit le passif environnemental. Cette ébauche de convention doit être remise à toutes les parties intéressées pour fins d'examen et de commentaires en 1997-1998; elle doit aussi tenir compte des recommandations du GTGLC portant sur l'enregistrement uniforme de l'information dans le répertoire des lieux contaminés. Ce répertoire doit être fondé sur le Système national de classification des lieux contaminés établi sous l'égide du Conseil canadien des ministres de l'environnement. Le processus d'évaluation visant à enregistrer un lieu dans le répertoire nécessite notamment l'estimation des coûts de dépollution. Le Secrétariat du Conseil du Trésor affirme que lorsque le processus d'évaluation sera en grande partie terminé, ce répertoire facilitera la comptabilisation du passif du gouvernement et sa divulgation dans les états financiers sommaires.
35.105 Nous n'avons aucune raison de douter que le Secrétariat du Conseil du Trésor mettra en oeuvre une politique d'ici 1998-1999, mais nous restons préoccupés par l'état de préparation des ministères responsables, compte tenu du peu de progrès accomplis jusqu'ici.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Pour ce qui est de l'élaboration d'une politique comptable appropriée, le Secrétariat travaille avec un comité interministériel qui, de son côté, élabore une politique sur la gestion des lieux contaminés. Ce faisant, le Secrétariat est persuadé que tous les ministères responsables des lieux contaminés seront prêts à mettre en oeuvre la politique comptable d'ici le 31 mars 1999.
35.108 En janvier 1997, TPSGC a indiqué que moins de deux pour cent des déchets fédéraux contenant des BPC étaient toujours entreposés sur l'estimation initiale de 5 600 tonnes de déchets faite par Environnement Canada en 1995. Depuis la publication du rapport de mai 1995, le nombre de lieux d'entreposage de BPC est passé de 495, en 1993, à 227, en 1997. Cependant, la quantité de déchets fédéraux contenant des BPC en entreposage et le nombre de lieux d'entreposage changent constamment. En effet, ils changent à mesure que le matériel contenant des BPC est mis hors service et que les PBC entreposés sont détruits. Les lieux se remplissent de nouveau alors que le matériel contenant des PBC est mis hors service. De même, le programme de destruction de TPSGC a récemment marqué un temps d'arrêt à cause des difficultés éprouvées au Centre de traitement des déchets spéciaux de l'Alberta (Swan Hills).
35.109 TPSGC aimerait continuer à offrir des services de destruction des BPC aux ministères et organismes fédéraux, parce que le besoin se fait toujours sentir, et à rechercher l'équilibre coût-efficacité. En mai 1997, on a, au cours d'un exposé, informé la haute direction de TPSGC au sujet du programme de destruction des BPC et des options pour le maintien de ce service.
35.110 Environnement Canada s'est engagé à présenter un rapport au Parlement en 1997 sur les progrès réalisés à cette date concernant la destruction des BPC ainsi que les risques et les coûts associés aux BPC fédéraux non encore détruits. Au 30 mai 1997, le rapport n'avait pas encore été rédigé et aucune date de présentation n'avait été fixée.
35.112 Depuis la parution du Rapport, des faits nouveaux se sont produits à la suite desquels le Canada se rapproche de solutions à long terme pour ses déchets radioactifs.
35.113 Ressources naturelles Canada (RNCan) a élaboré une politique-cadre pour les déchets radioactifs et il a consulté les parties intéressées au sujet d'options financières et institutionnelles visant l'évacuation ou le stockage des déchets radioactifs. De plus, il a signé un protocole d'accord avec le gouvernement de l'Ontario portant sur l'attribution des responsabilités pour le déclassement et la gestion à long terme de toutes les mines d'uranium et de tous les sites de résidus d'uranium « abandonnés ». La Commission chargée d'examiner la gestion et le concept du stockage des déchets de combustible nucléaire de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE) a tenu des audiences et prépare actuellement ses recommandations. RNCan a entrepris des négociations en vue de trouver un site pour les déchets historiques faiblement radioactifs et il a prolongé le mandat du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité.
35.114 Cette année, nous avons effectué le suivi à l'égard de chacune des recommandations faites dans notre chapitre du Rapport de mai 1995. Nous avons examiné le rapport d'étape de juillet 1996 sur les mesures prises à la suite de nos recommandations, rapport qu'a présenté RNCan au Comité des comptes publics. Les représentants du Ministère nous ont fourni une mise à jour de ce rapport d'étape. Nous avons discuté des progrès en cours, obtenu et examiné la documentation à l'appui et intégré l'information pertinente au présent rapport de suivi en date du 1er septembre 1997.
35.117 En octobre 1996, RNCan a présenté un document de travail visant à obtenir les vues des parties intéressées sur le rôle de surveillant du gouvernement fédéral, la façon dont celles-ci organiseraient l'évacuation des déchets et le financement des programmes. Lors de notre suivi, le Ministère avait reçu des commentaires, mais il a indiqué son intention d'attendre les recommandations de la Commission de l'ACEE avant de poursuivre ses travaux sur les dispositions financières et institutionnelles.
35.122 La CCEA estime qu'aucun des sites de résidus d'uranium dont les activités ont cessé avant 1976 ne représente une menace immédiate pour la santé, la sécurité ou l'environnement, mais que des mesures appropriées doivent être prises pour assurer leur acceptabilité à long terme.
35.124 Des représentants de RNCan ont discuté avec des représentants du gouvernement de la Saskatchewan au sujet de la possibilité d'une initiative similaire dans cette province.
35.128 Pendant notre vérification, le gouvernement a annoncé qu'il mettait fin à plusieurs programmes, entre autres, à presque tous ceux que nous avions retenus comme les Campagnes sectorielles et les ententes auxiliaires sur le tourisme. Tourisme Canada a été aboli, mais il a été remplacé, en janvier 1995, par la Commission canadienne du tourisme. Seuls les Centres de services aux entreprises existent toujours.
35.129 Nous reconnaissons que les programmes d'Industrie Canada ont été considérablement modifiés et qu'en outre, le budget du Ministère alloué aux subventions et contributions a été considérablement réduit. Cependant, nous estimons que les recommandations formulées dans le chapitre de 1995 sont toujours pertinentes. D'une part, Industrie Canada devra continuer de porter attention aux anciens programmes puisque, même s'ils ont pris fin ou s'ils ont été abolis, ils donnent encore lieu à des versements aux entreprises et comportent des contributions remboursables à l'État, sur plusieurs années. D'autre part, nos recommandations de principes de bonne gestion peuvent aussi s'appliquer aux nouveaux programmes de contributions que gère le Ministère.
