Association canadienne d'études fiscales

Je suis heureuse d'être ici aujourd'hui pour échanger des idées avec les membres de l'Association canadienne d'études fiscales, qui, je le sais, fait bénéficier les Canadiens, depuis plus de 50 ans, de ses recherches sérieuses et impartiales sur des questions actuelles touchant la fiscalité et les finances publiques. Je vous remercie de votre invitation.

Vous travaillez essentiellement dans le secteur privé tandis que mon travail est axé sur le gouvernement du Canada, mais nous avons, entre autres, un objectif en commun : celui d'assurer un régime fiscal juste et efficient.

L'importance du régime fiscal du Canada est facile à comprendre — les taxes et impôts fournissent les recettes que le gouvernement utilise pour financer ses programmes et assurer le service de notre dette accumulée.

L'équité du régime fiscal et l'intégrité de l'assiette fiscale doivent par conséquent être soigneusement protégées.

Aujourd'hui, j'aimerais vous parler du rôle que joue le Bureau du vérificateur général à cet égard.

La plupart d'entre vous ont probablement entendu parler du Bureau du vérificateur général au cours des derniers jours. Vous m'avez peut-être vue aux nouvelles récemment...

Pour résumer mon mandat, je dirai que le rôle du Bureau est de vérifier les activités gouvernementales et de communiquer de l'information qui aide le Parlement à tenir le gouvernement responsable de sa gestion des fonds publics.

Avec un personnel comptant plus de 500 employés et un budget de fonctionnement annuel d'environ 63 millions de dollars, nous vérifions la plupart des secteurs du gouvernement. Nos travaux portent sur environ 70 ministères et organismes fédéraux, environ 40 sociétés d'État, environ 10 établissements publics, environ 60 autres entités et des vérifications spéciales. De plus, nous vérifions les gouvernements du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, et quelque 15 organismes territoriaux.

En 1995, le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable a été créé au Bureau du vérificateur général. La commissaire, Johanne Gélinas, et son personnel jouent un rôle important dans l'évaluation de la mesure dans laquelle le gouvernement fédéral respecte les lois environnementales et atteint ses objectifs dans le domaine du développement durable.

Pour garantir l'indépendance du Bureau à l'égard du gouvernement, le vérificateur général est nommé pour une période de dix ans et il est libre de recruter lui-même ses employés et d'établir leurs conditions d'emploi.

À titre de vérificatrice générale, j'ai également le droit de demander au gouvernement toute information dont j'ai besoin pour m'acquitter des responsabilités énoncées dans la Loi sur le vérificateur général. De plus, je présente mes rapports directement à la Chambre des communes, par l'intermédiaire du Président.

En 1977, le mandat du vérificateur général a été élargi considérablement. En plus de vérifier l'exactitude des états financiers, nous avons obtenu le pouvoir d'effectuer des vérifications de l'optimisation des ressources en ce qui concerne l'économie, l'efficience et l'efficacité des activités du gouvernement.

En outre, on demande parfois au Bureau de faire enquête sur des secteurs précis des activités du gouvernement, comme cela a été le cas il y a quelques semaines. Je parle des trois contrats que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a attribués à une entreprise de relations publiques.

Mon enquête a révélé un non-respect important de la loi qui s'applique aux opérations financières du gouvernement, ainsi que des politiques et des règlements gouvernementaux.

Bien que cela arrive rarement, la vérificatrice générale peut renvoyer des dossiers à l'unité des infractions commerciales de la GRC lorsqu'elle le juge à propos, ce que nous avons fait dans le cas des contrats attribués à Groupaction. De plus, nous entreprendrons une vérification de portée gouvernementale des programmes de publicité et de commandite.

Comme vous le voyez, la vérificatrice générale a un mandat très large — dont la complexité s'accroît au fur et à mesure que le gouvernement change ses structures et ses pratiques pour fournir des programmes et des services aux Canadiens de façon plus rapide et plus efficiente.

Le rôle de la vérificatrice générale est important dans notre régime de gouvernement démocratique. Le Parlement, le gouvernement et la fonction publique sont les gardiens des fonds publics qui leur sont confiés pour offrir des programmes et des services au bénéfice des Canadiens.

