10th Annual McGill Graduate Business Conference

Notes pour une allocution par Sheila Fraser, FCA, Vérificatrice générale du Canada, 21 mars 2003, Montréal (Québec)

Merci, Monsieur le Doyen Ross, pour cette gentille présentation.

Je suis très honorée d'avoir été invitée ici aujourd'hui à prononcer une allocution sur les valeurs et l'éthique — un sujet qui me tient à cœur.

Je suis particulièrement heureuse d'être à McGill, mon alma mater.

Aujourd'hui, dans l'esprit du thème de votre conférence, j'aimerais vous parler d'un intérêt renouvelé pour les valeurs et l'éthique dans le secteur public fédéral.

Cet intérêt renouvelé s'inscrit dans un mouvement plus large de modernisation de la reddition de comptes et de la gouvernance, qui touche aussi le secteur privé.

Les temps ont certainement changé depuis que j'étais étudiante ici. Et ils ont certainement changé dans les secteurs privé et public.

Mais certaines valeurs fondamentales ne changent pas, n'est ce pas?

L'équité et l'honnêteté sont des valeurs qui ne se démodent jamais.

Par conséquent, — comme une sage personne l'a dit un jour — le défi consiste, je crois, à « s'adapter à l'ère de changement tout en s'attachant à des principes immuables ».

Aujourd'hui, dans l'esprit de votre thème, j'aimerais parler des valeurs et de l'éthique dans le secteur public, étant donné que c'est maintenant là mon domaine.

Je veux également parler de la reddition de comptes dans le secteur public et de la nécessité de renouveler l'idée que nous nous en faisons afin de ne pas être dépassés par les événements.

Ce que nous faisons

Tout d'abord, pour situer mes propos, permettez moi de vous donner un aperçu de ce que nous faisons au Bureau du vérificateur général du Canada.

Grâce à un effectif de près de 600 personnes et à un budget de fonctionnement d'environ 66 millions de dollars, le Bureau vérifie la plupart des secteurs du gouvernement du Canada.

Nous vérifions environ 70 ministères et organismes fédéraux, une quarantaine de sociétés d'État, une dizaine d'établissements ministériels et une soixantaine d'autres entités. Nous effectuons aussi des vérifications spéciales.

Nous vérifions également les gouvernements du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord Ouest et une quinzaine d'organismes territoriaux.

La plupart d'entre vous nous connaissent par les articles et les reportages des médias sur le gaspillage et la mauvaise gestion au gouvernement.

Mais ces articles et reportages ne donnent pas une idée tout à fait juste de ce que nous faisons réellement. Notre travail consiste à fournir de l'information qui aide le Parlement à tenir le gouvernement responsable de la gestion des fonds publics.

Comme McGill, le Bureau du vérificateur général s'est distingué au cours d'une longue histoire — de plus d'un siècle, dans les deux cas.

En fait, nous célébrons cette année la nomination du premier vérificateur général indépendant du Canada, il y a 125 ans.

C'est notre indépendance face au gouvernement en place qui nous donne notre crédibilité et qui permet le bon fonctionnement du système canadien de contrôle interne.

Pour avoir la confiance et le respect - dont nous jouissons actuellement — de la part du Parlement et du public canadien, nous devons être indépendants du gouvernement — sur le plan organisationnel aussi bien qu'intellectuel.

Plusieurs dispositifs institutionnels assurent la protection de notre indépendance. Par exemple, le vérificateur général est nommé pour une période de dix ans et ne peut être destitué que par l'adoption d'une résolution à cet égard, tant par le Sénat que par la Chambre des communes.

De plus, j'ai le droit de demander au gouvernement toute information nécessaire pour accomplir un travail, et mon bureau est libre de recruter lui même son personnel.

Enfin, je présente mes rapports directement à la Chambre des communes, par l'intermédiaire du Président.

Dans le cadre de notre travail, nous mettons beaucoup de soin à soutenir et à protéger notre crédibilité ainsi qu'à mériter la confiance des gens. Mon personnel s'efforce de maintenir les normes professionnelles et éthiques les plus élevées.

Une autre caractéristique de notre système actuel est que nous entreprenons trois genres de vérification, pas seulement un seul. Le système a évolué au fil du temps.