35.130 Notre suivi a consisté en un examen des rapports d'étape du Ministère sur les progrès qu'il a accomplis en réponse à nos recommandations de 1995. Nous avons aussi examiné la documentation à l'appui et discuté avec les gestionnaires responsables des dossiers.
35.133 À la suite du Budget de 1995, Industrie Canada a décidé de centraliser l'exécution des programmes à Ottawa. Une section chargée de l'exécution des programmes et du remboursement a donc été créée à l'automne de 1995 pour s'occuper des remboursements de presque tous les programmes qui avaient pris fin.
35.134 Les représentants du Ministère nous ont indiqué que, grâce aux améliorations apportées à la politique et aux opérations en 1996-1997, les entreprises sont convaincues du sérieux du Ministère dans ses efforts pour voir au remboursement des contributions. Par exemple, les entreprises qui se voient accorder de nouvelles contributions à l'aide d'autres programmes du Ministère doivent d'abord rembourser leur dû, s'il y a lieu, avant de toucher quelque autre paiement. Les représentants nous ont aussi indiqué que d'autres mesures sont en cours. Ils ont mis en place depuis peu un programme de vérification des rapports de ventes des entreprises pour vérifier l'exactitude des chiffres de ventes sur lesquels seront calculées les redevances à verser. Selon le Ministère, 69 millions de dollars ont été récupérés en 1996-1997, ce qui correspond au double de la moyenne historique des années passées. Il espère recouvrer 74 millions de dollars en 1997-1998.
35.136 Partenariat technologique Canada (PTC), un organisme de service spécial créé en mars 1996, dispose pour 1997-1998 d'un budget de 200 millions de dollars. En offrant des contributions au secteur privé, Industrie Canada veut partager avec ce dernier les risques, mais aussi le fruit des investissements.
35.137 Contrairement à ce qui se faisait pour les programmes antérieurs, toutes les décisions des projets sont révisées par la Direction du service des programmes. Cette direction, qui relève du directeur exécutif, n'est pas partie au processus de prise de décisions. À notre avis, la création d'une unité distincte qui s'occupera du contrôle de la qualité au sein de PTC devrait aider à donner suite aux observations formulées dans notre rapport de 1995. Toutefois, les travaux effectués dans le cadre du suivi ne nous permettent pas de faire des commentaires plus précis à ce sujet.
35.139 En février 1996, le Conseil des programmes et services a approuvé des changements à la politique du Ministère afin de limiter les situations où les contributions ne sont pas remboursables. Parmi ces modifications, on remarque l'élimination du seuil de 100 000 $ en deçà duquel la contribution était rarement remboursable. La politique mentionne aussi que les exemptions possibles ne s'appliquent plus de façon générale, mais qu'on y a plutôt recours lorsqu'elles sont pleinement justifiées. Nous sommes satisfaits des mesures prises par le Ministère pour modifier sa politique.
35.141 En 1995, nous avions recommandé l'élaboration d'une vision commune, à l'échelle nationale, de principes directeurs et d'un nombre limité de normes relatives aux services de base. En février 1996, le Comité des partenaires de gestion des CSEC a approuvé un énoncé de vision pour l'initiative des CSEC. Le document a établi la mission, les principes directeurs et les normes de service du réseau des CSEC. L'étape suivante a consisté à appliquer ces normes dans l'ensemble du réseau.
35.142 Nous estimons qu'il reste encore à faire du côté de la publication des normes. Au moment de notre suivi, seulement deux CSEC publiaient leurs normes de service sur l'Internet. Les représentants du Ministère nous ont informés qu'un groupe de travail est en train d'élaborer des normes de service nationales afin de les incorporer au site Web principal des CSEC.
35.143 Nous avions remarqué en 1995 que les renseignements relatifs à certains programmes n'étaient ni à jour ni adéquats. Nous avions recommandé que le Secrétariat aide les CSEC à régler ces problèmes. En conséquence, le Secrétariat national utilise, depuis avril 1996, des normes de service sur la qualité et l'opportunité de l'information au sujet des programmes fédéraux. Aussi cela nécessite-t-il une mise à jour mensuelle de 20 p. 100 de l'information qui est la plus demandée. L'autre portion est mise à jour au moins tous les six mois. Un système enregistre et compile le nombre de fois où les utilisateurs accèdent, par l'Internet, à l'information sur chacun des programmes. Le Secrétariat national compte élargir cette compilation en ajoutant les demandes d'information provenant d'autres sources que l'Internet. Selon les représentants du Ministère, le Secrétariat entretient de fréquents rapports avec ses partenaires et surveille toute annonce faite par le gouvernement pour recenser les nouveaux programmes.
35.148 Le travail se poursuit concernant la mise en place d'un système expert amélioré pour les voyages, système qui devrait permettre aux gestionnaires et aux voyageurs de réduire les coûts administratifs des déplacements et de fournir une meilleure information aux fins de la reddition de comptes.
35.149 Le Secrétariat ne peut modifier unilatéralement la Directive sur les voyages d'affaires. Des discussions sont en cours avec les syndicats au sujet des conditions que prévoit la Directive. Le Secrétariat vise deux objectifs au cours de ces négociations : la réduction des coûts administratifs et l'amélioration des technologies et des systèmes. On ne connaît pas pour le moment l'incidence des initiatives qui pourraient en découler.
35.150 Le contrat du Service des voyages du gouvernement vient à échéance le 31 décembre 1997. TPSGC a indiqué que le nouveau contrat mettra l'accent sur le service aux clients et la réduction des coûts grâce au recours aux technologies. Comme le contrat final n'avait pas été attribué lors de notre suivi, nous ne sommes pas encore en mesure d'évaluer l'incidence de cette initiative.
35.156 Les propositions visant à modifier la Directive doivent être approuvées par les syndicats de la fonction publique, et des discussions à cet égard ont été amorcées. Le Guide sur l'administration des voyages sert à expliquer la Directive, et il devrait refléter, en temps utile, les changements qui y ont été apportés.
