Marrakech (Maroc)
17-20 juin 2002
Allocution présentée le 18 juin 2003
par
Mme Johanne Gélinas
Commissaire à l'environnement et du développement durable
On m'a demandé de vous parler ce matin de l'importance de la gouvernance dans le contexte de l'évaluation environnementale de projet et de l'évaluation environnementale stratégique.
À ce sujet, trois éléments clés retiennent l'attention.
La notion de « gouvernance » a pris beaucoup d'importance au cours de la dernière décennie. Mais qu'est-ce que la gouvernance? Pourquoi en parle-t-on maintenant? Et que signifie-t-elle dans le contexte des travaux d'évaluation des répercussions?
Qu'entend-on par gouvernance et qu'est-ce qu'une « bonne gouvernance »?
La gouvernance a toujours eu trait aux nombreuses façons de gérer les affaires et les objectifs communs d'une société. Même si gouvernance et gouvernement ont longtemps été synonymes, on ne peut plus associer la gouvernance au gouvernement seulement.
La gouvernance comprend aussi l'établissement de relations constructives entre le secteur public, le secteur privé et la société civile, en vue de gérer les affaires communes et d'atteindre des objectifs communs.
Les éléments essentiels d'une bonne gouvernance sont notamment :
Et, naturellement, une bonne gouvernance doit être appuyée par de bons outils d'analyse et de prise de décision comme :
L'idée de la gouvernance n'est pas nouvelle. En effet, le Bureau que je représente en parle depuis plus d'un siècle. Cependant, je crois qu'elle est maintenant plus importante que jamais, et ce, pour plusieurs raisons.
Aujourd'hui, le monde est très interdépendant et interrelié. Les problèmes environnementaux s'étendent à toute la planète. Les enjeux environnementaux sont particulièrement importants et ils sont plus considérables à mesure que croissent les niveaux de population et de consommation.
Le nombre d'engagements internationaux, particulièrement dans le domaine de l'environnement, a augmenté énormément au cours de la dernière décennie. Le recours au développement durable comme solution exige véritablement un effort planétaire, tant des gouvernements que des organisations non gouvernementales, des industries et des citoyens.
La notion de gouvernance repose maintenant sur l'admission que les formes traditionnelles de gouvernement ne répondent pas efficacement aux besoins en matière d'environnement et de développement durable. Elles doivent céder la place à de nouveaux systèmes de gouvernance innovateurs.
Cette tendance ne fera que progresser parallèlement à la demande d'une meilleure gouvernance et d'une plus grande reddition de comptes.
Les questions qui se rattachent à la gouvernance et à la reddition de comptes sont l'élément central de mes travaux en qualité de commissaire à l'environnement et au développement durable du Canada.
J'aimerais vous dire quelques mots au sujet de mon rôle de commissaire et vous faire part de quelques-unes de mes expériences.
En deux mots, je suis le « chien de garde » du gouvernement fédéral en matière d'environnement. J'ai le mandat précis de me pencher sur les questions liées à l'environnement et au développement durable au sein du Bureau du vérificateur général du Canada, ou BVG. Mon travail consiste à veiller à ce que le gouvernement fédéral rende des comptes au public pour ce qui est des questions liées à l'environnement et au développement durable.
Le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable a été créé en 1995 par une modification de la Loi sur le vérificateur général. Cela signifie que je suis aussi une vérificatrice et que je dois obtenir des preuves tangibles qu'on a fait effectivement ce qu'on a dit que l'on ferait.
Dans tous nos travaux, mon équipe et moi sommes les mandataires du Parlement et sommes indépendants du gouvernement. Nous ne prenons pas position sur les questions de politique gouvernementale, et nos analyses et recommandations sont objectives. En tant que membres d'un bureau de vérification, nous menons nos travaux en conformité avec les normes de vérification reconnues.
Mon mandat est unique du fait qu'il appuie le Parlement dans ses efforts pour rendre le gouvernement fédéral responsable de ses engagements en matière d'environnement et de développement durable. Je fais aussi la promotion d'une interaction constructive et significative entre les individus et les organisations dans l'ensemble du Canada et de l'administration fédérale.
La gouvernance et la reddition de comptes sont pour nous des préoccupations de plus en plus importantes parce que l'environnement et le développement durable sont la force motrice de nombreuses ententes de gouvernance qui englobent plusieurs compétences.
Ces ententes ont donné naissance à de nouvelles entités ou structures dont vous avez certainement entendu parler dans certains cas, comme l'Institut international du développement durable et le Forest Stewardship Council.
En réalité, le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable est aussi le résultat d'initiatives de ce genre et il constitue un exemple de la concrétisation des nouvelles mesures redditionnelles et de gouvernance.
