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Bureau de la sécurité des transports du CanadaRapport ministériel sur le rendementpour la période se terminant
Table des matièresListe des figures et des tableaux Partie 1 : Mot du président Partie 2 : Contexte stratégique 2.3.1 Transmettre l'information en temps opportun Partie 3 : Rendement de l'organisation 3.1 Cadre de gestion du rendement 3.1.1 Engagements dans les plans et priorités 3.2 Réalisations en matière de rendement 3.2.1 Confiance du public dans la sécurité du réseau de transport 3.3 Répondre aux pressions sur les ressources 3.3.1 Améliorer la qualité et la ponctualité des produits du BST Partie 4 : Renseignements supplémentaires Annexe A: Statistiques sur la sécurité des transports Liste des figures et des tableauxFigure 1 : Accidents signalés au BST Figure 2 : Enquêtes commencées / en cours / terminées Figure 3 : Historique des dépenses du BST Tableau 2 : Sommaire des résultats du BST Tableau 3 : Productivité du BST Tableau 4 : Communications de sécurité du BST Tableau 5 : Mesures de sécurité - partie I Tableau 6 : Mesures de sécurité - partie II Tableau 7 : Évaluation des réponses aux recommandations du BST - exercice courant Tableau 8 : Engagements concernant les pressions budgétaires Tableau 9 : Ventilation détaillée des autorisations totales pour 2003-2004 Tableau 10 : Coût net du programme selon les activités de fonctionnement Tableau financier 1 : Sommaire des crédits approuvés Tableau financier 2 : Comparaison des dépenses totales prévues et des dépenses réelles Tableau financier 3 : Comparaison historique des dépenses totales prévues et des dépenses réelles
Partie 1: Mot du présidentUn examen des taux d'accidents de transport au Canada au cours des dix dernières années révèle une tendance progressive à la baisse. Les enquêteurs du BST observent un intérêt grandissant pour la sécurité et des signes révélateurs d'une culture de la sécurité au sein des organismes gouvernementaux et de l'industrie. Ces signes concrets de progrès au chapitre de la sécurité dans tous les modes de transport au Canada confirment que les efforts déployés par le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) en vue de promouvoir la sécurité des transports combinés aux efforts de nombreuses autres personnes donnent des résultats positifs. Le BST jouit d'une solide réputation en tant qu'organisme professionnel et compétent voué à la promotion de la sécurité des transports au Canada et à l'étranger. En décembre 2003, ses efforts ont été couronnés lorsque les membres de l'équipe qui ont enquêté sur l'accident du vol 111 de Swissair ont reçu le Prix du chef de la fonction publique pour l'Excellence en prestation de services. Le BST est également perçu comme un chef de file parmi les petits ministères et organismes fédéraux pour les efforts qu'il fait en vue du renouvellement de la gestion et pour sa contribution à la vaste modernisation de la fonction publique. C'est avec cette feuille de route marquée par l'excellence que le BST continuera d'établir et d'améliorer sa valeur pour les Canadiens. En 2003-2004, le BST a concentré ses efforts sur l'amélioration de sa réponse aux besoins des intervenants et aux besoins de ses employés et sur l'amélioration de ses cadres de gestion. Des progrès notables ont été réalisés dans ces trois domaines, en raison, notamment, des ressources supplémentaires provisoires accordées par le Parlement. Toutefois, le travail du BST n'est pas terminé et il devra déployer des efforts soutenus au cours de l'exercice pour achever son programme d'amélioration et pour mettre en œuvre des stratégies visant à assurer la viabilité de son programme à long terme. Pour ce qui est de l'avenir et des défis qui l'attendent, le BST s'est engagé à poursuivre ses efforts sans relâche pour que les Canadiens puissent continuer à jouir d'un réseau de transport sûr et fiable.