La confiance que les gens ont dans nos institutions démocratiques repose dans une large mesure sur leur conviction que les fonds publics sont dépensés judicieusement et efficacement.

On doit en avoir pour son argent et cela doit être visible. On doit se conformer aux autorisations et gérer sagement l'environnement. La confiance en notre gouvernement national dépend donc pour une large part d'une reddition de comptes rapide et claire de sa part à l'égard de son rendement.

Le principal outil dont je me sers pour faire rapport sont les rapports que je présente à la Chambre des communes. La Loi sur le vérificateur général a été modifiée en 1994 pour permettre la production d'un maximum de quatre rapports par année, dont le rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable.

Bien que nos rapports attirent beaucoup l'attention lorsqu'ils sont publiés, leur incidence à long terme se fait réellement sentir lorsqu'ils sont examinés par le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes.

Le Comité fonde une grande partie de son travail sur nos rapports. Tout au long de l'année, il tient des audiences, auxquelles j'assiste en compagnie de l'équipe de vérification et des hauts fonctionnaires du ministère vérifié. Après les audiences, il se peut que le Comité fasse rapport à la Chambre des communes et lui présente des recommandations.

Outre le Comité des comptes publics, de nombreux autres comités parlementaires tiennent des audiences sur nos rapports. Le Comité permanent des Finances, que l'Association canadienne d'études fiscales connaît bien, est le comité qui s'intéresse d'habitude aux questions fiscales sur lesquelles nous faisons rapport.

En vertu de la Loi sur le vérificateur général, le Parlement fait jouer à mon bureau un rôle unique grâce à l'aide qu'il apporte à la surveillance du rendement de notre régime fiscal, dans le cadre duquel sont perçues les recettes essentielles au financement des services gouvernementaux.

Laissez-moi vous expliquer comment mon bureau est structuré afin de surveiller la façon dont le gouvernement perçoit les taxes et impôts. Pendant que d'autres membres de mon personnel s'intéressent particulièrement à la façon dont le gouvernement dépense, trois équipes de vérification distinctes se concentrent sur la perception des recettes gouvernementales, qui s'élèvent à plus de un milliard de dollars par jour.

Une équipe est responsable de la vérification des états financiers de l'ADRC. Il s'agit de la fonction de vérification d'attestation qui existe habituellement dans le secteur privé. Le plus gros poste figurant sur ces états financiers est, bien sûr, celui des recettes fiscales du gouvernement du Canada.

En plus de ce travail, l'équipe vérifie également un état financier où figure l'impôt à payer aux provinces et aux territoires, perçu par le gouvernement fédéral en leur nom.

Les deux autres équipes participent à la vérification de l'optimisation ou du rendement des ressources affectées à l'administration fiscale. L'une des équipes s'occupe des questions touchant l'impôt sur le revenu, l'autre, des questions relatives à la taxe de consommation et aux douanes.

L'objet principal de nos travaux de vérification des recettes est, bien sûr, l'Agence des douanes et du revenu du Canada. Comme vous le savez, l'Agence est une grosse organisation — comptant plus de 40 000 employés qui travaillent dans plus de 750 différents bureaux — qui a une influence profonde sur tous les Canadiens. Elle exerce une influence sur le bien-être social et économique de leur famille et de leur collectivité, sur la santé et la prospérité de leurs entreprises et sur l'abordabilité de leurs programmes sociaux.

Cette influence découle du mandat donné à l'ADRC de percevoir des recettes; d'appliquer les lois fiscales, tant pour le gouvernement fédéral que pour la plupart des provinces et de tous les territoires; d'administrer les politiques et les lois commerciales; de fournir des services frontaliers; et de faire certains paiements sociaux et économiques aux particuliers et aux sociétés, comme les prestations pour enfants.

Notre vérification des questions fiscales vise également le ministère des Finances qui, comme vous le savez, est responsable des politiques et des lois fiscales fédérales. Toutefois, je n'ai pas pour mandat de vérifier les régimes fiscaux provinciaux et territoriaux.

