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Examen par un comité international de pairs des pratiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau du vérificateur général du Canada
Rapport sommaireÀ la vérificatrice générale du Canada 1 Un comité international d'examinateurs pairs, constitué de représentants des institutions supérieures de contrôle des finances publiques du Royaume-Uni, de la France, de la Norvège et des Pays-Bas, a examiné les pratiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau du vérificateur général du Canada (le Bureau). Deux membres du General Accounting Office des États-Unis ont participé à l'examen à titre d'observateurs. 2 L'objectif des pratiques de vérification de l'optimisation des ressources est de fournir aux députés une information indépendante, objective et « corroborée » sur laquelle ils peuvent se fonder pour examiner le rendement du gouvernement et lui demander des comptes. À cette fin, le Bureau a établi un cadre de gestion de la qualité pour que les vérifications de l'optimisation des ressources soient effectuées conformément à ses autorisations législatives, aux normes professionnelles reconnues, et avec le souci de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité. 3 Il incombe au Bureau de concevoir et de bien appliquer ses pratiques de vérification de l'optimisation des ressources, et notamment d'assurer la qualité des produits de vérification. Notre responsabilité consiste à déterminer si les pratiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau sont bien conçues et qu'elles fonctionnent efficacement, lui permettant d'atteindre ses objectifs. 4 Notre examen a été effectué conformément aux principes de vérification généralement reconnus, lesquels respectent le Code de déontologie et les normes de contrôle publiés par l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques. 5 Les critères que nous avons utilisés pour évaluer les pratiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau sont fondés sur les politiques de vérification énoncées dans le Manuel de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau. Ces politiques découlent des autorisations législatives spécifiées dans la Loi sur le vérificateur général (1995) et des normes de vérification applicables publiées par l'Institut Canadien des Comptables Agréés. Les politiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau figurent à l'annexe A. 6 Nous avons déterminé si le cadre de gestion de la qualité du Bureau est bien conçu, de sorte qu'il intègre les autorisations législatives, les normes professionnelles reconnues et les mesures nécessaires pour que les vérifications soient effectuées avec le souci de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité. 7 Nous avons aussi déterminé dans quelle mesure les pratiques de vérification de l'optimisation des ressources fonctionnent bien - de façon à procurer aux députés une information indépendante, objective et « corroborée » sur laquelle ils peuvent se fonder pour examiner le rendement du gouvernement et lui demander des comptes. 8 Nous avons constaté que, au 31 décembre 2003, les pratiques de vérification de l'optimisation des ressources du Bureau étaient bien conçues et qu'elles fonctionnaient bien, lui permettant d'atteindre ses objectifs. 9 La suite du présent rapport présente des possibilités que la direction pourrait vouloir examiner pour améliorer la qualité de ses politiques et de ses pratiques de vérification de l'optimisation des ressources. Caroline Mawhood - Examinatrice en chef Le 4 février 2004 Améliorations possiblesIntroduction1 Le comité international d'examinateurs pairs a effectué un examen objectif et indépendant des pratiques de vérification de l'optimisation des ressources (VOR) du Bureau conformément aux principes et aux normes de vérification généralement reconnus. Le comité a examiné les politiques et les procédures consignées du Bureau, un certain nombre de vérifications qu'il a effectuées en 2003, et interviewé des employés qui ont participé à celles-ci et qui étaient chargés de secteurs fonctionnels. Les noms des membres du comité d'examen figurent à l'annexe B, laquelle précise également les méthodes utilisées par le comité. 2 Nous sommes heureux de signaler que, au 31 décembre 2003, les pratiques de VOR du Bureau étaient bien conçues, de sorte qu'elles intègrent les autorisations législatives et les normes professionnelles reconnues et que les vérifications sont effectuées avec le souci de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité. En outre, ces pratiques fonctionnaient bien, de façon à procurer au Parlement une information indépendante, objective et « corroborée » sur laquelle il peut se fonder pour examiner le rendement du gouvernement et lui demander des comptes. 3 Lorsque nous avons exécuté l'examen, nous avons tiré profit de l'expérience vaste et variée du comité international de pairs pour formuler un certain nombre d'observations sur les stratégies et pratiques du Bureau et pour cerner un certain nombre de secteurs que celui-ci devrait peut-être examiner en vue d'améliorer ses pratiques de VOR ainsi que son cadre de gestion de la qualité (CGQ). Stratégie générale de VOR et cadre de gestion de la qualité4 Politiques de vérification Le Bureau a établi des politiques de vérification appropriées, de sorte que les rapports de vérification qui en découlent atteignent leurs objectifs. Le Bureau s'est doté d'un processus de gestion de la qualité étendu, qui couvre tous les aspects de la procédure des VOR, depuis le choix des vérifications jusqu'aux activités postérieures au dépôt, y compris les vérifications dans le domaine de l'environnement et du développement durable et les travaux de suivi. Ce processus d'assurance de la qualité rigoureux permet de s'assurer que des politiques de vérification appropriées sont suivies. D'après notre examen des chapitres de vérification, le CGQ fonctionne bien. Les rôles de l'examinateur de la qualité, de la revue des pratiques et du Comité de gestion des VOR sont en train de prendre forme et fournissent une assurance de la qualité tout au long du cycle des VOR. Ce sont là de bons mécanismes permettant de vérifier si les contrôles fonctionnent bien et de s'assurer que la stratégie de vérification fait l'objet d'un examen critique.