Partie 2 : Contexte stratégique2.1 Mandat et missionLe Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) est un organisme indépendant créé en 1990 par une loi du Parlement (Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports). En vertu de cette loi, la mission du BST consiste essentiellement à promouvoir la sécurité dans les réseaux de transport maritime, par pipeline, ferroviaire et aérien. Le Bureau s'acquitte de son mandat en procédant à des enquêtes indépendantes et, au besoin, à des enquêtes publiques sur des événements de transport choisis. L'objet de ces enquêtes est de dégager les causes et les facteurs qui contribuent aux événements et de constater les lacunes qui peuvent faire l'objet de recommandations destinées à améliorer la sécurité et à réduire ou à éliminer les risques auxquels sont exposés les personnes, les biens et l'environnement.
Le champ de responsabilité du BST comprend tous les événements de compétence fédérale du transport maritime, par pipeline, ferroviaire et aérien au Canada ainsi que dans son espace aérien. Le Bureau peut également représenter les intérêts canadiens dans le cadre d'enquêtes à l'étranger sur des accidents de transport mettant en cause des navires, du matériel roulant de chemin de fer ou des aéronefs enregistrés ou construits au Canada ou pour lesquels une licence a été délivrée au Canada. De plus, le Bureau s'acquitte de certaines obligations spécifiques du Canada dans le domaine de la sécurité des transports au sein de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et de l'Organisation maritime internationale (OMI). Le BST rend compte chaque année au Parlement de ses activités, de ses constatations et de ses recommandations par l'intermédiaire de la présidente du Conseil privé de la Reine. Il ne fait donc partie d'aucun portefeuille associé à Transports Canada, à la Garde côtière canadienne ou à l'Office national de l'énergie. La création du BST en tant qu'organisme indépendant a éliminé les conflits d'intérêts qui pouvaient exister lorsque des organismes gouvernementaux réglementaient ou exploitaient des activités de transport et faisaient également enquête sur les lacunes liées à leurs propres règlements ou opérations. En vertu de la loi, le BST a l'autorité exclusive de faire enquête sur un événement afin de tirer des conclusions et de dégager les causes et les facteurs contributifs. D'autres ministères (comme Transports Canada ou l'Office national de l'énergie) peuvent cependant procéder à des enquêtes à d'autres fins.
2.2 Collaborateurs clésLes activités du BST s'inscrivent dans le cadre du très vaste et très complexe réseau de transport du Canada. Pour en savoir plus, consultez le site de Transports Canada et le site de l'Office national de l'énergie. Un grand nombre de particuliers et de groupes aident le BST à remplir son mandat. Lors d'une enquête, le BST interagit directement avec :
Leur collaboration est essentielle au bon déroulement des activités du BST, que ces particuliers ou ces groupes fournissent des renseignements ou des services de soutien. Pour plus de détails sur le processus d'enquête. Le BST est l'un des nombreux organismes canadiens et étrangers qui s'efforcent d'améliorer la sécurité dans les transports au Canada et ailleurs dans le monde. Bien que le BST soit indépendant des autres ministères fédéraux du secteur des transports, il ne peut atteindre le résultat stratégique visé sans la collaboration des autres organismes. Le BST présente des constatations et fait des recommandations en vue d'inciter les autres organismes à agir, mais il n'a aucun pouvoir officiel lui permettant d'enjoindre les autres à agir, d'établir des règlements ou d'imposer des mesures spécifiques. Sa réussite nécessite un dialogue continu, un partage de l'information et une coordination stratégique avec des organismes comme Transports Canada, l'Office national de l'énergie et la Garde côtière canadienne. Le BST doit aussi demeurer continuellement en relation avec l'industrie et les organismes de réglementation étrangers, et échanger de l'information avec eux. Il doit présenter des arguments probants par différents moyens pour convaincre les