Amener et dynamiser des changements

Notes pour une allocution prononcée par Doug Timmins, Vérificateur général adjoint, lors de la Public Sector Financial Leadership Conference: Re-Inventing the Financial Function, 30 mai 2006, Ottawa (Ontario)

Introduction

Je vous remercie de m'avoir présenté aussi aimablement et de m'avoir invité à votre conférence sur le leadership. Je suis très heureux de participer à cet événement.

Le contrôleur général a déjà mentionné les « trois piliers » du renforcement de la vérification interne et de la gestion financière : le chef de la vérification interne, le comité de vérification indépendant et le chef des services financiers. Je tiens d'abord à dire que le Bureau du vérificateur général appuie les efforts déployés par le contrôleur général pour renforcer chacune de ces trois fonctions.

Comme vous le savez sans doute déjà, notre Bureau a effectué de nombreux travaux sur la vérification interne au sein des ministères. Nous partageons l'avis du contrôleur général, à savoir qu'il faut renforcer et professionnaliser cette fonction. Nous appuyons aussi l'idée de nommer des membres indépendants pour siéger aux comités ministériels de vérification, même si nous sommes conscients que cette idée suscite une certaine controverse au sein de l'administration publique.

Avant de poursuivre, permettez-moi de féliciter le contrôleur général. Son leadership et son action ont enclenché une dynamique dans un grand nombre de secteurs de la gestion financière. Je vais, sous peu, vous présenter l'opinion de la vérificatrice générale sur la mesure dans laquelle cette dynamique porte ses fruits, ainsi que sur les améliorations susceptibles d'être encore apportées.

Selon l'opinion prédominante, le gouvernement doit poursuivre la dynamique qui a été enclenchée, mais il reste encore beaucoup à faire.

Rapport Le Point

C'est le moment idéal d'aborder la question de la gestion financière, car le dernier rapport Le Point de la vérificatrice générale vient d'être présenté à la Chambre des communes. Ce rapport traite de certains des grands enjeux de la gestion financière. Notre Bureau est convaincu que les ministères et organismes fédéraux vont, à terme, réussir à instaurer les changements demandés dans les trois secteurs visés — mais uniquement s'ils peuvent compter sur une dynamique créée par un leadership et un engagement continus.

Voici les changements auxquels je pense : le renforcement des capacités en matière de gestion financière; le renforcement des contrôles, notamment la production d'états financiers vérifiés pour les ministères; et l'adoption de la méthode de la comptabilité d'exercice intégrale lors de la budgétisation et de l'affectation des crédits.

Vous savez sûrement que notre Bureau — surtout la vérificatrice générale — discute de ces questions depuis quelque temps déjà. Permettez-moi de vous décrire tour à tour ces questions tout en récapitulant ce que nous avons déclaré par le passé, afin de m'assurer que nous sommes tous au courant des principaux faits. J'aborderai ensuite l'évaluation que nous avons faite des progrès réalisés par le gouvernement à l'égard de chacune de ces questions.

Je prendrai aussi quelques minutes pour discuter du projet de loi C-2, Loi fédérale sur l'imputabilité.

Cette conférence a pour thème « amener et dynamiser des changements ». Mon message, aujourd'hui, est le suivant : le contrôleur général fait preuve de leadership central et nous bénéficions d'une certaine dynamique. Nous sommes toutefois loin d'avoir atteint les objectifs fixés par le gouvernement. Le contrôleur général doit maintenir son leadership et bénéficier de l'appui des chefs des services financiers de chacun des ministères afin de prolonger et d'amplifier la dynamique enclenchée.

Renforcement des compétences financières

Cela nous amène directement à la question du renforcement des capacités — à la manière de perfectionner les compétences financières des dirigeants des ministères et organismes fédéraux. Ce sont en effet ces personnes qui exerceront le leadership nécessaire pour améliorer la gestion financière au sein de chacun des ministères et organismes.