5 Dans le Manuel de VOR du Bureau, les politiques de VOR sont rédigées comme des directives auxquelles il faut se conformer. Le Manuel de VOR contient également d'autres directives, qui sont des pratiques attendues. Lorsqu'elles portent directement sur une politique de VOR ou sur une norme de l'Institut Canadien des Comptables Agréés, les directives sont conformes à ces politiques et à ces normes. Il existe un certain nombre d'autres contrôles liés à l'exécution d'une VOR, dont certains sont essentiels pour obtenir un produit VOR de bonne qualité. Toutefois, chaque contrôle semble présenter une pondération égale des risques et il se peut que certains aient été élaborés pour les vérifications comptables; ils ne s'appliquent donc pas toujours facilement aux travaux de VOR. Il y a risque que le processus d'assurance de la qualité vise à assurer un niveau de qualité standard sans chercher à favoriser une amélioration générale de la qualité des produits de vérification. Afin de contrer ce risque, le comité d'examen croit que, dans la mise au point du CGQ, le Bureau devrait tenir compte de ce qui suit :
Les bonnes pratiques6 Le comité d'examen a observé un certain nombre de bonnes pratiques dans le processus de VOR du Bureau et dans le CGQ (voir la pièce 1). Celles-ci renforcent la solidité des produits et des processus de contrôle de VOR du Bureau. On peut citer de bons exemples de couverture en temps opportun de sujets préoccupant les Canadiens, qui peuvent jeter les bases d'autres travaux (par exemple, dans les chapitres de vérification suivants : Le transport routier en milieu urbain et La Stratégie du Canada pour lutter contre le blanchiment d'argent). Des lignes directrices sur les mécanismes redditionnels, un outil d'évaluation du rendement ministériel et un rapport d'aperçu sur les questions de développement durable, voilà des éléments qui constituent du bon travail.
7 Planification des vérifications. La planification stratégique, le choix des vérifications et la couverture du domaine de vérification sont judicieux, les plans de vérification (planification monoétape) mettent l'accent sur l'évaluation des risques et sur l'apport des vérifications aux cinq secteurs d'intérêt du Bureau. Cela donne au travail du Bureau cohérence et orientation. Le processus d'évaluation des risques est mené dans le cadre de discussions plus vastes entre les ministères concernés et le Bureau. Le processus de sélection des vérifications est en train de prendre forme et le Bureau reconnaît qu'il faudra mettre davantage l'accent sur la façon dont les ressources de VOR sont affectées aux vérifications au cours des prochaines séries.
