Changements climatiques : tour d'horizon

Introduction

1. Depuis 1990, le gouvernement du Canada a pris des engagements nationaux et internationaux pour lutter contre les changements climatiques. Afin de respecter ces engagements, il a conçu de nombreux plans et programmes auxquels il a affecté des milliards de dollars. Le rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable de 2006 porte sur certains aspects de la démarche qu'a adoptée le gouvernement. Comme la question des changements climatiques est complexe, nous avons cru bon de fournir de l'information contextuelle. Afin d'éviter de nous répéter dans les chapitres, nous présentons au lecteur un tour d'horizon qui se veut à la fois une introduction et un complément d'information. Il y trouvera des renseignements généraux sur les changements climatiques et leurs répercussions ainsi que sur diverses interventions menées à l'échelle nationale et internationale.

2. De nombreuses incertitudes — connaissance incomplète du système climatique mondial, émissions futures de gaz à effet de serre produites par l'homme et répercussions de ces émissions — entourent les changements climatiques. Selon certains scientifiques, ces changements ne sont pas attribuables aux activités humaines. Dans son rapport intitulé Changements climatiques 2001 : Rapport de synthèse, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat souligne que la prise de décisions concernant les changements climatiques est un processus soumis à des incertitudes. Les répercussions de ces changements pourraient se révéler plus ou moins graves que le prévoient les scientifiques. Les gouvernements doivent soupeser les risques inhérents à la prise de mesures insuffisantes ou excessives, tout en évaluant les conséquences économiques et environnementales, leur probabilité et l'attitude générale des citoyens à l'égard des risques.

3. En l'absence de certitude, les gouvernements peuvent appliquer le principe communément appelé le principe de précaution aux questions relatives à l'environnement et au développement. Le Canada ainsi que 178 autres pays ont souscrit à ce principe lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992. Le gouvernement du Canada a appliqué le principe de précaution aux changements climatiques en affirmant que les risques liés à ces changements sont réels et significatifs et qu'ils « justifient l'application immédiate de mesures préventives ».

Précisions sur les changements climatiques

Effet de serre

4. Le système naturel qui régularise la température sur la Terre est aussi appelé « effet de serre », car son rôle s'apparente à celui du verre qui recouvre une serre (voir la pièce 1). Les gaz à effet de serre, qui composent moins de 1 p. 100 de l'atmosphère, absorbent et transmettent l'énergie solaire et, par le fait même, réchauffent la surface de la Terre. Ces gaz sont constitués de vapeur d'eau, de dioxyde de carbone, de méthane, d'oxyde nitreux et d'ozone. Sans la présence naturelle des gaz à effet de serre, la température moyenne de la Terre passerait des 14 ^oC actuels à -18 ^oC, soit une température trop froide pour permettre à de nombreuses formes de vie de survivre sur notre planète.

5. Le climat planétaire varie considérablement sur de longues périodes. Il réagit aux changements naturels du rayonnement solaire ainsi qu'à l'orbite et à l'activité volcanique de la Terre. Toutefois, de nombreux scientifiques conviennent généralement que nous sommes maintenant en présence d'un nouveau type de changements climatiques. En effet, depuis la révolution industrielle, certaines activités humaines ont fait augmenter les émissions de gaz à effet de serre naturels et en ont créé d'autres, notamment certains produits chimiques issus d'activités industrielles. Ces émissions multiplient les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Les préoccupations que suscitent les changements climatiques portent actuellement sur le rôle des activités humaines dans la hausse des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Bon nombre de scientifiques conviennent que l'augmentation de telles concentrations renforce l'effet de serre naturel, fait hausser les températures, perturbe l'équilibre des systèmes naturels et endommage les écosystèmes.

