Commentaires d'introduction au Comité des affaires autochtones et du développement du Grand Nord

Affaires indiennes et du Nord Canada - Les modes de financement des Premières nations : suivi
(Chapitre 10 - Rapport du vérificateur général d'avril 1999)

Je vous remercie, Madame la Présidente, de m'avoir invité à discuter avec le Comité du chapitre 10, le rapport de suivi de 1999 du chapitre 33 de novembre 1996 concernant les modes de financement signés par les Premières nations et Affaires indiennes et du Nord Canada.

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 10 le 8 juin 1999. Nous avions alors discuté des possibilités d'améliorer la conception, la mise en oeuvre et la gestion des modes de financement des bénéficiaires, pour lesquels le Ministère verse des milliards de dollars annuellement. Nous avions soulevé également des questions au sujet de la reddition de comptes. Le ministère a répondu le 12 avril 2000 au deuxième Rapport du Comité sur ce sujet.

Nos recommandations en 1996 portaient sur plusieurs questions, dont la nécessité pour le Ministère de déterminer si les modes de financement permettent de minimiser le risque et d'obtenir les résultats souhaités, de déterminer avec les Premières nations comment assurer adéquatement la reddition de comptes et de veiller à ce que les modes de financement répondent aux besoins du gouvernement et à ceux des Premières nations.

Dans sa réponse au rapport de vérification de 1996, le Ministère a expliqué que la nouvelle entente de transfert financier, alors en voie d'élaboration, constituait un grand pas dans la bonne direction en vue, entre autres choses, de renforcer la reddition de comptes.

Selon la définition de la reddition de comptes donnée par le Ministère dans son témoignage devant le Comité permanent des comptes publics en décembre 1996, les Premières nations doivent mener leurs affaires conformément à des principes redditionnels de transparence, de divulgation et de recours. Le Ministère a indiqué en outre qu'il évalue continuellement, avec la participation des Premières nations, la façon dont il gère les modes de financement et qu'il est parfaitement au courant des questions soulevées par la vérification.

Le suivi de 1999 avait pour objectif de mesurer les progrès de la mise en oeuvre des recommandations de la vérification de 1996. Nous avons mis l'accent sur les principaux aspects comme la mise en oeuvre de la nouvelle entente de transfert financier, les autoévaluations effectuées par les Premières nations et le règlement des allégations signalées au Ministère par les Premières nations ou leurs membres comme élément de la reddition de comptes.

Le suivi a révélé que le Ministère avait entrepris plusieurs initiatives d'amélioration. Cependant, bien que ces initiatives aient été en cours, nous demeurions à la fois surpris et inquiets du temps qu'il fallait pour résoudre des problèmes connus du Ministère et des Premières nations depuis de nombreuses années.

Par ailleurs, Madame la Présidente, nous sommes conscients que ces problèmes ne sont pas faciles à résoudre. Il faut tenir compte de plusieurs facteurs, y compris le caractère adéquat de l'approche du Ministère ainsi que la volonté et la capacité des bénéficiaires de suivre la même approche comme partenaires ayant des objectifs semblables. Les exemples suivants illustrent peut-être mieux mes préoccupations.

L'entente de transfert financier

Il y a 14 ans environ, le Ministère encourageait l'adoption du mode opérationnel de financement, ou MOF, comme un moyen plus souple tenant compte de la capacité et de la volonté variées des Premières nations d'assumer le contrôle des fonds publics et de la prestation des programmes, et il commençait à le mettre en oeuvre.

Ces fonds gérés par les Premières nations doivent servir à la prestation de plusieurs programmes, dont l'aide sociale, l'éducation, l'infrastructure et le logement dans des collectivités autochtones du Canada. Le rôle principal du Ministère est, d'une part, de concevoir et de gérer des modes de financement qui appuient de façon appropriée la mise en oeuvre des programmes dans le contexte d'un transfert des responsabilités et, d'autre part, d'aider les Premières nations à se préparer à assumer une plus grande responsabilité d'autonomie gouvernementale.

En 1996, le Ministère lançait l'entente de transfert financier, ou ETF. Cette entente visait à améliorer la reddition de comptes et l'optimisation des ressources et à permettre aux Premières nations de mieux répondre aux besoins de leurs collectivités. Cependant, le Ministère était loin d'atteindre son objectif qui était de remplacer entièrement les anciens modes de financement par l'ETF. En janvier 1999, moins de 20 p. 100 des bénéficiaires utilisaient une ETF.

L'ETF pourrait être un outil très important qui permettrait aux Premières nations d'exécuter efficacement les programmes au fil du temps, pourvu que l'ETF soit élaborée de façon appropriée. Par conséquent, nous sommes inquiets du fait que les améliorations prévues ne se sont pas encore concrétisées.

Le suivi a révélé que la mise en oeuvre de l'ETF pose plusieurs défis. De fait, certaines Premières nations sont peu disposées à l'adopter (de crainte que l'ETF leur procure un financement moins grand) et le Ministère n'a pas de stratégie ni de plan pour en faciliter la mise en oeuvre.

