Commentaires d'introduction au Comité des Comptes publics

Agence des douanes et du revenu du Canada et ministère des Finances - Le traitement des demandes de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental
(Chapitre 6 - Rapport du vérificateur général d'avril 2000)

Je vous remercie, Monsieur le Président, de nous permettre de présenter les résultats de notre vérification de l'Agence des douanes et du revenu du Canada et du ministère des Finances sur le traitement des demandes de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental.

La recherche-développement constitue un facteur clé pour rehausser la productivité d'un pays et le niveau de vie de ses citoyens. Le gouvernement fédéral encourage la recherche-développement dans le secteur privé depuis bien des années au moyen d'encouragements ou stimulants fiscaux.

Le programme d'encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental est important. Au cours des cinq dernières années, le gouvernement fédéral a accordé plus de six milliards de dollars en crédits d'impôt à quelque 11 000 sociétés et particuliers.

Tout d'abord, je dois souligner que le principe d'équité sous-tend la majeure partie de nos travaux en matière de fiscalité. La raison en est simple : les contribuables ont le droit de savoir si les autres contribuables et eux-mêmes sont traités équitablement et comment leur argent est dépensé.

Nous avons effectué notre vérification à l'administration centrale et dans sept bureaux des services fiscaux de l'Agence des douanes et du revenu du Canada et au ministère des Finances. Nous avons examiné divers documents et dossiers de l'Agence et nous avons interrogé des conseillers scientifiques et des vérificateurs. Nous avons aussi consulté des conseillers fiscaux et des économistes du secteur privé.

Notre vérification a porté sur deux principaux aspects du programme de recherche scientifique et du développement expérimental – son administration et ses répercussions.

L'administration du programme soulève quatre grandes préoccupations.

En 1994, le gouvernement a restreint le délai pour présenter une demande de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental aux 18 mois suivant l'année au cours de laquelle le contribuable a engagé les dépenses. Comme aucun délai n'était fixé avant 1994, le gouvernement a accordé aux contribuables trois mois pour produire des demandes rétroactives. C'est ainsi que l'Agence a reçu 16 000 demandes supplémentaires en 1994, qui représentaient 2,8 milliards de dollars en crédits d'impôt pour les années d'imposition remontant jusqu'à 1985, et qu'elle a été confrontée à un cauchemar administratif.

Dans notre rapport, nous présentons des observations sur les différends non résolus au sujet de l'admissibilité de travaux scientifiques dans les secteurs des finances et des télécommunications. Nous constatons également qu'il n'existait pas suffisamment d'éléments probants pour déterminer si les demandes présentées actuellement par les contribuables sont bien formulées. Car, sur les demandes visant des crédits d'impôt de cinq milliards de dollars que l'Agence a reçues au cours des années d'imposition de 1996 à 1999, des demandes représentant 3,2 milliards de dollars (ou 64 p. 100 de la valeur) n'ont pas encore été traitées. En examinant également les demandes de 25 des 100 demandeurs les plus importants, nous avons constaté que la plupart des examens et vérifications de travaux scientifiques n'étaient pas à jour.

Notre première préoccupation a trait au manque de cohérence dans le traitement de ces demandes, qui a compromis l'équité du processus d'examen. Dans certains cas, des demandes mal documentées ont été rejetées. Dans d'autres cas, les vérificateurs et les conseillers scientifiques ont aidé le contribuable à reformuler sa demande pour qu'elle soit admissible. Certaines demandes rejetées ont été approuvées après un deuxième examen scientifique. D'autres demandes, rejetées au départ, n'ont pas bénéficié d'un second examen scientifique.

Notre seconde préoccupation est qu'il faut adopter au plus tôt des règles plus claires afin que le programme soit exécuté et administré avec efficacité et efficience. Je ne saurais trop insister sur l'importance capitale de règles claires. Le manque de clarté des règles concernant l'admissibilité des travaux scientifiques au crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental dans les secteurs des finances et des télécommunications, s'est traduit par des demandes non résolues représentant des centaines de millions de dollars en crédits d'impôts.