Pour atteindre mes objectifs, j'axe mes travaux sur trois secteurs de responsabilité principaux :
J'ai le vaste mandat d'examiner les questions environnementales et de développement durable qui doivent en raison de leur importance être portées à l'attention des parlementaires et, en fin de compte, à tous les Canadiens, et de faire rapport sur ces questions. Jusqu'ici, nous avons réalisé des vérifications portant sur plus de 60 secteurs d'activité fédérale, dont les changements climatiques, les déchets dangereux, les substances toxiques, les espèces envahissantes et les sites fédéraux contaminés.
À ces travaux s'ajoutent de nombreuses autres vérifications sur les questions environnementales, effectuées par d'autres groupes du BVG.
Nous avons aussi produit plusieurs études sur divers sujets, notamment les questions liées à l'Arctique, les accords internationaux, les pratiques commerciales dominantes, l'écologisation des activités gouvernementales et l'écocomptabilité.
Je présente aussi un rapport annuel à la Chambre des communes dans lequel je soumets mes constatations et recommandations aux parlementaires. À ce rapport s'ajoutent mes comparutions devant les comités parlementaires ainsi que la présentation d'exposés plus informels aux parlementaires.
Permettez-moi de vous donner un exemple typique, sous forme succincte, de vérification des engagements qui ont été pris et qui ont pour objet de demander des comptes aux gouvernements.
En 1998, nous avons publié une vérification qui examinait des éléments de projets, de programmes et de politiques en matière d'évaluation environnementale. En particulier, nous avons examiné la mesure dans laquelle la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et ses règlements connexes étaient mis en œuvre et le niveau de conformité à la Directive du Cabinet de 1990 sur les évaluations environnementales des politiques et programmes proposés.
Nous avons relevé certaines faiblesses dans la mise en œuvre de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et avons conclu que les évaluations environnementales faites par les ministères fédéraux :
Nous avons conclu que les ministères et les organismes avaient procédé avec lenteur à la mise en œuvre de la Directive du Cabinet.
En 2000, le Rapport au Parlement du commissaire faisait état des résultats d'un suivi de la vérification de 1998. Nous avons alors constaté que l'Agence canadienne d'évaluation environnementale avait pris des mesures raisonnables pour donner suite aux constatations de notre vérification de 1998.
Toutefois, nous n'étions toujours pas satisfaits des progrès faits par les ministères pour combler entièrement les lacunes que nous avions observées.
C'est une histoire qui se termine passablement bien, mais je veux préciser qu'il n'y a pas beaucoup de cas où je suis satisfaite des progrès accomplis par le gouvernement fédéral à l'égard de ses engagements.
J'assume, en plus de la responsabilité des vérifications, des responsabilités particulières ayant trait à la reddition de comptes, en vertu de la Loi sur le vérificateur général.
Lorsque le gouvernement a créé mon poste, il a aussi créé une obligation légale à laquelle doivent se conformer les es ministères et agences fédéraux, soit préparer et mettre à jour une stratégie de développement durable qui doit être revue tous les trois ans.
Ces stratégies sont le résultat d'un engagement pris par le Canada lorsqu'il a signé l'accord Action 21 à la Conférence de Rio, en 1992, qui exigeait la préparation de stratégies nationales de développement durable. Cet accord comprenait un engagement connexe : intégrer l'environnement et le développement aux niveaux de la politique, de la planification et de la gestion.
Les stratégies sont des plans d'action établis par les ministères fédéraux pour faire avancer le Canada sur la voie du développement durable et susciter un changement.
Je suis tenue de surveiller la mise en œuvre des stratégies de développement durable des ministères et de faire rapport au Parlement à ce sujet. Les stratégies de développement durable des ministères comportent des engagements relatifs à la prise de décision intégrée, c'est-à-dire la prise en compte des considérations d'ordre économique, social et environnemental.
Certains ministères ont indiqué que la Directive du Cabinet de 1999 sur l'évaluation environnementale des projets de politique, de plans et de programmes est l'un des outils qu'ils utilisent pour intégrer les questions environnementales à leurs décisions.
Jusqu'ici, nous avons examiné deux générations de stratégies.
Ces stratégies sont de précieux outils permettant d'évaluer les progrès réalisés par les ministères et les organismes fédéraux dans la promotion du développement durable et, plus précisément, dans la réalisation des engagements énoncés dans leur propre stratégie de développement durable.
En plus de surveiller la mise en œuvre des stratégies de développement durable préparées par le gouvernement fédéral, je m'assure que le développement durable demeure une priorité du gouvernement et que les stratégies deviennent les documents stratégiques qu'elles devraient être, c'est-à-dire des documents qui vont au-delà des politiques et des programmes du gouvernement.
À titre de commissaire, je veille également au bon déroulement du processus de pétition en matière d'environnement et de développement durable. Il s'agit d'une caractéristique unique de mes responsabilités.
