La vérification environnementale

Notes pour une allocution de Sheila Fraser, FCA, Vérificatrice générale du Canada, Cour des comptes de la Tunisie, Ottawa, Ontario, 13 octobre 2006

Madame (Première Présidente à la Cour des comptes de la Tunisie), distingués invités.

Introduction

Je vous remercie de ce chaleureux accueil. Je suis heureuse d'avoir l'occasion de discuter avec vous des progrès qui ont été réalisés dans le domaine de la vérification environnementale.

Je sais que vous souhaitez accroître votre capacité dans ce domaine. Les sujets que vous avez proposés pour ma présentation témoignent de votre engagement à faire avancer la vérification environnementale.

Mes collègues ont eu le privilège de vous rencontrer, Madame Kéfi, lors du dernier INCOSAI à Budapest en octobre 2004. La commissaire à l'environnement et au développement durable, Johanne Gélinas, et son personnel vous saluent cordialement et se réjouissent à l'idée de collaborer avec vous dans un proche avenir.

J'aimerais, en premier lieu, vous donner un aperçu du Bureau du vérificateur général. Je parlerai ensuite de l'expérience canadienne en vérification environnementale et du rôle de notre commissaire à l'environnement et au développement durable.

Puis je discuterai des activités menées par le Groupe de travail sur la vérification environnementale de l'INTOSAI, que je préside depuis 2001. Créé en 1992, ce groupe de travail a été présidé par l'institution supérieure de contrôle des Pays-Bas jusqu'en octobre 2001. À compter de novembre 2007, il sera sous la présidence de l'institution supérieure de contrôle de l'Estonie.

Au cours de cette présentation, j'aborderai le rôle joué par les institutions supérieures de contrôle pour faire progresser la vérification environnementale. Enfin, je soulignerai certains résultats de l'enquête sur la vérification environnementale menée par le Groupe de travail sur la vérification environnementale en 2003, qui, je crois, pourraient vous intéresser.

Le modèle de vérification canadien

Vous le savez déjà sans doute, les institutions supérieures de contrôle fonctionnent selon l'un des trois modèles de vérification : le modèle parlementaire ou de Westminster; le modèle judiciaire; et le modèle collégial ou « conseil ». Alors que la Cour des comptes de la Tunisie suit le modèle judiciaire, le Bureau du vérificateur général du Canada fonctionne quant à lui selon le modèle de Westminster.

Au Canada, le vérificateur général est un mandataire du Parlement. Notre bureau de vérification fait donc partie du pouvoir législatif, non du pouvoir judiciaire comme c'est le cas en Tunisie. En dépit de nos mandats différents, nous partageons la même vision.

Cette vision repose sur notre volonté de contribuer à assurer la responsabilisation au sein du gouvernement. Comme nous examinons, dans le cadre de nos vérifications, si les programmes publics sont gérés en tenant dûment compte de l'économie, de l'efficience et des répercussions environnementales, nous pouvons ainsi favoriser une meilleure gestion publique, notamment dans le domaine de l'environnement. En mettant en commun nos pratiques exemplaires, nous pouvons renforcer la vérification environnementale dans l'ensemble de la communauté internationale.

Certaines institutions supérieures de contrôle ont reçu un mandat législatif précis pour exécuter des vérifications environnementales, notamment le Canada, l'Islande, le Pérou et le Népal. Moins de 20 pour cent des 114 institutions supérieures de contrôle qui ont participé à l'enquête menée par le Groupe de travail sur la vérification environnementale en 2003 ont indiqué avoir un tel mandat.

Cependant, il n'est pas nécessaire d'avoir un mandat législatif spécifique pour faire ce genre de vérifications. De fait, beaucoup d'institutions supérieures de contrôle, dotées de mandats législatifs différents, ont prouvé qu'elles pouvaient intégrer la vérification environnementale à leurs travaux.

Évolution de la vérification environnementale

Permettez-moi, maintenant, de retracer les débuts de la vérification environnementale.

La vérification environnementale est née d'un souci grandissant à l'égard du développement durable et de l'augmentation des coûts de la protection environnementale. Un certain nombre d'événements clés ont façonné la vérification environnementale telle que nous la connaissons aujourd'hui.

En 1972, le Programme des Nations Unies pour l'environnement a été créé. Au cours de cette même décennie, trente et une lois nationales d'importance dans le domaine de l'environnement ont été adoptées par des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques.