Pour un programme d'incitatifs fiscaux comme celui de la recherche scientifique et du développement expérimental, les règles législatives et administratives doivent définir le mieux possible les contribuables et les travaux admissibles au crédit d'impôt. Cela aide à garantir que seuls les travaux de recherche scientifique et de développement expérimental admissibles font l'objet d'une demande et sont approuvés. Le règlement des différends sur l'admissibilité exige beaucoup de ressources, compromet l'objectif des incitatifs du programme et met à risque des recettes fiscales énormes.

J'estime que les déclarations faites par le ministre des Finances dans son budget de février 2000 sont encourageantes. Le Ministre a déclaré que le gouvernement s'engageait à appliquer plus rigoureusement les critères actuels dans le traitement des demandes relatives aux technologies de l'information qui sont en attente. Il a ajouté que le gouvernement veillera à ce que les lignes directrices sur l'élaboration de logiciels, plus particulièrement de logiciels à usage interne, reflètent la politique gouvernementale et permettent une application claire tant aux fins de la conformité que de l'administration.

Notre troisième préoccupation a trait à l'absence de mécanisme efficace à l'Agence pour concilier les divergences d'opinion quant au traitement à appliquer à chaque demande. Le cas décrit dans notre rapport illustre la confusion qui règne parmi le personnel de l'Agence lorsque des divergences d'opinion professionnelle surviennent. L'Agence a été incapable de démontrer qu'elle avait institué des procédures efficaces pour résoudre les conflits entre les divers agents qui travaillent à une demande importante.

Notre quatrième préoccupation liée à l'administration du programme est la nécessité pour l'Agence d'améliorer l'évaluation du risque que les demandes des contribuables ne soient pas admissibles afin que le personnel scientifique et les vérificateurs puissent concentrer leurs efforts sur celles qui comportent les risques les plus élevés.

Afin de résoudre certains problèmes administratifs, l'Agence et l'industrie ont créé un partenariat pour la mise en oeuvre d'un plan d'action. Au moment où nous terminions notre vérification, le plan d'action commençait tout juste à être mis en oeuvre. Par conséquent, nous n'avons pu faire d'observations sur ses résultats.

J'aimerais maintenant prendre quelques minutes pour vous parler des répercussions du programme de recherche scientifique et de développement expérimental.

En 1994, nous avions recommandé que le ministère des Finances et l'Agence effectuent une évaluation du programme. Nous pensions qu'une évaluation était justifiée étant donné les coûts du programme et le manque d'information sur ses incidences.

Pour leur crédit, le Ministère et l'Agence ont effectué une évaluation. Des experts indépendants ont revu les méthodes et le contenu de l'évaluation avant sa publication.

L'évaluation a révélé que l'augmentation des dépenses en recherche scientifique et en développement expérimental induites par le programme dépassait les recettes fiscales perdues. Plus particulièrement, on a estimé que pour chaque dollar de recettes fiscales perdues, les dépenses en recherche scientifique et le développement expérimental ont augmenté de 1,38 $. En d'autres mots, une partie des investissements en recherche-développement n'aurait pas eu lieu en l'absence du programme.

Cependant, l'évaluation, s'appuyant sur des estimations conservatrices, a indiqué aussi que le programme a causé une augmentation nette du revenu réel du Canada se situant entre 20 et 55 millions de dollars par année.

Nous avons fait état de cette évaluation dans notre chapitre pour les mêmes raisons qui ont amené le ministère des Finances à la rendre publique en 1998. On voulait ainsi informer les citoyens et susciter un débat public et au Parlement sur le programme de recherche scientifique et de développement expérimental et encourager une meilleure gestion du régime fiscal en général.

Le défi pour le gouvernement est d'étudier les questions soulevées par l'évaluation et de trouver des moyens de renforcer et d'améliorer le programme de recherche scientifique et de développement expérimental.

Monsieur le Président, voilà qui conclut ma déclaration d'ouverture. Nous serions heureux de répondre aux questions du Comité concernant cette vérification. Cependant, je dois mentionner que les dispositions sur la confidentialité de la Loi de l'impôt sur le revenu pourraient nous empêcher de répondre à certaines questions.