C'est en 2002 que le Bureau du vérificateur général a, pour la première fois, fait rapport sur les compétences des agents financiers principaux à temps plein. À cette époque, seulement 8 des 22 agents financiers principaux évalués étaient accrédités auprès d'une association de comptables professionnels ou possédaient des compétences analogues.

Cette observation s'est heurtée à des résistances considérables au sein du gouvernement. Certains ont affirmé que les ministères étaient différents des entreprises privées. En effet, ce qui compte pour les ministères, c'est de produire des résultats pour les Canadiens et non de faire des bénéfices. Par conséquent, selon ces personnes, il est moins nécessaire d'avoir des experts financiers au sein des équipes de direction des différents ministères et organismes fédéraux.

Pourquoi est-ce si important pour un ministère de posséder des spécialistes en gestion financière de premier rang, comme ceux qui siègent généralement au conseil d'administration d'entreprises privées? Après tout, les sociétés faisant appel à l'épargne publique ne sont pas des ministères, car elles mesurent leur succès en chiffrant les bénéfices produits pour les actionnaires, non les résultats obtenus pour les Canadiens.

En fait, les ministères sont souvent plus complexes et de plus grande taille que les entreprises privées. Au Canada, le gouvernement fédéral administre des recettes et des dépenses publiques dont le montant atteint plus de 200 milliards de dollars par an. Et un certain nombre de ministères et d'organismes publics administrent chacun plusieurs milliards de dollars par an.

Combien de sociétés privées dont le chiffre d'affaires se compte en milliards seraient-elles à l'aise si elles faisaient rapport à leurs actionnaires sans avoir d'experts financiers au sein de leur conseil d'administration? Compte tenu des budgets et de la complexité du secteur public, nous avons besoin d'experts en gestion financière.

Cette idée se heurte à moins de résistance aujourd'hui. Nous sommes heureux de constater qu'à présent 16 des 22 agents financiers qui travaillent dans un des 11 plus grands ministères du gouvernement sont agréés auprès d'une association professionnelle d'experts-comptables. C'est là un progrès remarquable. En outre, il y a maintenant un sous-contrôleur général chargé du renforcement des capacités. Celui-ci présentera ses observations à ce chapitre immédiatement après mon exposé. Diverses responsabilités se rattachent à cette fonction, notamment l'élaboration d'un modèle en vue de créer des postes de chefs des services financiers au sein des ministères.

Le Bureau du vérificateur général a fait des propositions intéressantes, par exemple un plan pour créer une spécialisation CMA en gestion des finances publiques. Par ailleurs, le contrôleur général a proposé de permettre aux étudiants en comptabilité de suivre des stages de formation au sein des ministères. À l'heure actuelle, notre Bureau est le seul organisme public fédéral qui accepte des stagiaires en comptabilité.

On peut donc constater qu'il y a une certaine dynamique. Mais les défis sont énormes. Les membres de la génération du baby-boom prennent leur retraite et il n'y a pas assez de professionnels qualifiés pour les remplacer. De plus, moins de gens ont fait des études en comptabilité dans les années 1990. Alors que ces problèmes créent leur propre dynamique, le gouvernement a de plus en plus besoin de professionnels dans ses services de vérification interne et de gestion financière. Et les difficultés qu'éprouve le gouvernement à recruter des agents financiers qualifiés sont encore exacerbées par le fait que ce dernier doit faire face à la concurrence du secteur privé.

Il reste beaucoup à faire pour renforcer les capacités dans les ministères — d'importants obstacles doivent encore être surmontés pour accroître la proportion d'experts financiers. Nous pouvons cependant nous réjouir du fait que le contrôleur général fait preuve de leadership et qu'une dynamique a été créée.

Renforcement des contrôles

Permettez-moi maintenant d'aborder le renforcement des contrôles, notamment la vérification des états financiers des ministères. Vous savez sans doute qu'il y a deux ans, le gouvernement a annoncé son intention de produire des états financiers vérifiés pour les ministères et organismes dans un délai de cinq ans — c'est-à-dire d'ici 2009. Il s'agit là d'une initiative ambitieuse.