6. Les principaux gaz à effet de serre libérés par suite des activités humaines sont le dioxyde de carbone, le méthane et l'oxyde nitreux (voir la pièce 2). Le dioxyde de carbone est le principal gaz à effet de serre que les pays développés rejettent dans l'atmosphère. Selon l'Organisation des Nations Unies, environ 80 p. 100 des émissions de dioxyde de carbone engendrées par les activités humaines proviennent de la production et de l'utilisation de combustibles fossiles. La déforestation, qui a pour résultat la libération du dioxyde de carbone dans l'atmosphère lorsque les arbres brûlent ou se décomposent, est la deuxième source d'émissions de ce gaz en importance. Les décharges, les usines de traitement des eaux usées, certaines pratiques agricoles et l'élevage du bétail ont pour résultat, pour leur part, la libération de méthane. Parmi les sources d'oxyde nitreux se trouvent notamment les engrais chimiques et les combustibles fossiles. La catégorie « autres » comprend les trois produits chimiques synthétiques mesurés par l'Organisation des Nations Unies, soit l'hexafluorure de soufre, les perfluorocarbures (PFC) et les hydrofluorocarbures (HFC).

Science du changement climatique

7. Conformément à son mandat d'évaluer les changements climatiques et ses répercussions, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) a publié, en 2001, sa troisième et plus récente évaluation. Les rapports du Groupe s'appuient sur des articles scientifiques soumis à l'examen de pairs et sur des rapports de recherche scientifique publiés dans divers pays. Des milliers d'experts, dont beaucoup de Canadiens, rédigent et examinent les rapports. De nombreux pays, y compris le Canada, se servent de ces rapports pour préparer leurs interventions à l'échelle nationale et internationale.

8. Pour prendre des décisions éclairées sur les modes d'intervention, ou sur l'utilité de ces interventions, face aux changements climatiques, il est nécessaire de bien comprendre le système climatique et la façon dont il réagit à l'augmentation des niveaux de gaz à effet de serre. En permettant de mieux saisir la portée et les répercussions éventuelles des changements climatiques, la climatologie joue un rôle crucial en ce sens de la façon suivante :

• Surveillance du climat — observer et analyser le climat passé et actuel à l'aide de mesures directes et de données indirectes (par exemple, anneaux de croissance des arbres et carottes de glace) et consigner les données.
• Modélisation climatique — simuler par ordinateur le système climatique global, en reproduisant des états passés et actuels et en faisant des prévisions climatiques.

9. Selon l'évaluation de 2001 du GIEC, les concentrations de dioxyde de carbone dans l'atmosphère ont augmenté d'environ 31 p. 100 de 1750 à 2000. Les concentrations de méthane et d'oxyde nitreux ont, quant à elles, connu une hausse respective d'environ 150 p. 100 et 15 p. 100. Le GIEC fait observer que les concentrations actuelles de dioxyde de carbone semblent plus élevées que jamais depuis 420 000 ans. Il ajoute que le taux d'accroissement actuel serait sans précédent depuis 20 000 ans.

10. Le GIEC a évalué plusieurs scénarios en retenant divers facteurs qui peuvent influer sur les émissions de gaz à effet de serre, notamment la population mondiale et les tendances économiques, technologiques et sociales. En 2100, les concentrations atmosphériques de dioxyde de carbone excéderont de 75 à 350 p. 100 les niveaux préindustriels. Le GIEC fait valoir que la stabilisation des concentrations de dioxyde de carbone dans l'atmosphère pourrait réduire les risques de dommages causés par les changements climatiques, mais qu'il faudrait alors ramener les émissions à des niveaux bien inférieurs aux niveaux actuels.

Répercussions des changements climatiques

11. Les changements climatiques sont bien plus qu'une simple tendance au réchauffement. En effet, l'augmentation des températures pourrait mener à de nombreux changements météorologiques, notamment la configuration des vents, la quantité et le type de précipitations dans une région donnée ainsi que la fréquence des phénomènes météorologiques extrêmes. Les répercussions devraient varier selon les régions, le réchauffement se faisant plus sentir sur la surface terrestre que dans les océans, et encore plus dans l'hémisphère Nord. Le GIEC conclut que les changements climatiques ont déjà des répercussions sur les systèmes biologiques, physiques et humains.

Changements climatiques observés

12. Le rapport d'évaluation du GIEC intitulé Changements climatiques 2001 : Rapport de synthèse fait état de certains changements climatiques :

• la température globale moyenne s'est accrue d'environ 0,6 ^oC au cours du xx^e siècle;
• le niveau moyen de la mer a monté de 10 à 20 centimètres au cours du xx^e siècle;
• les saisons de croissance dans l'hémisphère Nord sont plus longues et l'aire de distribution de nombreux insectes, plantes et animaux s'est déplacée à plus haute altitude et vers les pôles;
• les glaciers non polaires ont reculé et, au cours des dernières décennies, la superficie et l'épaisseur de la glace marine arctique ont diminué d'environ 40 p. 100 pendant la fin de l'été et le début de l'automne (voir la pièce 3).