intervenants de la nécessité de prendre des mesures pour remédier aux lacunes de sécurité relevées. Le BST peut donc mesurer sa réussite quand des intervenants comme les organismes de réglementation, les exploitants, les constructeurs et les fabricants prennent des mesures visant à réduire les risques en se fondant sur les résultats du BST. Le BST a établi des protocoles d'entente avec d'autres ministères du gouvernement fédéral pour la coordination des activités et la prestation de services de soutien. Ces protocoles d'entente permettent au Bureau d'avoir accès à divers services de soutien qui peuvent rapidement compléter les ressources internes (p. ex., des services de soutien pour la récupération d'une épave, la collecte d'information et l'examen ou l'essai de composantes). Les ententes conclues définissent aussi les pratiques d'exploitation afin d'assurer la coordination des activités et d'éliminer les conflits qui pourraient découler de la mise en œuvre simultanée de divers mandats organisationnels. De telles ententes ont déjà été signées avec la Défense nationale, la Gendarmerie royale du Canada, la Garde côtière canadienne, Ressources humaines et Développement des compétences Canada et le Conseil national de recherches du Canada. Le BST a aussi établi des alliances de collaboration stratégique avec les médecins légistes provinciaux et territoriaux. D'autres alliances ont été établies avec d'autres pays qui comptent des organismes semblables au BST, notamment avec les États-Unis, l'Australie, les Pays-Bas, la France et le Royaume-Uni. Le BST collabore avec d'autres bureaux d'enquêtes situés à l'étranger en participant à des projets spéciaux d'échange de services spécialisés ou en fournissant de l'aide afin de combler les lacunes de part et d'autre. En tant que chef de file mondial dans son domaine, le BST partage régulièrement ses techniques, ses méthodes et ses outils d'enquête avec d'autres organismes. Par exemple, le système de dépouillement des enregistreurs de bord (RAPS), créé par le BST pour décoder et analyser les enregistreurs de données de vol (FDR) et les enregistreurs de la parole dans le poste de pilotage (CVR), est maintenant utilisé dans plus de dix pays pour les enquêtes de sécurité. Le BST a aussi contribué à la formation des enquêteurs de nombreux pays, soit en intégrant des enquêteurs étrangers aux programmes de formation internes, soit en envoyant du personnel chevronné à l'étranger pour donner de la formation. Le BST partage aussi des données et des rapports avec des organismes partenaires et participe à des études et à des groupes de travail internationaux en vue d'améliorer la sécurité des transports.
2.3 Risques et défisLe BST fait face à de nombreux risques et doit relever de nombreux défis qui peuvent avoir une incidence importante sur sa capacité à remplir son mandat. On a annoncé dernièrement de nouvelles mesures portant sur le contrôle des dépenses du gouvernement et un nouveau processus d'examen des dépenses. Les gestionnaires du BST devront faire preuve de souplesse face à ces changements, car ils devront s'adapter à des exigences en constante évolution touchant la reddition des comptes et la gestion. On s'attend à ce que les gestionnaires à tous les paliers du BST gèrent les risques en appliquant les principes de gestion établis. Les défis les plus importants sont décrits dans les paragraphes ci-après. 2.3.1 Transmettre l'information en temps opportun Le BST compte un grand nombre d'intervenants et de clients ayant des besoins variés en matière d'information. L'analyse des besoins des intervenants réalisée en 2002-2003 a fourni des indications précieuses. Les premiers commentaires révèlent que les intervenants préfèrent que le rapport soit plus court et que le délai entre l'événement et le rapport soit moins long. Ils croient que l'information sur la sécurité pourrait leur être transmise plus rapidement et de manière plus efficace. Le défi consiste à répondre à ces besoins avec les ressources disponibles. La réalisation de la mission du BST repose sur sa capacité de fournir l'information requise par les intervenants, par l'industrie et par le public lorsqu'ils en ont besoin.
