Conférence sur le droit administratif de l'A.I.F.I.C. - Allocution du vérificateur général à la Séance plénière sur les nouveaux modèles de régie

Assurer la reddition de comptes dans un environnement de prestation de services à niveaux multiples

Notes pour une allocution de L. Denis Desautels, FCA vérificateur général du Canada à la Séance plénière sur les nouveaux modèles de régie de la Conférence sur le droit administratif de l'A.I.F.I.C. qui a eu lieu à Ottawa le 16 octobre 1997

Introduction

Chaque fois que l'on aborde la question des nouveaux modèles de régie, il faut inévitablement parler de la reddition de comptes, un sujet dont on parle beaucoup depuis quelque temps. Les Canadiens ont manifesté leur inquiétude au sujet d'une reddition de comptes insuffisante dans un certain nombre de cas récents qui ont fait les manchettes. Cette inquiétude souvent manifestée laisse à entendre que personne ne semble responsable des événements qui sont survenus, ou que même le fait pour une personne de reconnaître sa responsabilité ne semble pas porter à conséquence.

Moi aussi je suis inquiet au sujet de la reddition de comptes dans le secteur public et j'ai, à maintes reprises, fait part de mon point de vue, et tout dernièrement dans le chapitre de mon rapport d'octobre 1997 intitulé « Vers une gestion axée sur les résultats ».

Outre les cas qui ont fait les manchettes, il existe de nombreux problèmes redditionnels importants - des problèmes qui viennent de la multitude de mécanismes existant entre deux ou plusieurs parties du secteur public qui s'efforcent d'atteindre un objectif d'intérêt public.

Depuis quelque temps je cherche, avec l'aide du personnel de mon bureau, à déterminer comment les mécanismes redditionnels du secteur public fédéral peuvent être améliorés. Plus particulièrement, je veux mettre l'accent non pas sur les cas plus traditionnels associés aux situations strictement hiérarchiques, comme il arrive au sein des organisations ou entre les ministres et les députés, mais plutôt sur les cas, de plus en plus fréquents, où le gouvernement fédéral (ou un ministère fédéral) conclut une entente avec, comme partenaire, une seconde ou une tierce partie, dans le but d'atteindre un objectif convenu.

Le programme d'Infrastructure, bon nombre des ententes conclues avec les Premières nations et les ententes conclues récemment avec les provinces sur la formation de la main-d'oeuvre constituent des exemples de ce genre de mécanisme. Je crois que, dans ces cas, il faut repenser la reddition de comptes et les modalités nécessaires pour la rendre efficace.

J'aimerais vous présenter une définition de la reddition de comptes, ainsi que les cinq principes d'une reddition de comptes efficace telle que nous commençons à l'utiliser dans nos travaux de vérification. J'aimerais ensuite analyser ces notions dans le contexte des partenariats, particulièrement dans celui de la prestation de services à des niveaux multiples. Je terminerai en plaidant en faveur de relations redditionnelles plus claires.

Principes d'une bonne reddition de comptes

Toute discussion sur la reddition de comptes est fondée sur la connaissance de l'objectif de la reddition de comptes. Pour beaucoup de gens, la reddition de comptes revient à jeter le blâme et à punir les auteurs de méfaits. Il est probable que cette perception de la reddition de comptes sera toujours présente. Toutefois, je soutiens que la reddition de comptes peut et doit être considérée sous un angle plus constructif, et d'une façon plus conforme aux réalités du secteur public et aux notions actuelles de gestion. Je ne veux pas dire que les personnes devraient être déchargées de la responsabilité de leurs actions individuelles, mais je crois que nous devons faire une distinction entre la reddition de comptes et les pratiques répréhensibles.

À notre bureau, nous avons redéfini les notions de reddition de comptes et nous avons commencé à utiliser une nouvelle définition de la reddition de comptes, qui reconnaît plus explicitement le rôle de plus en plus grand des partenariats; c'est à peu près cette définition :

La responsabilisation désigne une relation fondée sur l'obligation d'avoir un rendement qui corresponde aux attentes convenues et d'en assumer la responsabilité.

