Déclaration d'ouverture au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires

Projet de loi C-25, Loi sur la modernisation de la fonction publique

Le 20 mars 2003

Sheila Fraser, FCA
Vérificatrice générale du Canada

Monsieur le Président, je vous remercie de nous donner l'occasion de comparaître devant le Comité pour discuter du projet de loi C-25, Loi sur la modernisation de la fonction publique. Je suis accompagnée aujourd'hui de Maria Barrados, vérificatrice générale adjointe, et Kathryn Elliott, directrice principale de l'équipe de vérification de la gestion des ressources humaines, qui sont responsables de la plupart de nos travaux de vérification sur ce sujet.

Nous avons déclaré que la qualité du gouvernement repose sur le rendement des fonctionnaires. Le mode de recrutement, la formation, la gestion des fonctionnaires et la façon dont ils sont traités influencent grandement l'efficacité de la fonction publique. Les coûts du personnel représentent un investissement important qui doit être bien géré.

Monsieur le Président, plusieurs modifications législatives importantes sont proposées pour moderniser le cadre législatif, qui a été établi il y a plus de 30 ans. Nous avons, dans nos rapports de vérification précédents, attiré l'attention sur l'importance de moderniser le cadre législatif. Mes observations sont tirées de ces travaux de vérification et elles seront probablement d'intérêt pour votre revue. L'annexe ci-jointe résume les principaux points soulevés dans les récents rapports publiés par mon bureau.

Dans le chapitre 9 de notre rapport d'avril 2000, nous avons indiqué que le régime de gestion des ressources humaines était trop complexe et désuet. Nous avons constaté que les imperfections du système amènent les fonctionnaires à trouver des solutions de rechange afin d'éviter un système qu'ils considèrent comme trop lourd. Notre examen a révélé que le mode d'embauche à court terme est devenu la pratique la plus courante.

Il est clair qu'il faut mieux définir les rôles, les responsabilités et l'obligation de rendre compte des nombreux intervenants dans la gestion des ressources humaines. Nous avons aussi insisté sur l'importance d'un système redditionnel solide, et notamment une surveillance plus rigoureuse et l'obligation de faire rapport. En 2001, le Comité permanent des comptes publics s'est dit d'accord avec nos constatations.

Le projet de loi C-25 propose de mieux définir les rôles et les responsabilités des principaux intervenants. Les modifications de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique attribueraient un rôle plus grand au Conseil du Trésor. De plus, d'autres pouvoirs seraient transférés de la Commission de la fonction publique au Conseil du Trésor.

Le projet de loi C-25 modifierait le régime de dotation. La nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique décrit, dans son préambule, les principaux concepts et valeurs de la fonction publique. De plus, les modifications envisagées définiraient mieux ce qu'est le mérite. Elles établiraient une nouvelle procédure de recours pour la dotation et changeraient les règles qui régissent les activités politiques. Les modifications proposées au régime de dotation correspondent aux constatations de nos rapports précédents et à celles portant sur nos vérifications du recrutement.

La Commission se concentrerait sur son mandat principal, soit le régime de dotation, la protection du mérite et de la neutralité de la fonction publique. Son rôle opérationnel s'en trouverait réduit.

Le projet de loi rendrait les sous-ministres et les chefs d'agences légalement responsables de nombreux aspects de la gestion des ressources humaines. Cependant, dans des domaines comme la dotation, le gouvernement se servirait d'un modèle de régie déléguée. Les aspects pratiques de la reddition de comptes à assurer à l'égard de ces nouveaux pouvoirs restent encore à définir.

J'aimerais formuler des commentaires sur la supervision à assurer et l'information à communiquer en matière de gestion des ressources humaines. Nous sommes heureux que le rôle élargi confié au Conseil du Trésor comprenne l'obligation de faire rapport au Parlement sur la gestion des ressources humaines. La Commission de la fonction publique ferait aussi rapport annuellement au Parlement sur les nominations des employés, ses vérifications et ses enquêtes, et sur les activités politiques des employés.