Depuis la Confédération, on nous demande de répondre à une question simple. Le gouvernement tient il des comptes et des registres appropriés, et présente t il son information financière avec exactitude?

Cette fonction est semblable à celle des vérificateurs du secteur privé qui œuvrent au sein de sociétés ouvertes  —  la vérification d'attestation.

La deuxième question à laquelle on nous a demandé de répondre était : le gouvernement a t il perçu ou dépensé, aux fins prévues par le Parlement, les sommes autorisées?

Il s'agit de la vérification de la conformité aux autorisations. Le vérificateur général détermine si le gouvernement a respecté les souhaits du Parlement.

Le travail a commencé à prendre une troisième orientation dans les années 1950, lorsque le Bureau a commencé à faire rapport sur les soi disant « paiements improductifs ».

Ces opérations, bien que légales, ne procuraient pas d'avantages apparents aux Canadiens.

En 1977, de nouvelles dispositions législatives ont élargi les responsabilités du vérificateur général. Le Bureau a reçu le mandat de poser de nouvelles questions :

Les dépenses gouvernementales sont elles faites avec économie et efficience? Et le gouvernement jauge t il avec exactitude l'efficacité de ses programmes?

La nouvelle Loi sur le vérificateur général a maintenu l'important principe selon lequel le vérificateur général ne commente pas le choix des politiques, mais il examine plutôt comment elles sont mises en œuvre.

C'était le début d'un nouveau genre de vérification — ce que nous appelons la vérification de l'optimisation des ressources. Cela signifie qu'en plus de fournir au Parlement de l'information sur les vérifications d'attestation et de conformité aux autorisations, nous vérifions si l'argent des contribuables est utilisé à bon escient.

En 1995, une autre série de questions est venue s'ajouter : quels sont les effets des activités gouvernementales sur l'environnement? Et quels progrès le gouvernement accomplit il afin de respecter ses engagements à l'égard du développement durable?

Le Parlement a créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable au sein du Bureau du vérificateur général.

Ce poste est aujourd'hui occupé par Johanne Gélinas. Avec son équipe, elle enquête sur les questions qui préoccupent les Canadiens, au sujet de l'environnement et du développement durable, en vérifiant le rendement du gouvernement fédéral à cet égard.

Comme vous pouvez le voir, notre champ d'activité s'est élargi au fil du temps, à la demande du Parlement.

Pourquoi le faisons nous

J'aimerais maintenant vous expliquer les raisons de ce que nous faisons, ce qui m'amènera au thème de cette conférence.

Notre travail consiste essentiellement à encourager la reddition de comptes. C'est une expression en vogue ces jours ci dans les secteurs privé et public et auprès des organismes sans but lucratif.

Et il est indiscutable que les actionnaires, les parties intéressées et les citoyens l'exigent tous de plus en plus  — et qu'ils y ont droit.

Voici comment j'en perçois le fonctionnement au gouvernement fédéral.

Dans notre régime démocratique, les gens élisent le gouvernement et celui ci doit être tenu responsable de l'utilisation qu'il fait les fonds publics.

Les parlementaires jouent ce rôle fondamental.

Comme le veut la tradition, chacun des ministres doit rendre compte au Parlement de ses propres actions et de tous les aspects des activités de son ministère ou organisme. De toute évidence, on s'interroge ces jours ci sur ce que cela signifie en pratique.

Les ministres sont aussi responsables collectivement de la politique du gouvernement.

Les fonctionnaires sont responsables du fonctionnement de leur organisation devant leur ministre.

Ils peuvent être appelés à expliquer des activités ministérielles au Parlement, au nom de leur ministre, mais ils n'ont pas à répondre de la politique gouvernementale devant le Parlement. Par tradition, ils restent dans l'anonymat, mais, encore une fois, des changements semblent se produire dans ce secteur comme dans d'autres.

À notre avis, dans notre gestion publique de type britannique, la reddition de comptes sert à trois fins :

• prévenir les abus de pouvoir;
• fournir l'assurance que les activités ont été menées comme prévu par le Parlement et dans le respect des principes d'équité, de bienséance et de bonne intendance;
• favoriser l'amélioration des résultats des programmes et des politiques au moyen de rapports sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas et grâce aux leçons qui en sont tirées.

Une situation en évolution

La gestion et la gouvernance dans le secteur public sont devenues de plus en plus complexes au cours des dernières années. Elles soumettent à de nouvelles pressions les notions traditionnelles de la reddition de comptes.