35.159 Nous avions recommandé que, pendant le processus d'approbation de projet, l'Agence voie à ce que les résultats prévus soient précisés et clairement reliés aux objectifs des programmes. Il fallait tenir compte des risques que les projets n'atteignent pas leurs objectifs lors du choix du genre de procédures d'évaluation utilisé. Nous avions également des inquiétudes quant au caractère adéquat de la surveillance des progrès et des résultats des projets.
35.160 Depuis la vérification de 1995, l'Agence a remplacé l'un de ses principaux programmes, le Programme Action, par le Programme de développement des entreprises. En outre, l'Agence a mis en application les politiques gouvernementales prévoyant le remboursement de l'aide attribuée aux entreprises.
35.163 L'Agence a amélioré, dans une certaine mesure, certains de ses processus de mesure et de communication des résultats. Le Rapport sur le rendement de 1996 présenté au Parlement indique clairement quels sont les résultats communiqués et les moyens par lesquels ils l'ont été. Toutefois, nous n'avons pas vérifié l'information qu'elle nous a fournie. Nous n'avons donc pu établir si l'Agence avait amélioré la mesure des emplois créés et préservés. Les processus utilisés pour mesurer les résultats du Programme de COOPÉRATION sont en grande partie les mêmes qu'en 1995. En outre, les objectifs du Programme de développement des entreprises et du Programme de COOPÉRATION restent généraux, ce qui rend difficile une évaluation subséquente de ces programmes.
35.166 L'Agence a tenté de régler certains des problèmes mentionnés dans notre vérification de 1995, comme le révèle notre examen des études justifiant les mesures signalées dans son rapport sur le rendement de 1996 présenté au Parlement ainsi que dans le Budget des dépenses principal pour 1997-1998. N'ayant pas vérifié l'information qu'elle nous a fournie, nous n'avons pu déterminer si elle avait amélioré la mesure du nombre d'emplois créés et préservés. Dans sa démarche de modélisation économétrique, qui consiste à convertir le nombre d'emplois créés et préservés en retombées économiques globales sur l'économie de l'Atlantique, l'Agence continue de supposer que tous les emplois créés par les programmes dureront dix ans. Tout comme en 1995, nous n'avons pas trouvé de justification à l'appui de cette hypothèse.
35.167 L'Agence a reconnu que l'utilisation d'un sondage auprès des clients comme source principale d'information sur les résultats créait quelques difficultés. Pour régler cette question, elle procède actuellement à la mise sur pied d'un programme de surveillance des retombées. Ce programme vise à s'assurer que le personnel de l'Agence surveille activement les principaux résultats escomptés, notamment les emplois créés et préservés pour un échantillon de ses projets, et qu'il fournit une estimation des résultats obtenus pour toutes les activités de programme. Ces résultats seront corroborés par des sondages continus auprès des clients. Nous estimons que ces changements prévus pourraient grandement améliorer les processus de mesure des résultats de l'Agence s'ils étaient mis en oeuvre de façon appropriée.
35.168 L'évolution des pratiques de mesure du rendement de l'Agence s'est produite à un moment où les programmes ont subi plusieurs changements importants, par exemple en ce qui concerne la politique de remboursement de l'aide attribuée aux entreprises. Il semble qu'on ait négligé l'évaluation de programme au profit de la mesure du rendement. Certes, c'est là un outil très utile, mais elle ne remplace pas les évaluations de programme. En effet, grâce à ces dernières, on peut évaluer la justification, les retombées et les incidences des programmes (y compris leur contribution à l'atteinte des objectifs de programme) ainsi que mesurer le rapport coût-efficacité des nouveaux moyens utilisés pour atteindre les objectifs. Dans ce contexte, nous constatons que les objectifs du Programme de développement des entreprises et du Programme de COOPÉRATION demeurent très généraux et que, par conséquent, les futures évaluations de programme permettront difficilement d'établir la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints.
35.170 L'Agence a indiqué que deux de ses régions ont recours à de nouveaux moyens pour surveiller les projets du Programme de développement des entreprises. Dans le cas du processus que nous avons examiné, la surveillance des projets était fondée sur les risques associés à une mise en oeuvre efficace (par exemple, les ressources financières et humaines disponibles pour appuyer le projet) et à l'atteinte des objectifs des projets. On s'attend à ce que les gestionnaires des comptes comprennent les activités des clients ainsi que les progrès et les résultats des projets en fonction des risques qui y sont associés.
35.171 Le Programme de COOPÉRATION ne finance maintenant que des projets non commerciaux. Ainsi, l'Agence considère que les critères d'admissibilité particuliers de l'entente de COOPÉRATION sont plus pertinents que les facteurs clés de développement économique déjà mentionnés. L'Agence a réduit le nombre d'ententes de COOPÉRATION avec les provinces, mais les objectifs de ces ententes ne sont toujours pas clairs ni mesurables, ni axés sur les résultats. L'Agence a indiqué qu'à l'avenir, elle surveillera les projets de COOPÉRATION au moyen du programme de surveillance des retombées. La mesure des résultats se fera à l'aide de l'évaluation des programmes des ententes individuelles et d'enquêtes. À l'exception de la mise en oeuvre prévue du programme de surveillance des retombées, les processus d'évaluation et de surveillance qu'utilise l'Agence ne diffèrent pas beaucoup de ceux qui ont été signalés lors de la vérification de 1995. L'Agence avait conçu des moyens d'obtenir de l'information sur les bénéficiaires et les activités pour les ententes de COOPÉRATION. Elle a récemment dû modifier sa façon de recueillir l'information, parce que des changements ont été apportés aux systèmes par plusieurs de ses partenaires provinciaux.
35.173 Notre chapitre de 1995 a souligné certains défis importants que le BFDR(Q) devait relever afin de réussir la mise en oeuvre de sa nouvelle programmation et d'obtenir les résultats escomptés. Nous avions également fait des observations et formulé des recommandations qui portaient sur la prestation des programmes d'aide financière, la mesure continue du rendement et l'évaluation de programme.
35.174 Nos travaux de suivi se sont traduits essentiellement par des discussions avec des représentants du Ministère à propos des mesures prises pour donner suite à nos recommandations et par un examen des documents à l'appui. Nous n'avons pas cherché à évaluer les mesures prises.
