Le Canadian Club de Toronto

Notes pour une allocution de Sheila Fraser, FCA, Vérificatrice générale du Canada, le 17 février 2003, Toronto (Ontario)

Bonjour Mesdames et Messieurs

J'aimerais tout d'abord remercier le Canadian Club de Toronto de m'avoir invitée à vous parler aujourd'hui.

C'est par le plus grand hasard que je suis ici un jour avant que le ministre des Finances ne présente le budget fédéral, et quelques jours à peine avant que le Ministre ne soit ici lui-même.

Mais même si mon travail consiste à vérifier la façon dont le gouvernement dépense votre argent, je n'ai malheureusement aucun « scoop » à vous révéler aujourd'hui. Pour une raison ou une autre, le gouvernement n'a pas tendance à me confier à l'avance ce genre d'information…

Depuis ma nomination comme vérificatrice générale du Canada il y a environ 21 mois, vérifier comment l'argent de vos impôts est dépensé après coup m'occupe beaucoup.

Je me considère extrêmement chanceuse d'occuper ce poste. Il me donne un tour d'horizon extraordinaire des rouages du gouvernement fédéral, et de la façon dont il répond aux besoins des Canadiens.

Depuis ma nomination, j'ai acquis une connaissance encore plus grande du Parlement et de la complexité du gouvernement.

Et contrairement à l'impression que peuvent donner les reportages des médias, j'en suis venue rapidement à respecter l'imagination, l'honnêteté et le travail acharné de la majorité des fonctionnaires fédéraux.

Le Canada est très chanceux de pouvoir compter sur des femmes et des hommes d'un tel calibre qui travaillent pour nous tous. Je songe ici aux fonctionnaires qui offrent des services quotidiens et à ceux dont les responsabilités peuvent mettre en jeu la vie des gens.

Le vérificateur général du Canada fait partie d'un petit nombre de fonctionnaires appelés mandataires du Parlement — et je suppose qu'un nombre guère plus grand de Canadiens connaît réellement mon travail, si ce n'est les histoires d'horreur, de gaspillage et de mauvaise gestion publiées à l'occasion.

Mais ce n'est pas l'essentiel de mon travail. Aujourd'hui, j'aimerais vous parler de trois choses :

• le travail du Bureau du vérificateur général;
• pourquoi nous faisons ce travail;
• et ce que nous réalisons au nom du Parlement et de tous les Canadiens.

Notre travail

Premièrement, quelques commentaires au sujet du travail de mon bureau.

Comme le Canadian Club, le Bureau du vérificateur général existe depuis longtemps — depuis plus d'un siècle, dans les deux cas.

Et comme le Canadian Club, il s'est réinventé au fil des ans — dans votre cas pour répondre à l'évolution des besoins et des goûts de vos membres et, dans notre cas, pour répondre à l'évolution des besoins et des exigences du Parlement.

Le Canada a un vérificateur général depuis la Confédération, en 1867.

Le premier vérificateur, John Langton, était sans aucun doute un travailleur acharné. Pendant une certaine période, il a exercé simultanément les fonctions de vérificateur général, de secrétaire du Conseil du Trésor et de sous-ministre des Finances. Dans ses temps libres, il exerçait également les fonctions de recteur de l'Université de Toronto. Mais à cette époque, le ministère des Finances comptait 28 employés au total.

Malgré l'intégrité de Langton, il y avait un problème évident. Son rôle était relativement limité — veiller à ce que les comptes du gouvernement soient équilibrés et à ce que toutes les opérations soient comptabilisées, des achats de lacets jusqu'aux contrats de construction des nouveaux ponts.

Mais il existe un principe fondamental en vérification, c'est-à-dire que la personne qui prépare les livres — le sous-ministre des Finances dans ce cas — ne doit pas être la personne qui les vérifie — le vérificateur général.

En 1878, le Parlement a réglé le problème en adoptant une nouvelle loi. C'est une solution dont les Canadiens devraient toujours être fiers et qu'il convient de souligner en ce 125^e anniversaire de notre existence.

Le gouvernement et l'Opposition ont acclamé le premier ministre MacKenzie lorsqu'il a présenté le projet de loi qui, selon lui, libérerait la vérification des comptes publics de toute interférence de la part de l'administration.