Trois importants faits nouveaux ont changé la situation. Premièrement, l'accent va maintenant à la gestion axée sur les résultats, plutôt qu'à la simple gestion des activités.

Deuxièmement, on recourt désormais davantage aux ententes de partenariat pour la prestation des programmes et des services.

Et troisièmement, aujourd'hui, les gestionnaires de programmes publics — tant les fonctionnaires que leurs partenaires — jouissent d'une plus grande souplesse et d'un pouvoir discrétionnaire élargi pour innover.

En théorie, à une souplesse accrue fait contrepoids une plus grande obligation de rendre compte.

La transformation d'anciens ministères en organismes illustre bien cette situation. L'Agence des douanes et du revenu du Canada est un exemple qui vous est familier. Elle s'est vu accorder une plus grande souplesse administrative (notamment au chapitre des ressources humaines), mais il lui faut, en retour, fournir une information plus rigoureuse sur ses activités.

Dans notre rapport de décembre 2002, nous avons répondu à une question clé : comment la reddition de comptes peut elle admettre les risques inhérents à un secteur public souple et innovateur?

Une reddition de comptes améliorée

Nous avons amélioré la définition de la reddition de comptes :

« La reddition de comptes est une relation fondée sur l'obligation de faire la preuve du rendement, de l'examiner et d'en assumer la responsabilité, soit à la fois des résultats obtenus à la lumière des attentes convenues et des moyens employés. »

Cette définition tient compte du fait que l'obligation redditionnelle est réciproque entre des partenaires égaux et indépendants.

De plus, elle insiste sur le fait que la reddition de comptes vise tant les moyens que la fin. Les résultats sont importants, mais les moyens d'y parvenir le sont tout autant.

Et enfin, notre définition souligne qu'une reddition de comptes efficace ne se limite pas à la communication de l'information sur le rendement.

Elle consiste également à apprendre des expériences passées, à prendre les mesures correctives nécessaires et à voir à ce qu'il y ait des conséquences pour les personnes, s'il y a lieu.

Selon cette définition, nous avons proposé cinq principes d'une reddition de comptes efficace :

• Premièrement, les rôles et les responsabilités de chaque partenaire doivent être clairs.

• Deuxièmement, les attentes de chacun des partenaires en matière de rendement doivent être comprises et convenues d'un commun accord.

• Troisièmement, il faut faire l'équilibre entre les attentes en matière de rendement et la capacité à les réaliser.

• Quatrièmement, toutes les parties doivent comprendre les exigences en matière de rendement. Quelle information est nécessaire? Qui a besoin de savoir, et quand?

• Enfin, il doit y avoir des mécanismes d'examen et de redressement. En d'autres termes, si le rendement ne répond pas aux attentes, qu'arrive-t-il?

Ce que nous voulons, c'est une définition de la reddition de compte qui permet aux gens de prendre des risques et d'innover. Nous devons nous assurer de ne pas pénaliser les gens lorsque les choses tournent mal et que les risques pris étaient raisonnables.

Par conséquent, nous favorisons essentiellement une forme de reddition de comptes qui amène à poser quelques questions simples.

Est ce que tout ce qui était raisonnable a été fait? Le programme a t il produit des changements positifs? Les risques pris étaient ils raisonnables?

La principale leçon à tirer, à mon avis, est que la reddition de comptes suppose qu'on assume la responsabilité de ses actions, y compris celle de ses erreurs. Si des erreurs sont commises, il faut tirer parti de cette expérience.

Valeurs et éthique

Le processus redditionnel repose sur les valeurs et l'éthique du secteur public — comme l'équité, l'honnêteté et la fidélité à l'intérêt public.

Sans une notion commune de ces valeurs fondamentales, il y a peu de chances d'avoir un processus redditionnel efficace.

Il revient aux parlementaires, aux ministres, aux gestionnaires du secteur public et à leurs partenaires de s'employer activement à promouvoir une culture prônant des normes d'éthique élevées.

Il importe que les titulaires de charges publiques comprennent clairement qu'ils sont responsables du respect des valeurs et de l'éthique du secteur public et tenus de prendre des mesures si l'on y déroge.

Les fonctionnaires doivent se soucier de la façon dont ils mènent leurs activités et veiller à ce que les autres soient traités équitablement.