Vers la fin du suivi, le Ministère a indiqué qu'il avait ralenti le rythme de mise en oeuvre de l'ETF afin de régler les questions liées à la volonté et à la capacité des Premières nations de l'adopter. Nous craignons fort qu'il ne faille encore plus de temps pour résoudre les problèmes cernés il y a au moins 14 ans.

Nous avons constaté qu'en décembre 1998, le Ministère a introduit encore un autre nouveau mode de financement, l'Entente de financement Canada-Premières nations, ou EFCPN, qui doit éventuellement remplacer et améliorer l'ETF, qui est peu utilisée.

Au moment de notre suivi, il était trop tôt pour tirer des conclusions sur l'efficacité de l'EFCPN. Il faut espérer que l'expérience des anciens modes de financement ne se répétera pas.

L'adaptation des modes de financement

Nous pensons que la volonté et la capacité des Premières nations doivent être une condition préalable à la mise en oeuvre réussie de tout mode de financement. La nécessité d'adapter les modes de financement aux circonstances individuelles des Premières nations était reconnue par les parties et elle continue de l'être. Ainsi, depuis 1986, des évaluations des Premières nations aidaient à déterminer leur admissibilité aux modes opérationnels de financement. En 1996, le Ministère a exigé que toutes les Premières nations préparent une autoévaluation de leurs régimes de reddition de comptes et de gestion, qu'elles déterminent les secteurs devant être améliorés et qu'elles prennent les mesures nécessaires. Un plan d'action, qui est un élément du mode de financement, doit préciser les mesures correctives nécessaires.

Cependant, notre vérification de 1996 a révélé que bon nombre des évaluations des Premières nations qui avaient conclu des modes opérationnels de financement manquaient. Et le suivi de 1999 a révélé que plus d'une autoévaluation sur trois n'avait pas été réalisée. Madame la Présidente, nous croyons que, malgré les difficultés et les sensibilités, il est possible de faire des progrès dans le cadre de cette importante initiative.

Sans le recours aux évaluations appropriées, de nombreux modes de financement seront soit trop restrictifs, soit trop souples par rapport aux besoins des parties. Cela n'est pas de bon augure pour la prestation rentable des programmes et l'évolution des relations entre les Premières nations et le gouvernement fédéral.

De plus, nous croyons que le Ministère et les Premières nations devront réexaminer les leçons apprises en matière d'autoévaluation à des intervalles appropriés afin d'établir l'efficacité continue des évaluations et leur compatibilité avec leurs besoins conjoints.

Le recours et la reddition de comptes

En ce qui a trait au recours et à la reddition de comptes, nous avons observé en 1996 que le Ministère avait publié certains principes s'appliquant à la reddition de comptes, y compris au recours. Ces principes sont inclus dans les conditions des nouveaux modes de financement. Un recours efficace donne aux Premières nations et à leurs membres la possibilité d'examiner et de régler les allégations de façon objective. À notre avis, de solides mécanismes de recours renforceront la reddition de comptes pour toutes les parties à un mode de financement.

Au cours du suivi, le Ministère a indiqué qu'il avait reçu plus de 300 allégations concernant 108 Premières nations pendant les deux années précédentes. Les allégations avaient trait à des questions telles que l'aide sociale et la mauvaise gestion des fonds et d'autres préoccupations.

Pour chaque allégation, le Ministère doit déterminer l'étendue de sa responsabilité et la façon dont l'allégation devrait être réglée.

Même si le Ministère a un rôle important à jouer pour régler les allégations, nous avons trouvé peu de lignes directrices sur la façon d'évaluer une allégation. Par conséquent, il se peut que les allégations ne soient pas réglées de façon adéquate, et que l'équité et la reddition de comptes soient compromises.

De plus, il n'existe pas de système de rapport national pour aider à gérer les allégations. La base de données sur les allégations est incomplète et ne permet pas d'obtenir un tableau global exact de l'étendue des problèmes, de leurs causes et de leur mode de règlement. Ainsi, il est plus difficile d'établir et de mettre en oeuvre des mesures de prévention efficaces.

En résumé, Madame la Présidente, pour que les correctifs soient efficaces, il faudra que le Ministère et les Premières nations s'efforcent d'établir une meilleure correspondance entre, d'une part, des modes de financement, incluant l'entente de transfert financier et, d'autre part, la volonté et la capacité des Premières nations et les besoins du Ministère. En outre, il faudra revoir l'approche utilisée pour régler les allégations et le mode de recours. Si ces problèmes ne sont pas réglés adéquatement et rapidement, il deviendra encore plus difficile de les régler à l'avenir.

Le Comité pourrait vouloir demander au Ministère quelles mesures il compte prendre pour régler ces problèmes, y compris les allégations.

Je vous remercie, Madame la Présidente. Nous serons heureux de répondre aux questions des membres du Comité.