Commentaires d'introduction au Comité des Comptes publics

La régie en partenariat : la reddition de comptes menacée
(Chapitre 23 - Rapport du vérificateur général de novembre 1999)

Le programme Travaux d’infrastructure Canada : Phase II et suivi de la vérification de la Phase I
(Chapitre 17 - Rapport du vérificateur général de septembre 1999)

Le Fonds canadien d’adaptation et de développement rural : un exemple de régie en partenariat
(Chapitre 24 - Rapport du vérificateur général de novembre 1999)

Je vous remercie, Monsieur le Président, de me donner l’occasion de discuter des travaux liés à trois rapports que nous avons présentés en novembre dernier.

En tant que vérificateur au nom du Parlement, une part importante de notre rôle est de surveiller les secteurs du gouvernement où la reddition de comptes est menacée et où l’on craint une érosion de la capacité du Parlement d’examiner la politique fédérale d’intérêt public. Quelques-unes de nos récentes vérifications ont soulevé des inquiétudes quant à la reddition de comptes concernant de nouveaux mécanismes de programmes où des aspects importants de l’exécution de programmes fédéraux ont été transférés à l’extérieur du gouvernement fédéral. Ces nouveaux mécanismes de régie vont en augmentant et leur ampleur est frappante – le fédéral dépense maintenant chaque année plus de cinq milliards de dollars par le biais de ces mécanismes.

Il faut, en raison de ces mécanismes, trouver de nouvelles façons de tenir le gouvernement fédéral responsable. Cette question peut sembler théorique, mais elle a des conséquences réelles et importantes sur la manière dont les programmes fédéraux sont gérés et sur la façon dont le Parlement les examine. À mon avis, il s’agit de l’une des questions les plus importantes auxquelles le Parlement est confronté, et l’on doit s’y attaquer de front.

Au cours de la dernière décennie, la structure du gouvernement a changé considérablement. Le gouvernement s’allie de plus en plus avec d’autres ordres de gouvernement et avec les secteurs privé et bénévole pour assurer ses programmes et services. Dans les budgets de 1998 et de 1999, le gouvernement fédéral a même créé deux partenaires indépendants sans but lucratif, qui ont pour mandat de poursuivre ses objectifs, soit la Fondation canadienne pour l’innovation et la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire. L’Entente-cadre sur l’union sociale révèle une intention d’établir davantage de mécanismes de partenariat avec d’autres ordres de gouvernement.

Ce qui m’inquiète, Monsieur le Président, ce n’est pas le fait qu’il existe de nouveaux mécanismes de régie. Au contraire, bon nombre d’entre eux peuvent s’avérer très avantageux s’ils sont mis en œuvre adéquatement. Un des aspects importants de la mise en œuvre consiste à assurer une reddition de comptes appropriée au Parlement et à la population canadienne en ce qui concerne les objectifs de la politique fédérale que ces mécanismes visent à atteindre. Il n’est pas facile d’en arriver à un régime redditionnel approprié et acceptable lorsqu’un programme conjoint est exécuté sous la férule distincte et des partenaires fédéraux et des partenaires provinciaux, ni lorsqu’un partenaire œuvre à l’extérieur du secteur public en vertu de la Loi sur les corporations canadiennes ou de la Loi canadienne sur les sociétés par actions.

Tout d’abord, permettez-moi de me concentrer sur le chapitre 23, qui traite de ces nouveaux mécanismes de régie.

Au début de notre vérification, nous avons découvert que le gouvernement ne connaissait ni le nombre, ni les types de mécanismes en place, ni non plus combien de fonds fédéraux ils représentaient. Nous avons donc effectué un sondage de portée gouvernementale et constaté que 77 nouveaux mécanismes avaient été créés depuis 1990. Et cette tendance est à la hausse. Comme je l’ai mentionné, ces mécanismes correspondent à plus de cinq milliards de dollars de fonds fédéraux dépensés chaque année.

Il existe deux types de mécanismes. Dans le cadre des mécanismes de régie déléguée, le gouvernement fédéral donne à une organisation externe des pouvoirs discrétionnaires sur l’exécution d’un programme, y compris des fonctions clés comme la planification et la prise de décisions. Il n’y a pas de reddition de comptes directe de la part des ministres fédéraux ainsi que peu d’information au Parlement à l’égard de l’utilisation des fonds et des pouvoirs fédéraux. Le financement fédéral pour les mécanismes de régie déléguée se fait généralement par le biais de subventions pour lesquelles on a peu ou pas du tout de comptes à rendre, ou par le biais de contributions, pour lesquelles certaines conditions de rendement doivent être satisfaites.

Notre vérification nous a permis de constater des faiblesses dans les cadres d’établissement de nombreux mécanismes de régie déléguée. Par exemple, on n’a pas fixé d’attentes de rendement pour la Fondation canadienne pour l’innovation, et nul n’est tenu de rendre compte de son rendement au Parlement.

Le Fonds canadien d’adaptation et de développement rural, le sujet du chapitre 24, est un autre mécanisme de régie déléguée. En général, nous avons constaté qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada avait mis en place pour ce mécanisme des modes de contrôle qui permettent une reddition de comptes appropriée. Cela montre qu’il est possible d’atteindre un équilibre raisonnable entre la latitude nécessaire aux conseils de l’industrie pour prendre des décisions et la nécessité de rendre compte de l’utilisation des fonds publics.

