Commentaires d'introduction au Comité des Comptes publics

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada - Autres formes de prestation de services : l'impartition des services de gestion immobilière
(Chapitre 18 - Rapport du vérificateur général de septembre 1999)

Défense nationale - Différents modes de prestation de services
(Chapitre 27 - Rapport du vérificateur général de novembre 1999)

Monsieur le Président, je vous remercie de cette occasion de discuter du chapitre 18 du Rapport de septembre 1999 et du chapitre 27 du Rapport de décembre 1999. Les deux chapitres sont axés sur les initiatives ministérielles qui visaient la recherche de nouveaux moyens, plus efficaces, d'assurer des services de soutien et exécuter les activités non essentielles.

Le chapitre 18 examine le processus d'impartition utilisé par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada afin d'assurer l'exploitation et l'entretien de quelque 300 immeubles du gouvernement. Le chapitre 27 examine 14 projets faisant appel à des modes différents de prestation de services à la Défense nationale, entre autres, la passation de contrats pour la prestation de services.

Les deux ministères poursuivaient des buts semblables. TPSGC voulait passer des marchés pour les activités non essentielles qui pouvaient être exécutées de façon plus rentable par le secteur privé et ainsi permettre au Ministère de se concentrer sur ses principaux rôles. Le MDN voulait optimiser les ressources financières en ce qui a trait aux activités complémentaires.

Nos vérifications visaient à déterminer si les ministères :

• maintenaient l'intégrité du processus de passation de contrat en respectant les principes de transparence, d'impartialité et d'optimisation des ressources;
• avaient réalisé des économies;
• avaient instauré un cadre de gestion approprié.

Le premier aspect de ces initiatives dont j'aimerais discuter avec vous aujourd'hui est celui des économies. En règle générale, les économies sont un facteur important de la mise en œuvre de telles initiatives, mais il peut s'avérer difficile pour les gestionnaires de dire si elles ont vraiment été réalisées. Ce n'était pas différent cette fois.

Comme il est indiqué dans le chapitre 18, nous avons constaté qu'il était trop tôt pour évaluer si TPSGC réalisera une économie de dix pour cent ou de 20 millions de dollars par année sur ses coûts de gestion immobilière. Nous n'avons pas pu concilier les montants de référence qu'a utilisés le Ministère pour calculer les économies prévues ni déterminer s'il recevra la quantité et la qualité de services escomptés.

Toutefois, les contrats de services de gestion immobilière comprennent des dispositions qui devraient favoriser des modes d'exploitation innovateurs et contribuer à réaliser des économies. D'après les vastes consultations que le Ministère a menées auprès de représentants du secteur de la gestion immobilière, l'objectif de dix pour cent semble réaliste. Quant à savoir si l'initiative produira les économies attendues, cela dépendra de la mesure dans laquelle le personnel du Ministère surveillera le rendement de l'entrepreneur.

TPSGC a conçu un bon cadre d'évaluation du rendement pour cette initiative. Cependant, lors de la prise en charge par l'entrepreneur, certaines caractéristiques importantes de surveillance et de contrôle, telles que des critères d'évaluation des conditions des immeubles et les indicateurs de rendement quant à la satisfaction des clients, n'étaient pas en place, et ce, en partie, à cause des délais serrés. Le Comité voudra peut-être obtenir du Ministère l'assurance que ce dernier a pleinement mis en œuvre le cadre d'évaluation du rendement et qu'il a corrigé toutes les lacunes.

La Défense nationale prétend avoir réalisé des économies d'environ 68 millions de dollars par année. En 1996, le Ministère prévoyait que les économies annuelles atteindraient 200 millions de dollars, au plus tard en 1999. Le Ministère a depuis ramené cette prévision à 175 millions de dollars par année d'ici 2004. Nous avons constaté que d'autres pays qui ont entrepris des projets DMPS trouvent aussi qu'il est difficile de réaliser les économies visées à l'origine. Compte tenu de sa situation, la Défense nationale semble avoir prévu un objectif ambitieux. Le Ministère réalise probablement des économies, mais le montant peut-être mis en question.

Nous n'avons pas pu confirmer les économies réelles du MDN dans le cadre des projets que nous avons vérifiés. La plupart d'entre eux n'avaient pas été entrepris depuis assez longtemps pour permettre de les évaluer. Dans certains cas, aucun coût de base n'avait été établi et, dans les autres, nous n'avions pas l'assurance que l'estimation des coûts de base était complète et précise.

L'analyse de rentabilisation est l'outil de base pour choisir la meilleure option possible et évaluer les économies. À la Défense nationale, nous avons constaté que les analyses de rentabilisation n'avaient été effectuées que pour seulement huit des 14 projets que nous avons vérifiés. Nous avons aussi constaté que les niveaux de service existants n'avaient été établis que pour trois projets seulement. Les coûts de base étaient établis de façon inadéquate dans trois des 12 projets que nous avons pu évaluer. Sans mesures des coûts et du rendement, les projets DMPS ne peuvent pas être gérés adéquatement.