35.176 Toutefois, il reste encore beaucoup à faire. Plusieurs mesures ont été mises en oeuvre récemment ou devraient l'être au cours de la prochaine année. Le Ministère doit persévérer dans ses efforts afin de mener à bien tous les projets amorcés.
35.177 Les mesures prises au cours des deux dernières années démontrent une volonté de mettre en place des mécanismes qui aideront à instaurer une culture de gestion axée sur le rendement. Changer les méthodes de gestion et les attitudes exige un travail considérable. Il faudra donc beaucoup de temps et un effort soutenu pour assurer le succès de cette entreprise.
35.179 Le BFDR(Q) est à revoir ses activités et services à la lumière de l'expérience des deux dernières années, dans le but de mieux les préciser et de déterminer les modes de prestation les plus efficients. À notre avis, le Ministère devrait profiter de cette occasion pour mettre à jour le cadre de gestion du programme IDÉE-PME, afin de s'assurer que les objectifs, priorités, services et modalités demeurent pertinents.
35.180 Les outils technologiques. Lors de notre suivi, nous avons constaté que le BFDR(Q) a éprouvé des difficultés à mettre au point deux outils informatisés importants pour le bon fonctionnement et la bonne gestion du programme, soit le système servant à la prestation de services et à la collecte des données sur l'obtention des résultats (AIDER-PME) et le système d'information financière et de gestion des contributions (G-MAX).
35.181 En ce qui concerne le fonctionnement du programme, la prestation des services non financiers pourrait être améliorée, surtout en ce qui a trait à la diffusion d'information stratégique et aux services-conseils. L'accès à l'information est difficile en raison d'équipements informatiques qui ne sont pas suffisamment performants. Afin de combler ces lacunes, le Ministère a entrepris certaines démarches au cours de la dernière année. Ainsi, il s'est doté d'équipements reliés à l'infrastructure technologique, a déterminé les besoins en équipements dans les bureaux régionaux et entamé le processus d'acquisition. Il a toutefois éprouvé des difficultés à mettre au point le système AIDER-PME, ce qui a eu pour effet de retarder sa mise en oeuvre à quelques reprises depuis 1995-1996. Celle-ci est maintenant prévue pour le printemps de 1998. Le Ministère semble avoir pris les moyens appropriés pour éviter d'autres retards et problèmes, en élaborant un plan de mise en oeuvre et en instaurant des suivis périodiques.
35.182 Les attentes de la direction et du personnel à l'égard du système AIDER-PME sont très élevées, en raison de l'importance qu'il revêt pour la prestation efficiente des services et l'amélioration de l'information de gestion. Compte tenu des sommes considérables investies jusqu'à maintenant pour sa mise au point et des difficultés éprouvées dans le passé, la direction du Ministère devra continuer à porter une attention particulière à la mise en oeuvre du système. Elle devra s'assurer, entre autres, que les équipements informatiques requis sont en place au moment opportun, que les utilisateurs reçoivent une formation adéquate et que des contrôles appropriés assurent l'exactitude et l'intégralité des données.
35.183 Quant à la gestion du programme, le BFDR(Q) a établi certains mécanismes et systèmes pour gérer les activités d'IDÉE-PME, mais la direction ne dispose pas d'une information de gestion complète et régulière. En 1995, le BFDR(Q) a remplacé son système de gestion des contributions et a éprouvé diverses difficultés d'extraction de données et de préparation de rapports. Ces difficultés semblent maintenant réglées. Par ailleurs, en raison de l'absence de données sur les services non financiers dans ce système et des retards dans la mise en oeuvre du système AIDER-PME, la direction n'a reçu jusqu'à maintenant que peu de renseignements sur la diffusion d'information stratégique et sur les services-conseils.
35.185 Le Ministère a franchi une première étape dans la détermination du risque en fixant une fourchette pour le taux de pertes de ses contributions remboursables. Toutefois, cette fourchette est assez large (entre 35 et 50 p. 100). Le Ministère devrait préciser davantage ses attentes à cet égard et s'assurer que l'analyse des projets tient compte de la possibilité de recouvrer les contributions.
35.187 Une politique d'évaluation devait être approuvée à l'automne de 1997. Le Ministère a procédé à l'évaluation de certains de ses programmes depuis notre vérification. Nous avons noté des améliorations, puisque les répercussions tant négatives que positives ont été examinées traçant ainsi un portrait équilibré des effets des programmes évalués.
35.188 En outre, le Ministère présente maintenant de l'information sur le rendement dans la Partie III du Budget des dépenses , ce qui constitue un ajout important. Cependant, des améliorations s'imposent. À l'heure actuelle, le lecteur prend connaissance de données sans que celles-ci soient reliées aux objectifs préalablement établis. Il ne peut donc juger si les résultats sont acceptables.
35.189 Ces initiatives nécessitent un changement de culture important et un effort à long terme afin d'en assurer le succès. Il est trop tôt pour conclure que le BFDR(Q) est en mesure d'analyser les résultats de ses programmes et de prendre des décisions fondées sur les résultats obtenus. Toutefois, les éléments mis en place reflètent des progrès importants vers la mise en oeuvre d'une gestion axée sur les résultats.
35.191 Au début de notre vérification, le Ministère s'occupait de nombreuses activités, mais il se concentrait principalement sur son Programme de diversification de l'économie de l'Ouest. Lorsque nous avons terminé notre vérification, on avait annoncé que l'on mettait fin au Programme. Dans la mesure du possible, nous avons donc fait porter nos recommandations sur des programmes futurs et sur les défis que poserait l'administration du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, en tant qu'important programme « hérité » dont les paiements d'aide approuvés antérieurement et le recouvrement des contributions remboursables se poursuivraient pendant des années.
35.192 Pour notre suivi, nous avons examiné le rapport d'étape de Diversification de l'économie de l'Ouest sur les mesures prises. Nous avons aussi examiné la documentation à l'appui et tenu des entrevues pour discuter des progrès et en évaluer l'étendue.
35.195 Le Ministère avait alors indiqué que l'examen des fonctions administratives, qui était en cours, l'aiderait à donner suite à notre recommandation. Le Ministère nous a signalé récemment qu'à compter du 1er novembre 1997, le bureau du sous-ministre sera situé à Edmonton et que la nouvelle structure du Ministère sera parachevée d'ici l'automne de 1997.
