3.27 Le GIEC a publié deux grands rapports d'évaluation. Des centaines de spécialistes du monde entier ont participé à leur rédaction, tandis que des milliers d'experts et que des gouvernements en ont fait une étude critique. Le Canada a pris une part active au processus. Les rapports présentent, en général, un vaste consensus international sur l'enjeu des changements climatiques.
3.28 Voici l'une des principales constatations que le GIEC présente dans son rapport de la deuxième évaluation (1995) : « ...la prépondérance de la preuve indique qu'il existe une influence humaine évidente sur le climat du globe ». Le GIEC a conclu qu'il y a accumulation de gaz à effet de serre (surtout de dioxyde de carbone) dans l'atmosphère. Le Groupe estime que l'accumulation de ce gaz est en partie causée par des activités humaines comme l'utilisation de combustibles fossiles et le déboisement. L'augmentation des émissions de gaz dits à effet de serre a pour effet d'emmagasiner une certaine quantité de chaleur qui, sans cela, s'échapperait de l'atmosphère terrestre. Une telle situation pourrait entraîner des changements climatiques.
3.29 Les experts concluent, dans le rapport de la deuxième évaluation, que la non-réduction des émissions de gaz à effet de serre risque d'engendrer de graves conséquences à long terme. Parmi celles-ci, mentionnons l'augmentation de la température moyenne annuelle en surface, un changement des régimes météorologiques et pluviaux, une modification des rendements agricoles et des écosystèmes, ainsi qu'une élévation du niveau de la mer susceptible de mettre en péril les collectivités côtières. En outre, le rapport signale que les changements climatiques pourraient avoir des répercussions multiples et sérieuses sur la santé humaine. De telles séquelles se répercutent au-delà des frontières locales et provinciales et deviennent des préoccupations nationales et, de plus en plus, internationales. Le gouvernement fédéral s'est dit d'accord avec les constatations présentées dans ce document.
3.31 Les incertitudes qui suscitent des discussions sur la gravité des changements climatiques sont à double tranchant. Les répercussions pourraient être moindres ou pires que prévu. Quoiqu'il en soit, le problème demeure.
3.34 Le gouvernement fédéral a le pouvoir d'agir pour ce qui est des polluants atmosphériques qui traversent les frontières internationales. Il s'occupe des questions environnementales d'envergure nationale et négocie, signe et ratifie des traités internationaux au nom du Canada. En outre, il dispose d'instruments ou de leviers d'intervention, notamment des outils fiscaux et réglementaires, et il a le pouvoir de promulguer diverses mesures incitatives.
3.35 Les provinces ont compétence sur leurs ressources naturelles, ce qui inclut la production et l'utilisation de l'énergie ainsi que le contrôle des émissions polluantes locales. Elles possèdent divers leviers d'intervention, notamment leurs pouvoirs d'imposition et leur capacité légale d'élaborer des politiques et des règlements sur l'énergie. En outre, elles contrôlent des domaines comme la production d'énergie, les codes du bâtiment provinciaux et les transports à l'intérieur de leur territoire, y compris l'inspection et l'entretien des véhicules automobiles circulant sur les routes provinciales.
3.36 Les gouvernements municipaux disposent d'importants leviers d'intervention associés à leur régie de l'infrastructure locale, notamment aux chapitres de l'urbanisme, des transports et des codes du bâtiment.
3.37 L'État fédéral n'a pas besoin de l'accord d'autres paliers de gouvernement pour ratifier des engagements environnementaux internationaux, comme ceux qui portent sur les changements climatiques. Néanmoins, des fonctionnaires fédéraux nous ont informés que, dans la pratique, le gouvernement canadien ne ratifie un engagement international qu'après s'être assuré que le pays peut respecter ses obligations à cet égard. Au Canada, pour élaborer des solutions rentables aux problèmes environnementaux requérant des interventions à divers niveaux administratifs, tous les paliers de gouvernement doivent se concerter et faire participer l'industrie, les organisations non gouvernementales et les particuliers. Selon des fonctionnaires fédéraux, cette concertation peut être restreinte par des divergences entre les grandes priorités des gouvernements, par la disponibilité des ressources et par les préoccupations au sujet des répercussions économiques régionales de certaines mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
3.39 Les changements climatiques ne sont pas qu'un problème environnemental. Ils ont aussi des incidences économiques, notamment sur le plan du commerce et de la compétitivité, et des incidences sociales. Ils soulèvent aussi des préoccupations au sujet de l'équité entre les générations, entre les divers paliers de pouvoir et secteurs d'activité au Canada, et entre les divers pays et régions du monde. Il faut tenir compte de ces considérations et des rivalités d'intérêt lorsqu'on décide des modalités d'intervention. Les changements climatiques incarnent donc le défi posé par le développement durable.
3.40 Les interventions liées à la question des changements climatiques s'étaleront sur de longues périodes de temps. Comme on l'a déjà dit, il ne s'agit pas de trouver aujourd'hui la meilleure politique d'intervention contre les changements climatiques au cours du prochain siècle, mais plutôt de choisir une stratégie prudente, de commencer à s'orienter dans la bonne direction et, en cours de route, de rectifier le tir à la lumière des données nouvelles obtenues.
3.42 Vu cette incertitude, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) et d'autres intervenants ont suggéré que les efforts axés sur les changements climatiques devaient être guidés par le principe de prévention. En général, ils interprètent ce principe ainsi : en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'incertitude scientifique ne doit pas servir de prétexte pour différer la prise de mesures rentables destinées à empêcher la détérioration de l'environnement.
3.43 Malgré les incertitudes qui demeurent, le gouvernement fédéral a conclu que l'état actuel des connaissances scientifiques sur les changements climatiques permet de justifier la prise de mesures préventives. La menace est réelle et les coûts potentiels sont tout simplement trop élevés sur les plans environnemental, économique et humain pour ne pas intervenir maintenant. À notre avis, l'application du principe de prévention comme stratégie globale pour parer aux changements climatiques est appropriée dans les circonstances.
3.45 Le gouvernement fédéral a conclu que, pour la prise de décisions éclairées sur les futurs choix politiques à faire, il importe de poursuivre les travaux scientifiques, afin de mieux comprendre le système climatique et d'en détecter les changements, et afin de mieux saisir les répercussions socioéconomiques et environnementales possibles sur le Canada.
3.46 La plupart des gaz à effet de serre demeurent dans l'atmosphère pendant des décennies, voire des siècles. Au début, l'incidence des réductions immédiates d'émissions de ces gaz sera probablement peu perceptible à cause des gaz déjà présents dans l'atmosphère. Selon de nombreux scientifiques, il faudra peut-être attendre des décennies avant que les effets des réductions soient perceptibles, tout comme il a fallu des années pour prendre conscience de l'impact de l'accroissement progressif des émissions de gaz à effet de serre. Même si l'on parvenait à stabiliser immédiatement ces émissions, les concentrations des gaz en cause dans l'atmosphère continueront d'augmenter pendant longtemps. Le Canada estime que les changements climatiques sont en partie inévitables, en dépit de la prise de mesures d'atténuation au pays et à l'étranger. Il reconnaît donc la nécessité d'une stratégie nationale d'adaptation qui soit conçue de manière à réagir aux changements projetés ou réels, comme l'augmentation du nombre de phénomènes météorologiques violents et les variations des niveaux d'eau.