Cette nouvelle définition suppose que la reddition de comptes peut exister dans le cadre d'autres relations que les rapports hiérarchiques, même lorsqu'il n'y a pas d'« attribution » véritable de responsabilité. On considère que la reddition de comptes est assumée et acceptée par chaque partie à une relation redditionnelle reconnue; naturellement, la situation est toujours la même lorsqu'une partie délègue des responsabilités à l'autre, comme dans le cas de la reddition de comptes traditionnelle.

Il est évident que toute définition a une valeur limitée, à moins que nous comprenions ce qu'elle exige pour être efficace, peu importe le modèle de prestation ou de régie que l'on choisit. Les cinq principes suivants ont été élaborés à cette fin :

Des rôles et des responsabilités clairs. Les rôles et les responsabilités des parties visées par la relation redditionnelle doivent être bien compris et acceptés.
Des attentes claires à l'égard du rendement. Les objectifs à atteindre, les réalisations attendues et les règles à suivre doivent être explicites, comprises et acceptées.
Un équilibre entre les attentes et les capacités. Les attentes à l'égard du rendement doivent être proportionnelles aux capacités -par exemple les pouvoirs, les ressources et les compétences - de chacune des parties.
Une information crédible. Une information crédible et actuelle doit être communiquée pour faire état du rendement obtenu et des leçons apprises.
Un examen et un ajustement raisonnables. Les parties qui sont tenues de rendre compte doivent effectuer un examen du rendement afin de reconnaître les réalisations et les difficultés et de faire les ajustements nécessaires.

Dans une large mesure, les idées contenues dans ces principes sont connues de bon nombre d'entre vous. Je n'ai pas l'intention de parler plus en détail de ces principes, mais plutôt d'expliquer pourquoi ils revêtent une importance particulière dans le monde assez complexe des partenariats et de la prestation de services à des niveaux multiples.

Les nouveaux mécanismes de prestation de services et les partenariats

De plus en plus, le gouvernement a recours à de nouveaux mécanismes pour offrir des services aux Canadiens, au lieu d'assurer lui-même ces services. Ces mécanismes ne sont pas tous nouveaux - comme c'est le cas pour les sociétés d'État - mais nombre de services le sont.

De nouveaux mécanismes organisationnels sont établis. On a créé des organismes de services spéciaux, comme le Bureau de la traduction, le Bureau des passeports et l'Office de la propriété intellectuelle du Canada. Des agences indépendantes sont créées ou sont en voie de l'être comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence canadienne des douanes et du revenu.

De plus en plus, le gouvernement conclut diverses formes de partenariat avec d'autres organisations ou niveaux de gouvernement afin d'obtenir, de façon collective, les résultats souhaités dans l'intérêt public, comme c'est le cas dans la prestation de programmes et de services. Les modes de prestation du programme Infrastructure et des programmes de formation de la main-d'oeuvre en sont des exemples récents.

J'aimerais faire quelques commentaires sur les partenariats, et tout particulièrement sur « les partenariats pour défendre l'intérêt public », comme le greffier du Conseil privé les appelle dans son Quatrième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada. Dans ces cas, il s'agit de relations non hiérarchiques ou quasi non hiérarchiques -en d'autres mots, il s'agit, totalement ou partiellement, de relations entre égaux - et l'entente entre ces parties présente certaines caractéristiques propres. Elle est très différente du cas traditionnel où le gouvernement fédéral assure lui-même un programme ou un service.

Les partenariats pour défendre l'intérêt public impliquent deux ou plus de deux gouvernements ou organisations qui s'entendent pour travailler ensemble et réaliser un but commun comme la prestation d'un service. Bien qu'elle partage les intérêts collectifs, chaque partie cherche également à atteindre ses propres objectifs d'intérêt public. Qui plus est, chaque partie a son propre « organe de direction » auquel elle doit rendre des comptes.

Reddition de comptes et partenariats

On soutient parfois que les partenariats supposent une reddition de comptes moins exigeante, puisque celle-ci est parfois répartie entre diverses composantes, et donc diluée. À mon avis, c'est plutôt le contraire. La reddition de comptes dans de tels cas pourrait bel et bien être plus exigeante.

Il est vrai que le partenariat, comme entité en soi, n'a pas à rendre de comptes à personne puisqu'il n'est qu'une structure administrative. Cependant, les partenaires sont comptables les uns envers les autres et envers leurs mandants respectifs. Chaque partie est doublement responsable - envers l'autre partie et envers son propre Parlement. C'est ce qui caractérise les partenariats en matière de reddition de comptes : il y a deux aspects de la reddition de comptes à considérer.