Bien que la perception fiscale soit aussi vieille que le Canada, l'ADRC est un jeune établissement public qui a vu le jour le 1^er novembre 1999. Je sais que votre association a participé activement au processus de consultation qui a mené à la création de l'ADRC, et je suis convaincue que votre contribution a été importante.

Le Bureau du vérificateur général fait partie de la chaîne de reddition de comptes mise en place pour garantir l'équité et l'efficience de l'Agence : le ministre du Revenu national rend compte au Parlement; on présente au Ministre un plan d'entreprise, qui est ensuite approuvé par le Conseil du Trésor; le Ministre soumet au Parlement un rapport annuel sur les activités de l'Agence.

Comme je l'ai dit, mon bureau vérifie les livres comptables et le travail de l'Agence. De plus, nous évaluons l'information sur le rendement contenue dans le rapport annuel de l'Agence. C'est un nouveau rôle — quelque peu inhabituel — car nous le remplissons que pour deux autres entités fédérales.

L'un des objectifs de la transformation de Revenu Canada en l'ADRC était d'assouplir le processus fiscal, d'abaisser les coûts administratifs et de réduire les chevauchements et les doubles emplois pour les petites entreprises du Canada.

Une autre raison était de donner à la direction une plus grande marge de manoeuvre dans ses pratiques en ressources humaines, afin qu'elle puisse attirer et retenir les personnes dont elle a besoin pour exécuter ses programmes de façon équitable, uniforme et rapide.

Mon mandat m'oblige à signaler au Parlement les cas où j'ai constaté que les règles et les procédures appliquées n'ont pas suffi à assurer un contrôle efficace de l'évaluation et de la perception des recettes ainsi que de leur répartition appropriée. Au cours des 14 dernières années, nous avons effectué au moins 50 vérifications distinctes de divers éléments de l'administration fiscale.

Nous avons examiné, entre autres :

• le programme de l'évitement fiscal;
• le programme des dossiers importants de l'ADRC — visant à vérifier les plus grandes sociétés;
• le remboursement de TPS pour habitations neuves;
• l'administration interministérielle du régime fiscal;
• l'Initiative visant l'économie clandestine;
• la Direction de l'impôt international;
• les encouragements fiscaux à la recherche et au développement.

Je sais qu'un grand nombre d'entre vous s'intéressent à la façon dont nous sélectionnons les questions que nous vérifions et à la façon dont nous assurons la qualité de nos rapports. C'est en effet un aspect crucial du processus de vérification, d'autant plus crucial que les ressources sont limitées et que l'univers de vérification est illimité.

Dans notre « pratique de vérification fiscale », nous examinons l'environnement pour y relever les secteurs qui présentent des risques élevés pour l'assiette fiscale. Pour ce faire, nous parlons aux parties intéressées — notamment des fiscalistes, des représentants du gouvernement et des parlementaires — nous surveillons les publications et les articles qui traitent de fiscalité, nous suivons des cours et nous assistons à des conférences comme celle-ci.

Tous les projets de vérification éventuels sont examinés par le Conseil de direction, qui a le dernier mot en ce qui concerne l'approbation d'un projet.

En plus de recruter et de retenir les personnes qui ont à la fois l'intégrité et les compétences nécessaires pour accomplir nos travaux, nous assurons leur perfectionnement professionnel continu.

En outre, nous ne manquons pas de compléter notre propre personnel en engageant des spécialistes et des experts à contrat. Dans les vérifications fiscales, par exemple, nous faisons souvent appel à des fiscalistes qui accomplissent des tâches précises pour nous.

Les questions techniques sont toujours examinées par des experts externes compétents. En passant, je vous signale que, si vous voulez faire bénéficier le Bureau du vérificateur général de votre expertise, je vous encourage à vous rendre à notre site Web et à postuler directement par l'intermédiaire de notre Système d'auto-inscription des experts-conseils.

Une caractéristique clé du contrôle de la qualité est notre Comité consultatif de vérification — auquel l'on fait appel obligatoirement pour chaque vérification. Ce comité comprend des membres internes et externes. Les membres externes sont des experts dans leur domaine et ils sont sélectionnés en fonction de leur capacité de contribuer à la vérification. Nous obtenons ainsi des avis équilibrés en nous efforçant de prendre en considération une variété de points de vue.