3.48 Pour atteindre la cible intermédiaire fixée par la CCCC, on demande aux parties à l'annexe I, c'est-à-dire essentiellement les pays développés et ceux d'Europe de l'Est, de viser la réduction, d'ici l'an 2000, de leurs niveaux d'émission de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. L'objectif ultime, toutefois, est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. La CCCC stipule qu'un tel niveau devrait être atteint dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable. Les parties à la Convention ont accepté de tenir une série de réunions de suivi, appelées conférences des parties, pour évaluer les progrès accomplis en vue de réaliser les objectifs fixés dans la Convention.
3.49 La CCCC ne fixe pas de cibles ni d'échéanciers légalement exécutoires pour le contrôle des émissions de gaz à effet de serre, mais elle exige des parties à l'annexe I de réaliser, à leur choix, certaines des mesures qui leur sont présentées. Aux termes de la Convention, le Canada et d'autres pays se sont engagés notamment à mettre en oeuvre des politiques et des mesures pour atténuer les changements climatiques, à adopter des politiques et des mesures qui faciliteront l'adaptation à ces changements, à encourager l'échange de renseignements à leur sujet et à y coopérer, à élaborer et à mettre en oeuvre des programmes d'éducation et de sensibilisation du public concernant l'évolution du climat. Ces engagements doivent tenir compte des priorités nationales et régionales spécifiques à chaque pays. Ensemble, ces promesses constituent l'engagement du Canada sur la scène internationale en riposte aux changements climatiques.
3.51 Réponse du Canada à la CCCC, le Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC) a été approuvé en février 1995 par les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement. Il réaffirme l'appui au principe de prévention et l'engagement envers l'objectif canadien de stabilisation.
3.52 Depuis plus de sept ans, le Canada s'est donc engagé, dans le cadre de sa politique intérieure, à stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Cet engagement est plus rigoureux que la cible intermédiaire de la CCCC, qui ne vise qu'un effort de stabilisation.
3.55 Selon Environnement Canada, si l'on utilise l'unité commune de mesure qu'est l'équivalent de dioxyde de carbone, le pays a émis, en 1990, 567 mégatonnes de gaz à effet de serre. (Une mégatonne d'émissions de dioxyde de carbone équivaut à la quantité de ce gaz qu'émettent annuellement environ 200 000 automobiles.) En 1995, dernière année pour laquelle des données sont disponibles, on a indiqué que les émissions totales étaient d'environ neuf pour cent supérieures à ce qu'elles étaient cinq ans plus tôt. La pièce 3.1 illustre cette tendance à la hausse.
3.56 Le gouvernement fédéral attribue en grande partie l'augmentation soutenue des émissions à la croissance démographique, à la consommation accrue d'énergie et à une augmentation de l'activité économique, en particulier la production et l'exportation de pétrole et de gaz naturel. Les efforts d'atténuation, y compris l'amélioration de l'efficacité énergétique, ont aidé à réduire le taux d'augmentation des émissions de gaz à effet de serre, mais n'ont pas réussi à l'endiguer.
3.57 Aux termes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques , toutes les parties nommées à l'annexe I doivent présenter un rapport annuel sur leur inventaire des émissions anthropiques de gaz à effet de serre. En utilisant les plus récents rapports disponibles, nous avons comparé les progrès accomplis par le Canada entre 1990 et 1995 et ceux de sept autres pays industrialisés.
3.58 Les émissions ont augmenté plus lentement au Canada qu'aux Pays-Bas, mais plus rapidement que dans les six autres pays : l'Allemagne, l'Australie, les États-Unis, le Japon, la Norvège et le Royaume-Uni. En Allemagne et au Royaume-Uni, les émissions ont en fait chuté pendant cette période. Cette performance semble, du moins en partie, être le fait de circonstances exceptionnelles, uniques, dont ils ont pu tirer profit et dont ils ont renforcé l'effet dans leurs programmes d'action nationaux et dans leur position lors des négociations internationales sur les changements climatiques. En Allemagne, cette circonstance unique est la restructuration industrielle de l'Allemagne de l'Est. Au Royaume-Uni, la performance s'explique par le remplacement du charbon par le gaz naturel en raison de la libéralisation des marchés de l'énergie.
3.60 Dans son rapport d'avril 1997 intitulé Perspectives énergétiques du Canada : 1996-2020, RNCan prévoit que l'écart serait ramené, d'ici l'an 2000, à huit pour cent au-dessus des niveaux de 1990. Le Ministère indique cependant que l'écart pourrait se situer entre cinq et onze pour cent (pièce 3.1) . Dans le Deuxième rapport national du Canada sur les changements climatiques - Mesures prises en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (mai 1997), on indique que les progrès accomplis en vue de la réduction de l'écart découlent des stratégies d'intervention du PANCC et d'autres prévisions hypothétiques. Le document signale aussi que, comme le Canada, la plupart des autres pays développés prévoient qu'ils ne réussiront pas à stabiliser d'ici l'an 2000 leurs émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990.
3.61 Depuis la publication de la projection d'avril 1997, un fait s'est produit qui pourrait avoir une incidence supplémentaire importante sur la capacité du Canada à atteindre son objectif de stabilisation. En août 1997, Ontario Hydro a annoncé qu'elle remplacerait temporairement une partie de sa production d'énergie nucléaire par la production d'énergie à partir de combustibles fossiles. Si ce projet se réalise, la quantité de gaz à effet de serre émis par Ontario Hydro augmentera par rapport aux projections présentées dans les Perspectives énergétiques du Canada : 1996-2020 . Compte tenu de ce scénario, RNCan estime que les émissions de gaz à effet de serre, au pays, pourraient augmenter, d'ici l'an 2000, d'environ onze pour cent par rapport aux niveaux de 1990. Cependant, Ontario Hydro nous a informés qu'elle s'est engagée à stabiliser ses émissions nettes de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990 d'ici l'an 2000 et qu'elle prévoit honorer son engagement, même pendant la période où elle réduira sa production d'énergie nucléaire.
3.63 La présente vérification a été centrée sur la politique intérieure actuelle, soit l'engagement de stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990, et sur le rôle du gouvernement fédéral dans la réalisation du Programme d'action national concernant les changements climatiques du Canada. Le PANCC expose les orientations stratégiques devant permettre d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation et propose des voies pour effectuer d'autres réductions après l'an 2000. Notre vérification a mis l'accent sur les initiatives d'atténuation adoptées en vue de la réalisation de cet objectif.