Avant tout, je tiens à dire que le Bureau du vérificateur général appuie entièrement cette initiative, qui constitue un volet efficace de l'objectif global établi par le contrôleur général en vue de renforcer la gestion financière du gouvernement. Lorsque les ministères seront prêts, notre Bureau sera heureux de participer à ce processus.

Nous sommes persuadés que cette initiative améliorera la communication de l'information financière et incitera les ministères à faire preuve de rigueur et de discipline lors de la préparation des états financiers.

La production d'états financiers vérifiés pour les ministères contribuera certes à améliorer la communication de l'information financière. Mais, ce qui est tout aussi important, peut-être même plus, elle contribuera aussi à renforcer les systèmes et les contrôles et à accroître la discipline et la rigueur dans le système de gestion financière.

Nous sommes néanmoins conscients que de bonnes intentions ne suffiront pas pour réaliser ces changements. Comme pour tout changement radical, il faudra du leadership, une grande raison d'être et un dynamisme soutenu.

N'ayons pas peur des mots. Préparer des états financiers qui seront vérifiés constituera un défi de taille pour les ministères fédéraux. Le 16 mai dernier, la vérificatrice générale a présenté un rapport sur la gestion de l'information financière. Elle a alors déclaré qu'elle regrettait de devoir répéter, année après année, le même message : la mise en œuvre des recommandations du Bureau ne progresse que lentement.

Chacun reconnaît la nécessité d'améliorer les contrôles internes. Dans le secteur privé, leur importance a été mise en évidence dernièrement par l'adoption de la Sarbanes-Oxley Act aux États-Unis et l'établissement d'exigences analogues par les organismes de réglementation des valeurs mobilières canadiens.

En vue de se préparer à la vérification de leurs états financiers, les ministères évaluent leur état de préparation, en se concentrant principalement sur trois éléments : Des systèmes ont-ils été instaurés pour recueillir toute l'information nécessaire à l'établissement des états financiers? A-t-on établi et documenté des contrôles adéquats? Le ministère possède-t-il le personnel financier compétent pour appuyer la vérification?

Je suis d'avis que beaucoup de ministères, après avoir terminé l'évaluation de leur état de préparation, constateront qu'il reste beaucoup à faire avant de pouvoir faire vérifier leurs états financiers. Aujourd'hui, un seul ministère a terminé son évaluation. Celui-ci a constaté qu'il devrait déployer des efforts importants avant de pouvoir faire vérifier ses états financiers. D'autres ministères viennent juste de commencer leur évaluation. Nous avons certes enclenché une dynamique, mais nous sommes encore loin du but.

Les ministères auront-ils un jour des états financiers vérifiés? L'échéance de 2009 est ambitieuse. Et pour respecter cette échéance, il faudra compter sur le leadership et l'engagement de tous ceux qui sont ici aujourd'hui.

Je tiens à préciser que le BVG appuie entièrement l'initiative consistant à établir des états financiers vérifiés pour les ministères. Comme je l'ai déjà mentionné, les organismes centraux exercent leur leadership, mais l'échéance fixée est très ambitieuse. Or nous venons à peine de créer la dynamique nécessaire pour atteindre cet objectif.

Méthode de la comptabilité d'exercice

Vous n'êtes pas sans savoir que le gouvernement fédéral a annoncé en 1995 qu'il adopterait la méthode de la comptabilité d'exercice intégrale pour les états financiers sommaires du Canada.

Cette méthode aide les utilisateurs à comprendre toute l'étendue des activités gouvernementales, y compris tous ses passifs et les coûts de l'utilisation des biens dans le temps.

En 2003, le gouvernement du Canada avait réussi à atteindre son objectif d'établir les états financiers sommaires selon la méthode de la comptabilité d'exercice. De fait, cette méthode est désormais utilisée pour préparer le budget du ministre des Finances. Il s'agit d'un jalon déterminant, qui a placé le Canada à l'avant-garde dans le monde pour ce qui est de l'établissement des rapports financiers de l'administration publique.

