Déclaration d'ouverture au Comité des affaires autochtones, du développement du Grand Nord et des ressources naturelles

Affaires indiennes et du Nord Canada — Transfert des responsabilités fédérales à la population du Nord
(Chapitre 8 - Rapport de la vérificatrice générale de novembre 2003)

Le développement économique des collectivités des Premières nations : les mécanismes institutionnels
(Chapitre 9 - Rapport de la vérificatrice générale de novembre 2003)

Autres observations de vérification — Affaires indiennes et du Nord Canada
(Chapitre 10 - Rapport de la vérificatrice générale de novembre 2003)

Le 25 mars 2004

Sheila Fraser, FCA
Vérificatrice générale du Canada

Monsieur le Président, je vous remercie de nous avoir invités à discuter de trois chapitres de mon rapport de novembre 2003 qui portent sur des questions autochtones. Je suis accompagnée de Jerome Berthelette et Jeff Greenberg qui sont les directeurs principaux chargés de nos travaux sur les questions liées aux peuples autochtones et au Grand Nord.

Les questions autochtones constituent l'un de mes cinq secteurs d'intérêt en tant que vérificatrice générale. Cela veut dire que nous porterons une attention particulière à ce secteur et que nous rechercherons dans l'avenir des changements qui sont mesurables. Ceci étant dit, je reconnais que ces questions sont nombreuses et complexes. Les domaines où nous souhaitons avoir un apport significatif sont la reddition de comptes, les partenariats pour l'exécution des programmes — y compris les partenariats dans l'ensemble du gouvernement fédéral — et le règlement des différends.

Je ne suis pas la vérificatrice des Premières nations, mais je crois que la perspective des Premières nations est essentielle à nos travaux, et nous sollicitons leur participation de plusieurs façons. J'ai reçu des avis d'un groupe de conseillers sur les questions liées aux Premières nations et de comités consultatifs distincts formés pour chaque chapitre. La majorité des participants sont des représentants des collectivités autochtones qui possèdent une vaste expérience.

Les chapitres du Rapport de novembre sur les questions autochtones ont été rédigés sur deux thèmes communs :

• l'importance de mettre sur pied des institutions qui fonctionnent et qui contribuent à la gestion et à la croissance des collectivités autochtones et à leur économie; et
• la nécessité de gérer en fonction des résultats.

Les peuples autochtones et le gouvernement fédéral reconnaissent tous deux l'importance de mettre sur pied des institutions qui contribuent à la prospérité à long terme des peuples autochtones, sur le plan tant culturel qu'économique.

Les chefs autochtones et le gouvernement fédéral doivent définir ensemble la nature et le type d'institutions qui leur permettront d'atteindre leurs buts et les résultats escomptés, et en particulier dans les trois domaines que vous étudiez aujourd'hui — c'est-à-dire le développement économique, l'intervention de tiers administrateurs et la gestion des ententes sur les revendications territoriales.

Dans notre étude des mécanismes institutionnels de développement économique, nous avons relevé plusieurs exemples d'institutions qui ont contribué au développement économique des Premières nations. Ces institutions comprenaient des sociétés de développement qui, souvent, étaient appuyées par le gouvernement fédéral. Cependant, nous avons aussi entendu parler d'obstacles au développement, comme certaines des structures destinées à administrer les terres.

J'ai été satisfaite de constater que le gouvernement fédéral accepte les trois recommandations du chapitre qui visent à inciter les organismes fédéraux à adopter une approche plus proactive, plus concertée et davantage axée sur les résultats. J'ai également été contente que les organismes fédéraux aient donné une réponse commune. Comme nous l'avons observé au cours de l'étude et de nos autres travaux sur les questions liées aux Premières nations, la coordination et la coopération des nombreux organismes fédéraux impliqués dans les programmes destinés aux autochtones posent un défi de taille.