3.64 La présente vérification avait pour objectif global d'évaluer la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie. Pour ce faire, nous avons examiné ce que nous considérons être les éléments clés de la gestion du respect des engagements susmentionnés. La pièce incluse dans le Résumé présenté en début de chapitre constitue une liste de contrôle de ces éléments clés et présente notre évaluation des progrès accomplis. Dans la section Observations et recommandations , nous faisons part de nos constatations détaillées dans le même ordre que celui de la liste de contrôle.
3.65 Nous voulions trouver quelques-unes des raisons qui motivent la prédiction du gouvernement fédéral selon laquelle le Canada n'a pas de chance raisonnable d'atteindre son objectif de stabilisation. Nous avions, de ce fait, l'intention de cerner, si possible, les leçons à tirer pour la gestion d'initiatives visant l'atteinte de cibles futures.
3.66 Nous avons examiné le rôle du gouvernement fédéral dans la traduction de l'orientation stratégique du PANCC en mesures explicites et concrètes devant permettre au Canada de réaliser son objectif de stabilisation. Nous nous sommes aussi penchés sur l'information connexe qui est transmise au Parlement. Compte tenu de la portée nationale et fédérale du sujet à l'étude, notre examen a porté surtout sur les ministères fédéraux de l'environnement et de l'énergie, soit Environnement Canada et Ressources naturelles Canada (RNCan), bien que nous soyons conscients que certains aspects des changements climatiques intéressent l'ensemble des ministères, organismes et autres entités de l'État et qu'ils ont, de fait, une nature sectorielle.
3.67 Dans notre vérification, nous avons tenu compte des trois thèmes clés que le premier rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable décrit comme étant des points faibles de la gestion, par le gouvernement fédéral, des questions environnementales et des questions de développement durable. Voici ces thèmes :
1 Reconnaissance des risques liés aux changements climatiques - Fait
2 Établissement de l'objectif national ayant trait aux changements climatiques - Fait
3 Détermination de l'orientation stratégique pour l'atteinte de l'objectif - Fait
3.71 Depuis longtemps, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sont conscients de l'importance de s'entendre sur les mécanismes de reddition de comptes à utiliser lorsqu'ils travaillent collectivement à résoudre des questions environnementales. Par exemple, la Stratégie pour une action nationale concernant le réchauffement de la planète , qui a été rendue publique en novembre 1990, propose la mise au point conjointe, par les gouvernements et tous les autres secteurs de l'économie, d'un cadre stratégique d'intervention pour lutter contre la réchauffement de la planète, un aspect du changement climatique. Elle stipule aussi que les principes et les éléments de la stratégie nationale d'action devraient être codifiés dans des ententes fédérales-provinciales.
3.72 Le PANCC énumère certains principes devant faciliter le choix des mesures à appliquer au chapitre des changements climatiques. Pour ce qui est du principe de transparence et de responsabilité, on peut y lire : « Il importe que soient clairement établies les responsabilités relatives à la prise de mesures, à leur choix ainsi qu'à leur incidence éventuelle et à leur succès. »
3.74 Nous avons constaté que le PANCC précise certes l'orientation stratégique de l'intervention du Canada portant sur les changements climatiques, mais qu'il ne définit pas les rôles et les responsabilités incombant aux divers intervenants, gouvernements ou autres. Des fonctionnaires fédéraux nous ont informés que, à titre de document consensuel national, le PANCC sert de guide à la mise en oeuvre des mesures choisies par les divers paliers de gouvernement en fonction des pouvoirs qui leurs sont propres et des ressources dont ils disposent. Ces fonctionnaires nous ont également indiqué que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement sont collectivement responsables de l'atteinte de l'objectif de stabilisation par l'entremise du cadre de coordination fédéral-provincial-territorial et du mécanisme national de coordination qui lui est connexe (voir l' annexe B ).
3.75 Nous sommes conscients de l'existence de diverses ententes fédérales-provinciales visant à promouvoir la coopération pour certaines démarches volontaires et certains travaux de recherche-développement effectués en appui à la riposte du Canada aux changements climatiques. Toutefois, il n'existe pas d'ententes ni d'accords clairs et transparents qui lient le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, et qui définissent avec précision les responsabilités et les rôles confiés à chacun pour l'atteinte de l'objectif de stabilisation.
3.76 Nous avons remarqué que les municipalités, même si elles disposent de quelques leviers importants d'intervention, relèvent des gouvernements provinciaux et ne sont donc pas, dans le cadre du présent mécanisme national, des agents actifs de coordination, mais des agents d'intervention.
3.77 En résumé, bien que tous reconnaissent depuis longtemps l'importance de disposer de mécanismes de reddition de comptes pour traiter des questions environnementales, les responsabilités et les rôles à confier aux divers paliers de gouvernement, afin de parer aux changements climatiques, n'ont pas encore été précisés ni soumis à l'approbation des intéressés.
4 Acceptation de la répartition des rôles et des responsabilités par tous les paliers de gouvernement - Progrès partiel
3.79 Deux ministères fédéraux assument la codirection des activités, mais la nature de leur leadership est imprécise. Dans le cadre de leurs mandats respectifs, Environnement Canada et Ressources naturelles Canada (RNCan) réalisent nombre d'activités à l'appui des efforts du Canada visant à contrer l'incidence des changements climatiques au pays et à l'étranger. Ces ministères, entre autres, aident à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l'amélioration de la compréhension scientifique du problème et à l'adaptation aux changements climatiques possibles (voir les annexes C et D ). Plusieurs de ces activités montrent la voie à suivre au plan national.
3.80 Les deux ministères susmentionnés ont publiquement déclaré qu'ils assument présentement le leadership des activités liées à la question des changements climatiques sur le plan intérieur. En outre, des fonctionnaires de ces ministères nous ont indiqué que ces derniers étaient conjointement responsables de la conduite des interventions du gouvernement fédéral en vue de la réalisation du PANCC. Parmi ces interventions, mentionnons la mise sur pied de mécanismes fédéraux, provinciaux et territoriaux conjoints, ainsi que l'incitation à la participation des nombreux intéressés et de l'ensemble de la population canadienne. Cependant, les deux ministères disposent de pouvoirs et de moyens limités lorsqu'il s'agit de s'assurer que participent aux activités d'autres entités fédérales, d'autres paliers de gouvernement, ainsi que l'industrie, les organisations non gouvernementales ou les particuliers.
3.81 En général, Environnement Canada est le principal responsable de l'élaboration de la politique environnementale globale sur les changements climatiques, y compris au chapitre de la climatologie et de l'éducation du public. Pour sa part, RNCan participe davantage à l'élaboration et à la coordination de la stratégie d'intervention au pays, notamment sur le plan des relations avec les secteurs industriels. De surcroît, les deux ministères ont la responsabilité commune d'élaborer de nouveaux choix stratégiques et de nouvelles mesures pour contrer les changements climatiques, et de diriger les efforts du gouvernement fédéral visant la réduction de ses propres émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, à notre avis, il incombe à ces deux ministères fédéraux d'être les maîtres d'oeuvre ou les codirecteurs des activités du Canada au chapitre des changements climatiques.