Ce processus a été mis en place pour permettre aux citoyens de faire part de questions et de préoccupations dans le domaine de l'environnement et d'obtenir des réponses franches des ministres fédéraux.
Ce processus est en fait un mécanisme interactif qui peut permettre la conclusion de nouveaux arrangements entre le gouvernement et des organisations communautaires locales, mais dont il faut encore tirer pleinement parti.
Je dois préciser qu'il ne s'agit pas de pétitions traditionnelles portant des milliers de signatures. Elles peuvent prendre la forme d'une simple lettre envoyée par un citoyen canadien.
Nous avons reçu un certain nombre de pétitions sur la mise en œuvre par le gouvernement fédéral des évaluations environnementales de projets, plans, programmes et politiques. Des 86 pétitions que nous avons reçues jusqu'ici, environ le tiers porte sur l'évaluation environnementale. Certaines pétitions ont trait à la conformité à une directive ou à la loi et d'autres, à des projets nationaux ou internationaux précis.
Finalement, le texte intégral de chaque pétition et la réponse donnée par les ministres fédéraux sont diffusés sur le site Web de la commissaire.
En veillant au bon déroulement du processus de pétition, je supervise l'un des mécanismes les plus importants que le gouvernement fédéral a établis pour susciter un engagement significatif des citoyens. Cela est une caractéristique essentielle de tout système de gouvernance.
Comment pouvons-nous assurer sur le plan national le respect des engagements à l'égard de l'environnement et du développement durable dans un cadre de gouvernance mondial? Une façon de procéder consiste à exercer une surveillance nationale indépendante et à faire rapport sur celle-ci, afin de contribuer à l'amélioration de la transparence à l'échelle mondiale.
Ma position est peut-être unique sur la scène mondiale, mais il existe des bureaux comme le mien dans de nombreux autres pays. Au cours de la dernière décennie, les bureaux de vérification nationaux ont vu leur rôle et leurs tâches prendre de plus en plus d'importance dans le domaine de l'environnement et du développement durable.
De nombreux gouvernements nationaux ont des lois, des règlements et des directives qui exigent que les gouvernements effectuent des évaluations environnementales de projets, programmes, plans ou politiques. Ce sont habituellement les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques, ou ISC, qui font ces évaluations.
Les ISC jouent un rôle primordial dans la vérification des comptes et des activités du gouvernement et dans la promotion d'une saine gestion financière et de la reddition de comptes au sein de leurs gouvernements respectifs. À mesure que s'intensifient les attentes des citoyens, des organismes internationaux donateurs et d'autres parties à l'égard des gouvernements nationaux, ces gouvernements dépendent des ISC pour assurer la reddition de comptes au public.
Certaines institutions supérieures de contrôle, notamment du Paraguay, de la Norvège, de la Suède, de la Corée du Sud, ont réalisé des vérifications portant précisément sur l'évaluation environnementale.
D'autres vérifications environnementales ont été effectuées, mais les évaluations environnementales ne constituaient qu'un élément de la vérification et non la raison principale de celle-ci, ou encore elles étaient un élément de la vérification mais pas nécessairement la raison principale de cette vérification.
Au moyen de la fonction de vérification, les institutions de vérification nationales jouent un rôle dans l'évaluation des politiques et programmes environnementaux. Les secteurs d'examen pourraient comprendre l'évaluation :
Au BVG et au sein de ma propre direction, nous avons réalisé des vérifications qui ciblent les évaluations environnementales et les évaluations environnementales stratégiques, dans leur ensemble ou en tant qu'éléments d'une vérification environnementale.
J'ai déjà mentionné certains des sujets de mes propres vérifications et rapports, mais voici quelques exemples de questions environnementales sur lesquelles le BVG a fait rapport dans le cadre d'une vérification de plus grande portée :
En 2004, je publierai un rapport sur la mise en œuvre de la Directive du Cabinet de 1999 sur l'évaluation environnementale des projets de politique, des plans et des programmes du gouvernement canadien.
Je songe aussi à examiner les questions suivantes : conformité à la Directive, répercussions et qualité des évaluations environnementales stratégiques et meilleures pratiques sur le plan national.
En outre, nous envisageons aussi d'étayer de documents certaines des meilleures pratiques à l'échelle nationale dans le domaine de l'évaluation environnementale stratégique dans le rapport final.
En plus de vérifier les interventions du gouvernement fédéral en rapport avec les questions préoccupantes, ou de surveiller la mise en œuvre des stratégies de développement durable des ministères, je fais aussi rapport sur les questions nouvelles et copréside le Groupe de travail sur la vérification environnementale de l'INTOSAI.
L'INTOSAI aide ses membres à s'acquitter de cette tâche en leur donnant des occasions de mettre en commun leurs connaissances et leurs expériences sur les défis de la vérification et de l'évaluation qu'ils doivent relever dans un monde de plus en plus changeant et interdépendant.