Le gouvernement fédéral s'est aussi engagé à apporter des changements majeurs à son approche en matière d'intervention de tiers administrateurs, grâce à une nouvelle Politique sur les séquestres-administrateurs. Notre observation de vérification formulée au chapitre 10 indique, dans ses recommandations, comment Affaires indiennes et du Nord Canada pourrait aller plus loin. La gestion par un sequestre-administrateur est une intervention de dernier recours, qui devrait être temporaire. Cependant, à moins que l'intervention soit utilisée avec une transparence accrue et qu'elle soit davantage axée sur le développement d'une capacité, il est possible qu'elle ne règle pas à elle seule les problèmes fondamentaux.

Le chapitre 8, intitulé « Transfert des responsabilités fédérales à la population du Nord », porte sur la nécessité de gérer en fonction des résultats et de le faire de manière à ce que toutes les parties prenantes aux ententes sur les revendications territoriales partagent la responsabilité des résultats.

Notre vérification a révélé que le Ministère ne sait pas s'il s'acquitte de toutes ses responsabilités énoncées dans deux ententes sur les revendications territoriales dans le Nord — avec les Gwich'in dans les Territoires du Nord-Ouest et avec les Inuits au Nunavut. Nous avons constaté que le Ministère s'attache au respect des obligations particulières prévues dans les ententes sur les revendications territoriales, sans tenir compte de leur effet sur les grands objectifs convenus au moment de la signature des ententes.

En voici un exemple. L'article 23 de l'entente du Nunavut a pour objectif de faire augmenter le nombre de fonctionnaires inuits pour que ce nombre soit proportionnel à la population inuite. Pour atteindre cet objectif, 85 p. 100 des fonctionnaires de la région visée par l'entente du Nunavut devraient être des Inuits.

Cependant, au moment des négociations, les parties n'avaient pas établi de date butoir pour l'atteinte de cet objectif, ni de processus pour y parvenir, ni d'étapes pour évaluer les progrès. Par conséquent, nous n'avons rien trouvé qui indiquait que les activités fédérales aidaient à augmenter le nombre d'Inuits employés par le gouvernement.

Cette absence de méthode de gestion axée sur les résultats a donné lieu à un différend entre les Inuits et le gouvernement fédéral. L'examen quinquennal indépendant prévu dans l'entente a souligné le manque de coopération entre le gouvernement fédéral et la Nunavut Tunngavik Incorporated pour appliquer l'article 23.

Les mécanismes institutionnels prévus dans les ententes du Nunavut et avec les Gwich'in pour le règlement des différends ne fonctionnent pas. Dans chaque cas, un comité de mise en œuvre surveille l'entente et s'efforce de résoudre les différends. Comme les comités fonctionnent par consensus, leur efficacité dépend de la bonne volonté de chacun. Cependant, quand les membres des comités ne s'entendent pas sur des aspects fondamentaux comme les relations entre activités, obligations et objectifs, le processus est rompu.

En 2001, les parties aux revendications territoriales du Nunavut ont créé un groupe de travail pour discuter de l'application de l'article 23, y compris de la nature de la participation fédérale. Le groupe de travail devait faire rapport un an plus tard. Au moment de notre vérification, ce rapport n'était pas encore prêt.

Dans sa réponse à notre vérification, le Ministère a indiqué qu'il était fondamentalement en désaccord avec notre point de vue sur la façon de mesurer le succès. Le Ministère définit le succès comme le fait de remplir les obligations énoncées dans les ententes. À notre avis, le succès veut dire bien plus que respecter les exigences légales minimales — et les résultats comptent plus que tout.

Il me fait plaisir de mentionner que le Ministère a affiché dans son site Web un communiqué en date du 13 février 2004. L'honorable Andy Mitchell, ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada, indique qu'il est d'accord avec la nécessité de mettre l'accent sur les retombées durables des ententes sur les revendications territoriales.

Un dernier point. Selon moi, le gouvernement fédéral ne fournit pas de l'information adéquate au Parlement sur sa gestion des ententes sur les revendications territoriales. En bref,

• les résultats ne sont pas communiqués;
• rien n'indique qu'il existe des désaccords;
• les coûts de la gestion fédérale de chaque revendication ne sont pas mentionnés.

Le Parlement a approuvé chaque entente sur les revendications territoriales au moyen d'une loi distincte. Nous pensons qu'il devrait recevoir à tout le moins un rapport sur le montant que le gouvernement fédéral dépense pour respecter ses engagements. De son côté, le Ministère n'est pas d'avis que ces coûts devraient être compilés ou communiqués.