35.197 En 1995, le Ministère avait fait appel à ses propres employés et à des contractuels à temps plein pour recouvrer les remboursements. Nous avions recommandé au Ministère de chercher des moyens de réduire au minimum les coûts de recouvrement. Il reste à trouver le moyen de recouvrer les remboursements d'une manière rentable.
35.198 Le Ministère a envisagé trois options de recouvrement :
1. continuer à recouvrer les remboursements à l'interne;
2. vendre le portefeuille ou confier les recouvrements à un tiers qui agirait au nom du Ministère;
3. avoir recours à une combinaison des deux options précédentes.35.199 Le Ministère a évalué la possibilité de recouvrement du portefeuille et tenu des discussions informelles avec des tiers que le portefeuille aurait pu intéresser. En fin de compte, le Ministère a décidé de négocier avec Revenu Canada en vue de lui faire recouvrer les remboursements au nom de Diversification de l'économie de l'Ouest. Les entretiens à ce sujet se poursuivent.
35.200 Puisque le Ministère semble avoir décidé de confier le recouvrement des remboursements à un tiers, il doit parachever les ententes à cet égard.
35.202 Depuis 1995, la communication de l'information sur le rendement au gouvernement a gagné en visibilité, grâce au nouveau rapport annuel du président du Conseil du Trésor. En effet, ce document insiste sur l'importance de mesurer et de communiquer les résultats des programmes gouvernementaux. Il souligne également l'importance des rapports sur le rendement publiés à l'automne de 1996 par 16 ministères et organismes pilotes ainsi celle des rapports sur le rendement publiés à l'automne de 1997 par tous les ministères, y compris Diversification de l'économie de l'Ouest.
35.203 Diversification de l'économie de l'Ouest fait face à la difficulté d'évaluer le rendement d'un nouveau portefeuille de programmes. De plus, bon nombre de ces nouveaux programmes sont fournis par des tiers au nom du Ministère, ce qui peut compliquer le processus.
35.204 Nous avons examiné un certain nombre de documents ministériels pour déterminer si le Ministère était prêt à évaluer le rendement et à communiquer l'information à ce sujet, ainsi que les lignes directrices préparées par la Direction de la vérification et de l'évaluation, qui servent de fondement à cette démarche. D'autres documents, comme une ébauche de plan d'activités en matière de partenariats de service et un rapport sur le remaniement organisationnel, contribuent à l'état de préparation.
35.205 Dans l'ensemble, le Ministère est sur le point d'atteindre un renforcement de sa capacité d'évaluer le rendement et de communiquer l'information à cet égard, mais jusqu'à maintenant, les activités en ce sens ont été rares. Toutefois, en raison des changements fondamentaux qui ont été apportés aux programmes du Ministère au cours des deux dernières années, nous sommes d'avis que les progrès ont été raisonnables.
35.206 Défense des intérêts de l'Ouest à l'égard des acquisitions fédérales. Notre rapport de 1995 faisait également des recommandations précises au sujet du compte rendu que le Ministère devait faire de ses activités de défense des intérêts de l'Ouest à l'égard des acquisitions fédérales, dans le cadre des grands projets de l'État. Le Ministère avait communiqué de l'information quantitative sur l'augmentation de la part des « retombées industrielles et régionales », issues des grands projets de l'État qui étaient allés à l'Ouest depuis les débuts de Diversification de l'économie de l'Ouest.
35.207 Nous avions recommandé que les mesures quantitatives soient accompagnées d'explications plus détaillées et que soit améliorée la méthode utilisée pour mesurer les retombées de la défense des intérêts de l'Ouest à l'égard des acquisitions fédérales et pour en faire rapport. Par suite de notre recommandation, Diversification de l'économie de l'Ouest Canada a cessé de publier ce genre d'information. Actuellement, un groupe de ministères concernés par les acquisitions participent à une évaluation globale de la politique des retombées industrielles régionales du gouvernement. L'évaluation en deux étapes est dirigée par Industrie Canada, les deux étapes devant être terminées, l'une à l'automne de 1997, et l'autre au printemps de 1998. Une fois terminée, l'évaluation permettra vraisemblablement à Diversification de l'économie de l'Ouest Canada de communiquer de meilleures informations sur les résultats de ses activités de défense des intérêts de l'Ouest à l'égard des acquisitions fédérales.
35.209 Notre suivi a consisté en un examen des rapports d'étape du Ministère sur les progrès qu'il a accomplis à l'égard de nos recommandations de 1995. Nous avons aussi examiné la documentation à l'appui et discuté avec les gestionnaires responsables des dossiers.
35.212 Gestion du programme. En 1995, nous avions recommandé l'élaboration d'un ensemble simplifié de lignes directrices et de critères afin de mieux évaluer les demandes selon la taille et le degré de risque du projet. Nous avions également recommandé que la documentation relative aux demandes soit simplifiée surtout pour les petits projets. Depuis la restructuration, FedNor travaille maintenant en partenariat avec des intervenants comme les institutions financières, les sociétés de développement communautaire et le secteur privé.
35.213 L'aide accordée aux entreprises prend deux formes : des contributions et des réserves pour pertes sur des prêts et des fonds d'investissement. Des programmes sont disponibles tant pour les entreprises privées que pour les organismes communautaires. FedNor a aussi mis sur pied quelques programmes pour répondre aux besoins de certains groupes visés. Par conséquent, nous sommes satisfaits des efforts qu'a entrepris FedNor pour mieux cibler les besoins des différentes clientèles.
35.214 Surveillance des projets. Nous avions recommandé d'établir des lignes directrices pour la surveillance des projets et la communication des résultats dans le rapport final. Comme on a créé de nouveaux programmes et que l'on utilise de nouveaux mécanismes de prestation des programmes, nous estimons qu'il est encore trop tôt pour déterminer si FedNor surveille adéquatement ses projets.
35.215 Évaluation de rendement et de programme. L'élaboration récente d'un cadre d'évaluation du Programme d'encouragement aux entreprises a permis de donner suite à notre recommandation formulée à ce sujet en 1995. Les gestionnaires nous ont informés qu'ils commenceront à colliger l'information recensée dans le cadre d'évaluation et ce, pour mesurer le rendement à la fin de l'automne de 1997.