La Commission continuerait de superviser la dotation. Cependant, compte tenu de la diminution de son rôle opérationnel, nous ne savons pas très bien si elle continuerait de jouer un rôle dans le recrutement à l'échelle de la fonction publique, la formation linguistique et les tests de connaissance de la langue seconde.

Monsieur le Président, à nos yeux ces propositions permettront d'améliorer le système actuel. Nous pensons que si ce projet de loi est adopté, il contribuera à la réforme de la gestion des ressources humaines. Le Bureau est heureux également que la nouvelle loi prévoie un examen législatif dans sept ans.

Il est sain de débattre de ce qui doit être inclus ou non dans le cadre législatif. Cependant, dans l'étude de ce projet de loi, il faut se poser une question fondamentale : dans quelle mesure les modifications proposées améliorent-elles la gestion des ressources humaines?

Le projet de loi n'est qu'un élément de la modernisation des pratiques de gestion des ressources humaines. Pour que le régime soit efficace, le gouvernement devra mener à terme les autres initiatives décrites.

Étant donné l'importance des modifications proposées, il faudra bien gérer et appuyer la transition. Par exemple, il faudra donner de la formation et préciser les attentes. Le Parlement doit veiller à ce que les examens de programme et la réaffectation des fonds annoncés récemment permettent de financer les changements. Il faudra des ressources suffisantes pour assurer le succès de cette initiative.

Il faudra maintenir cette impulsion à long terme. Pour cela, les hauts fonctionnaires devront assurer le leadership nécessaire, et le Parlement devra s'engager à surveiller la mise en œuvre des initiatives de modernisation. Mon bureau compte suivre la situation de près et rendre compte au Parlement des progrès réalisés. Nous espérons que le Comité continuera de surveiller les progrès dans ce domaine.

Monsieur le Président, nous serions heureuses de répondre aux questions des membres.

Annexe

Principales constatations tirées des rapports antérieurs du Vérificateur général

Chapitre 1 du rapport de 1997: Le maintien d'une fonction publique compétente et efficiente.

• Il faut accorder une attention particulière au renouvellement et au rajeunissement de la main-d'oeuvre dans la fonction publique; à la résolution des problèmes de longue date dans la gestion des ressources humaines.

Chapitre 9 du rapport de 2000: La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : une étude de l'évolution des rôles et des responsabilités.

• Le cadre actuel qui régit la gestion des ressources humaines dans le « noyau » de la fonction publique est dépassé et indûment complexe. Les systèmes administratifs sont lourds, coûteux et désuets. Ce cadre ne convient pas à un environnement qui exige souplesse et adaptabilité et qui est confronté à des défis majeurs en matière de gestion des ressources humaines et à un marché du travail de plus en plus concurrentiel.
• La dotation dans la fonction publique est une source importante de frustration tant pour les gestionnaires que pour les employés. Le système, axé sur les règles, est inefficient. Les gestionnaires doivent posséder plus de pouvoirs en matière de dotation, mais ils doivent également être tenus de rendre compte de leurs décisions, et ce, de façon plus claire. Les intérêts des employés doivent être respectés, mais il est urgent de moderniser et de rationaliser le système de dotation et les mécanismes de recours connexes.
• Depuis longtemps, on s'inquiète au sujet de la « responsabilité éparpillée » en matière de gestion des ressources humaines. La responsabilité et l'obligation de rendre compte des changements nécessaires pour simplifier, rationaliser et renforcer le régime actuel de gestion des ressources humaines doivent être clairement attribuées et appuyées adéquatement. Cela est particulièrement important dans les domaines où la responsabilité est divisée.

Chapitre 21 du rapport de 2000: Le Programme de recrutement postsecondaire de la fonction publique fédérale.

L'absence d'orientation générale nuit à la planification du recrutement

• Nous continuons à constater un manque flagrant de coordination et d'orientation pour ce qui est de la priorité du gouvernement accordée au recrutement, en partie parce que les rôles et les responsabilités ne sont pas clairs.

Chapitres 2 et 3 du rapport de 2001: Recruter pour la fonction publique canadienne de demain.