3.82 Toutefois, lors de l'examen des documents présentés au Parlement par Environnement Canada et RNCan, nous avons constaté leur silence sur la nature exacte de leur rôle de codirection et sur la nature exacte de leurs responsabilités à l'égard de la réalisation du PANCC. Par exemple, les rapports sur les plans et les priorités (anciennement la Partie III du Budget des dépenses), les rapports sur le rendement et les stratégies sur le développement durable présentés par les deux ministères décrivent les rôles et les responsabilités de ceux-ci au chapitre des changements climatiques, mais uniquement en ce qui concerne leur propre mandat ministériel.
3.83 Les rôles et les responsabilités des autres intervenants fédéraux ne sont pas précisés. Nous nous attendrions à ce que le gouvernement fédéral attribue des rôles et des responsabilités aux divers intervenants fédéraux et qu'il puisse indiquer au Parlement qui doit rendre compte des interventions fédérales à l'appui de la réalisation du PANCC. Afin de savoir quels sont ces rôles et ces responsabilités, nous avons examiné les mécanismes et ententes de coordination interministérielle relatifs aux changements climatiques.
3.84 Outre Environnement Canada et RNCan, nombre d'autres ministères et organismes fédéraux ont, dans le cadre de leur mandat respectif, à exercer des rôles et des activités en appui aux efforts que le Canada fait pour parer aux changements climatiques. Parmi eux, se trouvent le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, l'Agence canadienne de développement international (ACDI), Agriculture et Agroalimentaire Canada, le Bureau du Conseil privé, le ministère des Finances, Industrie Canada, le ministère des Pêches et des Océans, Santé Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor, Transports Canada ainsi que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Par ailleurs, toutes les entités fédérales sont chargées de contribuer à la réalisation du PANCC en réduisant les émissions de gaz à effet de serre produites dans le cadre de leurs propres activités. L'intervention fédérale et nationale destinée à parer aux changements climatiques nécessite donc une coordination à l'échelon fédéral.
3.85 En janvier 1995, les quatre ministères fédéraux du secteur des ressources, soit ceux de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, de l'Environnement, des Pêches et des Océans et des Ressources naturelles, ont signé un protocole d'entente d'une durée de trois ans. Ce document vise à aider les ministères à accroître la coordination entre eux, à collaborer à des projets conjoints et à mettre en oeuvre un cadre de développement durable, fondé sur les sciences et la technologie, dans les secteurs des ressources naturelles. Les changements climatiques sont considérés comme une priorité sur le plan de la collaboration et de la recherche. Le protocole d'entente demande que l'on trouve les meilleurs moyens auxquels pourraient recourir les quatre ministères, individuellement et collectivement, pour résoudre les incertitudes scientifiques et renseigner les Canadiens sur l'importance des changements climatiques. Le volet « changements climatiques et variabilité » de ce document traite de climatologie et, de plus en plus, des répercussions de ces changements et des questions connexes d'adaptation. Ces deux derniers aspects ont été ajoutés, à l'automne de 1997, au mandat prévu au protocole d'entente. Au moment de notre vérification, on était en train de négocier la prolongation du protocole d'entente.
3.86 Par ailleurs, le Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE) permet d'aider 12 ministères à coordonner leurs initiatives en la matière, notamment dans les domaines de l'efficacité énergétique, des énergies renouvelables et des techniques de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Depuis avril 1996, le PRDE appuie davantage les efforts déployés pour faire face aux changements climatiques.
3.87 Un comité principal interministériel de sous-ministres adjoints a été mis sur pied en juin 1997 pour agir à titre de maître d'oeuvre de la coordination fédérale en matière de changements climatiques. Il s'est formé au moment où le gouvernement fédéral s'apprêtait à participer à la conférence de Kyoto. Ce comité doit gérer la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto . Actuellement, il réunit des représentants de dix ministères et organismes, soit Affaires étrangères et Commerce international Canada, l'ACDI, Agriculture et Agroalimentaire Canada, le Bureau du Conseil privé, Environnement Canada, le ministère des Finances, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Transports Canada. Coprésidé par Environnement Canada et RNCan, ce comité principal sert à l'établissement d'un consensus à l'échelon fédéral sur les grandes questions et stratégies concernant les changements climatiques. Il sert aussi à coordonner la gestion des activités fédérales. Cependant, il n'existe aucun mandat écrit.
3.88 En résumé, nous n'avons pu trouver de documents qui décrivent de manière précise la nature du rôle directeur du gouvernement fédéral pour ce qui est de la question des changements climatiques. Ni les textes précisant les mécanismes de coordination interministérielle ni ceux des ententes entre ministères n'ont permis de clarifier les rôles et les responsabilités, au niveau fédéral, relativement à la réalisation du PANCC, ni de clarifier les exigences concernant la présentation de rapports au Parlement sur les activités axées sur les changements climatiques. Les fonctionnaires fédéraux n'ont pu trouver d'autres documents pertinents à nous fournir. À notre avis, le gouvernement fédéral n'a pas réussi à concevoir un moyen acceptable de rendre compte de son leadership au chapitre du problème des changements climatiques et de la participation fédérale à la réalisation du PANCC.
5 Définition claire du rôle directeur du gouvernement fédéral - Aucun progrès
6 Précision des rôles et des responsabilités de tous les intervenants fédéraux au chapitre des changements climatiques - Progrès partiel
3.90 Parce que les responsabilités et les rôles précis des divers intervenants du PANCC n'ont pas été établis, nous n'avons pu déterminer les contributions individuelles à l'atteinte de l'objectif canadien de stabilisation, ni la vraie nature des rapports entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Selon nous, aucun partenariat véritable n'a été mis sur pied par les divers paliers de gouvernement en vue de la réalisation de l'objectif précité.
3.91 Nous croyons qu'un mécanisme de reddition de comptes non défini et diffus mine l'autorité et la responsabilité des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et de leurs fonctionnaires. De plus, il rend difficile pour quiconque l'évaluation de leur performance respective. Cela signifie également que l'on ne sait trop à qui incombe la responsabilité de rendre compte des progrès accomplis par le Canada en vue de l'atteinte de son objectif de stabilisation. Néanmoins, à notre avis, le gouvernement fédéral demeure comptable au Parlement de la mise sur pied d'une structure de gestion efficace afin de parer aux changements climatiques.
7 Précision de l'apport (attendu des diverses parties) en vue de l'atteinte de l'objectif global - Aucun progrès
3.93 Le gouvernement fédéral, en collaboration avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait engager une action concertée visant la mise au point d'une structure de gestion efficace pour parer aux changements climatiques.
3.94 Le gouvernement fédéral devrait diriger les démarches visant à obtenir la collaboration des provinces et des territoires en vue de l'établissement d'un partenariat qui soit assorti d'ententes écrites précisant les rôles, les responsabilités et les contributions nécessaires au respect, par le Canada, de ses engagements relatifs aux changements climatiques.