John Lorn McDougall a été le premier vérificateur général réellement indépendant du gouvernement de l'époque. Cette indépendance est la pierre angulaire de notre régime canadien, et elle jouit aujourd'hui de mesures de protection importantes.

Par exemple, le vérificateur général est nommé pour un mandat de dix ans et ne peut être démis de ses fonctions que sur résolution et du Sénat et de la Chambre des communes.

J'ai aussi le droit de demander au gouvernement toute information dont j'ai besoin pour effectuer mon travail, et le Bureau est libre de recruter son propre personnel.

Enfin, je présente mes rapports directement à la Chambre des communes, par l'entremise du président de la Chambre.

Une autre caractéristique de notre système actuel est que nous effectuons trois types de vérification, plutôt qu'un seul.

Depuis la Confédération, on nous demandait de répondre à une question simple : le gouvernement tient-il des comptes et des registres adéquats et présente-t-il l'information financière comme il se doit?

C'est ce qu'on appelle une vérification d'attestation ou vérification comptable. Les vérificateurs généraux vérifient les états financiers et attestent de leur exactitude.

En 1931, le Parlement a établi une distinction nette entre les fonctions du gouvernement et celles du vérificateur général — en confiant au gouvernement la responsabilité de percevoir et de distribuer les fonds publics, et en chargeant le vérificateur général d'examiner l'utilisation de ces fonds et d'en rendre compte.

La deuxième question à laquelle nous étions tenus de répondre était un peu plus compliquée. Le gouvernement a-t-il perçu ou dépensé les sommes d'argent autorisées aux fins prévues par le Parlement?

C'est ce qu'on appelle la vérification de la conformité. Le vérificateur général détermine si le gouvernement a respecté les vœux du Parlement.

Le travail du Bureau a évolué vers une troisième voie dans les années 1950, alors que le vérificateur général a commencé à rendre compte de paiements présumés « non productifs ». Ce sont des opérations qui, même si elles sont légales, semblent ne procurer aucun avantage apparent aux Canadiens.

Puis en 1977, une nouvelle Loi sur le vérificateur général a élargi les responsabilités du vérificateur général. Le Bureau a reçu le mandat d'examiner dans quelle mesure le gouvernement gérait bien ses affaires.

La nouvelle Loi maintenait le principe important voulant que le vérificateur général ne fasse pas d'observations sur les choix de politiques, mais qu'il examine comment celles-ci sont mises en œuvre.

Selon cette troisième voie, on nous a demandé de répondre à de nouvelles questions : les programmes sont-ils gérés de façon économique et efficiente? Le gouvernement a-t-il les moyens de mesurer leur efficacité? C'est ce que nous appelons la vérification de l'optimisation des ressources.

Cela veut dire qu'en plus de donner au Parlement de l'information sur l'attestation et la conformité des dépenses, nous examinons les pratiques de gestion, les contrôles et les systèmes d'information. En bref, le vérificateur général se demande si les contribuables en ont eu pour leur argent.

Comme vous pouvez le constater, l'étendue de nos activités s'est élargie au fil du temps, à la demande du Parlement. Notre travail et les méthodes que nous adoptons ne sont pas coulés dans le béton.

Étant donné la complexité accrue du gouvernement, nous avons besoin d'un effectif très qualifié capable de comprendre des questions et des domaines très techniques.

En plus des comptables, nous avons des ingénieurs, des avocats, des économistes, des informaticiens, des spécialistes de la gestion et des sociologues.

Cette année, par exemple, notre effectif compte 570 personnes. Nous nous efforçons de ne pas avoir trop de sympathie pour un ancien président du Conseil du Trésor qui aurait dit au sujet d'un de mes prédécesseurs : « Pourquoi lui donner plus d'argent pour qu'il embauche plus de gens pour trouver plus d'erreurs? »

Notre budget annuel est d'environ 66 millions de dollars. Les cyniques diront que c'est beaucoup d'argent pour occuper des personnes à faire des comptes. C'est vrai, mais les jours où nous comptions les achats de lacets sont révolus depuis longtemps.