35.217 À la suite des coupures et des mesures d'ajustement, le financement fédéral autorisé en vertu des deux ententes s'élève maintenant à près de 350 millions de dollars. Au moment de notre suivi, le gouvernement avait engagé la presque totalité de ses fonds.
35.218 Documentation à l'appui des décisions. En 1995, nous avions examiné la documentation appuyant les décisions prises en matière de financement. Nous avions relevé des cas où l'on avait effectué peu d'analyses des questions clés. Vu l'ampleur des sommes investies, nous avions recommandé que le Ministère veille à ce que les décisions de financer des projets reposent sur des évaluations convaincantes qui soient consignées dans les dossiers.
35.219 Industrie Canada s'était vu confier, quelque temps avant notre vérification de 1995, la responsabilité de la gestion des deux ententes auxiliaires. Il avait déjà assumé cette responsabilité auparavant, de 1985 à 1991, mais par la suite, le Bureau fédéral de développement régional (Québec) s'en était chargée.
35.220 Industrie Canada a ajouté un autre palier au processus d'approbation des projets. Ce palier, le Conseil des programmes et services, constitue d'ailleurs une étape obligatoire pour les grands projets chapeautés par différents programmes du Ministère. Composé de hauts fonctionnaires d'Industrie Canada, le Conseil est chargé de veiller à ce que certains éléments précis soient examinés avant d'être approuvés.
35.221 Dans son rapport d'étape de juillet 1997, Industrie Canada indique qu'il veille toujours à ce que les arguments à l'appui des recommandations de financement soient clairement documentés dans les dossiers de projet. Au dire des représentants du Ministère, on tient davantage compte des préoccupations du Conseil lorsqu'on prépare la recommandation visant l'approbation du projet. Notre examen d'un petit échantillon des dossiers indique que la documentation à l'appui des recommandations de financement des projets s'est améliorée.
35.222 Évaluation des ententes auxiliaires. Nous avions constaté au cours de notre vérification que la première entente avait été renouvelée et que la deuxième entente avait été signée sans qu'il y ait eu d'abord évaluation complète de la première. Nous avions alors recommandé que le Ministère mène à bien l'évaluation des deux ententes auxiliaires.
35.223 À l'automne de 1995, le Comité de gestion des ententes auxiliaires a convenu de mener une évaluation conjointe des deux ententes en 1996-1997. On a confié l'évaluation à une entreprise du secteur privé, qui devait présenter une première ébauche avant le 31 mars 1997. Au moment de notre suivi, la version finale de l'évaluation était sur le point d'être approuvée par les membres fédéraux et provinciaux du Comité de gestion.
35.224
Même si l'entente Canada-
Québec n'est pas renouvelée après le 31 mars 1998, nous sommes d'avis
que les conclusions de l'évaluation pourront servir, s'il y a lieu, à
l'élaboration d'autres programmes semblables.
35.226 Le chapitre de 1995 sur le soutien à la formation avait pour objet de fournir au Parlement l'assurance raisonnable que le Ministère avait établi des procédés satisfaisants pour mesurer l'efficacité de ses programmes de formation et en faire rapport, là où ces procédés pouvaient être mis en place de façon appropriée et raisonnable. Nous avons accordé une attention particulière aux mesures de formation adoptées principalement aux termes de deux programmes d'emploi administrés par le Ministère, soit : l'Amélioration de l'employabilité et l'Adaptation au marché du travail. Nous avions également examiné les activités liées à l'information relative au marché du travail.
35.227 Nous avions, dans ce chapitre, exprimé certaines inquiétudes concernant le peu d'information disponible sur les conditions de l'offre et de la demande qui touchent le marché du travail ainsi que sur les pénuries de main-d'oeuvre qualifiée ou les lacunes au niveau des compétences. De plus, nous avions observé des lacunes en ce qui a trait à la collecte de données sur les résultats de la formation et aux modèles d'affectation des ressources pour le soutien à la formation. Dans le domaine de l'évaluation de programme, nous avions constaté que la plupart des évaluations qui avaient été examinées s'étaient avérées de qualité acceptable, compte tenu de leur portée. Cependant, nous avions recommandé que le Ministère s'emploie davantage à mesurer les incidences de ses programmes de formation, afin d'établir s'ils répondent aux besoins de l'économie en main-d'oeuvre qualifiée, de même que leurs répercussions sur les emplois excédentaires et la mobilité des travailleurs. Nous avions aussi fait valoir l'importance de mesurer l'influence mutuelle des programmes les uns sur les autres. Enfin, nous avions insisté sur la nécessité, pour le Ministère, de voir à ce que les évaluations de ses initiatives de perfectionnement portent sur tout l'éventail des questions clés en matière d'évaluation et à ce qu'elles utilisent les méthodes de mesure les plus fiables possibles.
35.229 Nous avons conclu que le Ministère avait accompli d'importants progrès dans bon nombre des domaines que nous avions vérifiés en 1995. Par exemple, dans le domaine de la mesure des résultats, il a mis en place de nouveaux systèmes qui fourniront plus d'information sur le rendement et les résultats des programmes actifs d'emploi. Le Ministère a aussi pris d'importantes mesures pour améliorer l'information concernant le marché du travail; il recueille et publie actuellement de l'information sur les conditions actuelles du marché du travail. Enfin, le Ministère a indiqué qu'il comparerait les prévisions de l'offre et de la demande du marché du travail au rendement réel de ce marché et qu'il effectuerait ces mesures de façon régulière.
35.231 En vertu des nouvelles ententes, le gouvernement fédéral conserve la responsabilité générale de colliger l'information relative au marché du travail, même si certaines provinces ont assumé des responsabilités à cet égard. D'ici à ce que toutes les ententes soient finalisées et mises en oeuvre, on ne saura pas vraiment comment ces responsabilités seront partagées. Cependant, DRHC demeurera probablement un important producteur et fournisseur d'information à ce sujet. Par exemple, il s'est engagé à publier plus souvent Emploi-avenir , un recueil détaillé d'information sur les conditions économiques auxquelles sont confrontés les nouveaux venus dans les divers groupes professionnels. Il s'agit de l'un des produits essentiels du Système de projections des professions au Canada (SPPC).