L'établissement des états financiers sommaires du Canada selon la méthode de la comptabilité d'exercice constitue certes une réalisation importante. Malheureusement on commence à peine à se rendre compte des avantages de cette méthode à l'échelle des ministères. En effet, ces derniers utilisent encore, en grande partie, la méthode de la comptabilité de caisse pour la budgétisation et l'affectation des crédits. En d'autres mots, même si les ministères utilisent la méthode de la comptabilité d'exercice pour présenter l'information financière qui sera intégrée dans les Comptes publics à la fin de l'exercice, ils se servent essentiellement de la méthode de la comptabilité de caisse durant le reste de l'exercice.

La vérificatrice générale a répété à maintes reprises que pour assurer l'efficacité de la gestion et des contrôles financiers, il fallait que la budgétisation à l'échelle des ministères et l'affectation des crédits se fassent selon la méthode de la comptabilité d'exercice.

Cependant, le gouvernement examine encore la question. Alors où est la dynamique?

Dans le rapport Le Point de 2005, nous avions constaté que les ministères ne se servaient pas, dans leur gestion quotidienne, de l'information financière basée sur la comptabilité d'exercice. Nous avons constaté la même chose en 2006. Les hauts fonctionnaires nous ont expliqué qu'ils ne voient aucun avantage à utiliser de l'information financière basée sur la comptabilité d'exercice pour administrer les ressources de leur ministère, puisque la budgétisation et l'affectation des ressources se font encore selon la méthode de la comptabilité de caisse. Nous avons également observé dans le rapport Le Point de 2006 que le gouvernement ne prend pas toujours les meilleures décisions lors de l'acquisition de locaux à bureaux, en raison du mode de financement et de l'affectation des crédits.

En fait, le gouvernement n'est pas à l'avant-garde dans cet important secteur de la gestion financière. Ainsi, certaines provinces ont déjà adopté la méthode de la comptabilité d'exercice pour la planification, l'établissement des budgets et l'affectation des crédits, ainsi que pour la préparation de leurs comptes publics.

Depuis plusieurs années, le Bureau du vérificateur général encourage activement la budgétisation et de l'affectation des crédits selon la comptabilité d'exercice intégrale. Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes appuie également l'utilisation de cette méthode depuis 1998. Mais le gouvernement étudie encore la question.

Il est vrai que le Secrétariat du Conseil du Trésor a réalisé des progrès récemment. Ainsi, il a consulté les ministères et les organismes à propos de stratégies de mise en œuvre et a étudié les répercussions, sur les immobilisations et la mise à jour annuelle des niveaux des dépenses, de l'adoption de la budgétisation et de l'affectation des crédits selon la comptabilité d'exercice. De plus, il a récemment chargé un expert-conseil indépendant d'étudier les pratiques d'autres gouvernements.

Le Secrétariat devrait terminer son étude de la question et présenter maintenant au Comité permanent des comptes publics une stratégie commune et un plan de mise en œuvre en vue de planifier, d'établir les budgets et de communiquer l'information financière selon la méthode de la comptabilité d'exercice.

Je ne vous cache pas que le Bureau du vérificateur général est déçu du peu de progrès à cet égard. Et nous ne sommes pas les seuls. En effet, le Comité permanent des comptes publics appuie nos recommandations.

L'heure est venue pour le gouvernement de terminer son initiative consistant à utiliser la méthode de la comptabilité d'exercice pour la budgétisation et l'affectation des crédits. La dynamique a été enclenchée, mais le Secrétariat du Conseil du Trésor doit faire preuve de leadership pour la prolonger et l'amplifier.

Loi fédérale sur l'imputabilité

Il y a une autre question que je voudrais aborder cet après-midi, d'une part parce qu'elle est d'actualité et d'autre part parce qu'elle est directement liée au thème du leadership qui amène des changements.