Traditionnellement, les ministères assuraient directement la prestation des programmes. Dans ce contexte, le ministère était comptable au Parlement. Le fait de conclure des ententes avec des partenaires ou d'autres tiers ajoute une série additionnelle d'obligations redditionnelles.

Le terme-clé ici est : additionnel . Lorsque le gouvernement fédéral se voit conférer une responsabilité par le Parlement, il doit rendre compte à celui-ci de la façon dont il s'est acquitté de cette responsabilité. Quand le gouvernement fédéral conclut des ententes ou des partenariats avec d'autres parties pour l'aider à s'acquitter de ses responsabilités, le gouvernement demeure comptable envers le Parlement. Il est important que le gouvernement distingue ces ententes redditionnelles avec ses partenaires de ses obligations redditionnelles envers le Parlement.

Ce qui a été ajouté, c'est une série d'obligations, inhérentes à cette nouvelle entente, qui créent des liens redditionnels entre les membres du partenariat. Par conséquent, outre l'obligation qu'il a de rendre compte au Parlement de la façon dont il s'est acquitté de ses responsabilités, le gouvernement devient comptable envers ses partenaires de sa conduite telle qu'elle a été définie par leur entente.

Ces deux séries d'obligations redditionnelles que le gouvernement a désormais, bien qu'elles soient reliées entre elles, sont distinctes l'une de l'autre. Elles sont reliées du fait que l'entente de partenariat doit être conçue de manière à permettre au gouvernement d'atteindre les résultats désirés par le Parlement. L'obligation d'information et les autres éléments redditionnels contenus dans l'entente doivent appuyer les éléments de la relation qui existe entre le gouvernement et le Parlement.

Par exemple, puisque l'obligation gouvernementale de rendre compte au Parlement doit rester crédible, l'entente de partenariat doit faire en sorte qu'il en soit ainsi. L'entente doit permettre au gouvernement d'avoir accès à l'information dont il a besoin, et le gouvernement doit garantir la crédibilité de l'information reçue de l'autre partie (par une vérification ou par tout autre moyen).

Une série d'obligations redditionnelles doit appuyer l'autre. Pourtant, elles demeurent distinctes du fait que les particularités de l'entente ne doivent pas être considérées comme se substituant à l'obligation du gouvernement de rendre des comptes au Parlement ou comme une excuse pour ne pas le faire. L'entente de partenariat doit être considérée comme un moyen d'atteindre une fin.

L'autre partie a ses propres objectifs et buts - qui découlent souvent d'un mandat que lui confèrent ses propres mandants ou ses membres. Manifestement, les objectifs du partenariat doivent être conformes aux objectifs et aux mandats de chaque partenaire. Pour y parvenir, il faudra parfois des négociations très poussées au départ.

Le gouvernement fédéral devra, de son côté, être vigilant pour garantir un équilibre approprié entre deux besoins, la souplesse qui lui permettra de répondre aux attentes de l'autre partenaire, et la nécessité de réaliser son mandat et de respecter les pouvoirs qui lui ont été conférés. Dans de nombreux cas, ce sera tout un défi. Mais c'est un défi qu'il faut prendre au sérieux - il faut que ces ententes soient tout de suite conçues adéquatement, car elles pourraient être très difficiles à changer plus tard. Il en sera probablement de même pour l'autre partie. Un partenariat qui répond aux besoins d'une partie uniquement n'a guère de chance de réussir.

Par conséquent, l'entente de partenariat doit être considérée comme un autre moyen d'assurer directement la prestation des services. Par conséquent, même s'il est probable que le gouvernement ne contrôle pas et qu'il ne veuille pas contrôler, les actions quotidiennes de l'autre partie, il doit intégrer à l'entente des contrôles et des mesures d'incitation et de dissuasion, de sorte qu'il soit perçu comme ayant pris toutes les mesures raisonnables pour garantir que les conséquences souhaitées se concrétisent et qu'il puisse rendre compte au Parlement.

