Déclaration d'ouverture au Comité des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles

Projet de Loi C-7, Loi concernant le choix des dirigeants, le gouvernement et l'obligation de rendre compte des bandes indiennes et modifiant certaines lois

Monsieur le Président, je vous remercie de m'avoir invitée à discuter des travaux effectués par notre Bureau qui peuvent être pertinents à l'étude du projet de loi C-7. Je suis accompagnée aujourd'hui de M^me Maria Barrados, vérificatrice générale adjointe, et de M. Jérôme Berthelette, directeur principal, qui sont responsables de nos travaux sur les questions autochtones.

Comme vous le savez peut-être, les questions autochtones constituent l'une des cinq priorités stratégiques de mon bureau. Elles comptent actuellement parmi les défis les plus importants et les plus complexes auxquels le Canada est maintenant confronté. Nos travaux sont axés sur les programmes gouvernementaux qui influent sur les conditions sociales, économiques et environnementales des communautés autochtones, mais nos méthodes intègrent les vues des Premières nations.

Nous sommes heureux de pouvoir présenter au Comité nos propres vues fondées sur les vérifications et les études que nous avons menées au cours des dernières années. Nous avons également apporté avec nous de la documentation qui résume cette information. Nous croyons comprendre que le Comité désire connaître nos vues sur la gestion financière et l'obligation de rendre compte.

Monsieur le Président, le Bureau se préoccupe depuis longtemps à ce que le gouvernement améliore sa gestion financière. À cet effet, nous avons conçu une approche, ou modèle, qui décrit les principaux éléments essentiels à une gestion financière efficace¹. Bien que notre modèle ait été conçu pour les ministères et organismes fédéraux, nous croyons que ses éléments peuvent être utiles dans le cadre de vos délibérations sur les dispositions du projet de loi C-7 sur la gestion financière.
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¹ Bureau du vérificateur général du Canada, Modèle de la capacité de gestion financière (Publication - avril 1999); Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des Communes, octobre 2000, chapitre 13, L'évaluation des capacités de gestion financière des ministères.

La gestion financière représente une partie importante de l'exécution des programmes et de la prestation des services de même que de l'intendance des ressources qui y sont affectées.

Nous admettons que les organisations n'ont pas toutes besoin des mêmes capacités de gestion financière. Cependant, certains éléments de base s'appliquent à un large éventail d'organisations, dont les Premières nations. En voici quelques-uns :

• élaborer et communiquer une vision claire de l'orientation stratégique de l'organisation,
• établir un cadre de gestion et de contrôle de tout risque qui pourrait nuire à l'atteinte des objectifs de l'organisation,
• gérer et protéger l'intégrité de l'information financière,
• présenter cette information à des fins redditionnelles,
• gérer et diriger les ressources de manière économique et efficiente afin d'atteindre les objectifs.

En bout de ligne, nous croyons qu'une organisation ne peut avoir une gestion financière efficace si son milieu ou sa culture ne sont pas propices à une telle gestion, laquelle doit également être appuyée par un régime approprié de récompenses, de reconnaissance et de sanctions. Un milieu propice signifie notamment un leadership continu, des valeurs communes ainsi qu'un engagement et un but communs.

Il faudra peut-être du temps pour atteindre les objectifs de gestion financière du projet de loi. Il se peut que plusieurs Premières nations doivent se doter de capacités de gestion financière plus solides pour respecter pleinement l'intention de la loi.

La majorité des communautés des Premières nations (61 p. 100) comptent moins de 500 résidants. De nombreuses communautés (21 p. 100) sont situées dans des régions isolées et éloignées. De plus, chaque communauté a une culture, des traditions et un niveau de développement économique qui lui sont propres. Les capacités de gestion financière dont elles ont besoin varient. Tout cadre général pour l'ensemble des communautés devrait être assez souple pour tenir compte de ces différences, mais il devrait également inclure les éléments de base.