35.232 En 1995, nous avions remarqué l'absence d'une information exhaustive et continue sur les conditions courantes de l'offre et de la demande touchant le marché du travail à l'échelle nationale, et en particulier, sur les tendances dominantes en ce qui concerne les pénuries de main-d'oeuvre qualifiée. Depuis 1995, le Ministère a révisé son cadre méthodologique pour le SPPC, afin qu'il soit davantage en mesure de fournir de l'information au sujet d'éventuels déséquilibres entre l'offre et la demande du marché du travail. À cette importante première étape s'ajoute une autre initiative heureuse dans ce domaine, soit la production par le Ministère d'information à jour sur les conditions du marché du travail. DRHC publie cette information dans Emploi-avenir sous forme d'évaluations qualitatives.
35.233 Dans notre vérification de 1995, nous avions indiqué que le Ministère devrait effectuer une analyse des facteurs déterminants de la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée. Or, celui-ci ne produit pas encore d'analyse de ce genre. Nous avons aussi constaté que le Ministère a l'intention d'établir un lien entre l'expérience des décrocheurs récents et la situation actuelle du marché du travail pour les professions où les diplômés trouvent généralement de l'emploi. Nous encourageons donc le Ministère à faire de même pour les diplômés de programmes actifs d'emploi parrainés par le gouvernement fédéral, afin de pouvoir en déterminer l'efficacité.
35.234 Enfin, nous avions aussi conclu, en 1995, que l'on devrait comparer les prévisions établies à l'aide du SPPC à la situation réelle et effectuer une analyse des écarts. L'objectif visé dans ce cas était de vérifier la fiabilité du Système afin d'en améliorer l'utilité et de recenser plus clairement les processus d'adaptation au marché du travail. Le Ministère a déclaré qu'il comptait procéder à une évaluation des prévisions établies peu après le milieu de sa première période de prévision, (c'est-à-dire, en utilisant les données de 1995-1998), et appliquer ensuite régulièrement ces procédures d'évaluation.
35.235 Nous remarquons des progrès encourageants, mais nous nous inquiétons du peu d'information à jour et continue sur les déséquilibres susmentionnés dans les professions recensées du marché du travail. Dans notre vérification de 1995, nous avions indiqué qu'entre 1988 et 1990, il y avait 300 000 vacances difficiles à combler chaque année, selon une évaluation de programme du Ministère menée en 1991 et fondée sur une enquête auprès des employeurs. Nous avions aussi signalé, dans notre vérification de 1995, le risque que les programmes de mesures actives d'emploi parrainés par le gouvernement fédéral ne répondent pas adéquatement aux besoins de l'économie en main-d'oeuvre qualifiée, faute d'analyse causale dans ce domaine, et donc le risque que leur efficacité soit moindre pour ce qui est d'améliorer l'employabilité des travailleurs et de réduire les niveaux de chômage.
35.237 Le Ministère a pris des mesures pour donner suite à nos préoccupations. Ainsi, il a conçu des systèmes d'information qui recueilleront les données en vue de faciliter la production de documents sur les clients, d'augmenter la capacité de saisir les données sur les résultats de l'emploi et d'en faire rapport, d'accroître l'efficience et d'améliorer la fiabilité de l'information. Le Ministère a élaboré, à cette fin, plusieurs projets.
35.238 Il a introduit Contact IV, un système informatisé de gestion des cas utilisé par environ 860 organismes tiers qui dispensent des services d'emploi aux clients de DRHC. Le système facilite donc la documentation de l'information sur les clients et des données sur l'emploi pour la reddition de comptes et les rapports. Un système semblable, appelé Window SNSE (SNSE-IVG), a été mis sur pied pour les clients du personnel interne et des provinces. Le Ministère prépare aussi une banque de données sur les clients du Fonds d'investissement dans les ressources humaines (FIRH), qui fournira à l'Administration centrale (AC), aux régions et aux Centres de ressources humaines du Canada, une information de gestion cohérente sur les clients qui ont participé aux diverses activités du FIRH. Il est en train de préparer son intégration aux systèmes financiers. Cette banque de données permettra alors de surveiller les coûts unitaires par stagiaire.
35.240
Le Ministère mène des pourparlers avec les provinces et les
territoires à cet égard. La plupart des ententes portant sur le développement
du marché du travail mentionnent la possibilité d'un processus multilatéral
pour l'examen de la formule d'affectation des ressources de
l'Assurance-emploi. Les parties du Forum des ministres du marché du
travail (FMMT) fédéral-provinciaux/
territoriaux ont accepté d'inscrire la formule de l'assurance-emploi au
programme de travail de 1997-1998 du Forum. DRHC est le coprésident
fédéral du processus d'examen multilatéral, tandis que le FMMT a désigné
l'Ontario comme coprésident provincial. Le Ministère a indiqué que les
parties travailleront ensemble à compter de l'automne de 1997 pour
déterminer un processus, des options et un échéancier appropriés en vue
de la mise en oeuvre.
35.242 En vertu des nouvelles ententes sur le développement du marché du travail, DRHC et ses partenaires provinciaux ont accepté de faire des évaluations de l'efficacité des programmes, fondées sur les ententes. Ces dernières définissent l'obligation d'établir des cadres d'évaluation qui serviront à élaborer des processus d'évaluation conformes aux pratiques reconnues. Le Ministère a déjà élaboré des lignes directrices qui décrivent les questions fédérales de base pour les évaluations formatives et sommatives. De plus, il les a communiquées aux provinces pour amorcer le processus d'évaluation en collaboration. Ces lignes directrices portent sur la pertinence, la conception, la prestation, le succès et la rentabilité des programmes et des services offerts conformément aux ententes.
35.244 Les immobilisations et l'entretien demeurent une priorité déclarée du Ministère en ce qui a trait à sa volonté d'améliorer les conditions de vie dans les réserves, partout au Canada. Le budget prévu pour cette activité en 1997-1998 est de 806 millions de dollars.
35.245 Les objectifs de notre suivi de 1997 étaient de déterminer l'état d'avancement des recommandations de 1995, de recenser les nouvelles améliorations et de signaler toutes les autres questions d'importance dont nous allions prendre connaissance.