3.98 Le Deuxième rapport national du Canada sur les changements climatiques, publié en 1997, signale que les sondages font régulièrement état du manque de sensibilisation des particuliers aux mesures qu'ils peuvent prendre pour aider à réduire la quantité de gaz à effet de serre produite par le Canada. Par ailleurs, nous avons constaté, lors d'entrevues avec un groupe fort divers d'intervenants, que la presque totalité d'entre eux reconnaissent la nécessité de mieux sensibiliser et éduquer le public.
3.99 Nous pouvons affirmer, après avoir parcouru des documents publiés par le gouvernement et après avoir recueilli, en interview, les commentaires de certains intervenants, que plusieurs raisons justifient la mise sur pied d'un programme de sensibilisation et d'éducation du public. Parmi celles-ci, mentionnons les impératifs suivants :
3.102 Outre ces initiatives, nous avons pris note d'autres propositions de projets. En voici quelques exemples :
3.104 Le Deuxième rapport national du Canada, paru en 1997, fait état de plusieurs initiatives particulières à ce titre et signale qu'elles cadrent bien avec l'engagement du Canada d'élaborer un programme national de communications sur les changements climatiques. Toutefois, malgré les nombreuses interventions visant à informer et à éduquer le public, nous avons constaté que, jusqu'à présent, leur direction et leur coordination à l'échelon national sont inadéquates. Au cours des sept dernières années, le Canada a, selon nous, perdu l'occasion de mieux sensibiliser la population aux changements climatiques et de mieux l'éduquer à ce sujet. De plus, il n'a pas su profiter de l'opportunité qui lui était offerte de préparer le public à un débat national sur les choix s'offrant aux gouvernements et d'obtenir des Canadiens qu'ils appuient les politiques destinées à relever les défis que pose l'évolution du climat.
8 Lancement, tel que promis, d'une initiative nationale de communications destinée à sensibiliser et à éduquer la population - Aucun progrès
3.106 Ensuite, le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle clé dans la coordination de la réalisation d'un tel programme, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux si les circonstances l'exigent.
3.108 Pour l'instant toutefois, le gouvernement fédéral n'utilise pas d'outils fiscaux - par exemple, une taxe sur les combustibles fossiles - comme moyens d'incitation à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Jusqu'à présent, il préfère utiliser un nombre restreint de mesures stratégiques et favorise les actions volontaires. Compte tenu des restrictions financières récentes, moins de ressources ont été allouées aux principaux programmes de subventions et de contributions. Ces dernières années, en outre, le gouvernement s'est montré réticent à recourir trop souvent aux règlements comme moyen d'intervention.
3.109 La recherche de nouveaux moyens d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation repose en grande partie sur un effort consensuel de tous les paliers de gouvernement. Des mécanismes ont été instaurés entre le gouvernement fédéral et les autorités provinciales et territoriales (voir l' annexe B ), de même qu'au sein du gouvernement fédéral, afin de coordonner les mesures prises au pays pour parer aux changements climatiques et afin de proposer de nouvelles stratégies pour respecter l'engagement actuel. Différents mécanismes de consultation ont également été créés avec le temps dans le but de faire participer les municipalités et d'autres intervenants à la prise de décisions et à la recherche de solutions.
3.110 Le besoin d'élaborer de nouvelles options ne date pas d'hier. Comme en atteste la pièce 3.3 , le gouvernement fédéral sait depuis longtemps déjà qu'il faut trouver de nouvelles façons d'atteindre l'objectif de stabilisation.
3.111 À l'occasion de leur réunion conjointe de 1993, et chaque année depuis, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement ont maintes fois enjoint leurs représentants officiels de proposer de nouvelles solutions et mesures pour atteindre l'objectif de stabilisation. En novembre 1997, ces ministres ont convenu que la stratégie d'intervention du Canada à l'égard des changements climatiques doit refléter une compréhension claire des conséquences associées à toute mesure proposée - ses coûts, ses avantages et son incidence sur l'environnement et l'économie.
3.112 Au Canada, on a recensé diverses options pour parer aux changements climatiques. Différents modèles économiques ont été utilisés pour préciser les effets du choix de l'une ou l'autre de ces options. Ces modèles ont permis de calculer les coûts probables associés à certaines options, les résultats obtenus variant selon le modèle retenu et l'option examinée. Mais bien qu'ils constituent une source importante d'information, ces modèles ne représentent qu'un des éléments déterminant le choix des options.
3.113 En résumé, mis à part le cadre fédéral-provincial-territorial de coordination et l'examen de différentes options, les intervenants n'ont pas réussi à s'entendre sur un train étendu de mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation. Le défi ne consiste pas à trouver aujourd'hui les mesures d'adaptation les plus appropriées aux changements climatiques du prochain siècle. Il s'agit plutôt de choisir un vaste éventail de mesures et une stratégie prudente, de commencer à s'orienter dans la bonne direction et, en cours de route, d'adapter la stratégie et les mesures à la lumière des données nouvelles. Le gouvernement fédéral reconnaît que les mesures stratégiques utilisées actuellement ne permettront pas à elles seules d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation; autrement dit, l'approche retenue, qui mise en grande partie sur des mesures volontaires, ne permettra pas de trouver une solution satisfaisante au problème.
9 Élaboration d'une vaste gamme de mesures - Progrès partiel
10 Accord des instances à l'égard des mesures menant à la réalisation de l'objectif - Aucun progrès
3.115 Que le Canada et la communauté mondiale choisissent d'intervenir ou de ne pas intervenir en réponse aux changements climatiques, il est évident pour le gouvernement fédéral que tous les Canadiens devront payer la note. Le PANCC a établi qu'il fallait évaluer les coûts - c'est-à-dire les conséquences environnementales, économiques et sociales - d'une politique de non-intervention face aux changements climatiques. Toutefois, l'examen de 1996 du PANCC révèle que peu ou pas de travaux ont été entrepris au Canada pour évaluer les conséquences économiques de l'inaction.
3.116 À notre avis, les gouvernements ont besoin de plus de renseignements sur les coûts et les avantages comparatifs des volets agir, ou ne pas agir. Ils ont besoin de données qualitatives et, si cela est possible et rentable, de données quantitatives. Les régions, les secteurs et les particuliers ont besoin de cette information pour pouvoir choisir les solutions les plus appropriées et les plus économiques au problème du changement climatique. Mais bien qu'essentielle à l'élaboration des politiques et à la prise de décisions, cette information ne peut être communiquée aux Canadiens faute d'avoir été recueillie et dûment vérifiée.
3.117 L'Étude pancanadienne (1997), préparée par Environnement Canada en collaboration avec des intervenants, constitue la première évaluation nationale des effets possibles des changements climatiques sur l'environnement et la situation socio-économique du Canada. Bien que l'on n'y évalue pas les coûts éventuels de l'inaction, les auteurs de l'étude signalent que bien d'autres questions doivent être réglées avant de penser à estimer les coûts.