Changements climatiques prévus

13. Les modèles de changements climatiques permettent d'évaluer la probabilité des changements et de leurs répercussions possibles. Selon le GIEC, même les variations climatiques les moins prononcées prévues au cours du xxi^e siècle seront vraisemblablement significatives et perturbatrices. Les changements climatiques auront probablement des effets à la fois bénéfiques et néfastes sur les systèmes naturels et socioéconomiques. Toutefois, selon certaines prévisions, les effets néfastes prédomineront si les changements sont considérables ou s'intensifient. Notre capacité d'adaptation pourrait ne pas être aussi rapide que l'exigeront le rythme et l'ampleur des changements climatiques. Le GIEC prévoit notamment les changements suivants :

• La température moyenne à l'échelle planétaire pourrait grimper de 1,4 à 5,8 ^oC entre 1990 et 2100, ce qui se traduirait par une augmentation du stress dû à la chaleur et de la mortalité chez les humains et au sein des systèmes naturels. L'augmentation de la température pourrait accroître l'aire de propagation de maladies dangereuses à transmission vectorielle comme la malaria.
• Les précipitations mondiales devraient s'accroître, mais certaines régions comme la région céréalière américaine et l'Afrique subsaharienne auront vraisemblablement un climat plus sec. Dans la plupart des régions tropicales et subtropicales, le rendement des cultures pourrait diminuer, et l'eau pourrait se raréfier dans les régions du monde où il y a déjà pénurie.
• Le niveau de la mer devrait augmenter de 9 à 88 centimètres d'ici 2100, ce qui pourrait contaminer les réserves d'eau douce, perturber les attractions et les ressources côtières, notamment les plages et les pêcheries, et causer le déplacement de millions de personnes.
• Les phénomènes météorologiques extrêmes comme les cyclones tropicaux, les vents violents et les tempêtes de pluie devraient être plus fréquents dans certaines régions. Il est aussi probable que le risque d'inondation et de sécheresse augmentera dans de nombreuses régions.
• Certaines espèces animales et végétales seront favorisées, mais bon nombre des espèces menacées du globe pourraient disparaître au cours des prochaines décennies, à mesure que l'augmentation de la température modifiera leur habitat et que les activités humaines les empêcheront de migrer ailleurs.

Répercussions au Canada

14. Beaucoup de pays, dont le Canada, ont élaboré leurs propres programmes scientifiques afin de mieux comprendre les répercussions possibles des changements climatiques à l'échelle nationale et régionale. Selon le gouvernement du Canada, les changements climatiques devraient avoir des répercussions sur toutes les régions et pratiquement tous les secteurs de l'économie canadienne, surtout ceux de l'agriculture, des forêts et des pêches. Bien que de nombreux effets néfastes soient prévus, certains effets bénéfiques pourront se faire sentir dans diverses parties du Canada. Le pays pourrait connaître, par exemple, des hivers plus doux et des saisons de croissance plus longues. Dans les Prairies, la hausse des températures pourrait permettre la culture de plantes de valeur supérieure. Par contre, la plus grande fréquence des périodes de sécheresse et des précipitations insuffisantes pourrait anéantir ces possibilités. Pour le Canada, certains de ces effets néfastes pourraient avoir les conséquences suivantes :

• des étés plus chauds dans les Prairies et la région centrale du Canada,
• une augmentation d'infestations d'insectes nuisibles et de feux de forêt,
• un accroissement du taux de mortalité et de maladies liées à la hausse des températures,
• la fonte rapide du pergélisol dans le Nord.

Lutte contre les changements climatiques

15. Essentiellement, deux types d'intervention sont possibles pour lutter contre les changements climatiques :

• atténuation, soit la minimisation des émissions et la réduction des concentrations atmosphériques des gaz à effet de serre;
• adaptation, soit l'intervention par suite des répercussions des changements climatiques et l'adaptation à la nouvelle situation.