En 1987, la Commission mondiale sur l'environnement et le développement a défini des orientations pour faire émerger des solutions mondiales en faveur du développement durable. Cette commission, connue aussi sous le nom de Commission Brundtland, a défini ainsi le développement durable : « développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs propres besoins ». Cette définition a été intégrée aux modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général du Canada, qui ont amené la création du poste de commissaire à l'environnement et au développement durable.

Cinq années plus tard, en 1992, lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, au Brésil, un plan directeur a été établi en vue de rendre durable pour le vingt-et-unième siècle le développement sur les plans économique, social et environnemental.

Dix ans plus tard, en 2002, Johannesburg, en Afrique du Sud, accueillait le Sommet mondial sur le développement durable qui faisait suite au Sommet de la Terre de Rio.

Lors de ces deux sommets, les pays se sont engagés à préparer des stratégies nationales de développement durable, lesquelles seront éventuellement vérifiées par les institutions supérieures de contrôle.

Au cours des trente dernières années, la gouvernance environnementale a été instaurée à divers niveaux de l'administration publique. Les institutions supérieures de contrôle se sont adaptées en modifiant l'étendue et les sujets de leurs vérifications. Nous savons qu'au cours des quinze dernières années, les institutions supérieures de contrôle ont exécuté plus de deux mille vérifications environnementales.

Le rôle des institutions supérieures de contrôle dans le secteur de la vérification environnementale

La vérification environnementale est aujourd'hui une pratique courante pour de nombreuses institutions supérieures de contrôle. Et les efforts des institutions supérieures de contrôle dans ce domaine aident les gouvernements à mieux faire leur travail.

Les gouvernements consacrent une partie importante des ressources publiques à la gestion des problèmes environnementaux. Les institutions supérieures de contrôle peuvent fournir aux assemblées législatives l'information nécessaire pour inciter les gouvernements à assurer une gestion financière prudente.

Elles contribuent aussi à rendre les gouvernements responsables du respect des accords internationaux ainsi que des lois et des réglementations nationales.

Les institutions supérieures de contrôle voudront aussi examiner les états financiers des gouvernements pour obtenir l'assurance qu'ils présentent les coûts et les passifs environnementaux qui sont liés à leurs biens et à leurs activités courantes.

Qu'en est-il de l'expérience canadienne en matière de vérification environnementale?

La vérification environnementale au Canada

Notre bureau s'est lancé dans des vérifications environnementales au début des années 1990. Ces vérifications étaient exécutées en appliquant les méthodes traditionnelles de vérification de gestion et de vérification de la conformité.

En 1995, notre mandat a été élargi pour inclure expressément la vérification des mesures prises par le gouvernement pour protéger l'environnement et promouvoir le développement durable. En plus de mettre l'accent sur l'économie, l'efficience et l'efficacité des programmes publics, nous avons été appelés à déterminer si ces programmes étaient gérés en tenant dûment compte de leurs répercussions sur l'environnement.

L'élargissement de notre mandat a aussi donné lieu à la création du poste de commissaire à l'environnement et au développement durable et la création d'un groupe en vérification environnementale au sein de notre bureau national de vérification.

Permettez-moi de dire quelques mots sur le rôle du commissaire canadien de l'environnement. Une partie importante de son travail consiste à vérifier les stratégies de développement durable du gouvernement fédéral.

En communiquant ses constatations au Parlement, la commissaire aide les parlementaires à rendre le gouvernement responsable de la mise en œuvre de ses engagements en faveur du développement durable. Depuis 1995, les ministères et organismes fédéraux sont tenus, en vertu de la loi, de préparer des stratégies de développement durable et de les mettre à jour tous les trois ans. Chaque année, la commissaire fait rapport au Parlement sur les progrès accomplis par les ministères et organismes relativement à l'atteinte des objectifs énoncés dans leurs stratégies.

La commissaire administre aussi le processus de pétitions en matière d'environnement. Ce processus permet aux Canadiennes et aux Canadiens de faire connaître leurs préoccupations concernant l'environnement et le développement durable au gouvernement fédéral.

Le rapport annuel de la commissaire contient un chapitre sur les pétitions en matière d'environnement. Dans son rapport de 2002, elle a souligné que la protection des poissons et de leur habitat était encore un sujet de grande inquiétude pour les Canadiennes et les Canadiens.

Le rapport de 2002 de la commissaire portait sur une grande diversité de questions environnementales. J'aimerais, à l'aide de sa vérification des sites fédéraux contaminés, illustrer le fonctionnement des vérifications environnementales au Canada.