Par conséquent, dans un partenariat, chaque partie individuelle est responsable des résultats recherchés par les partenaires. Cela veut dire que chaque partie :

assume la responsabilité des stratégies qu'elle utilise dans la gestion de ses efforts pour atteindre les résultats globaux escomptés;
rend compte à l'autre partie et à ses propres organes de direction, de façon crédible et rapide, des résultats réalisés au regard des attentes.

Cela dit, on peut soutenir que, en concluant un partenariat assorti d'une double obligation redditionnelle comme moyen d'atteindre des objectifs d'intérêt public approuvés par le Parlement, l'application des principes redditionnels exposés ci-dessus est encore plus importante qu'elle ne le serait autrement.

L'application des principes de reddition de comptes aux partenariats

On pourrait réexaminer chacun de ces principes dans le cas de partenariats où l'intérêt public doit être protégé. On manque un peu de temps pour faire l'examen de chacun des principes. Je vais donc seulement commenter, à titre d'exemple, le quatrième principe qui porte sur les rapports crédibles.

Selon ce principe, une information crédible constitue un élément important de toute entente de responsabilisation, et cette question doit être traitée avant de conclure une entente avec une autre partie. Chacun doit comprendre que l'autre partenaire a besoin d'une information qui lui permet de remplir ses propres obligations. En particulier, le gouvernement fédéral doit pouvoir rendre compte au Parlement de la façon dont les fonds ont été dépensés, ainsi que des résultats obtenus. Il faut au départ négocier un tel accès à l'information pour le gouvernement et ses vérificateurs, à moins que le Parlement n'ait expressément convenu que la reddition de comptes à l'égard des sommes dépensées est peu ou pas nécessaire.

Ministres, partenariats et reddition de comptes

Comme vous le savez, notre système parlementaire impose un régime de responsabilité aux ministres. Les ministres doivent rendre compte à la Chambre des communes de la façon dont ils se sont acquittés de leurs responsabilités législatives. Je crois comprendre que la jurisprudence et certaines lois, comme la Loi d'interprétation, confèrent aussi cette responsabilité aux fonctionnaires. Toutefois, en définitive, c'est le ministre responsable d'un ministère ou d'un organisme qui est responsable des actions de son personnel.

Lorsque l'on envisage d'avoir recours à d'autres mécanismes de prestation, par exemple la création d'un organisme par voie législative, on doit se rappeler que, quelle que soit la forme des ententes, le ministre aura toujours une obligation redditionnelle. Naturellement, plus les ententes seront transparentes, plus l'obligation redditionnelle sera claire.

Par exemple, lorsque la loi établit que l'organisme ou le ministre peuvent conclure des ententes fédérales-provinciales (par exemple l'inspection des aliments), il peut être souhaitable de s'assurer que le processus est ouvert et que les ententes sont déposées à la Chambre, de sorte que les parlementaires sachent ce que l'on attend de l'organisme et du ministre. De même, si l'organisme doit exercer les pouvoirs et les fonctions du ministre, ceux-ci doivent être définis clairement, tout comme la façon dont ils doivent être exercés. Si les pouvoirs et les fonctions sont conférés par l'entremise d'un document officiel, comme un décret, il peut être préférable de le déposer au Parlement afin de s'assurer que les conditions de la délégation sont connues.

Éléments d'une entente redditionnelle

J'aimerais maintenant analyser de plus près les éléments techniques qui doivent faire partie de toute bonne entente redditionnelle. Vous remarquerez que certains de ces éléments reprennent quelques-uns des termes et des concepts dont je vous ai parlé plus tôt en exposant les cinq principes d'une bonne reddition de comptes. Ils sont très semblables puisque les éléments techniques renvoient nécessairement aux principes. Cependant, leur application peut varier quelque peu selon la situation. Très brièvement, voici la liste des éléments avec lesquels nous travaillons.

Mission, mandat et objectifs

Le premier élément comprend la mission, le mandat et les objectifs. L'entente redditionnelle doit décrire, aussi clairement que possible, la raison d'être et les buts généraux de l'entente, les objectifs particuliers à atteindre, et les moyens précis mis en place pour atteindre ces objectifs.