Dans l'ensemble, nous vérifions environ 70 ministères et organismes fédéraux, 40 sociétés d'État, 10 établissements ministériels et 60 autres entités et nous effectuons des vérifications spéciales. Nous vérifions aussi les gouvernements des 3 territoires, 15 organismes territoriaux et plusieurs organisations des Nations Unies, dont l'UNESCO.

Permettez-moi de vous décrire un peu ce que nous avons au programme cette année :

• Nous effectuons une vérification comptable des états financiers sommaires du gouvernement fédéral en entier. Comme vous pouvez l'imaginer, c'est un travail énorme, qui constitue peut-être la plus grosse vérification au Canada.
• Nous entreprenons une fois tous les cinq ans l'examen spécial de sociétés d'État. Cette année, nous en ferons huit.
• Il y a au sein de notre bureau un poste de commissaire à l'environnement et au développement durable depuis 1996. L'actuelle commissaire, Johanne Gélinas, mène des enquêtes sur les questions liées à l'environnement et au développement durable qui intéressent les Canadiens, en vérifiant la performance du gouvernement fédéral à cet égard.
• Nous évaluons les rapports sur le rendement de trois organismes de services fédéraux.
• Et évidemment, nous effectuons des vérifications de l'optimisation des ressources des ministères et des organismes — 33 cette année. Ce sont les travaux dont les médias parlent le plus.

Pourquoi nous faisons ce travail

J'aimerais maintenant vous expliquer pourquoi nous faisons ce travail.

Tout cela a trait à l'obligation de rendre compte. C'est un mot populaire de nos jours dans le secteur privé, les organismes sans but lucratif et le secteur public. Et il ne fait aucun doute que les actionnaires, les parties intéressées et les citoyens l'exigent de plus en plus — et ils ont bien raison.

C'est une idée qui fait partie intégrante de tous nos travaux — et qui les justifie en grande partie.

Voici ce que j'en pense.

Le droit de la population de contrôler la façon dont les fonds publics sont perçus et dépensés est l'une des pierres angulaires d'un gouvernement démocratique.

Au Canada, comme dans d'autres démocraties parlementaires, ce contrôle est exercé au nom des citoyens par leurs représentants élus, les députés. Le gouvernement doit obtenir la permission du Parlement avant de percevoir ou de dépenser de l'argent. Quand il a dépensé des fonds publics, le gouvernement doit aussi montrer comment il a dépensé l'argent autorisé par le Parlement.

Cette obligation qu'a le gouvernement de répondre de ses actions s'appelle l'obligation de rendre compte.

Les députés ont besoin d'information pour tenir le gouvernement responsable. Et ils ont besoin d'une évaluation indépendante de cette information de manière à pouvoir bel et bien juger du rendement du gouvernement.

Ils ont aussi besoin de l'assurance que l'information reflète exactement les résultats des activités autorisées par le Parlement.

C'est essentiellement la raison de nos travaux.

Manifestement, nous voulons tous en obtenir le plus possible pour l'argent que nous envoyons au gouvernement fédéral. Pour leur part, les députés se tournent vers le vérificateur général pour les aider à savoir si le gouvernement obtient une valeur pour notre argent.

La principale source d'information des députés est la série de rapports que je publie chaque année. Cependant, nous aidons aussi les députés d'une autre manière, et c'est par l'entremise des comités du Parlement — particulièrement le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes.

Le Comité des comptes publics est différent des autres comités parce qu'il est présidé par un député de l'Opposition, plutôt que par un député du gouvernement. La Chambre des communes a délégué au Comité ses fonctions de gardien pour obtenir l'assurance que l'argent voté par la Chambre est dépensé adéquatement.

Le Comité examine les Comptes publics du Canada, étudie mes propres rapports et en rend compte. Le Comité est généralement très actif — il arrive que je comparaisse jusqu'à huit ou dix fois par mois devant le Comité.

Les dollars de vos impôts passent par un cycle financier : tout d'abord, le Parlement approuve les fonds, puis le gouvernement les dépense et, enfin, en rend compte au Parlement. Le Comité des comptes publics ferme la boucle de ce cycle en surveillant la reddition de comptes assurée par le gouvernement.

Une bonne surveillance du Parlement repose sur une information fiable. Permettez-moi de vous donner un exemple dont vous avez tous probablement entendu parler.