L'objectif de cette vérification était d'évaluer les progrès réalisés par le gouvernement fédéral dans la gestion des sites contaminés dont il a la charge.

Cette vérification devait permettre de déterminer si, conformément aux attentes établies, le gouvernement fédéral disposait d'un cadre stratégique pour s'occuper de ses sites contaminés et si les ministères avaient défini des normes pour les évaluations environnementales.

La vérification a permis de constater que le gouvernement ne savait pas combien de ses sites étaient contaminés. Il ne connaissait pas non plus l'ampleur des risques qui pèsent sur la santé des citoyens et l'environnement, ni les coûts de la restauration ou de la gestion des sites.

Ce rapport comportait aussi un chapitre sur les mines abandonnées dans le Nord. L'objectif de cette vérification était de mesurer les progrès réalisés par le gouvernement fédéral dans la gestion des sites contaminés qui sont associés aux mines abandonnées dans le nord du Canada.

Cette vérification devait déterminer si, conformément aux attentes établies, le gouvernement fédéral avait établi un système de gestion des sites contaminés qui sont sous sa responsabilité au nord du 60^e parallèle.

La vérification a permis de constater que le gouvernement avait mis en œuvre des mesures d'entretien qui constituaient une solution temporaire, qui faisait peu pour résoudre les problèmes à long terme. C'était en 2002.

En 2003, le gouvernement fédéral s'est engagé à consacrer 175 millions de dollars, sur deux ans, pour gérer les sites fédéraux contaminés à haut risque.

En 2004, il s'est engagé à consacrer 4 milliards de dollars, sur dix ans, pour nettoyer les sites contaminés. Sur cette somme, 3,5 milliards de dollars sont réservés à la décontamination de sites fédéraux. Il faut savoir qu'il y a environ dix mille sites fédéraux contaminés au Canada.

Soixante pour cent du budget mis de côté par le gouvernement pour les sites fédéraux contaminés seront consacrés au nettoyage des sites dans le Nord, notamment de sites miniers très contaminés qui se trouvent dans les territoires canadiens.

Le gouvernement fédéral consacrera les 500 millions de dollars qui restent à la restauration d'autres sites, notamment les mares de goudron de Sydney, dans l'est du pays. Il y a des sites contaminés dans toutes les provinces et tous les territoires du Canada.

Je suis heureuse de constater que nos vérifications ont contribué à faire progresser la décontamination de sites dans tout le pays.

La commissaire vient de terminer une vérification sur la mise en œuvre de la stratégie fédérale de lutte contre les changements climatiques.

Dans son rapport de 2006, qui a été déposé en septembre au Parlement, la commissaire a mesuré les progrès enregistrés par le gouvernement pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Elle a fait également rapport sur les progrès réalisés par le gouvernement en vue d'établir des mesures pour aider les Canadiens à s'adapter aux répercussions des changements climatiques.

Ce rapport, qui porte entièrement sur l'approche fédérale en matière de changements climatiques, critique le bilan du gouvernement dans ce secteur. La commissaire a constaté notamment que le Canada ne respectera pas les engagements relatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre qu'il a pris sur la scène internationale.

Elle constate également que le Canada n'est pas prêt à faire face aux répercussions des changements climatiques. Vous pouvez, si cela vous intéresse, consulter son rapport en entier sur notre site Web.

Au Canada, nous intégrons les questions environnementales à nos méthodes de vérification. Nous avons établi des lignes directrices sur l'intégration des questions environnementales aux vérifications de gestion. Ces lignes directrices sont utiles pour évaluer les risques environnementaux au moment de la planification à long terme de nos travaux. Nous sommes aussi en train de préparer un cours pour aider les vérificateurs à appliquer cette nouvelle méthode.

Étendue de la vérification environnementale

Il n'y a pas de grandes différences entre les méthodes et la stratégie de vérification utilisées pour les vérifications environnementales et d'autres types de vérification. Une grande diversité d'outils de vérification peuvent servir à exécuter des vérifications environnementales.

Lors d'une vérification comptable, par exemple, nous pouvons déterminer si l'information sur les coûts et les passifs environnementaux est présentée comme il se doit dans les états financiers.

Une vérification de la conformité permet d'obtenir l'assurance que les activités du gouvernement sont menées conformément aux lois, aux normes et aux politiques environnementales, à la fois à l'échelon national et international.