Rôles et responsabilités

Le deuxième élément - les rôles et les responsabilités - est essentiel à toute entente redditionnelle. Il établit les règles de base dont l'application est sous la responsabilité de chaque partie à l'entente. Dans ce cas également, plus on est clair, plus on évite que surgissent des problèmes par la suite. Le partage des rôles et des responsabilités, particulièrement ceux du ministre et des hauts fonctionnaires, dans la plus grande mesure possible, tracerait la ligne entre la prise de décisions et la gestion du programme.

Cadre législatif

Le troisième élément de l'entente redditionnelle est le cadre législatif. Dans nombre de cas, la relation redditionnelle est fondée en tout ou en partie sur la loi. Et dans ces cas, on doit énoncer clairement le contexte juridique des organisations impliquées ainsi que leurs fonctions telles que prévues par la loi. Par exemple, la position en droit d'un nouvel organisme par rapport au ministre responsable serait précisée. Dans d'autres cas, comme l'octroi d'un contrat à des tiers pour la prestation d'un service, le cadre législatif peut ne pas être nécessaire puisqu'il pourrait limiter la latitude des parties.

Autorisations

Le quatrième élément - les autorisations - s'applique tout particulièrement à la plupart des relations redditionnelles hiérarchiques, où des pouvoirs sont délégués par une partie à une autre, selon le cadre juridique. L'entente redditionnelle doit préciser le plus clairement possible quelles autorisations touchant les finances, les ressources humaines et les questions juridiques sont déléguées et dans quelles conditions.

Mesures du rendement

Le cinquième élément - les mesures du rendement - revêt une importance dans toutes les ententes redditionnelles. Il s'agit de la nécessité de déterminer les mesures à utiliser pour évaluer ce qui a été réalisé et de s'entendre sur celles-ci. Ce processus précise les objectifs et réduit les possibilités de malentendus importants sur les résultats de l'entente.

Information à fournir

Le sixième élément - l'information à fournir - est essentiel puisqu'il précise clairement l'information exigée des parties. L'entente pourrait mentionner des moyens, par exemple les plans d'activités, les rapports ou l'information à fournir au Parlement, et devrait préciser le moment où ils doivent être communiqués et la mesure dans laquelle ils sont du domaine public. Une obligation d'information significative est essentielle à une reddition de comptes efficace.

Nomination d'un vérificateur externe

Le septième élément - la nomination d'un vérificateur externe - s'applique aux cas où des organisations indépendantes sont impliquées, et où il est nécessaire et avantageux de vérifier l'entente redditionnelle ou des aspects de celle-ci. Par exemple, la crédibilité de l'information à communiquer peut devoir être améliorée par le recours à un vérificateur externe - c'est-à-dire un vérificateur indépendant des organisations qui sont parties au partenariat. L'entente devrait désigner un vérificateur externe et décrire ses rôles.

Huitième et dernier élément proposé : examen et mécanismes de recours

L'entente devrait préciser quand et comment chacune des parties examinera les réalisations, et fournir des précisions sur l'information sur laquelle l'examen sera fondé. Sans mécanisme d'examen de ce genre -par exemple une consultation pour les fins expresses de la reddition de comptes- l'efficacité de la reddition de comptes est souvent amoindrie. De nombreuses ententes de responsabilisation prévoient un examen et un suivi.

Dans le cas des partenariats, par exemple, à moins d'indication à cet effet, il n'existe pas de mécanisme évident pour régler les situations difficiles. Le recours ultime consisterait peut-être dans ce cas à mettre fin à l'entente, mais, pour diverses raisons, il se pourrait que cette solution ne soit pas pratique. Pour tenter de parvenir à un accord lorsqu'il y a des problèmes, les partenariats ont recours, entre autres, à des procédures que chaque partie peut appliquer, ainsi qu'à des conseils indépendants et à des tribunaux, pour évaluer les cas de désaccord entre les parties. Il est essentiel que les ententes de partenariat mentionnent explicitement les procédures de recours et d'ajustement.

Vérification et partenariats

L'une des questions auxquelles j'ai précédemment fait allusion est la vérification des partenariats. Qui vérifie les partenariats afin de protéger l'intérêt public? C'est une question qui peut être difficile et délicate, et je ne proposerai pas aujourd'hui de solutions particulières. Nous examinons plusieurs cas de partenariats et les dispositions qu'ils contiennent en matière de vérification. Il me semble que la vérification joue un rôle important dans le cas de partenariats, en particulier parce qu'elle constitue un moyen de faire vérifier, par une partie indépendante, les activités et les résultats de ces partenariats.