En 1996, le Bureau a étudié les vues des Premières nations concernant leur relation redditionnelle avec le gouvernement fédéral². Il ressortait principalement de cette étude que la capacité administrative des Premières nations devait s'harmoniser avec leurs responsabilités en matière d'exécution de programme, de sorte que les conseils de bande puissent davantage rendre compte à leurs membres. Les Premières nations considéraient aussi leur obligation redditionnelle envers le gouvernement fédéral sous l'angle d'une obligation semblable de la part des organisations fédérales.
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² Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, septembre 1996, chapitre 13, Étude sur les pratiques de reddition des comptes - Point de vue des Premières nations..

Les Premières nations ne possèdent pas certains des pouvoirs et des capacités de gouvernance dont disposent d'autres gouvernements au Canada; elles ne sont pas non plus tenues de satisfaire aux mêmes exigences de transparence. Nos travaux de vérification à Affaires indiennes et du Nord Canada ont révélé que les mécanismes de recours et de règlement des plaintes doivent être amélioré en tant qu' éléments de la reddition de comptes³. Le Ministère doit aussi tenir compte du fait que du point de vue des Premières nations, leur relation redditionnelle avec le gouvernement fédéral implique une obligation réciproque.
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³ Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, avril 1999, chapitre 10, Affaires indiennes et du Nord Canada - Les modes de financement des Premières nations : suivi.

Dans une étude récente, le Bureau a constaté que les exigences des organismes fédéraux en matière de rapports représentent un lourd fardeau pour les Premières nations⁴. Parmi le très grand nombre de rapports que le gouvernement fédéral exige chaque année — au moins 168 de chaque Première nation —, nous avons détecté beaucoup de chevauchements et de répétitions. Les organismes fédéraux qui exigent ces rapports n'utilisent pas efficacement la majeure partie de l'information reçue. Nous avons conclu que les ressources consacrées au système de rapports pourraient être utilisées à meilleur escient.
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⁴ Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, décembre 2002, chapitre 1, Repenser les rapports soumis par les Premières nations aux organismes fédéraux.

Le projet de loi C-7 renforce l'obligation redditionnelle des conseils de bande envers leurs membres, mais il ne modifie pas les exigences en matière de rapports des ententes de financement existantes entre les Premières nations et les organismes fédéraux. Un bon nombre des dispositions de ces ententes, notamment les exigences concernant la transparence et les vérifications des états financiers, ont été intégrées au projet de loi et auront force de loi.

Monsieur le Président, le système de rapports actuel n'est pas viable. Nous avons recommandé que le gouvernement fédéral examine les rapports qu'il exige des Premières nations et qu'il supprime ceux qui ne sont pas nécessaires, qu'il rationalise les programmes définis de façon restrictive et qu'il fasse une meilleure répartition des responsabilités liées aux programmes entre les organismes fédéraux. Le gouvernement a convenu qu'un tel examen doit être mené parallèlement à son examen en cours des pouvoirs se rattachant aux programmes, lequel doit prendre fin au plus tard en 2005.

Plusieurs organismes fédéraux fournissent un soutien aux Autochtones. Quatre de ces organismes ont fourni 95 p. 100 du financement fédéral aux Premières nations en 2001-2002 : Affaires indiennes et du Nord Canada (67 p. 100), Santé Canada (19 p. 100), Développement des ressources humaines Canada (5 p. 100) et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (4 p. 100).

On doit préciser les rôles et les responsabilités des ministres, de leur ministère, des sociétés d'État et des autres entités fédérales qui aident les Premières nations à améliorer leur gestion financière et leur reddition de comptes.

Enfin, le délai de deux ans prévu par le projet de loi pour la mise en application du code portant sur la gestion financière et l'obligation de rendre compte peut être difficile à respecter pour les petites Premières nations qui n'ont pas une capacité administrative suffisante.

En conclusion, Monsieur le Président, bien que notre rôle ne consiste pas à faire des commentaires sur les propositions législatives du gouvernement, nous sommes heureux de partager avec vous ce que nous avons appris dans les secteurs où nos travaux nous ont permis d'acquérir une certaine expertise. Nous prévoyons réaliser d'autres vérifications et études sur les questions autochtones puisqu'il s'agit de l'une de nos priorités. Nous serons heureux d'entendre vos suggestions à ce sujet.