8 Mise en œuvre des vérifications. Les principales constatations et conclusions sont appuyées par les éléments probants et il y a une bonne consultation des ministères et d'autres parties intéressées. L'examen des dossiers de vérification et les entretiens avec le personnel indiquent que la révision détaillée des dossiers et que les entrevues étaient les principales techniques de vérification utilisées et, dans les vérifications examinées, les éléments probants appuyaient pleinement les constatations et conclusions du rapport. Le Bureau engage souvent de vastes consultations avec les organisations et les groupes intéressés, par exemple au sujet des vérifications dans le domaine du développement durable; de plus, il a recours pour toutes les vérifications à un comité consultatif de spécialistes de l'extérieur. Le Bureau dispose d'experts fonctionnels et de spécialistes, par exemple pour conseiller les équipes au sujet des analyses quantitatives ou des mécanismes redditionnels, de même que d'examinateurs de la qualité, pour chaque vérification. 9 Mesures du rendement. Le Bureau mesure son influence pour ce qui est d'améliorer la reddition de comptes, les activités et les services du gouvernement en déterminant le pourcentage des recommandations auxquelles on a donné suite dans les quatre années suivant leur formulation. Tous les ans, le Bureau publie un rapport contenant un certain nombre de chapitres de suivi de travaux antérieurs. Le Rapport annuel du Bureau renferme aussi certaines mesures du rendement, par exemple, le nombre de recommandations auxquelles le Comité des comptes publics a souscrites. 10 Rétroaction. Le Bureau a introduit un certain nombre de mécanismes visant à obtenir, des principales parties intéressées, de la rétroaction sur ses travaux de VOR. En 2002, le Bureau a fait faire un sondage détaillé auprès des députés. Dans l'ensemble, le sondage a révélé un appui élevé en faveur du rôle du Bureau. En réponse aux commentaires des parlementaires, le Bureau a préparé une stratégie visant à améliorer les communications, donnant ainsi suite à l'une des principales constatations du sondage. Grâce à la mise en œuvre de cette stratégie, les principaux messages devraient être communiqués de façon plus proactive. 11 Récemment, le Bureau a aussi commencé à mener des sondages auprès des hauts fonctionnaires dont les ministères ont fait l'objet d'une VOR au cours de l'année écoulée. Ces sondages visent à obtenir de la rétroaction sur la stratégie et les processus du Bureau en matière de VOR ainsi que sur les recommandations auxquelles les fonctionnaires devraient donner suite. Ces sondages offriront au Bureau des possibilités de continuer à améliorer son travail et de répondre à toute préoccupation qui serait exprimée. Secteurs à améliorer12 Le comité d'examen a relevé un certain nombre de secteurs que le Bureau devrait songer à examiner pour améliorer ses produits de VOR. Planification des vérifications13 Examen de l'étendue de certaines vérifications. Le Bureau pourrait envisager d'examiner plus en profondeur l'étendue de certaines vérifications dès le début des phases de la conception et de la planification afin de s'assurer que l'étendue répond aux objectifs de la vérification, par exemple en s'attachant davantage à clarifier les questions, les critères, la méthode, les sources d'éléments probants et les secteurs probables qui donneront lieu à des recommandations. Cela permettrait de voir à un stade précoce s'il faut avoir recours à des spécialistes de l'extérieur ainsi qu'à des experts du domaine et des questions techniques à l'interne. 14 Il serait profitable que le Bureau tienne davantage compte, durant la phase de planification, des questions et des recommandations probables en matière d'économie et d'efficience. Celui-ci pourrait également réfléchir à une façon de concevoir des recommandations qui soient claires au sujet des mesures que les ministères doivent prendre et qui soient axées sur les causes, les résultats et le rendement du ministère. Exécution des vérifications15 Révision des méthodes de vérification habituellement utilisées pour les VOR afin de recueillir et d'analyser les éléments probants. Les méthodes utilisées pour les VOR sont bonnes, mais il serait possible d'utiliser davantage de techniques telles que les groupes de discussion et l'analyse quantitative. Cela donnerait l'occasion de présenter des constatations de vérification de manière plus convaincante. Le Bureau a déjà eu recours à des enquêtes, à l'analyse comparative ainsi qu'à l'analyse statistique (voir, par exemple, les vérifications des chapitres Service correctionnel Canada - La réinsertion sociale des délinquants de sexe masculin, pour lesquelles on a utilisé une enquête auprès des agents de libération conditionnelle). Un ensemble de méthodes plus variées pourrait être plus rentable pour le vérificateur et l'entité vérifiée, et susciter davantage de recommandations qui entraînent des changements bénéfiques ainsi qu'une amélioration de l'efficience et de l'économie. La pièce 2 présente certaines techniques de VOR et la façon dont elles pourraient être utilisées.