J'imagine qu'il y a de nombreuses ententes possibles, y compris des ententes de vérification de partenariats entre bureaux de vérificateurs législatifs. Le point à retenir pour le moment est que ces ententes doivent être précisées dès le début. Il ne s'agit pas tant de savoir qui vérifiera l'entente, mais comment la vérification pourra servir toutes les parties et leurs obligations. À titre d'exemple, le Parlement obtient-il encore l'information et l'assurance dont il a besoin? La fonction de vérification doit répondre aux besoins non seulement du partenariat, mais aussi de chacune des parties.

Enfin, comme vérificateurs législatifs, nous devons nous adapter à ces nouveaux moyens que les gouvernements utilisent pour s'acquitter de leur rôle. Je crois que nous sommes conscients de ce besoin, et que nous orientons notre pensée et notre pratique de façon à satisfaire à ces nouvelles exigences de vérification.

Conclusion

La reddition de comptes a toujours été la pierre angulaire de l'administration publique. Selon moi, au fur et à mesure que nous adopterons de nouveaux modèles de régie, la fonction publique d'aujourd'hui et de demain revêtira une importance nouvelle et comportera de nouvelles caractéristiques. Dans une situation hiérarchique traditionnelle, la reddition de comptes a souvent été assurée de façon moins officielle ou, à tout le moins, moins documentée; j'ajouterais qu'elle n'a pas toujours été assurée de façon satisfaisante. Ainsi, les ententes redditionnelles étaient plus facilement comprises, l'information sur les réalisations était communiquée de façon officieuse et le mécanisme pour régler les problèmes était plus simple puisque des directives pouvaient être émises, et des mesures pouvaient être prises, directement. Certaines de ces caractéristiques existent toujours dans un partenariat, car la partie fédérale de l'entreprise sera toujours soumise à une forme quelconque de régime redditionnel traditionnel.

Dans beaucoup de nouveaux mécanismes de prestation des services, et certainement dans les partenariats, la situation est plus complexe. Elle est caractérisée par :

une plus grande séparation des parties, soit au sens physique, soit encore au sens où plusieurs organisations différentes et distinctes sont impliquées;
une plus grande méfiance entre les parties qui auront souvent divers buts et seront certainement préoccupés par des aspects différents de l'entente;
une plus grande complexité puisque l'entente met en scène plusieurs acteurs jouant des rôles différents;
le fait que les parties ont un devoir non seulement les unes envers les autres mais envers leurs mandants respectifs.

Ces facteurs s'ajoutent aux préoccupations et aux défis que pose la reddition de comptes au Parlement et que nous avons déjà considérés.

Tous ces éléments me portent fortement à croire que, en pareils cas, l'entente de responsabilisation doit être encore plus claire et plus transparente . Je prévois que la reddition de comptes devra, dans l'avenir, s'orienter vers des ententes de responsabilisation plus explicites et plus ouvertes entre le gouvernement fédéral et ses partenaires, et entre le gouvernement fédéral et le Parlement dans certains cas particuliers. Je crois qu'il est encore plus important maintenant d'adhérer étroitement aux principes d'une reddition de comptes efficace mentionnés ci-dessus afin d'éviter des problèmes plus tard.

Les autres mécanismes de prestation, y compris les partenariats, ne doivent pas signifier une reddition de comptes plus diffuse et plus difficile à cerner. Bien au contraire. Et le défi, pour nous tous, consiste à nous assurer que l'on accorde plus d'attention aux détails des ententes de responsabilisation qui sont conclues, afin d'assurer leur succès et une reddition de comptes adéquate au Parlement.

À vrai dire, il me semble que plus la séparation est grande, plus la possibilité de se méfier est grande, et que plus la situation est complexe, plus il est nécessaire de reconnaître explicitement les cinq principes de la relation redditionnelle et le besoin d'une plus grande transparence dans les ententes de responsabilisation .

Je vous remercie de votre attention. J'espère que ces remarques vous seront utiles dans vos délibérations et peut-être dans les situations réelles auxquelles vous aurez vraisemblablement à faire face.