11 Analyse des coûts et des avantages d'agir ou de ne pas agir - Progrès partiel
3.119 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait préciser davantage les coûts et les avantages environnementaux, économiques et sociaux des mesures qui peuvent être prises pour parer aux changements climatiques ainsi que la répartition de ces coûts et de ces avantages entre les régions, les secteurs et les particuliers.
3.120 Le gouvernement fédéral devrait intensifier ses efforts en vue d'élaborer, en consultation avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, un train de mesures fédérales facilitant la réalisation des engagements du Canada à l'égard des changements climatiques.
3.121 Le gouvernement fédéral, conjointement avec les autres paliers de gouvernement et les autres intervenants principaux, devrait sciemment s'efforcer d'en arriver à une entente sur un train étendu de mesures nationales , axées sur la réalisation des engagements du Canada à l'égard des changements climatiques.
3.123 Comme nous l'avons déjà mentionné, le PANCC n'indique pas comment son orientation stratégique sera réalisée. Par ailleurs, ni les autorités gouvernementales, à tous les paliers, ni même les entités fédérales, ne sont encore parvenues à une entente sur la façon d'élaborer le plan de mise en oeuvre ou sur la manière de contrôler les progrès réalisés.
3.124 Bien que tous les Canadiens puissent être appelés à contribuer à la mise en oeuvre du PANCC, nous avons constaté que personne ne s'est vu confier la responsabilité globale de définir un plan réaliste que pourrait utiliser le Canada pour atteindre son objectif de stabilisation.
3.125 L'examen de 1996 du PANCC révèle que la responsabilité de la mise en oeuvre, pour certaines mesures, n'a été confiée à aucun décideur et que certaines instances n'ont encore posé aucun geste. Les travaux effectués dans le cadre de cet examen ont également révélé que les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre appliquées actuellement ne sont pas toutes recensées dans le PANCC.
3.126 D'après notre examen du PANCC, l'orientation stratégique des activités d'atténuation visant quatre secteurs particuliers (transport, industrie, résidentiel et commercial, agriculture et foresterie) indique que le « Canada » doit prendre certaines mesures. À notre avis, un plan identifiant le responsable de chacune des activités doit être élaboré.
3.127 Aucun document ne précise toutefois le plan à suivre pour respecter l'orientation stratégique du PANCC. En outre, comme le Programme ne donne pas de liste exhaustive des mesures à prendre, il est difficile de savoir qui travaille à d'autres activités et quels résultats ces dernières devraient produire.
12 Élaboration d'un plan national de mise en oeuvre - Aucun progrès
3.129 L'examen de 1996 du PANCC révèle que les attentes, énoncées sous forme de résultats mesurables à atteindre, ont été établies pour quelques-unes seulement des interventions en cours. Beaucoup de travail reste à faire à ce chapitre, selon nous.
13 Établissement d'attentes claires au chapitre de la performance pour chaque intervention - Progrès partiel
14 Établissement de jalons et de cibles intermédiaires - Aucun progrès
3.132 D'après le rapport d'examen (1996) du PANCC, les différentes instances gouvernementales se partagent au total quelque 475 interventions (précision des orientations et programmes ou mesures). Ce rapport souligne également le fait suivant : bien que les actions prises puissent ne pas permettre des réductions des émissions à court terme, elles peuvent être importantes pour d'autres raisons, notamment l'établissement d'un point de départ pour d'autres actions.
3.133 C'est en novembre 1995 qu'a été lancé le Programme d'action fédéral sur le changement climatique : Dégager de nouveaux horizons. On y énonce le programme et les mesures concrètes par lesquels le Canada entend s'acquitter de son engagement à long terme au chapitre des changements climatiques, engagement formulé dans le cadre du PANCC. Le gouvernement fédéral, notamment, y veut prêcher par l'exemple et mettre de l'ordre dans ses affaires. Le Programme d'action fédéral vise seulement les ministères et organismes fédéraux.
3.134 C'est à cette époque également que le gouvernement fédéral a soumis un plan (Réduction des émissions causées par les activités du secteur public fédéral) à l'équipe du Programme Défi-climat (Mesures volontaires et Registre). La contribution, prévue pour l'ensemble des opérations fédérales seulement et non pour chaque entité, consiste à dépasser l'objectif de stabilisation établi pour l'an 2000 et à réduire d'ici 2005 les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990.
3.135 Dans son rapport périodique d'octobre 1997 au bureau du programme MVR, le gouvernement fédéral estimait avoir réussi, par ses diverses mesures, et compte tenu des effets de la compression des effectifs, à réduire ses émissions totales de gaz à effet de serre de près de huit pour cent durant la période de 1990 à 1996. On projetait également les avoir réduites, en l'an 2000, de 18 p. 100 comparativement aux niveaux de 1990, pourcentage devant être porté à 27 p. 100 en 2005. Il est certes important que le gouvernement fédéral donne l'exemple, mais ses activités ne produisent qu'un pour cent des émissions totales de gaz à effet de serre au Canada.
3.136 Le plan que le gouvernement fédéral a soumis au bureau du programme MVR précise que les sociétés d'État sont exclues et qu'elles ont la responsabilité de voir à ce que soient communiqués leurs plans d'action. Des représentants ministériels nous ont appris qu'au 1er janvier 1998, aucune société d'État n'était inscrite au Registre. Le gouvernement fédéral devant, pour tout le pays, prêcher par l'exemple, nous nous attendions à ce que les sociétés d'État participent au Programme Défi-climat. La présente vérification n'avait pas pour mandat de déterminer si les sociétés d'État ont déjà des plans d'action pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
3.137 À notre avis, même si nombre de mesures sont appliquées dans le cadre du PANCC, seuls comptent les résultats de ces interventions et la possibilité que ces résultats offrent d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation.
15 Application de mesures assurant la réalisation de l'objectif - Progrès partiel
3.139 L'examen de 1996 du PANCC visait à évaluer les données sur la performance d'un autre volet important, le Programme Défi-climat (Mesures volontaires et Registre). Il en est ressorti que ce Programme avait été centré jusqu'alors sur l'accroissement du nombre de participants plutôt que sur les résultats escomptés ou atteints à l'aide des interventions précisées dans les plans présentés. Il est indiqué dans le rapport de cet examen que les résultats obtenus n'avaient été quantifiés, jusqu'à présent, que pour la moitié des plans d'intervention.