Pour appuyer l'adoption de valeurs et d'une éthique saines dans le secteur public, mon bureau a effectué des examens majeurs des initiatives prises par le gouvernement du Canada en matière de valeurs et d'éthique en 1995, 1998, 1999 et 2000.

En 1995, nous avons proposé un cadre d'éthique pangouvernemental reposant sur la nécessité d'un énoncé de principes, de leadership, de l'habilitation des fonctionnaires, d'un processus de prise de décisions transparent, de la formation en éthique, d'un mécanisme permettant d'examiner et de signaler les problèmes d'éthique ainsi que d'un processus continu qui, au vu et au su de tous, fait de l'éthique une partie intégrante du processus de prise des décisions concernant les affaires courantes.

Certains fonctionnaires ont réagi à notre rapport en déclarant qu'il n'était pas nécessaire de parler de valeurs et d'éthique parce qu'il n'y avait pas de problème à ce niveau.

Toutefois, nous avions dû mettre le doigt sur un point sensible parce que notre rapport a été suivi d'un grand nombre d'initiatives touchant les valeurs et l'éthique au gouvernement fédéral.

Le premier événement important a été le rapport Tait, en 1996, du nom de feu John Tait qui a présidé le groupe de travail du gouvernement sur les valeurs et l'éthique.

Ce rapport et le nôtre signalaient que de plus en plus de gens commençaient à penser que les questions relatives aux valeurs et à l'éthique dans le secteur public ÉTAIENT importantes et devaient être examinées.

Les recommandations du rapport Tait n'ont pas été suivies intégralement. En 2000, nous avons utilisé ce rapport, ainsi que des études récentes de l'OCDE, comme point de départ d'une nouvelle étude sur les valeurs et l'éthique.

Nous avons cerné plusieurs défis clés :

Premièrement, comment nous assurons nous que la responsabilité est assumée en matière d'éthique?

Nous pensons que cela nécessite une approche globale reposant sur le leadership et l'engagement des parlementaires, des ministres et des dirigeants des entités fédérales.

Il faut également y intéresser le secteur privé parce que le gouvernement verse des milliards de dollars en contrats, subventions et contributions. En outre, le gouvernement dépend de plus en plus de l'impartition et des nouvelles ententes de partenariat.

Deuxièmement, nous croyons que les ministres DOIVENT donner l'exemple. Comme on peut le lire dans le rapport Tait, la responsabilité ministérielle touche aux « valeurs les plus profondes d'une fonction publique dans une démocratie parlementaire ». Si ces valeurs commencent à déraper, tout commence à dériver également.

Le rapport Tait a révélé que de nombreux fonctionnaires considéraient le terme éthique comme « dénué de sens ». Selon eux, les hauts fonctionnaires devaient donner l'exemple d'un comportement éthique, ce qui n'était pas le cas.

Les employés ont un rôle à jouer pour faire progresser le dossier des valeurs et de l'éthique, mais ils ont besoin d'outils pour ce faire. Et ils ont besoin de la motivation nécessaire. Ils doivent sentir que les dirigeants croient en l'importance de l'éthique, et voir qu'ils agissent en conséquence.

Le rapport Tait recommandait que le rôle et les responsabilités des ministres soient clarifiés. Nous sommes d'accord et nous irions plus loin. Il faut clarifier le concept de responsabilité et ses conséquences pour TOUS les fonctionnaires, à qui des pouvoirs ont été délégués, y compris les cadres supérieurs et intermédiaires.

Dans notre rapport d'octobre 2000, nous avons établi des points de référence pour les initiatives relatives aux valeurs et à l'éthique dans l'administration publique.

Je suis heureuse de dire que le rapport a été accepté dans son intégralité par le gouvernement, qu'il jette les bases d'un nouvel examen que nous menons actuellement et qu'il sera rendu public à l'automne.

Aujourd'hui, on accumule de plus en plus d'expérience sur la manière de promouvoir le mieux possible les valeurs et l'éthique au gouvernement. De grandes entreprises et certains ministères ont, par exemple, lancé de vastes programmes d'éthique.

Ces programmes ont un thème commun : l'éthique constitue un élément essentiel d'un bon cadre de gouvernance, qui ne doit jamais être tenu pour acquis. Mais ils sont également réalistes. Ils reconnaissent que les valeurs et l'éthique ne peuvent être garantes de l'honnêteté.