Les comités consultatifs nous aident à adopter une approche uniforme et de haute qualité à l'égard de notre travail en guidant, en examinant et en mettant en question les travaux de l'équipe de vérification tout au long de la vérification. De plus, ils permettent à l'équipe de vérification de présenter des plans, des constatations, des conclusions et des recommandations, et de discuter de questions difficiles, ambiguës ou litigieuses et d'autres stratégies de communication de l'information.

De cette manière, au cours des ans, nous avons vérifié plusieurs programmes de l'ADRC dont au moins un des objectifs est de protéger l'assiette fiscale. Dans tous ces programmes, nous avons constaté des occasions d'amélioration, que nous avons signalées au Parlement. Par ailleurs, nous n'avons pas constaté de risques importants pour l'assiette fiscale, que l'Agence ou son prédécesseur, Revenu Canada, n'ont pas pris en considération dans une certaine mesure.

L'une des questions clés sur lesquelles nous nous sommes penchés dans nos rapports est l'information ou, plus exactement, le manque d'information sur les dépenses fiscales qui est mise à la disposition du Parlement. Les dépenses fiscales sont les déductions et les crédits d'impôt qui visent à encourager un comportement particulier chez les contribuables et qui remplacent les programmes de dépenses directes. Le crédit d'impôt pour R&D et les déductions au titre des REER sont des exemples de dépenses fiscales.

Le Parlement reçoit beaucoup d'information sur les programmes de dépenses directes, mais très peu sur les programmes de dépenses fiscales. Il est difficile, voire impossible, pour le Parlement de tenir le gouvernement responsable de dépenses fiscales lorsqu'il n'a pas l'information nécessaire.

Nous avons également fait ressortir les difficultés que Revenu Canada éprouve à engager suffisamment de spécialistes, en particulier pour des postes de niveau supérieur à l'impôt international, qui sont rares et également en demande dans le secteur privé.

Nous avons constaté que des lacunes au chapitre de la gestion des ressources humaines, combinées à des règles connexes souvent difficiles d'application dans la fonction publique, avaient entraîné des retards importants dans la dotation de postes, qui ont pu nuire à la capacité du Ministère de bien faire son travail.

Les problèmes de ressources humaines sont loin d'être les seuls qui ont été signalés par mon bureau.

Bien que l'habileté avec laquelle l'ADRC sensibilise les contribuables à leurs obligations et traite leurs déclarations rapidement et sans erreur se soit beaucoup améliorée au fil des années, nous avons été moins satisfaits des efforts déployés par l'Agence pour faire observer la loi.

Notre rapport de 1994 sur les mesures d'exécution visant la TPS, celui de 1996 sur le programme de l'évitement fiscal et sur le programme de vérification des grandes sociétés, ainsi que celui de 1999 sur l'Initiative visant l'économie clandestine, mentionnaient tous des lacunes dans l'exécution de la loi.

L'Agence a pris des mesures pour y remédier, mais elle ne peut toujours pas montrer que ses activités d'exécution ont amélioré l'observation de la loi — son principal objectif.

Un processus efficace de règlement des différends constitue un élément essentiel d'un régime fiscal efficace. La loi prévoit un processus d'appel pour les contribuables estimant que le fisc ne les a pas traités équitablement. La capacité de l'Agence à apporter une solution juste et rapide aux différends ainsi soulevés nous préoccupe.

Par exemple, dans un rapport de 1993, nous mentionnions que Revenu Canada et le ministère de la Justice n'avaient pas géré de façon appropriée les risques de litige engendrés par la disposition fiscale régissant la déduction relative aux ressources, déduction accordée aux entreprises du secteur pétrolier et gazier et de l'exploitation minière (en remplacement de la déduction des redevances à la Couronne).