Mon rapport de décembre contenait un chapitre sur les coûts liés à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu, appelé aussi Registre des armes à feu.

Je suis certaine que vous avez vu dans les médias des articles sur l'escalade apparemment sans fin des coûts du Programme.

C'étaient bien sûr de mauvaises nouvelles, mais à mes yeux, la conclusion la plus troublante était celle que nous avons ressortie — le fait que le ministère de la Justice n'ait pas fourni au Parlement de l'information suffisante pour lui permettre d'examiner efficacement le programme, et d'assurer la reddition de comptes.

Le Ministère n'a fourni que peu d'information financière et ses explications étaient insuffisantes pour justifier l'augmentation formidable des coûts du Programme.

En d'autres mots, nous avons obtenu quelques réponses, mais la bonne question à poser était la suivante : Le Ministère agissait-il dans les meilleurs intérêts du Parlement pour assurer la reddition de comptes? Ce n'était pas le cas.

Avant de publier le chapitre en décembre, nous avons donné au ministère de la Justice l'occasion de répondre, comme nous le faisons toujours. Le Ministère a accepté les recommandations de notre vérification, et nous avons publié sa réponse à la fin du chapitre.

La publication de notre rapport est généralement suivie par une audience du Comité des comptes publics ou d'un autre comité parlementaire. Dans ce cas, quatre comités parlementaires tiendront des audiences sur notre rapport.

J'assiste à ces audiences avec mon équipe de vérification, et les hauts fonctionnaires du ministère vérifié. Ainsi, les comités peuvent étudier les constatations de la vérification et poser des questions aux hauts fonctionnaires.

Après les audiences, le comité produit parfois un rapport et fait des recommandations à la Chambre des communes. Les ministères vérifiés doivent généralement rendre compte au comité des mesures qu'ils ont prises pour répondre à ses recommandations.

L'an dernier, les comités parlementaires ont tenu des audiences sur plus de 70 p. 100 de nos vérifications de l'optimisation des ressources et le Comité permanent des comptes publics a souscrit aux trois quarts des recommandations que nous avions faites dans les chapitres qu'il a étudiés.

Les vérifications sont des outils d'apprentissage. Quand un programme ne fonctionne pas bien, nos vérificateurs s'efforcent de trouver des mesures concrètes pour l'améliorer. Nous voulons améliorer le système, de sorte que vous, en tant que contribuables, en obteniez réellement pour votre argent.

Ce que nous réalisons

J'aimerais terminer par un bref aperçu de mon troisième thème : ce que nous réalisons.

Récemment, j'étais avec mon homologue, le vérificateur général de la Nouvelle-Zélande, et celui-ci se demandait s'il était un gardien ou un détective. Je pense qu'au Canada, je fais un peu les deux — signaler les problèmes, tout en cherchant l'information introuvable que le Parlement devrait avoir.

Cela me rappelle aussi une métaphore d'un de mes prédécesseurs, J.J. Macdonell. Il disait qu'il existait deux sortes de chien de garde : celui qui jappe fort et celui qui n'aboie pas beaucoup, mais qui est souvent d'une efficacité redoutable.

En exprimant les préoccupations de mon bureau pour les droits et les fonctions du Parlement, et pour les droits des contribuables, j'espère vous avoir montré que nous jouons aussi le rôle de chien de garde.

En remplissant notre mandat, nous pouvons et devons influencer l'attitude du gouvernement et des fonctionnaires pour qu'ils assurent une gestion efficace des fonds publics, et une bonne reddition de comptes.

Mais notre travail produit-il des résultats positifs?

Absolument. Les ministères AGISSENT pour donner suite aux recommandations de nos vérifications de l'optimisation des ressources.

Parmi les recommandations que nous avons faites au cours des cinq dernières années, les ministères en ont déjà adopté près du quart, et font des progrès satisfaisants dans la moitié des autres cas. Si je le dis moi-même, c'est que ce résultat est assez bon.

De plus, le gouvernement dans son ensemble tire parti de nos conseils sur la façon d'améliorer ses activités. Je suis très heureuse de dire qu'il accepte et suit nos recommandations.