L'atténuation est considérée comme essentielle pour réduire le plus possible les répercussions futures, et l'adaptation est indispensable pour composer avec les répercussions qui ne peuvent être évitées à court ou à moyen terme.

Atténuation — réduire les émissions

16. L'atténuation fait appel à l'intervention humaine pour réduire les sources des émissions de gaz à effet de serre ou pour stocker davantage d'émissions. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) croit qu'il n'existe pas de solution unique pour stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre et qu'il faut adopter un éventail de mesures.

Production et utilisation d'énergie

17. La production et l'utilisation de combustibles fossiles constituent les plus importantes sources d'émissions de gaz à effet de serre engendrées par les activités humaines. Pour mieux lutter contre les changements climatiques, il est nécessaire de transformer nos modes de production et d'utilisation de l'énergie. Les stratégies suivantes visent à réduire les émissions provenant du secteur de l'énergie :

• réduire la production de gaz à effet de serre pour chaque unité d'énergie produite;
• diminuer la consommation d'énergie, notamment par une meilleure efficacité énergétique dans des secteurs de consommation clés, soit l'industrie, la construction, le matériel et les transports;
• recourir davantage à l'énergie dérivée des sources de combustibles non fossiles comme l'énergie éolienne et l'éthanol.

Autres mesures d'atténuation

18. La réduction des émissions de gaz autres que le dioxyde de carbone, notamment en récupérant des émissions de méthane provenant de la gestion des déchets, et le stockage de carbone dans des puits font partie des mesures d'atténuation possibles. Les puits de carbone sont des processus, naturels ou artificiels, qui permettent de capter les gaz à effet de serre de l'atmosphère. Les mesures suivantes permettraient le stockage de carbone :

• protéger et favoriser le stockage dans les systèmes naturels comme les forêts et le sol (qui sont des puits de carbone naturels);
• capter le dioxyde de carbone issu de la production et de la consommation d'énergie pour le stocker à long terme sous terre ou dans les océans.

Le rôle des technologies

19. Selon l'Organisation des Nations Unies, la mise au point et l'usage répandu des nouvelles technologies jouent un rôle crucial dans l'atténuation des changements climatiques. À l'encontre des anciennes technologies, notamment les centrales thermiques alimentées au charbon et les moteurs à combustion interne, qui ont contribué à l'augmentation des émissions, les technologies modernes et plus efficientes peuvent contrer ces émissions. Les technologies dont nous disposons, comme les éoliennes, les moteurs hybrides et le stockage de dioxyde de carbone, offrent certaines possibilités de réduction des émissions qui s'accumulent dans l'atmosphère.

Adaptation — composer avec les changements climatiques

20. Pour le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), les émissions antérieures ont déjà provoqué des changements climatiques sur la Terre. Il est donc nécessaire d'adopter une stratégie d'adaptation aux changements climatiques qui s'harmonise avec les mesures d'atténuation de ces changements. L'adaptation aux changements climatiques sous-entend l'adaptation des systèmes naturels ou humains aux effets du climat. Dans le cas des systèmes humains, l'adaptation peut être réactive, c'est-à-dire en réponse aux répercussions immédiates des changements, ou proactive, c'est-à-dire que des mesures seront prises pour contrer les répercussions des changements climatiques. Les gouvernements réagissent aux crises immédiates telles que les phénomènes météorologiques extrêmes. Toutefois, ils peuvent aussi adopter une démarche proactive en évaluant les répercussions futures possibles de ces phénomènes et leurs risques, et en concevant des stratégies destinées à réduire ces risques. Ainsi, il est possible de modifier les normes de conception et de construction afin de garantir que les nouveaux bâtiments peuvent résister aux phénomènes météorologiques extrêmes et de protéger les localités côtières par des digues. L'adaptation sera plus difficile si les changements sont rapides et substantiels que s'ils sont de moindre ampleur et plus lents.