La Couronne a été obligée de rembourser plus de un milliard de dollars en impôts et en intérêts depuis 1994 parce que la disposition n'exprimait pas clairement l'intention du gouvernement. Nous avons vérifié en 1998 l'administration interministérielle du régime d'impôt sur le revenu et avons constaté que la gestion des risques liés aux litiges fiscaux s'était améliorée.

Le traitement par l'Agence des demandes de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental a fait l'objet d'une vérification dont nous avons présenté le rapport en 2000. Nous avons trouvé des demandes non résolues remontant jusqu'à 1985, qui représentaient des centaines de millions de dollars. Ces demandes n'avaient pu être résolues parce qu'on ne savait pas au juste si des projets précis étaient admissibles aux fins du crédit d'impôt. Je crois que le règlement de ces demandes contestées de crédit d'impôt prend trop de temps.

Dans mon dernier rapport, publié le 16 avril, j'ai signalé que des améliorations supplémentaires aideraient à assurer l'équité et l'uniformité. L'Agence des douanes et du revenu du Canada a en place de bons systèmes et de bonnes pratiques pour radier les taxes et impôts irrécouvrables, qui s'élevaient à un milliard de dollars pour l'exercice terminé le 31 mars 2001. Toutefois, l'Agence a besoin de meilleurs contrôles pour assurer l'équité et l'uniformité dans la remise des intérêts et des pénalités.

Dans certaines circonstances, l'Agence peut renoncer à la totalité ou à une partie des intérêts ou des pénalités que doit un contribuable, ou annuler ces intérêts ou pénalités. Ces renonciations ou annulations se sont élevées à environ 185 millions de dollars pour l'exercice terminé le 31 mars 2001. Bien que l'Agence ait donné suite aux recommandations de 1994 du vérificateur général visant à améliorer ses mesures d'équité, des améliorations supplémentaires pourraient être apportées.

Par exemple, l'Agence ne consigne pas les montants d'intérêts et de pénalités auxquels elle renonce ni les raisons de la renonciation. Elle n'examine pas systématiquement à l'échelle nationale l'information sur les décisions de remise afin de surveiller et de confirmer si les décisions sont uniformes.

L'équité est l'un des objectifs fondamentaux de notre régime fiscal, et elle suppose que tous les contribuables sont traités de façon uniforme. Pour que l'Agence atteigne cet objectif, j'estime qu'elle doit continuer à améliorer sa collecte et son analyse de l'information sur ses décisions de remettre des intérêts et des pénalités.

Je suis sûre qu'un grand nombre d'entre vous connaissent notre observation de vérification de 1996 concernant le transfert hors du Canada d'au moins deux milliards de dollars d'actifs détenus dans des fiducies familiales.

Les craintes que nous avons exprimées découlaient d'une décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu de 1991, qui permettait le transfert libre d'impôt du Canada aux États-Unis de certaines actions de société publique appartenant à une fiducie familiale résidant au Canada.

Bien que notre rapport n'ait pas fait état de faute, il a entraîné une poursuite en justice — Harris contre la Reine et le ministre du Revenu national — qui alléguait que, en accordant la décision anticipée en matière d'impôt, la Couronne avait  « accordé indûment une préférence et un avantage particulier » à un certain contribuable.

La Section de première instance de la Cour fédérale n'a trouvé aucune preuve de faute, et M. Harris n'a pas appelé de la décision rendue.

Certains nous ont accusés d'avoir outrepassé notre mandat en soulevant des questions de politique fiscale — en fait, nous nous inquiétions de l'application de la Loi de l'impôt sur le revenu.

Nous craignions que, en accordant une décision favorable en ce qui concerne les opérations en cause, l'ADRC ait peut-être contribué à l'érosion de l'assiette fiscale en renonçant à un droit légitime futur de percevoir des millions de dollars en recettes fiscales.

De plus, nous avons souligné un manque de documents et d'analyses concernant des décisions clés rendues par l'Agence. Par ailleurs, étant donné que les décisions n'ont pas été rendues publiques, un avantage similaire a peut-être été refusé à d'autres contribuables.