Les fonctionnaires ne sont pas des surhommes. Pas plus que les travailleurs du secteur privé.

Nous ne pouvons pas fonder la gouvernance sur l'espoir que les gens seront toujours honnêtes. Par conséquent, ces programmes d'éthique maintiennent un équilibre entre une approche fondée sur les valeurs et l'éthique, et de bons contrôles sur le plan des finances et de la gestion. La question délicate sera toujours : quel est l'équilibre approprié?

La mise en œuvre de programmes d'éthique a été lente, du moins au gouvernement. Si vous n'avez jamais entendu parler du rapport Tait, par exemple, vous n'êtes pas les seuls. En 2000, le Secrétariat du Conseil du Trésor a affirmé que la plupart des fonctionnaires n'en avaient pas entendu parler, non plus, et n'avaient pris part à aucune discussion connexe.

Que ce soit dans le secteur privé ou dans le secteur public, les résultats d'un leadership éthique sont les mêmes : des organisations inspirant davantage la confiance et plus efficaces, qui sont capables d'attirer des candidats et de les maintenir en poste, ainsi qu'une plus grande satisfaction des employés et un dévouement plus profond de leur part.

Bien que les secteurs public et privé aient de nombreuses valeurs en commun, ils diffèrent sur des plans importants. Dans le secteur privé, les intérêts financiers personnels sont souvent liés aux intérêts de l'entreprise. La neutralité politique n'est pas une condition obligatoire.

Dans le secteur public, on s'attend à ce que les employés agissent dans l'intérêt de l'État et restent neutres d'un point de vue politique. Ils sont aussi tenus de protéger le caractère privé des informations que particuliers et sociétés communiquent au gouvernement.

Toutefois, les valeurs du secteur public changent, en partie à cause de l'influence du secteur privé.

Une des principales inquiétudes exprimées dans le rapport Tait est que les « anciennes » valeurs du secteur public, axées sur l'obligation de rendre compte, étaient délaissées au profit de « nouvelles » valeurs, comme le service à la clientèle.

Pour le groupe de travail Tait, ce changement de valeurs rapprochait davantage le secteur public de l'entreprise privée. Cela risquait de miner non seulement la motivation de la fonction publique mais, plus important encore, sa capacité à servir un gouvernement démocratique d'une manière éthique et responsable.

Prenez, par exemple, le rôle d'un inspecteur gouvernemental. Étant donné l'accent mis par le gouvernement sur le partenariat et la collaboration, l'inspecteur peut être appelé à créer une atmosphère d'apprentissage et de perfectionnement axée sur la collaboration, dans ses rapports avec les entreprises clientes.

Mais à un certain moment, ce même inspecteur devra enlever son « chapeau blanc » (rôle de service) et coiffer son « chapeau noir » (rôle d'exécution de la loi). On craint que le conflit possible entre ces deux rôles ne puisse compromettre la sécurité publique.

Nous croyons qu'il convient d'indiquer clairement que, dans le secteur public, la valeur primordiale est la protection et la promotion de l'intérêt public et non celles des intérêts de particuliers ou d'entreprises.

Pour résumer mes propos d'aujourd'hui, j'aimerais que vous reteniez que le travail de mon bureau repose sur certaines valeurs très importantes qui contribuent à quelque chose de plus grand que nous tous.

Nous devons être critiques, mais en fin de compte je crois que nous jouons un rôle essentiel pour ce qui est de maintenir la confiance des Canadiens dans leur gouvernement et, de ce fait, de renforcer nos institutions publiques, notre pays et notre société démocratique.

Il est vrai qu'il faut peut être plus de temps que nous ne le souhaiterions pour que des changements se produisent. Mais ces changements sont réels et, au Bureau du vérificateur général, nous sommes fiers de jouer un rôle à cet égard.

Nous sommes fiers de servir le Parlement et de produire des changements positifs pour les Canadiens, et ce, depuis 125 ans.

J'espère que ceux d'entre vous qui sont sur le point d'entrer sur le marché du travail trouveront leur propre façon de produire des changements positifs et de faire du Canada un pays encore plus propice à l'épanouissement de tous.

Merci. Je me ferai un plaisir de répondre à vos questions maintenant.