Les possibilités d'intervention

21. Dans son document intitulé United Nations Framework Convention on Climate Change : The First Ten Years, publié en 2004, l'Organisation des Nations-Unies constate que les politiques et les mesures choisies par divers pays pour lutter contre les changements climatiques ont de nombreux éléments en commun. Mentionnons, entre autres choses, l'importance accordée à la transformation des pratiques de production et de consommation de l'énergie et aux mesures de réduction des émissions dans des secteurs clés comme les transports, l'industrie, l'agriculture, les forêts et les déchets. Le rapport fait également état d'autres choix qui s'offrent aux gouvernements, par exemple, l'élaboration de politiques ou de programmes afin d'encourager :

• l'information, l'éducation et la sensibilisation du public quant à la question et aux mesures possibles;
• la négociation d'ententes volontaires avec l'industrie;
• la recherche-développement, notamment la mise en valeur de la science du changement climatique et des nouvelles technologies de lutte contre les changements climatiques;
• l'adoption de règlements et de normes, comme les normes d'efficacité énergétique pour les appareils électroménagers;
• les instruments du marché, par exemple, les systèmes d'échange de droits d'émissions (les émetteurs qui réduisent leurs émissions annuelles sous des seuils volontaires ou imposés peuvent obtenir des crédits d'émissions et les sociétés peuvent conserver leurs crédits ou les échanger contre paiement ou d'autres contreparties sur le marché libre);
• les instruments économiques et financiers, comme les taxes sur les émissions de dioxyde de carbone ou la consommation d'énergie, les incitatifs financiers, comme les subventions, les taux de prêt et les tarifs préférentiels, ainsi que divers types d'allégement fiscal.

Engagements nationaux et internationaux du Canada

Contexte international

22. Comme l'atmosphère n'a pas de frontière, les changements climatiques représentent un problème mondial qui exige des solutions à l'échelle internationale. Les pays développés sont en grande partie responsables des émissions antérieures et actuelles de gaz à effet de serre. Or, le Canada est l'un des pays qui comptent le taux d'émissions le plus élevé par habitant au monde. Il est responsable d'environ 2 p. 100 des émissions de la planète. Selon l'Organisation des Nations Unies, les émissions par habitant dans les pays développés devraient se stabiliser (à un niveau bien au-dessus du niveau moyen mondial). Toutefois, les émissions des pays en développement sont en constante progression et devraient atteindre le niveau des pays développés au début du présent siècle. En Chine, même si les émissions par habitant sont faibles par rapport à celles du Canada, les émissions absolues de ce pays sont considérables. En effet, en 2000, elles s'élevaient à quelque trois milliards de tonnes de dioxyde de carbone, soit environ quatre fois plus que celles du Canada.

Accords internationaux

Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

23. À l'instar de plus de 150 pays, le Canada s'est engagé en 1992 à réduire ses émissions de gaz à effet de serre en signant la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (aussi appelée le Sommet de la Terre). En décembre de la même année, le Canada est devenu l'un des premiers pays à ratifier son adhésion à la Convention.

24. L'objectif ultime de la Convention-cadre est de « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique [provoquée par les humains] dangereuse du système climatique ». La Convention-cadre précise la nécessité de stabiliser les émissions pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable. Elle reconnaît aussi que les pays développés et ceux en développement ont des responsabilités communes, mais différenciées et des capacités respectives en matière de lutte contre les changements climatiques. Comme ils sont plus riches et plus industrialisés, les pays développés ont accepté la responsabilité initiale de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Responsabilités du Canada aux termes de la Convention-cadre

25. En tant que Partie de la Convention-cadre figurant aux annexes I et II, le Canada a promis d'intervenir de diverses façons, notamment :

• en mettant en œuvre des politiques et des mesures pour atténuer les changements climatiques;
• en adoptant des politiques et des mesures pour faciliter l'adaptation;
• en élaborant et en appliquant des programmes d'éducation et de sensibilisation du public;
• en faisant de la recherche climatologique et de l'observation du climat;
• en soumettant périodiquement des « communications nationales » décrivant les politiques et les mesures adoptées;
• en présentant des inventaires annuels des émissions de gaz à effet de serre, selon la source et l'absorption par puits.

De plus, les Parties figurant à l'annexe II doivent aider les pays en développement non seulement à s'adapter, mais également à promouvoir et à financer leur accès à des technologies respectueuses de l'environnement. La pièce 4 fournit de l'information sur les mesures prises par le Canada conformément à ses engagements relatifs aux changements climatiques.