• Notre examen du recrutement dans la fonction publique a révélé que le mode d'embauche à court terme est devenu la pratique la plus courante. Nous avons constaté que les imperfections du système amènent les fonctionnaires à trouver des solutions de rechange afin d'éviter un système qu'ils considèrent comme trop lourd. Les faiblesses en matière de planification des ressources humaines ainsi que les facteurs liés à la charge de travail et au financement ne font qu'accentuer les problèmes ayant trait au système. Nous avons aussi noté le besoin d'améliorer les instruments de recrutement. Ensemble, ces problèmes liés tant au système qu'aux pratiques en vigueur ont favorisé l'émergence d'une culture axée sur l'embauche à court terme. Cette pratique aura des répercussions à long terme sur la fonction publique.
• Il faut adopter une vision plus globale de la gestion des ressources humaines pour mettre fin à la pratique consistant à répondre aux besoins en matière de recrutement en pourvoyant les postes au cas par cas, et pour faire en sorte que des mesures soient prises afin de répondre aux besoins d'aujourd'hui et à ceux de demain.

Le point sur une décennie au service du Parlement - Février 2001 (Rapport final de l'ancien vérificateur général M. Denis Desautels)

• À mon avis, les efforts pour rationaliser et moderniser la gestion des ressources humaines ont été contrecarrés par l'enchevêtrement de rôles et de responsabilités des institutions qui assurent la gestion des ressources humaines et par le cadre législatif pertinent.
• La structure complexe du cadre législatif et des pouvoirs imposée aux ministères du noyau de la fonction publique remonte à la fin des années 1960, lorsque la négociation collective a été introduite. Elle a donné lieu à un régime administratif lourd, coûteux et contraignant, qui a besoin d'être modernisé et simplifié. La majorité des gestionnaires de la fonction publique estiment tout particulièrement que le système de dotation constitue une entrave indue, malgré les efforts répétés de la part de la Commission de la fonction publique au cours des 30 dernières années pour rationaliser ce système et l'adapter aux besoins des différents ministères. Les efforts déployés pour réformer la dotation ont été en grande partie anéantis par les décisions que les tribunaux ont rendues pendant près de trois décennies sur les appels des mesures de dotation. Il en résulte, en définitive, un processus qui se prolonge et empêche les gestionnaires de faire avancer les affaires du gouvernement, et qui continue en même temps de susciter des doutes chez de nombreux employés quant à l'équité du processus de dotation dans leur milieu de travail.
• Pour faire en sorte que leurs entités fonctionnent efficacement, dans le contexte en constante évolution d'aujourd'hui, et deviennent des organisations évolutives, les sous-ministres doivent modifier encore davantage leur mode de gestion. Ils ne peuvent pas se contenter d'assumer leurs responsabilités au niveau de l'administration des systèmes centraux, mais doivent jouer un rôle essentiel et continu dans la création et le maintien d'un milieu de travail sain. Ils doivent veiller à ce que leurs ministères assurent la formation et le maintien en poste d'un effectif ayant les compétences et la capacité de relever les défis qui se pointent à l'horizon. Je pense que si les responsabilités législatives sont plus décentralisées, ces changements se produiront naturellement, au fur et à mesure que les sous-ministres deviendront plus autonomes. Le moment est peut être venu de se pencher sur les leçons que les nouvelles agences, plus indépendantes, ont apprises.
• Si l'on veut faire des progrès réels dans la gestion des ressources humaines, des changements législatifs et systémiques, de nouvelles attitudes et pratiques, ainsi qu'une nouvelle culture organisationnelle s'avéreront nécessaires. Tous ces changements doivent être gérés de façon cohérente. Le gouvernement doit aller au-delà du modèle qui a caractérisé les années 1990 - c'est-à-dire créer des comités de cadres supérieurs pour étudier le problème et établir des plans, sans réussir à résoudre les questions. Le roulement des cadres supérieurs empire la situation, puisque chaque nouvelle personne nommée commence par réexaminer les questions. Étant donné la vague de départs à la retraite qui est anticipée au sommet de la hiérarchie, le problème ne sera pas facile à résoudre. Il faut cependant trouver une solution si l'on ne veut pas que la gestion des ressources humaines soit dépassée par les défis et le rythme rapide du nouveau siècle.