Le dernier exemple est l'annonce faite par le gouvernement, la semaine dernière, au sujet de l'adoption de la comptabilité d'exercice intégrale pour le présent exercice. Évidemment, il avait de nombreuses bonnes raisons de le faire, à part le fait que nous le lui avions suggéré.

Je n'ai pas besoin de vous expliquer ce qu'est la comptabilité d'exercice, mais vous seriez peut-être surpris d'apprendre que le gouvernement présentait jusqu'à maintenant ses états financiers selon une méthode de comptabilité de caisse modifiée. Par « modifiée », je veux dire que les recettes fiscales et les immobilisations sont comptabilisées selon une méthode de comptabilité de caisse, même si la plupart des autres charges sont comptabilisées en comptabilité d'exercice.

La décision d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale peut ne pas paraître stupéfiante, mais en fait, modifier les pratiques comptables d'une organisation de la taille du gouvernement fédéral est une entreprise colossale.

Le travail est considérable. Entre autres choses, cela veut dire faire l'inventaire et déterminer le coût de chaque actif du gouvernement.

Je pense que cette décision aura un effet très positif sur la gestion et le contrôle financiers au gouvernement et sur la reddition de comptes assurée par le gouvernement au Parlement. Je loue de tout cœur le gouvernement d'avoir pris cette décision et félicite tous ceux qui ont travaillé fort pour qu'elle se concrétise.

J'ai déclaré publiquement que la comptabilité d'exercice était supérieure aux conventions comptables énoncées par le gouvernement pour plusieurs raisons.

Premièrement, la comptabilité d'exercice fournit une mesure plus complète de la taille globale du gouvernement.

Deuxièmement, elle permettra de présenter les résultats financiers du gouvernement de façon plus appropriée et selon une méthode de comptabilité largement reconnue.

Troisièmement, elle permettra aux résultats financiers du gouvernement de refléter plus adéquatement les réalités économiques de l'exercice en question.

Finalement, et ce qui est peut-être plus important, en ayant en main de l'information adéquate sur les coûts et de l'information de meilleure qualité sur les actifs et les passifs, les gestionnaires du gouvernement pourront prendre de meilleures décisions et mieux gérer les ressources.

Cependant, il faut savoir que ce changement des pratiques comptables du gouvernement ne modifiera en rien la situation financière sous-jacente du gouvernement.

Ce que fait la comptabilité d'exercice, c'est de mieux refléter la situation du gouvernement dans ses états financiers.

Par hasard, cette annonce a coïncidé avec la publication des nouvelles normes de présentation de l'information des gouvernements par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l'Institut Canadien des Comptables Agréés — qui résultent également du travail acharné de nombreux participants.

Ces normes indiquent surtout qu'il faut sortir du cadre unidimensionnel du déficit ou de l'excédent annuel pour donner un tableau complet de l'état des finances d'un gouvernement.

Les gouvernements doivent utiliser aussi d'autres indicateurs — particulièrement la dette nette, l'excédent ou le déficit accumulé, l'excédent ou le déficit annuel, la variation de la dette nette au cours de l'exercice et les flux de trésorerie de l'exercice.

Les gouvernements doivent présenter ces chiffres et les expliquer dans leurs états financiers. Ces chiffres aideront les contribuables à comprendre ce qui se passe réellement.

En résumé, j'aimerais souligner que l'amélioration du rendement du secteur public contribuera énormément à restaurer la confiance dans le gouvernement.

Et le succès veut dire bien davantage qu'en donner aux contribuables pour leur argent. Cela veut dire établir des institutions publiques plus solides, construire un meilleur pays et favoriser l'essor d'une société démocratique plus forte.

Et n'oublions pas que la majeure partie de la confiance que les Canadiens ont dans leur gouvernement vient de la transparence qui leur permet de critiquer ses activités plusieurs fois par année.

C'est ce qui caractérise une démocratie ouverte — cette même caractéristique qui fait l'envie des citoyens de nombreux pays dans le monde.

Il est vrai que les changements se produisent peut-être plus lentement que nous le voudrions. Mais ils se produisent, comme je vous l'ai montré. En posant les bonnes questions, nous, au bureau du vérificateur général, sommes fiers de jouer un rôle pour susciter ces changements.

Nous sommes fiers de produire des résultats positifs pour les Canadiens.

Merci.