Le Protocole de Kyoto

26. En 1997, plus de 160 pays, dont le Canada, ont négocié le Protocole de Kyoto dans le but de renforcer la Convention-cadre. Le Protocole fixe des objectifs d'émissions pour les Parties figurant à l'annexe B, ce qui comprend 38 pays développés et les pays membres de l'Union européenne. Le Canada et plus de 150 pays ont ratifié ou accepté le Protocole, contrairement à certains signataires de l'accord, notamment les États-Unis et l'Australie. Le Protocole a force obligatoire depuis le 16 février 2005 pour les pays qui l'ont ratifié.

27. Le Protocole de Kyoto a créé plusieurs mécanismes afin de permettre aux Parties de réduire les émissions dans d'autres pays et de créditer les résultats à leurs propres objectifs. Les mécanismes de Kyoto ont pour but de compléter les mesures à l'échelle nationale. En voici quelques-uns :

• le mécanisme Application conjointe selon lequel les pays développés (Parties figurant à l'annexe I) acquièrent des crédits d'émissions en soutenant financièrement des projets dans les autres pays figurant à l'annexe I;
• un régime international d'échange de droits d'émissions, qui permettra aux pays industrialisés d'acheter et d'échanger des crédits d'émissions;
• le Mécanisme pour un développement propre, qui devrait encourager les projets dans les pays en développement qui réduisent leurs émissions et favorisent le développement durable.

Les pays industrialisés qui financent des projets du Mécanisme pour un développement propre peuvent recevoir des crédits.

Obligations du Canada en vertu du Protocole de Kyoto

28. Objectif de Kyoto pour le Canada. Le Canada a pour objectif de ramener les émissions de gaz à effet de serre visées par le Protocole à 6 p. 100 sous les niveaux de 1990, au cours de la période allant de 2008 à 2012. Les objectifs de réduction des émissions en vertu du Protocole de Kyoto sont établis en fonction de six gaz à effet de serre.

29. Les Parties figurant à l'annexe B doivent atteindre les objectifs d'émissions fixés en vertu du Protocole de Kyoto. Elles ont d'autres responsabilités, qui sont énumérées au paragraphe 25. Elles doivent avoir fait la preuve des progrès réalisés à l'égard des engagements et avoir fait rapport sur ceux-ci au plus tard le 1^er janvier 2006. Le Protocole les oblige aussi à inclure, dans leurs rapports, des renseignements supplémentaires sur le respect des engagements pris en vertu du Protocole.

30. Pénalités si l'objectif de Kyoto n'est pas atteint. Une Partie qui n'atteint pas son objectif de réduction des émissions doit compenser la différence, 30 p. 100 en plus, au cours de la deuxième période d'engagement du Protocole de Kyoto. Elle doit aussi élaborer un plan d'action de conformité, et son admissibilité à l'échange de droits d'émissions peut être suspendue.

31. Les Parties aux accords internationaux se réunissent périodiquement afin d'évaluer leurs progrès et de discuter des nouvelles préoccupations. La Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques est l'organisme suprême de la Convention. Elle est composée de tous les États qui ont ratifié l'Accord. Onze conférences des parties ont eu lieu depuis l'entrée en vigueur de la Convention-cadre en 1994. En outre, la Réunion des parties au Protocole de Kyoto tient des séances périodiques.

32. Après la première période d'engagement. La période d'engagement initial du Protocole de Kyoto, qui se termine en 2012, est vue comme la première étape visant à lutter contre les changements climatiques. La Onzième Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et la Première Réunion des parties au Protocole de Kyoto ont eu lieu à Montréal en décembre 2005. Les Parties ont alors accepté d'entamer les discussions sur les options postérieures à 2012 et amorcé les négociations portant sur la deuxième période d'engagement de Kyoto. Lors d'une réunion de suivi tenue en mai 2006, à Bonn en Allemagne, les Parties ont approuvé le programme de négociations sur les nouveaux objectifs de réduction des émissions. En 2005, pour définir les étapes suivantes pour le pays, le gouvernement du Canada a demandé à la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie de lui donner des conseils sur une politique canadienne à long terme en matière d'énergie et de changements climatiques. Il lui demande également d'envisager des options pour établir des objectifs de réduction postérieurs à 2012.