35.246 Par conséquent, nous avons examiné et vérifié le rapport d'étape de mai 1997 que le Ministère nous a fourni sur ses progrès dans la mise en oeuvre des recommandations. Nous avons tenu compte de toutes les mesures déclarées et mis l'accent sur des aspects choisis de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation de projets dans une grande région du Ministère. Ces aspects offrent de bonnes occasions d'optimiser les ressources et d'améliorer les conditions de vie dans les réserves. Nous avons aussi fait enquête sur les pratiques d'entretien courantes.
35.247 Le suivi a comporté un examen de 13 projets d'immobilisations, d'une valeur cumulative d'environ 43 millions de dollars. La région avait classé ces projets comme étant de « grands projets d'immobilisations ».
35.249 De plus, d'autres préoccupations ont été mises au jour dans la région au sujet du désaccord entre le Ministère et les Premières Nations sur la question de savoir si le choix des entrepreneurs en construction devait se faire par voie d'appel d'offres.
35.250 Nous encourageons le Ministère à mettre en oeuvre pleinement et promptement les recommandations applicables et à régler la question du recours aux appels d'offres. Cela devrait l'aider à obtenir l'assurance que les fonds accordés sont optimisés et que l'on améliore les conditions de vie dans les réserves.
35.252 Dans l'ensemble, l'échantillon examiné n'a révélé aucun changement important par rapport aux constatations signalées en 1995. Par exemple, des améliorations sont toujours nécessaires dans des secteurs comme l'évaluation des risques des projets, la surveillance, les rapports d'achèvement des travaux et l'évaluation des résultats.
35.253 Un exemple de cas où se posent d'autres questions est présenté séparément dans le chapitre 36, Autres observations de vérification.
35.255 On estime que l'entretien absorbe jusqu'à 270 millions de dollars ou un tiers du budget annuel des immobilisations et de l'entretien. Si l'on veut obtenir un niveau de service approprié et éviter des réfections hâtives et coûteuses des immobilisations, il faut les entretenir de façon appropriée. Nous nous attendions donc que le Ministère intervienne rapidement pour répondre aux préoccupations formulées dans la vérification de 1995.
35.256 Une évaluation interne des opérations et de l'entretien dans les réserves, effectuée au début de 1997 par un bureau régional du Ministère, a soulevé plusieurs préoccupations, dont les suivantes :
35.258 En juin 1997, le Ministère a publié un projet de lignes directrices en matière de conformité pour l'exploitation et l'entretien des immobilisations dans les réserves. Les lignes directrices devaient contribuer à faire en sorte que les fonds d'exploitation et d'entretien soient utilisés aux fins prévues, que l'état des immobilisations soit évalué annuellement et que des mesures soient prises au besoin, et que des avis et de l'aide en matière d'entretien soient fournis aux Premières nations. Elles devraient être pleinement mises en oeuvre d'ici l'exercice de 1998-1999. À notre avis, le Ministère n'est pas intervenu assez rapidement pour régler ce problème important.
35.260 Selon le Ministère, divers travaux visant à répondre aux préoccupations soulevées dans la vérification et aux besoins de la direction sont en cours ou ont été menés à terme, notamment les suivants :
35.263 Depuis plusieurs années, on dévolue davantage l'exécution des programmes aux Premières nations. Pour la construction des immobilisations, celles-ci choisissent habituellement les entrepreneurs avec lesquels elles feront affaire. La politique actuelle du Ministère exige qu'elles recourent aux appels d'offres publics lorsque les coûts estimatifs du projet de construction dépassent 500 000 $. Toutefois, un groupe de soutien technique des Premières nations n'appuie pas cette démarche, car à son avis, on peut optimiser les ressources, notamment les retombées pour la communauté, en utilisant des moyens autres que les appels d'offres publics.
35.264 Nous craignons que les problèmes d'appels d'offres non réglés donnent lieu à une augmentation inutile des coûts d'exécution des projets d'immobilisations. Un exemple de cas où se posent de tels problèmes est fourni séparément dans le chapitre 36, Autres observations de vérification.
35.265 Le Ministère a indiqué que des principes généraux visant à orienter une politique d'appel d'offres pour les Premières nations seront diffusés d'ici mars 1998.
Réponse du Ministère : Par suite de la publication en novembre 1995, dans le rapport du vérificateur général, du chapitre sur les immobilisations et leur entretien dans les réserves, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a préparé un plan d'action qui a favorisé des progrès dans chacun des domaines visés par les recommandations du vérificateur général. Plusieurs initiatives sont en cours, dont la plupart seront menées à terme d'ici le 31 mars 1998. Le Ministère continuera d'assurer la mise en oeuvre prompte et efficace des recommandations.
Plus particulièrement, le Ministère a concrétisé sa stratégie touchant l'exploitation et l'entretien adéquats des biens situés dans les réserves par l'adoption d'un régime de contrôle de l'exploitation et de l'entretien. Les employés du bureau régional travailleront avec les Premières nations afin d'assurer la mise en oeuvre complète du régime d'ici le 31 mars 1998. Le Ministère est d'avis que le temps requis pour élaborer et mettre en pratique ce régime est approprié en raison de la nécessité d'entreprendre une consultation régionale et d'assembler les données requises. Au surcroît, le Ministère travaille de pair avec les Premières nations, afin d'assurer une plus grande responsabilisation de leur part tant à l'égard de leurs collectivités que du Parlement. À cette fin, chaque Première nation, et son conseil financés par le Ministère, doivent préparer une évaluation de ses régimes de responsabilisation et de gestion d'ici le 31 mars 1998.
Le Ministère reconnaît qu'il faut travailler avec les Premières nations dans le but d'assurer l'application de la politique qui impose le recours au processus d'appel d'offres pour les projets d'immobilisations de plus de 500 000 $, à l'exception des marchés de construction de logements. Dans la mise en oeuvre de cette politique, le Ministère fait face à une double contrainte, à savoir assurer à la fois l'utilisation la plus efficace possible des fonds du gouvernement fédéral et les meilleures retombées socio-économiques pour les Premières nations. Les employés du Ministère rédigent un document définissant les principes généraux qui orienteront les politiques touchant les appels d'offres applicables aux Premières nations.
Les conditions de vie se sont beaucoup améliorées dans les réserves et le Ministère est en mesure de voir à ce qu'elles s'améliorent davantage tout en assurant la rentabilité des investissements.