3.140 L'examen de 1996 révèle par ailleurs que la nature de l'information fournie pour chaque mesure prise dans le cadre du PANCC ne permet pas, dans la plupart des cas, d'en quantifier les retombées, mais les quelques données qualitatives disponibles semblent indiquer que des progrès sont réalisés. Le deuxième Rapport national du Canada (1997) donne un aperçu de quelques-unes des mesures prises par toutes les instances gouvernementales. Pour la plupart des interventions prévues aux plans, aucune information n'est fournie sur les résultats à obtenir d'ici l'an 2000, ou obtenus jusqu'ici. Toutefois, le rapport contient quelques données globales sur les prévisions et les réalisations sectorielles. À notre avis, s'il est économique et possible de le faire, il conviendrait de recueillir plus de données qualitatives et quantitatives afin d'aider les décideurs à déterminer si les interventions portent fruit et la mesure dans laquelle on peut s'attendre à ce qu'elles concourent à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation.
16 Communication aux décideurs de données sur la performance axées sur les résultats - Progrès partiel
3.142 Dans le texte qui présente le PANCC, l'on souligne que le véritable indicateur de progrès est la réduction totale des émissions de gaz à effet de serre qu'aura permise le Programme, telle qu'elle sera indiquée par les chiffres de l'inventaire national des émissions. On y dit également que le Canada examinera d'autres indicateurs socio-économiques ou environnementaux pour s'assurer qu'il reste fidèle aux orientations stratégiques établies.
3.143 L'examen de 1996 du PANCC a été l'occasion de dégager, à l'aide des données disponibles, des indicateurs possibles des changements climatiques. Ces données précisaient notamment le nombre de ménages, la superficie commerciale, la production brute de l'industrie et les kilomètres-véhicules parcourus. D'autres indicateurs possibles des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation d'énergie sont indiqués dans Tendances des émissions de gaz à effet de serre au Canada , un rapport d'Environnement Canada, et dans le rapport Évolution de l'efficacité énergétique au Canada de RNCan.
3.144 À notre avis, retrouver certains indicateurs de performance dans quelques documents épars ne nous permet pas d'affirmer qu'existe un consensus sur un ensemble normalisé d'indicateurs généraux de performance aux plans socio-économique et environnemental que pourrait utiliser le Canada pour évaluer les progrès qu'il a accomplis.
17 Établissement d'indicateurs généraux de performance pour la mesure des progrès - Progrès partiel
3.146 Même s'il est dit dans le PANCC que les plans d'action doivent être vérifiables, on n'y propose aucun mécanisme de mesure et de contrôle des résultats. Le Comité de coordination national sur les problèmes atmosphériques s'est vu confier la responsabilité d'effectuer tous les deux ans, un examen formel du PANCC dans le but d'informer les intervenants et les décideurs des progrès accomplis à l'égard de l'objectif canadien de stabilisation et de cerner d'autres possibilités d'intervention pour l'avenir. Le premier examen du PANCC a été effectué en 1996.
3.147 Quelques indicateurs d'avancement sont présentés dans les deux rapports mentionnés au paragraphe 3.143 et dans le programme MVR. Dans le rapport de l'Examen de 1996 du PANCC, il est souligné toutefois qu'il n'existe aucun mécanisme permettant, à intervalles réguliers et de manière uniforme, de rendre compte, une à une, de toutes les activités mises de l'avant dans le cadre du PANCC. Les travaux réalisés dans le cadre de l'examen montrent qu'un tel instrument est nécessaire pour mesurer les progrès et qu'il constituerait une base solide pour la prise de décisions éclairées et les évaluations futures.
3.148 L'examen conclut que même si les gouvernements misent sur les initiatives antérieures et déterminent de nouvelles possibilités d'intervention, rien n'indique qu'il existe une approche systématique permettant aux instances gouvernementales de se communiquer l'une à l'autre les avantages que présentent les diverses mesures prises. Il ressort en outre que l'efficacité globale du PANCC et l'utilité des efforts consacrés à son examen sont compromises par une coordination inadéquate. Bien que les auteurs de l'examen recommandaient d'améliorer le mécanisme de coordination du programme, nous n'avons trouvé aucune preuve que cela a été fait.
3.149 RNCan a entrepris un examen des rapports d'étape relatifs aux plans d'action soumis au bureau du MVR.
3.150 À notre avis, il revient au gouvernement fédéral, en tant que chef de file national, de montrer que des progrès sont réalisés grâce au PANCC, d'évaluer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, de promouvoir l'échange des leçons apprises, et d'encourager la prise en temps opportun des mesures correctives appropriées. L'actuel mécanisme de contrôle de la performance axé sur les activités ne le permet pas.
18 Contrôle périodique de la performance axé sur les résultats - Progrès partiel
3.152 Le gouvernement fédéral devrait diriger une intervention nationale concertée, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, afin que soit élaboré un plan officiel de mise en oeuvre qui serait axé sur les résultats, qui préciserait les attentes à l'égard de la performance, les cibles intermédiaires et le système de contrôle à utiliser, et qui viserait la réalisation des engagements du Canada au chapitre des changements climatiques.
3.154 Dans le Rapport de 1994 du vérificateur général, nous indiquions au chapitre portant sur l'information au Parlement que, pour tout groupe d'activités désigné par le gouvernement fédéral comme étant un groupe sectoriel d'activités, et dont les interventions sont menées par plusieurs ministères ou organismes, il faut confier à l'un des ministères la responsabilité première de soumettre au Parlement un rapport sommaire sur l'avancement des travaux en cours. Nous nous attendions à ce qu'un rapport de ce genre, faisant état des progrès réalisés par le Canada pour faire face aux changements climatiques et comprenant des références à d'autres sources d'information, soit soumis au Parlement.
3.155 Comme nous l'avons mentionné, en ce qui concerne la présentation au Parlement de rapports sur les activités sectorielles visant les changements climatiques, aucune entente écrite ne définit les rôles et responsabilités des intervenants fédéraux, notamment leur rôle prépondérant au chapitre du regroupement de l'information.
3.157 Ces rapports mentionnent, à plusieurs reprises, diverses initiatives menées par le gouvernement fédéral et liées à la question des changements climatiques, et ils fournissent des renseignements généraux sur celles-ci. Ces rapports contiennent aussi des renvois à d'autres documents qui traitent de la question, dont certains ont été déposés au Parlement.
3.158 Il ressort que le volume de l'information communiquée au Parlement sur la question des changements climatiques a certes augmenté ces dernières années, mais qu'elle est dispersée dans plusieurs documents différents. À notre avis, il est difficile pour le Parlement, à cause de cette information fragmentaire et livrée par bribes, d'exercer une surveillance efficace des activités sectorielles portant sur les changements climatiques.
3.159 De nombreux autres documents donnent une information générale sur les changements climatiques et des renseignements sur les initiatives connexes du Canada. Ces documents ne sont pas présentés au Parlement mais sont du domaine public. Plusieurs d'entre eux ont déjà été mentionnés dans le présent chapitre, mais les quatre principaux sont : le Programme d'action national concernant les changements climatiques (PANCC); l'Examen de 1996 du PANCC; et le Rapport national de 1994 et celui de 1997 du Canada sur les changements climatiques - Mesures en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques .
3.161 À notre avis, cette non-communication de rapports sommaires consolidés au Parlement pourrait limiter sa capacité de surveiller efficacement les mesures adoptées par le Canada pour parer aux changements climatiques.
19 Dépôt de rapports sommaires au Parlement - Aucun progrès
3.164 Tout au long de notre chapitre, ainsi que dans la pièce insérée dans le Résumé présenté dans les premières pages, nous avons communiqué les résultats de notre évaluation de la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie. Nous avons constaté que le gouvernement, dans l'ensemble, n'a pas appliqué des principes de saine gestion. Il en résulte un écart entre les objectifs et la réalité, et le Canada n'arrivera pas, semble-t-il, à respecter l'engagement qu'il a pris il y a quelques années en ce qui a trait à la situation à l'intérieur de ses frontières. Cet écart reflète l'incapacité du Canada à traduire une orientation stratégique en une action efficace. Le rôle directeur du gouvernement fédéral au chapitre des changements climatiques n'a pas été clairement défini et ne semble pas très dominant.
3.165 Pour que le Canada respecte ses engagements au chapitre des changements climatiques, nous croyons que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle directeur de premier ordre, afin de favoriser une démarche qui soit fonction de l'orientation stratégique présentée dans le PANCC. Le gouvernement fédéral doit être l'architecte principal, au pays, de l'élaboration de mesures réalistes, étendues et rentables visant à parer aux changements climatiques. Cela, il doit le faire tout en évitant le plus possible de créer des retombées négatives, mais en cherchant, par contre, à maximiser tout ce qui pourrait avoir un effet positif sur l'économie canadienne et sur la capacité concurrentielle du Canada à l'étranger.
3.166 Nous avons souligné que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de l'énergie et de l'environnement ont convenu, en novembre 1997, de collaborer à l'établissement d'un plan national de mise en oeuvre après la Conférence de Kyoto de décembre 1997 sur les changements climatiques. Depuis, le gouvernement fédéral a accepté de diriger l'élaboration de ce plan.
3.167 Les recommandations formulées dans le présent chapitre s'appuient sur les résultats de notre examen des efforts déployés par le Canada pour atteindre son objectif de stabilisation. Ces recommandations valent également pour toute démarche visant à assurer le respect de tout nouvel engagement que pourrait prendre le Canada au chapitre des changements climatiques, et sont en quelque sorte des acquis pour l'avenir.
3.169 En 1995, un groupe de travail fédéral a présenté un rapport à la suite de son examen de 16 études de cas de coopération fédérale-provinciale pour l'élaboration de politiques. Il a constaté que le succès dépend de plusieurs facteurs : l'établissement d'un climat de confiance, qui nécessite ouverture d'esprit et prise en compte des intérêts de toutes les parties; le travail au sein des mécanismes de coopération existants, comme les comités permanents de fonctionnaires; et l'instauration d'un sentiment commun de la nécessité de collaborer.
3.170 À notre avis, le gouvernement fédéral doit élargir et mieux définir son rôle de chef de file et sa façon de gérer la question des changements climatiques. Il s'agit là d'une question horizontale exigeant l'intervention de diverses instances politiques et un partage des responsabilités.
3.171 Pour les questions aussi complexes que les changements climatiques, qui nécessitent la conciliation d'une gamme étendue d'intérêts politiques et économiques, il est clair qu'une coordination centrale efficace et soutenue sera essentielle. Il faut mettre en place des mécanismes assurant la participation de décideurs du plus haut niveau à la résolution des problèmes qui surgissent. De tels processus exigent forcément que les organismes centraux de coordination de l'État jouent constamment un rôle de premier ordre.
3.172 Notre bureau continuera dans ses travaux de dégager les facteurs et les principes qui favorisent une gestion responsable et de faire connaître les mécanismes permettant de rendre compte efficacement des responsabilités assumées dans le cadre des ententes fédérales de collaboration pour les questions intéressant plus d'une instance politique et exigeant l'intervention de plusieurs ministères, intervention commandée en fonction des mandats qui leur ont été confiés.
Notre vérification avait comme objectif d'évaluer la pertinence de la gestion, par le gouvernement fédéral, des mesures devant mener au respect de son engagement au chapitre des changements climatiques, en conformité avec la politique intérieure établie, soit de stabiliser d'ici l'an 2000 ses émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990 (l'objectif canadien de stabilisation). Ce faisant, nous avons :
La vérification portait sur l'engagement actuel du Canada, formulé dans sa politique intérieure, et sur la mise en oeuvre du PANCC, lequel énonce les orientations stratégiques retenues aux fins de l'objectif canadien de stabilisation. Puisque l'étendue de notre vérification se limitait aux aspects nationaux du sujet à l'étude et au rôle du gouvernement fédéral à ce titre, nos travaux ont surtout porté sur les ministères fédéraux de l'environnement et de l'énergie, soit Environnement Canada et Ressources naturelles Canada. Nous reconnaissons toutefois que certains aspects du problème des changements climatiques intéressent tous les ministères, organismes et autres entités du gouvernement fédéral et ont, de fait, une nature sectorielle.
Les données quantitatives fournies dans le présent chapitre ont été tirées des différentes sources gouvernementales indiquées dans le texte. Même si nous nous sommes assurés de la vraisemblance de ces données, une vérification en bonne et due forme n'en a pas été effectuée, sauf indication contraire.
Méthodologie
Dans le cadre de la planification de notre travail de vérification sur la question des changements climatiques, nous avons tenu un symposium afin d'aider le Bureau à comprendre les différents aspects de ce phénomène. Nous avons également interviewé plus de 70 intervenants, un peu partout au Canada, qui représentaient divers secteurs d'intérêt et qui ont formulé plusieurs points de vue différents sur la question. Nous avons pu ainsi connaître leur façon d'envisager la question des changements climatiques et le rôle qu'à leur avis le gouvernement fédéral devait assumer à ce chapitre.
Le travail que nous avons effectué sur ce sujet et d'autres travaux d'examen nous ont permis de dégager un certain nombre de questions, qui n'ont pu toutes être traitées dans cette première vérification. Nous prévoyons poursuivre notre travail sur la question des changements climatiques dans des domaines comme la vérification de la gestion de l'étude scientifique des changements climatiques et l'évaluation de la mesure dans laquelle il existe une certaine équité pour ce qui est de la mise à contribution du secteur des combustibles fossiles et de celui des autres sources d'énergie. La mise en oeuvre de la stratégie d'adaptation du Canada, le leadership fédéral en ce qui a trait à l'utilisation d'autres sources d'énergie et la mesure dans laquelle le gouvernement, au sein de ses propres entités, s'est efforcé de trouver des solutions, à l'interne, au problème des changements climatiques, sont d'autres sujets possibles de vérification.
Équipe de vérification
Directrice principale : Ellen Shillabeer
Directeur : Robert Pelland
Ian Campbell
Stephanie Taylor
Marie Williams
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec Mme Ellen Shillabeer ou M. Robert Pelland.