Il s'agit de la Loi fédérale sur l'imputabilité. La vérificatrice générale a récemment été entendue par le comité parlementaire qui étudie le projet de loi. Elle a discuté des dispositions du projet de loi qui touchent notre Bureau. Je voudrais prendre quelques minutes pour vous expliquer notre point de vue à cet égard, puis établir des liens avec l'idée du leadership et de la dynamique.

La Loi sur l'imputabilité, comme vous l'avez probablement déjà lu, touche le Bureau du vérificateur général dans quatre grands secteurs : l'application au BVG de la Loi sur l'accès à l'information; les nouvelles dispositions sur la nomination du vérificateur général; et l'immunité en matière civile et pénale du BVG pour les actions menées dans l'exercice des fonctions professionnelles de ses employés; et l'élargissement du mandat du Bureau.

Nous sommes entièrement en faveur de l'élargissement de l'application de la Loi sur l'accès à l'information à notre Bureau. Nous avons, par le passé, volontairement fourni de l'information qui ne concernait pas les vérifications. De plus, nous affichons sur notre site Web tous les renseignements concernant nos dépenses en matière d'accueil, de déplacement et de contrats.

Cependant, la Loi sur l'imputabilité prévoit des dispositions qui protègent nos dossiers de vérification de toute demande d'information. Sans cette protection, notre capacité d'effectuer des vérifications serait grandement menacée.

Nous appuyons également les dispositions du projet de loi en vue de protéger les dossiers de vérification interne des ministères et organismes fédéraux des demandes faites aux termes de la Loi sur l'accès à l'information. En novembre 2004, nous avons indiqué dans notre rapport que l'accès à ces dossiers avait réduit l'efficacité des vérifications internes.

Nous sommes tout à fait en faveur de la disposition visant à accroître la participation des parlementaires au processus de nomination du vérificateur général. Le projet de loi prévoit la tenue d'un scrutin secret, semblable à celui utilisé pour élire le président de la Chambre des communes. Un scrutin secret permettrait d'empêcher la politisation du processus de nomination du vérificateur général.

D'autres mandataires du Parlement et bon nombre des vérificateurs provinciaux au Canada bénéficient déjà de l'immunité en matière civile et pénale pour les actes qui leur sont attribuables dans l'exercice de leurs fonctions professionnelles. Nous sommes heureux de voir que le Bureau du vérificateur général bénéficiera de la même immunité.

Avant de répondre à vos questions, j'aimerais mentionner la quatrième modification touchant le BVG prévue par la Loi fédérale sur l'imputabilité, à savoir l'élargissement de notre mandat.

Permettez-moi d'abord d'expliquer que les modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général ont levé certaines des préoccupations concernant l'accès aux fondations. Grâce à ces modifications, nous pouvons désormais effectuer une vérification de la gestion des fondations sans but lucratif qui ont reçu 100 millions de dollars ou plus du gouvernement sur une période de cinq ans. De plus, nous sommes désormais les vérificateurs ou les covérificateurs de toutes les sociétés d'État, exception faite de la Banque du Canada et de l' Office d'investissement du Régime de pensions du Canada . Nous avons déclaré publiquement que l'élargissement de notre mandat était positif et nous sommes heureux que la confiance accordée à notre travail ait amené ces modifications.

Lorsque le gouvernement a présenté la Loi sur l'imputabilité, le 11 avril dernier, il a proposé d'élargir notre mandat encore davantage pour nous permettre, comme on l'a dit, de « suivre la trace des fonds publics ». Si ce projet de loi est adopté, il habilitera le BVG à « suivre la trace des fonds publics » en faisant enquête sur les organisations et les citoyens qui ont reçu au total 1 million de dollars au plus – sous forme de subventions, de contributions ou de prêts — d'un ministère, d'une société d'État ou d'un organisme fédéral au cours d'une période couvrant cinq exercices consécutifs.