33. Autres activités internationales. Sans compter le fait que des accords internationaux officiels ont été négociés par l'intermédiaire des Nations Unies, d'autres groupes et pays ont pris des engagements ayant trait aux changements climatiques. Ainsi, le gouvernement du Royaume-Uni a fait des changements climatiques l'une de ses priorités lorsqu'il présidait, en 2005, le G8 et l'Union européenne. En juillet 2005, les dirigeants du G8, dont les pays sont collectivement responsables de plus de 65 p. 100 du produit intérieur brut mondial et de 47 p. 100 des émissions de dioxyde de carbone, se sont réunis à Gleneagles, en Écosse, dans le cadre du Sommet du G8. Ils ont alors fait une déclaration politique sur l'importance des changements climatiques et ont convenu de « réduire substantiellement » leurs émissions. En outre, au cours du même mois, les États-Unis, l'Australie, la Chine, l'Inde, le Japon et la Corée du Sud ont formé le Partenariat Asie-Pacifique pour un développement propre afin d'accélérer la mise au point et la diffusion de technologies plus propres. Ce partenariat vise à améliorer la sécurité énergétique, réduire la pollution et régler les problèmes associés aux changements climatiques dans chaque pays.

Contexte canadien

Émissions de gaz à effet de serre du Canada

34. En tant que signataire de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, le Canada est tenu de soumettre tous les ans un inventaire des gaz à effet de serre élaboré conformément à un modèle accepté à l'échelle internationale. Cet inventaire mesure les émissions et les absorptions (par puits) des principaux gaz à effet de serre. Aux fins de comparaison, les émissions autres que celles de dioxyde de carbone sont exprimées en équivalent en dioxyde de carbone.

35. La pièce 5 illustre l'inventaire des gaz à effet de serre du Canada en 2004 et montre l'incidence relative de la production et de la consommation d'énergie sur le profil d'émissions canadien. Les émissions de source énergétique du Canada comprennent celles qui sont rejetées lors de la production, du traitement, du transport, du stockage et de la livraison de combustibles fossiles.

Les secteurs suivants produisent aussi des émissions attribuables à l'utilisation des combustibles fossiles :

• le secteur des industries énergétiques telles que les raffineries et les générateurs d'électricité;
• le secteur manufacturier et celui de la construction;
• le secteur des transports, ce qui comprend le transport routier, le transport aérien, le transport maritime et le transport ferroviaire;
• le secteur des immeubles résidentiels et commerciaux, dont le chauffage nécessite l'utilisation de combustibles fossiles et produit des émissions.

Questions de compétence

36. Au Canada, l'élaboration d'interventions rentables en réponse aux questions environnementales qui touchent les différentes sphères de compétence peut donner lieu à des mesures de la part de tous les ordres de gouvernement, de même qu'à des activités menées par l'industrie, des organismes non gouvernementaux et des citoyens canadiens. Les administrations fédérale, provinciales et territoriales se partagent également la compétence en matière d'énergie.

37. Compétence fédérale. Le gouvernement fédéral a compétence pour ce qui est des questions environnementales transfrontalières. Il prend en compte les préoccupations nationales en matière d'environnement et négocie, signe et ratifie les traités internationaux pour le compte du Canada. Les responsabilités du gouvernement fédéral dans le secteur de l'énergie portent sur les politiques et les lois d'intérêt national, l'énergie nucléaire et les répercussions environnementales transfrontalières.

38. Compétence provinciale. Les provinces et les territoires ont compétence pour ce qui est des ressources naturelles situées sur leurs territoires respectifs, y compris les ressources énergétiques telles que le pétrole, le gaz naturel et le charbon. Leurs pouvoirs englobent la production d'énergie, les codes du bâtiment provinciaux et les transports provinciaux, y compris l'inspection et l'entretien des véhicules qui circulent sur les routes. Enfin, les provinces exercent certains pouvoirs sur les administrations municipales qui ont une influence sur les émissions de gaz à effet de serre par leur gestion des services locaux, notamment les infrastructures ainsi que la planification et le développement urbains.

Les interventions du Canada en réponse aux changements climatiques

39. Depuis 1990, le gouvernement du Canada a préparé divers plans et stratégies et d'autres mécanismes d'intervention en matière de changements climatiques (voir la pièce 4). Son plan le plus récent, le  Projet vert, a été publié en avril 2005. Le gouvernement prépare actuellement un nouveau plan.