Dans nos rapports sur les questions fiscales de ce genre, nous consacrons beaucoup de temps et d'énergie pour décider quelle information doit être rendue publique. En nous rappelant que notre rôle est de faciliter la reddition de comptes, nous devons nous assurer que le Parlement connaît tous les faits nécessaires pour tenir le gouvernement responsable de la gestion des fonds publics. Par ailleurs, nous devons respecter les règles de confidentialité de la Loi de l'impôt sur le revenu.

Peut-être aimeriez-vous en savoir davantage au sujet d'une question fiscale dont nous avons pris connaissance assez récemment. En janvier de cette année, nous avons été informés que l'ADRC avait découvert une erreur dans ses dossiers financiers internes en ce qui concerne l'inscription d'un élément précis des déclarations des fiducies (T3).

L'erreur avait trait à l'omission dans les précédents « états de l'impôt sur le revenu et le capital à payer aux provinces et territoires » de sommes représentant des remboursements provinciaux établis au titre des gains en capital des fiducies de fonds commun de placement.

Le problème semble provenir de la conception même de la déclaration de revenus des fiducies (T3) et remonter à 1972. L'impôt sur le revenu brut relatif aux fiducies de fonds commun de placement a donc été réparti comme il se doit aux provinces, mais non les remboursements connexes au titre des gains en capital.

Bien que ce problème ne touche pas directement les particuliers, il a effectivement une incidence sur la répartition des cotisations d'impôt entre le fédéral et les gouvernements provinciaux. Il a entraîné des paiements fiscaux plus élevés aux provinces par le gouvernement du Canada.

Plusieurs facteurs ont contribué à ce problème. Il y a eu d'abord l'erreur d'inscription dans le grand livre général de l'ADRC. Ensuite, les contrôles et les examens par l'ADRC et le ministère des Finances n'ont pas révélé de problème et nos travaux de vérification, non plus.

Puisqu'une vérification ne peut pas porter sur chaque opération, il doit y avoir un processus de sélection. Nos derniers travaux de vérification dans ce domaine ont porté sur les changements apportés aux systèmes et comptes du grand livre général.

Nous travaillons en étroite collaboration avec l'ADRC et le ministère des Finances à la vérification des sommes en cause. Nous examinons les inscriptions dans tous les autres formulaires fiscaux, ainsi que celles effectuées dans environ 2 200 autres comptes du grand livre général. Ce travail prend du temps.

Lorsque le gouvernement fédéral et les provinces auront réglé ce problème, nous déterminerons, en collaboration avec les vérificateurs provinciaux, quelles autres mesures peuvent être nécessaires.

En ce qui concerne l'omission, dans les états du partage fiscal fédéral-provincial établis par l'Agence des douanes et du revenu du Canada, des sommes représentant la part provinciale des remboursements au titre des gains en capital des fiducies de fonds commun de placement, mon bureau a convenu d'appliquer des procédés de vérification dans les trois cas suivants :

1. pour s'assurer du montant de l'erreur;
2. pour déterminer si les pratiques comptables de l'ADRC applicables aux remboursements au titre des gains en capital aux fiducies de fonds commun de placement ont été révisées pour qu'une omission similaire ne se produise pas dans l'avenir;
3. pour aider à déterminer si d'autres pratiques comptables de l'ADRC ont entraîné ou pourraient entraîner des erreurs importantes dans les cotisations d'impôt provinciales figurant dans les états de partage fiscal fédéral-provincial.

Nous prévoyons communiquer au ministre des Finances les résultats de nos travaux, d'ici le 31 mai dans les deux premiers cas, et en juin dans le troisième cas.

Etant donné que je suis régulièrement appelée à critiquer certains aspects de notre administration publique, je ne peux pas terminer cette présentation sans signaler l'excellent travail qui est accompli par la très grande majorité des fonctionnaires fédéraux.

Si le Canada suscite le respect et l'admiration — voire l'envie — partout dans le monde pour la qualité de vie de sa population, c'est en grande partie en raison du dévouement et de la compétence de générations d'hommes et de femmes qui se vouent au service de leurs concitoyens.

Enfin, je tiens à remercier l'Association canadienne d'études fiscales de sa contribution exemplaire au débat public sur des questions importantes pour nous tous.

Merci.