Les problèmes relatifs aux analyses de rentabilisation montrent que le personnel du Ministère ne possède les compétences requises pour évaluer des ententes complexes. Il est peu probable que ces analyses s'amélioreront tant que le personnel n'aura pas acquis ces compétences. Le Comité voudra peut-être demander au MDN de présenter son plan de perfectionnement ou d'acquisition des ressources appropriées, y compris les dates limites.

Le deuxième thème commun de ces deux vérifications est celui de la gestion des ressources humaines. La façon dont on gère les effets des changements sur les emplois et les personnes visées constitue un facteur de réussite primordial de ce genre d'initiatives. Les deux ministères ont montré de la considération pour les employés déplacés.

TPSGC a établi, comme principe directeur de l'initiative, qu'il fallait accorder la meilleure protection possible aux employés touchés. Il a gagné l'adhésion de ses employés et des syndicats, ce qui a contribué à un transfert sans heurt des opérations au secteur privé.

Dans l'ensemble, la Défense nationale a aussi consulté adéquatement les employés, et les syndicats ont participé à tous ses projets DMPS.

Les questions relatives aux ressources humaines n'ont pas été traitées adéquatement dans un cas. En effet, pour l'initiative de Goose Bay le Ministère a sous-estimé l'incidence de ces changements sur le plan des ressources humaines. En raison du mécontentement extrême chez les employés, le ministère a dû intervenir pour remédier à la situation. En outre, la Défense nationale n'a pas obtenu en temps opportun d'avis juridique sur l'application possible de l'obligation du successeur. Le coût total relié à l'obligation du successeur atteindra près de 38 millions de dollars pour la période de cinq ans du contrat. Ce coût additionnel réduira environ de moitié les économies prévues.

Le ministère de la Défense nationale a reconnu bon nombre de ses problèmes et il concentre ses efforts sur un plus petit nombre de projets qui reçoivent davantage l'attention des cadres supérieurs. Il nous a aussi dit qu'il a apporté plusieurs améliorations à la façon dont il prépare les analyses de rentabilisation.

Le dernier point que je vais aborder, je l'ai déjà soulevé à plusieurs reprises devant ce comité : la passation de marchés.

Pour l'impartition des services de gestion immobilière, TPSGC a recouru à un processus d'appel d'offres ouvert, transparent et équitable. Nous avons toutefois constaté que certains des projets DMPS de la Défense nationale ne respectaient pas ces principes. En réalité, cinq des neuf contrats de la Défense avaient été attribués sans appel d'offres et deux, en particulier, posaient des problèmes.

La politique actuelle régissant la passation des contrats exige d'utiliser le régime concurrentiel pour adjuger les contrats, mais nous croyons qu'il serait utile d'aller encore plus loin et d'insister pour que les ministères s'efforcent de créer un contexte commercial concurrentiel.

Au cours de la vérification de TPSGC, nous avons remarqué que le Ministère avait pris diverses mesures pour favoriser la concurrence et la liberté d'accès. Il a mené de vastes consultations auprès du secteur, il a envoyé très tôt des demandes de déclaration d'intérêt et donné aux entrepreneurs le temps de former des alliances ou de prendre d'autres dispositions afin d'être mieux préparés à faire concurrence. De plus, il a divisé les portefeuilles d'immeubles en territoires géographiques plus petits de sorte que tant les petits entrepreneurs régionaux que les grandes sociétés immobilières puissent faire des offres. L'entrepreneur retenu était une coentreprise qui avait été créée précisément pour présenter des soumissions pour les marchés des autres formes de prestations de services (AFPS).

Ce n'était pas un cas unique. Au cours d'une vérification précédente, nous avons fait état d'une approche proactive visant à encourager la concurrence pour la construction du pont de la Confédération. Dans ce cas, des consultations intensives ont été menées avec un grand nombre d'entrepreneurs éventuels avant que le marché soit structuré.

Nous invitons le Comité à recommander que les ministères non seulement recourent au processus concurrentiel dans la mesure du possible, mais aussi qu'ils s'efforcent de créer des conditions qui renforceront la concurrence sur le marché.

Aspect important du processus de passation des marchés de TPSGC, le recours à des « surveillants de l'équité » fournit une assurance indépendante que le processus a été exécuté d'une manière équitable et conformément aux règles. Ce mécanisme d'examen a été l'un des principaux facteurs de succès de l'initiative des AFPS et il a contribué à prévenir plaintes et litiges. Le Ministère a fait déjà appel aux surveillants de l'équité pour d'autres initiatives réussies comme la privatisation du Groupe Communication Canada. Nous invitons également le Comité à appuyer le recours à des surveillants de l'équité pour toutes les transactions qui sont importantes et complexes.

La Défense nationale et TPSGC sont en train de mettre en œuvre d'autres projets semblables et d'en concevoir de nouveaux. Nos résultats indiquent que le gouvernement fédéral a encore beaucoup à faire avant de tirer pleinement profit de la passation de marchés de services. Certains projets ont été exécutés avec succès, mais les ministères visés doivent combler les lacunes que nous avons cernées dans nos deux chapitres.

Monsieur le Président, voilà qui conclut ma déclaration d'ouverture; je serai heureux de répondre aux questions du Comité.