Mesures prises par le Canada relativement à son objectif de Kyoto

40. L'enjeu que représente la réalisation de l'objectif de Kyoto pour le Canada est souvent exprimé en termes « d'écart d'émissions ». Cet écart correspond à la différence entre la projection des émissions annuelles selon le scénario du statu quo (les émissions qui seraient produites en l'absence d'exigences particulières de réduction des émissions) établie pour la période de 2008 à 2012 et l'objectif de Kyoto pour le Canada.

41. Dans son document intitulé Rapport d'inventaire national — émissions et absorptions des gaz à effet de serre au Canada : 1990-2004, le gouvernement du Canada indique qu'en 2004, les Canadiens ont rejeté dans l'atmosphère 758 millions de tonnes de gaz à effet de serre, soit 34,6 p. 100 de plus que l'objectif du Canada fixé en vertu du Protocole de Kyoto. La plus grande partie de cette hausse est attribuable aux secteurs des industries énergétiques et des transports, dont les émissions ont augmenté de 41 p. 100 et 30 p. 100 respectivement entre 1990 et 2004. Dans le secteur des industries énergétiques, la hausse de la demande d'électricité et de la production pétrolière et gazière destinée à l'exportation a causé, en grande partie, l'augmentation des émissions. Les émissions liées aux transports représentent plus du quart des émissions du Canada et dans ce secteur, la plus forte augmentation provient des camions légers (y compris les mini-fourgonnettes et les véhicules utilitaires sport), dont les émissions ont grimpé de plus de 100 p. 100 entre 1990 et 2004.

La situation du Canada par rapport à celle d'autres pays

42. Dans la pièce 6, les émissions du Canada sont comparées à celles de certains autres pays. Le Canada et d'autres pays fortement industrialisés ont augmenté leurs émissions. Les pays dont l'économie est en transition ont connu un ralentissement économique, ce qui a amené une réduction de leurs émissions. Selon les Nations Unies, cette réduction a fait plus que compenser la hausse des émissions dans les pays industrialisés. Les Parties figurant à l'annexe 1 ont collectivement réduit leurs émissions de 5,9 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990. Chaque année, toutes les Parties figurant à l'annexe 1 soumettent un inventaire annuel des émissions de gaz à effet de serre au Secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Les changements présentés à la pièce 6 correspondent au nombre total d'émissions déclarées par chaque pays.

Conclusion

43. Le présent tour d'horizon a donné au lecteur de l'information sur les changements climatiques, information qui sert de contexte aux chapitres de vérification qui suivent. Le sujet étant complexe et multidimensionnel, nous n'avons pas pu le couvrir entièrement. Nous laissons donc au lecteur le soin de trouver de l'information complémentaire et de tirer ses propres conclusions. Conformément à notre mandat, nos vérifications de gestion ont comme objectif de déterminer si les activités conçues pour donner suite aux politiques fédérales dans le domaine de l'environnement et du développement durable sont mises en œuvre de manière efficace et si elles produisent les résultats escomptés. Les chapitres qui suivent présentent les constatations qui découlent de la vérification de plusieurs aspects des interventions fédérales en réponse aux changements climatiques.

Définitions :

L'Organisation météorologique mondiale et le Programme des Nations Unies pour l'environnement ont établi, en 1988, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Ce Groupe effectue des évaluations périodiques complètes des changements climatiques, cerne les répercussions possibles et envisage des stratégies d'adaptation et d'atténuation des risques. (Retourner)

Le principe de précaution. Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.
Source : Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement : Principe 15 (Retourner)

La Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie a été établie à titre d'organisme consultatif chargé de faire rapport aux gouvernements et au public canadien. Ses membres, nommés par le premier ministre du Canada, regroupent principalement des dirigeants issus des milieux des affaires et des syndicats, des universités, des organismes environnementaux ainsi que des collectivités autochtones et des municipalités. (Retourner)

L'expression équivalent en dioxyde de carbone est utilisée pour normaliser les mesures des émissions de gaz à effet de serre. Chaque gaz à effet de serre a son propre potentiel de réchauffement global. Ainsi, le méthane est 21 fois plus puissant que le dioxyde de carbone. Une tonne de méthane équivaut donc à 21 tonnes de dioxyde de carbone. (Retourner)