16 Concrètement, l'utilisation d'un ensemble de méthodes plus variées pourrait s'appuyer sur les mesures suivantes :
17 Apprentissage au sein de l'organisation. Il existe aussi des possibilités d'apprentissage au sein de l'organisation. À l'heure actuelle, il n'existe pas de système exhaustif permettant de recueillir et d'analyser toutes les leçons de vérification apprises des parties intéressées et de les joindre aux documents de la revue de la qualité pour qu'elles contribuent à l'orientation et à la formation. Rapport de vérification et suivi18 Les recommandations devraient être précises et proactives. Une réflexion tôt dans le cycle de la vérification sur les secteurs pouvant faire l'objet de recommandations permettrait aux équipes de vérification de cibler des changements bénéfiques et d'en discuter plus tôt avec les ministères. 19 Lorsqu'il se penche sur l'efficacité, le Bureau cherche surtout à savoir si l'entité a des procédures établies pour mesurer ses résultats et l'efficacité de ses programmes. Ses vérificateurs ont constaté que de meilleurs résultats peuvent être atteints par une meilleure gestion et, par conséquent, leurs recommandations ont tendance à être axées sur des questions de reddition de comptes et de procédures - ce qui exige que les organismes vérifiés établissent des mesures du rendement plus claires, améliorent l'information de gestion et précisent les responsabilités. Toutefois, les entités vérifiées pourraient profiter de recommandations plus fermes, plus précises et axées sur des mesures mettant l'accent sur les questions d'économie, d'efficience et de rendement - mettant l'accent sur les résultats atteints et la façon d'améliorer ces résultats. Les réponses des organismes vérifiés aux recommandations n'indiquent pas toujours clairement quelles mesures ils comptent prendre. 20 Présentation des rapports. Les vérifications que nous avons examinées sont généralement de bonne qualité, bien structurées, succinctes et les rapports sont bien rédigés. Les politiques du Manuel de VOR font en sorte que les constatations sont communiquées avec exactitude et de manière à répondre aux préoccupations des parties intéressées. 21 Dans certaines vérifications, le Bureau fait un bon usage des graphiques - par exemple, les vérifications des chapitres L'évaluation des rapports ministériels sur le rendement et La gestion des pesticides : sécurité et accès sur le marché présentent des graphiques qui communiquent bien les constatations. Dans d'autres rapports, le Bureau aurait intérêt à utiliser davantage de graphiques et d'illustrations pour présenter des données numériques complexes et d'autres informations. Dans les rapports, le Bureau pourrait également mettre en évidence les questions pour lesquelles il a demandé l'avis de conseillers et de spécialistes de l'extérieur, ce qui donnerait plus de poids aux constatations de vérification. 22 Faire davantage pour démontrer que les VOR donnent des résultats positifs. Bien qu'il possède un bon éventail de mécanismes pour mesurer l'incidence des VOR, le Bureau aurait intérêt à démontrer que les VOR donnent des résultats positifs, en déterminant si un problème a été réglé par la mise en œuvre des recommandations et si le rendement s'est amélioré. Utilisation des ressources de VOR23 Examiner le coût de chaque vérification grâce à une analyse plus poussée des coûts comparatifs. Toute bonne pratique de VOR devrait permettre au Bureau de tenter d'améliorer son efficience tant pour ses activités à l'interne que pour ses clients. Le Bureau a un éventail varié de produits de vérification : VOR complètes, notes de vérification, rapports de suivi et couverture de questions liées à l'environnement et au développement durable. En moyenne, le Bureau consacre environ 5 000 heures pour un suivi, 9 000 heures pour une VOR ordinaire et 10 000 heures pour une vérification de portée gouvernementale. En 2003, le coût moyen des VOR ordinaires dépassait 1 100 000 $. 24 Il faut plus d'analyse des facteurs coûts de chacune des vérifications afin de déterminer si les ressources qui leur sont allouées correspondent bien aux besoins. Les coûts sont étroitement liés aux méthodes utilisées et à la taille des équipes. À certaines étapes de la vérification, les équipes peuvent compter de nombreux membres. Même si toute l'équipe ne travaille pas à temps plein à la vérification, il y a une certaine rigidité dans la façon dont le personnel est affecté à la vérification. Les ressources humaines sont généralement affectées aux vérifications en fonction de leur expérience; il serait peut-être possible de les examiner et de les réaffecter au cours des diverses étapes de la vérification. 25 Le Bureau pourrait envisager d'utiliser plus souvent des notes de vérification et d'effectuer plus de petites VOR pour faire l'essai de nouvelles méthodes, former le personnel, faire une meilleure utilisation des ressources de VOR et faire en sorte que les questions positives soient mises en relief. Les petites VOR constituent un banc d'essai valable pour les nouvelles méthodes et stratégies, donnant ainsi libre cours à l'innovation qui autrement, dans une vérification « normale », pourrait être étouffée par les contraintes de temps. Résumé des suggestions26 Le Bureau devrait envisager les mesures suivantes :
Annexe ABureau du vérificateur général du Canada
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| Mise à jour: 2004-03-11 |
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