En conclusion, Monsieur le Président, lors des futures audiences, le Comité voudra peut-être discuter avec le Ministère des mesures qu'il prendra pour donner suite aux recommandations formulées dans nos chapitres. Il pourrait discuter notamment :

• de la définition du succès dans les ententes sur les revendications territoriales et de la façon dont le Ministère modifiera le cadre de gestion pour mettre l'accent sur les responsabilités et non seulement sur les obligations;
• de la façon dont le coût des ententes sur les revendications territoriales sera communiqué;
• de l'application de la Politique sur les séquestres-administrateurs; et
• de la façon dont il entend mettre en œuvre les recommandations concernant les mécanismes institutionnels de développement économique.

Les recommandations contenues dans les trois chapitres se trouvent en annexe de la présente déclaration.

Monsieur le Président, ceci complète ma déclaration d'ouverture. Il nous fera plaisir de répondre à vos questions.

Annexe

Rapport de Novembre 2003

Chapitre 8
Affaires indiennes et du Nord Canada
—Transfert des responsabilités fédérales à la population du Nord.

8.53 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait collaborer avec les autres signataires des ententes sur les revendications territoriales en vue de repenser les rapports annuels à présenter dans le cadre de l'entente avec les Gwich'in et de l'accord avec les Inuits du Nunavut afin qu'ils soient davantage axés sur les résultats.

8.63 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait modifier son système d'information sur les obligations en matière de revendications territoriales pour s'assurer qu'il traite non seulement des obligations, mais également des résultats, et qu'il présente les échéanciers établis ainsi que les objectifs intermédiaires à atteindre de manière à ce que puissent être évalués les progrès accomplis.

8.69 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait recueillir et déclarer annuellement les coûts engagés par lui et les autres ministères concernés pour les activités du gouvernement fédéral liées à chaque entente sur les revendications territoriales, ainsi que les coûts indirects s'y rattachant.

8.77 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait améliorer son cadre de coordination afin que le gouvernement du Canada puisse honorer les responsabilités confiées au gouvernement fédéral en vertu des ententes sur les revendications territoriales.

8.86 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait faire une évaluation de sa gestion du transfert de responsabilités au Yukon afin d'en tirer des leçons.

8.87 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait s'assurer qu'il possède un cadre approprié pour gérer la phase de mise en oeuvre du transfert de responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest.

Chapitre 9
Le développement économique des collectivités des Premières nations : les mécanismes institutionnels.

9.74 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada, Industrie Canada et les organismes fédéraux régionaux devraient regrouper leurs exigences administratives et élargir l'application de leurs programmes d'aide aux entreprises des Premières nations afin qu'ils puissent répondre aux projets importants, complexes et visant des objectifs multiples.

9.82 Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait appuyer les Premières nations dans la définition, la planification et la mise en oeuvre de mécanismes institutionnels reposant sur des économies d'échelle dans la mesure du possible, et qui correspondent à la situation et à la vision des Premières nations en ce qui concerne leur développement économique.

9.90 Recommandation. Sous la direction d'Affaires indiennes et du Nord Canada, les organismes fédéraux devraient élaborer, pour les programmes de développement économique, des informations horizontales sur le rendement qui sont axées sur les résultats et qui correspondent aux besoins d'information des Premières nations à cet égard.

Chapitre 10
Autres observations de vérification
Affaires indiennes et du Nord Canada

10.46 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait ajouter à sa nouvelle politique sur les séquestres-administrateurs, les éléments suivants :

• la possibilité pour les Premières nations d'avoir leur mot à dire;
• le renforcement des compétences en gestion du chef et du conseil;
• un processus de règlement des différends.

10.47 Recommandation. Affaires indiennes et du Nord Canada devrait élaborer une stratégie et un plan d'action pour la mise en oeuvre de la nouvelle politique sur les séquestres-administrateurs.

10.48 Recommandation. Après consultation des Premières nations, Affaires indiennes et du Nord Canada devrait effectuer une évaluation des interventions des tiers administrateurs.