Cela pourrait élargir considérablement notre mandat. Il faut savoir qu'aux termes de la Loi fédérale sur l'imputabilité, la décision de « suivre la trace des fonds publics » est laissée à l'appréciation du vérificateur général. La vérificatrice générale a déjà affirmé, dans un témoignage, qu'elle s'attend à n'utiliser que très rarement cette disposition.

Voici pourquoi :

Veiller à ce que les subventions, les contributions et les prêts soient utilisés aux fins prévues relève simplement d'une bonne gestion. Si un ministère ou une société d'État verse une subvention à un particulier ou à une institution externe, ce ministère ou cette société doit faire en sorte que la subvention soit utilisée comme il se doit et avec efficacité. Les ministères et les organismes devraient appliquer leurs propres pratiques pour veiller à ce que les bénéficiaires n'utilisent les fonds qu'aux fins prévues.

Nous avons déclaré au comité parlementaire que notre rôle, à titre de vérificateur externe du gouvernement, est de déterminer si celui-ci dispose des pratiques et des procédures nécessaires pour administrer les subventions, les contributions et les prêts et, dans l'affirmative, d'évaluer leur efficacité. Nous pouvons ensuite faire rapport au Parlement sur le caractère adéquat des systèmes et formuler des recommandations sur la manière d'améliorer la situation.

Nous avons, par ailleurs, déclaré que notre rôle ne consistait pas à vérifier périodiquement les particuliers ou les institutions externes qui bénéficient de prêts, de subventions ou de contributions. C'est à la direction des ministères et des sociétés d'État de veiller à ce que les fonds publics soient utilisés comme il se doit.

Notre nouveau mandat nous permettrait également de vérifier les fonds accordés à la plupart des Premières nations. La politique du gouvernement consiste à encourager les Premières nations à accroître leur indépendance et leur autonomie gouvernementale. Pour ce faire, il importe que celles-ci renforcent leurs capacités institutionnelles. Nous discutons depuis un certain temps avec les Premières nations et les représentants du gouvernement en vue de créer un vérificateur général des Premières nations. De plus, nos travaux antérieurs montrent que les programmes des Premières nations font déjà l'objet de vérifications et de rapports détaillés. Pour toutes ces raisons, nous croyons que nous vérifierons rarement, voire jamais, les Premières nations en vertu de cette nouvelle disposition.

Conclusion

Pour conclure, nous invitons le gouvernement à faire preuve de leadership afin d'optimiser la gestion et les contrôles financiers et d'accélérer la dynamique concrète que nous avons constatée dans nos derniers rapports Le Point, en prenant des mesures qui sont axées sur les résultats.

La dynamique peut amener des changements, car elle permet l'enchaînement rapide des progrès. Une dynamique positive a des retombées uniques : elle peut propulser une organisation vers son objectif. La dynamique est un mouvement qui ne consiste pas à s'attarder aux erreurs ou aux difficultés possibles, mais à avancer avec confiance et assurance.

Je vous ai déjà mentionné aujourd'hui qu'il reste encore beaucoup à faire en ce qui a trait à la mise en œuvre de la comptabilité d'exercice intégrale et à l'évaluation de l'état de préparation. Je vous ai aussi expliqué que même si le gouvernement a enclenché une certaine dynamique au chapitre des agents financiers supérieurs, il est loin d'avoir atteint son but.

Je vous ai également dit que nous sommes sur la bonne voie. Le leadership dont vous faites preuve dans l'atteinte de ces objectifs contribuera à créer une équipe confiante et solidaire, en mesure d'effectuer les opérations clés avec efficacité et efficience.

Le Bureau du vérificateur général est d'avis que pour favoriser une prise de décisions la moins risquée possible, il faut posséder des informations financières de qualité supérieure. Nous maintenons cette opinion et nous vous demandons instamment de faire preuve de leadership pour maintenir la dynamique nécessaire en vue d'atteindre ces objectifs.

Je vous remercie de votre attention.

Je serai heureux de répondre à vos questions.