Les vérifications de gestion sont largement utilisées par les institutions supérieures de contrôle pour évaluer la gestion gouvernementale des programmes environnementaux. Elles permettent de déterminer, par exemple, si les programmes environnementaux sont gérés en accordant toute l'importance voulue à l'économie, à l'efficience et aux répercussions environnementales, et s'il y a des mesures pour en déterminer l'efficacité.

La vérification environnementale diffère d'autres types de vérification, car elle met l'accent sur les questions environnementales. Certaines institutions supérieures de contrôle ont acquis des connaissances spécialisées dans certains secteurs.

Renforcement de la capacité de vérification environnementale

Comme je l'ai déjà mentionné, je préside le Groupe de travail sur la vérification environnementale de l'INTOSAI. La commissaire, Johanne Gélinas, assume le poste de vice-présidente. Notre bureau de vérification participe activement à l'élaboration de techniques de vérification environnementale et à leur généralisation au sein des institutions supérieures de contrôle.

Le Groupe de travail apporte son aide aux institutions supérieures de contrôle qui veulent renforcer leur capacité de vérification environnementale. En résumé, le Groupe de travail vise à encourager les institutions supérieures de contrôle à utiliser leurs mandats et leurs méthodes de vérification dans les secteurs de la protection de l'environnement et du développement durable. Il favorise aussi la coopération entre les institutions supérieures de contrôle en vue de traiter des enjeux environnementaux qui débordent des frontières nationales.

Le Groupe de travail sur la vérification environnementale facilite la prise de contact entre les institutions supérieures de contrôle et diffuse des lignes directrices pour exécuter des vérifications d'un point de vue environnemental. Les lignes directrices sur la vérification de la gestion de l'eau et des déchets pourraient vous intéresser particulièrement. Il faut savoir que le Groupe de travail est en train d'élaborer de nouvelles lignes directrices sur la diversité biologique et sur la vérification des mesures adoptées par les pays en vue de respecter les engagements qu'ils ont pris au Sommet de Johannesburg de 2002. Ces lignes directrices sont conçues pour aider les institutions supérieures de contrôle à approfondir leurs connaissances en vérification environnementale.

Vous savez peut-être déjà que le Groupe de travail a collaboré à la préparation d'un cours de formation, en anglais, de deux semaines sur la vérification environnementale. Le premier atelier de vérification environnementale a eu lieu à Antalya, en Turquie, en 2003. Et un deuxième atelier a aussi été donné à Nairobi, au Kenya, en février 2004. Cette formation, qui a été traduite en espagnol, a été offerte à deux reprises en Amérique du Sud et en Amérique centrale. (La formation n'a pas été traduite en français ni en arabe.)

Grâce à ce cours de formation, le Groupe de travail aide les institutions supérieures de contrôle à mieux comprendre la vérification environnementale et à améliorer leurs compétences pour exécuter des vérifications environnementales.

Par ailleurs, le Groupe de travail élabore des outils de vérification en diverses langues. Ces outils sont utiles pour amorcer des vérifications environnementales.

Maintenant, j'aimerais vous présenter les points saillants de l'enquête menée en 2003 par le Groupe de travail.

Points saillants de l'enquête menée par le Groupe de travail sur la vérification environnementale en 2003

Tous les trois ans, le secrétariat du Groupe de travail mène une enquête auprès des institutions supérieures de contrôle membres de l'INTOSAI. Cette enquête permet de recueillir de l'information en vue d'analyser les tendances et les évolutions dans le domaine de la vérification environnementale.

L'enquête a permis d'identifier un certain nombre de questions environnementales qui préoccupaient beaucoup les pays membres de l'INTOSAI. Il s'agit notamment de la gestion des déchets, de l'eau douce, de la pollution atmosphérique, de l'agriculture, des pesticides, de l'exploitation du sol, des forêts et des écosystèmes.

Voici des faits intéressants concernant cette quatrième enquête…

Entre 2000 et 2002, 67 institutions supérieures de contrôle ont produit, au total, 568 rapports de vérification qui portaient sur l'environnement. Cinquante-quatre pour cent des 114 institutions supérieures de contrôle qui ont répondu ont des effectifs qui se consacrent uniquement aux vérifications environnementales et 63 pour cent ont manifesté de l'intérêt pour la vérification de questions liées au développement durable.

L'enquête indique aussi que la coopération entre les institutions supérieures de contrôle a plus que doublé pour la vérification d'accords en matière d'environnement. En outre, 40 pour cent des institutions supérieures de contrôle ont échangé des informations sur des vérifications ou des expériences dans ce domaine avec d'autres institutions supérieures de contrôle.