Les mécanismes de collaboration constituent le deuxième type de mécanismes de régie. Le gouvernement fédéral partage des fonctions clés avec des partenaires, comme l’élaboration de politiques et la planification; toutefois, un ministre fédéral responsable surveille la participation fédérale dans le mécanisme. Les Ententes sur le développement du marché du travail entre les gouvernements fédéral et provinciaux en sont un exemple. Le financement fédéral de mécanismes de collaboration se fait généralement par le biais de contributions.

Le programme Travaux d’infrastructure Canada est un mécanisme de collaboration qui a soulevé chez moi certaines inquiétudes. Il s’agissait au départ d’une initiative fédérale temporaire qui visait à favoriser des investissements supplémentaires dans l’infrastructure locale et dans la création d’emplois directe. Dans ce cas, le gouvernement fédéral avait la responsabilité d’approuver le financement conjoint des projets proposés par les provinces; et les gouvernements provinciaux étaient chargés de la gestion courante et de l’exécution du programme.

À notre avis, le programme Travaux d’infrastructure Canada n’est pas parvenu à un juste équilibre entre la nécessité d’une latitude administrative et une reddition de comptes adéquate de la façon dont les fonds ont été dépensés et des résultats qui ont été atteints grâce aux projets.

Comme nous le mentionnons dans le chapitre 17, notre vérification de la Phase II de ce programme nous a permis de constater que dans l’optique fédérale, le programme « repose essentiellement sur la confiance » et que l’on se préoccupe peu de la reddition de comptes. Les critères de sélection des projets n’avaient pas été définis clairement, et bon nombre des dossiers que nous avons examinés ne contenaient pas suffisamment de preuves convaincantes pour justifier les affirmations des candidats selon lesquelles ils auraient répondu aux critères de sélection.

Le chapitre 25 de notre rapport de décembre 1998 sur Transports Canada – Les investissements dans les routes, a soulevé plusieurs inquiétudes similaires concernant les mécanismes de collaboration du Ministère avec les provinces pour contribuer au financement des projets routiers. En général, nous avons constaté que Transports Canada avait administré ses programmes d’investissement dans les routes, qui sont des programmes de contribution, plutôt comme des programmes de subvention. Nous avons également noté que le Ministère n’avait pas affecté suffisamment de ressources dans ce secteur et qu’il n’avait pas offert de soutien ou très peu pour orienter et faciliter les travaux. Comme on pouvait s’y attendre, le Ministère a fait peu de choses par rapport aux exigences des programmes. Le gouvernement devrait tenir compte des leçons tirées de ces vérifications lorsqu’il conçoit des activités de programme, pour veiller à ce qu’elles soient bien gérées et possèdent un cadre redditionnel approprié.

Le chapitre 23 décrit, à la lumière des travaux que nous avons réalisés, les éléments essentiels d’un cadre de régie efficace pour tous les nouveaux mécanismes de régie. En effet, ces éléments comprennent la communication d’une information pertinente au Parlement et au public sur les dépenses relatives au mécanisme et sur son rendement au regard des objectifs fixés; des mécanismes redditionnels efficaces pour faire en sorte que soient établis des régimes d’évaluation et de vérification convenables; une transparence adéquate pour les décisions importantes; et des mécanismes pour protéger l’intérêt public, comme des tribunes pour canaliser les plaintes et les recours des citoyens.

Les mécanismes de collaboration et de régie déléguée que nous avons examinés n’ont pas toujours été créés à partir de ces éléments. Le Comité voudra peut-être s’informer auprès du Secrétariat du Conseil du Trésor de l’évolution des travaux pour l’élaboration d’un cadre que les ministères devront utiliser lorsqu’ils créeront de nouveaux mécanismes de régie. Nous croyons que les députés devraient être consultés pour que le cadre traduise leurs préoccupations au sujet de la reddition de comptes.

Le Comité pourra aussi envisager de demander aux ministères de revoir leurs mécanismes actuels et de fournir des plans de mesures correctives s’il existe des lacunes dans les cadres de régie.

Nous croyons qu’il est important que le Parlement insiste sur une reddition de comptes adéquate au sujet des nouveaux mécanismes de régie. Le Parlement doit obtenir de l’information pour pouvoir déterminer si ces mécanismes fonctionnent, si les ressources et les fonds publics sont utilisés à bon escient et si l’intérêt public est bien servi. Le Parlement doit être en mesure d’examiner l’utilisation des pouvoirs et des fonds fédéraux, que le décideur agissant au nom du gouvernement fédéral soit un fonctionnaire fédéral, un fonctionnaire provincial ou une organisation privée ou bénévole.

Les parlementaires devraient avoir l’occasion de revoir la reddition de comptes, la transparence et les mécanismes servant à protéger l’intérêt public lorsqu’ils envisagent de légiférer afin de créer de nouveaux mécanismes qui ne seront pas régis par des instruments traditionnels, comme la Loi sur la gestion des finances publiques. Il est également important que les parlementaires vérifient régulièrement si l’on rend compte de ces mécanismes de façon adéquate.

Le Comité pourrait jouer un rôle essentiel en favorisant l’instauration d’un dialogue avec les députés.

Pour conclure, Monsieur le Président, j’aimerais souligner que les défis soulevés dans ces chapitres ne sont pas insurmontables. Même s’il reste beaucoup de travail à faire, je me réjouis des progrès importants réalisés dans certains de ces secteurs.

Nous sommes prêts maintenant à répondre aux questions des membres du Comité.