L'INTOSAI donne à ses membres des avis sur la conduite des vérifications de la régularité (par exemple, les vérifications comptables portant, entre autres, sur les coûts et les passifs, et les vérifications du rendement) lorsqu'elles prennent en compte les questions environnementales.
Une vérification du rendement d'une entité vérifiée dans le contexte de l'exécution des activités et des programmes environnementaux du gouvernement peut, s'il y a lieu, traiter de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité.
Une vérification du rendement axée sur l'environnement peut souvent entrer dans l'une des cinq catégories suivantes :
L'INTOSAI n'a pas, à l'heure actuelle, de directives sur l'évaluation environnementale. Cependant, elle a préparé des directives à l'intention des ISC pour la vérification d'autres secteurs tels que les déchets et l'eau. Il serait possible pour l'INTOSAI de fournir à ses membres des directives sur la vérification d'autres secteurs, comme l'évaluation environnementale de projets, programmes, plans et politiques.
La vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, a accepté de présider le Groupe de travail sur la vérification environnementale de l'INTOSAI. En tant que sa déléguée je suis coprésidente de ce comité. Notre rôle est de rehausser la capacité des bureaux de vérification nationaux dans le monde à intégrer les considérations environnementales et de développement durable à leurs travaux.
La vérification conjointe par les ISC des questions et des politiques environnementales transfrontalières et la vérification des accords environnementaux internationaux retiennent tout particulièrement l'attention du Groupe de travail.
Le Groupe de travail aide les bureaux de vérification nationaux du monde entier à mieux comprendre les questions touchant la vérification environnementale. Nous établissons des directives et des méthodes pour les aider à exécuter des vérifications environnementales. En outre, nous leur communiquons de l'information et mettons en commun les expériences en accordant une attention particulière à leurs besoins en formation.
Alors, comme vous pouvez le constater, l'évaluation environnementale est un domaine d'intense activité. C'est pourquoi je suis fière de dire que le Bureau du vérificateur général du Canada, pour ne pas mentionner mon propre bureau, joue un rôle de premier plan dans l'élaboration de nouvelles méthodes et approches en rapport avec une saine gouvernance et une bonne reddition de comptes.
Notre exemple montre que les institutions de vérification nationales et les ISC jouent un rôle majeur. Et en dépit de cela, elles n'établissent pas les politiques.
Leur rôle essentiel est d'améliorer les programmes d'évaluation environnementale en tenant les gouvernements responsables de leurs engagements, et de juger de la mesure dans laquelle les politiques et les programmes ont été mis en œuvre de manière satisfaisante.
Il est évident que leurs observations et recommandations issues des vérifications, si elles sont mises en œuvre, peuvent grandement améliorer le processus d'évaluation environnementale.
Nous pouvons certes discuter des méthodes et des approches, du rôle des ISC dans la conduite des vérifications environnementales ou des évaluations des répercussions, il n'en demeure pas moins que c'est l'intérêt que nous manifestons à l'égard des questions environnementales et de développement durable qui soutient ces efforts et qu`ils sont le véritable moteur de nombreux nouveaux mécanismes et initiatives en matière de gouvernance.
Si le développement durable consiste, dans une large part, à déterminer ce qui doit être fait pour protéger la planète tout en permettant un développement économique et social, la gouvernance consiste surtout à déterminer comment nous nous y prendrons pour la protéger.
Une bonne gouvernance est donc plus importante que jamais et elle est essentielle pour remplir notre promesse en matière de développement durable, et ce, pour plusieurs raisons.
Premièrement, nous avons un déficit environnemental et de développement durable au pays et à l'échelle mondiale. Ce déficit augmente et les enjeux sur les plans de la santé et des coûts prennent de l'importance.
Deuxièmement, la confiance du public dans la capacité et la volonté des gouvernements de tenir leurs promesses de développement durable est ébranlée — leur crédibilité est en jeu.
Troisièmement, le rôle et l'approche des gouvernements ont changé ces dernières années. En effet, ceux-ci s'en remettent de plus en plus à d'autres pour atteindre les objectifs d'intérêt public.
Enfin, même si les principes fondamentaux d'une bonne gouvernance ne sont pas complexes, les gouvernements, y compris le gouvernement canadien, éprouvent beaucoup de difficultés à les appliquer. Ils ont besoin d'aide.
Et si l'expérience du Canada peut servir d'exemple, vos propres gouvernements et institutions éprouveront eux aussi des difficultés à respecter leurs propres engagements en matière d'environnement et de développement durable.
Mon principal message à ce sujet est donc : l'évaluation environnementale est ici pour rester et vous ne pouvez pas y échapper.
Heureusement, les ISC sont ici pour vous aider!
Merci