Les institutions supérieures de contrôle veulent créer des possibilités de coopération, mais l'enquête indique que certaines sont d'avis que la collaboration peut être entravée par des barrières linguistiques et la diversité des systèmes de vérification. À cet égard, les groupes de travail régionaux sur la vérification environnementale constituent un moyen de mettre en commun des expertises et des connaissances.

L'enquête brosse un tableau général de l'évolution de la vérification environnementale. L'information recueillie aide le Groupe de travail à adapter ces lignes directrices pour mieux répondre aux besoins des institutions supérieures de contrôle.

Le Groupe de travail sur la vérification environnementale a commencé à examiner les résultats de la cinquième enquête. Nous sommes heureux que vous ayez participé de nouveau à notre enquête. Ces enquêtes constituent des outils utiles pour les institutions supérieures de contrôle qui cherchent des moyens de collaborer avec d'autres institutions supérieures de contrôle qui font des travaux semblables.

Nouvelles possibilités de créer des contacts

Les résultats définitifs de la cinquième enquête de notre groupe de travail seront communiqués aux membres de l'INTOSAI lors de notre prochain congrès à Mexico, en novembre 2007.

L'INCOSAI de 2004, à Budapest, a donné aux institutions supérieures de contrôle l'occasion de discuter des défis à relever. Permettez-moi de citer le président de l'institution supérieure de contrôle de la Pologne, M. Miroslaw Sekula, qui assistait à cette rencontre : « Nous avons l'obligation de valoriser notre planète et d'en prendre soin — c'est notre devoir à tous. Nos échecs et nos succès environnementaux ne sont pas que les nôtres — ils ont des répercussions sur les citoyens des autres pays. »

Certains pays n'ont peut-être pas assez de normes environnementales ou pas du tout de données sur l'état de l'environnement. D'autres ne possèdent peut-être pas de systèmes nationaux de surveillance et de rapports adéquats.

En dépit de ces difficultés, notre enquête indique que les institutions supérieures de contrôle sont déterminées à renforcer leur capacité de vérification environnementale.

En misant sur leur réseau d'experts et d'organisations, les institutions supérieures de contrôle peuvent trouver des moyens d'élargir leurs travaux de vérification comptable et de gestion pour y inclure des questions environnementales.

La prochaine réunion du Groupe de travail sur la vérification environnementale de l'INTOSAI sera une excellente occasion de créer des contacts. J'aimerais vous inviter à participer à notre onzième réunion, qui aura lieu en Tanzanie au cours de la semaine du 25 juin 2007. Vous recevrez une invitation officielle au cours des prochains mois.

Cette réunion comportera un atelier de deux jours sur la vérification environnementale. Des experts environnementaux provenant d'organisations internationales, comme le Programme des Nations Unies pour l'environnement, feront des exposés lors de cet atelier.

Soixante-deux institutions supérieures de contrôle ont participé à la dixième réunion du groupe de travail, qui a eu lieu à Moscou, en Russie, il y a un an. Cette réunion comportait des ateliers sur la vérification de la diversité biologique et sur les changements climatiques.

Conclusion

Nous vivons dans un monde où l'interdépendance et les liens sont très étroits. Nos problèmes environnementaux ont des répercussions sur l'ensemble de la planète et ne peuvent pas être réglés par les seuls efforts individuels.

La sensibilisation du public aux problèmes environnementaux n'a cessé de croître au cours des dernières décennies, et tous les gouvernements font l'objet de pressions croissantes pour trouver des solutions. Nombreux sont les gouvernements nationaux qui ont adopté des lois et des règlements leur imposant de polluer moins, de protéger les écosystèmes ou encore de favoriser le développement durable.

Résultat, on exige de plus en plus des gouvernements, tant au Canada qu'à l'étranger : une meilleure gouvernance publique et une meilleure reddition de comptes à l'égard des politiques et des programmes environnementaux.

Comme on est de plus en plus sensibilisé à l'environnement, on a de plus en plus besoin de services et de connaissances spécialisés en matière de vérification environnementale.

Compte tenu de l'accroissement de cette demande et des tendances récentes dans le domaine de la vérification environnementale, je crois que la vérification environnementale restera primordiale à la fois à l'échelle nationale et internationale.

Je vous remercie de votre attention. Je serai heureuse de répondre à vos questions.