La réussite du BST et sa crédibilité en tant qu'organisme dépendent en grande partie de l'expérience, du professionnalisme et de la compétence de son personnel. Les enquêtes et les analyses de sécurité sont de plus en plus complexes et spécialisées en raison des changements technologiques rapides dans l'industrie des transports et de la mise au point de nouveaux matériaux. Pour conserver sa crédibilité au sein de l'industrie, le BST doit non seulement maintenir un ensemble d'équipements techniques et scientifiques approprié, mais aussi s'entourer d'employés possédant des compétences et des connaissances techniques à jour. Ces dernières années, le BST a concentré ses efforts sur la formation essentielle pour ses employés et ses gestionnaires pour combler les lacunes à cet égard. Son objectif est de s'assurer que tous ses employés possèdent les connaissances et les compétences nécessaires pour répondre aux exigences de leurs postes. Le BST doit toutefois constamment investir dans son personnel s'il veut demeurer à jour sur le plan technique. 2.3.3 Maintenir un effectif en santé, représentatif et motivé Pour mener à bien son mandat, le BST doit recruter des personnes très motivées et très compétentes, voir à leur formation et à leur développement, et les garder à son service. En tant qu'organisme fédéral, le BST doit aussi chercher à créer un effectif représentatif de la diversité de la société canadienne. Le BST affiche cependant un roulement de personnel important, et on prévoit que d'autres employés partiront à la retraite ou accepteront un emploi ailleurs. La charge de travail élevée ainsi que les occasions limitées de perfectionnement professionnel et de promotion sont au nombre des raisons évoquées par les gens qui quittent le BST. Le défi consiste à rendre l'organisme mieux adapté aux besoins de carrière et aux aspirations des employés, ce qui encouragerait le personnel à rester au service du BST plus longtemps. Relever ce défi est particulièrement difficile pour un petit organisme où les possibilités d'affectation à des fins de développement sont peu nombreuses.
Les produits principaux du BST sont l'information et les connaissances. L'efficacité et la valeur du BST reposent sur sa capacité de recueillir des données factuelles et de les analyser, puis de communiquer de nouvelles connaissances à ceux qui en ont besoin. Il est essentiel que le BST gère l'information de façon rapide et adaptée aux besoins. Le BST continue cependant de faire face à des problèmes de stockage, d'extraction, d'analyse et de partage de l'information dont il se sert dans ses processus opérationnels. Grâce aux fonds spéciaux obtenus pour le renouvellement des systèmes de gestion de l'information, le BST devrait être en mesure d'adopter de meilleurs outils pour gérer la collecte, la création et le stockage des données. En maximisant l'utilisation des applications et des technologies existantes, le BST sera en mesure de fournir à ses enquêteurs des outils plus efficaces et mieux adaptés, et il parviendra à mettre en œuvre un processus plus efficace pour la production de ses rapports d'enquête. 2.3.5 Améliorer les communications Les communications à tous les niveaux sont au coeur des préoccupations du BST. Des employés du BST et des intervenants ont indiqué que l'organisme devait améliorer ses communications internes et externes. Les communications internes ont pris beaucoup d'importance ces dernières années alors que le BST continue à gérer son plan de changement. D'une part, les gestionnaires doivent entretenir des communications ouvertes avec les employés et faire preuve de collaboration afin de réaliser les buts et les objectifs de l'organisme; d'autre part, les employés sont encouragés à faire des suggestions et des observations aux gestionnaires et à faire circuler l'information importante au sein de l'organisme. Au chapitre des communications externes, beaucoup d'efforts sont déployés pour élaborer un plan de communication et des sous-plans qui permettront de fournir de façon efficace et effective des produits et des services de communication remodelés. Ces plans établiront clairement les responsabilités et les rôles relatifs à la prestation de la fonction de communication du BST. De concert avec l'initiative de sensibilisation du public, le plan de communication permettra de mettre à profit les alliances, les partenariats et les liens en vue de réaliser la mission du BST.
Partie 3 : Rendement de l'organisation3.1 Cadre de gestion du rendementEn 2002-2003, le BST a entrepris la mise au point d'un cadre intégré de gestion du rendement. Ce cadre comprend cinq documents essentiels. Le plan stratégique quinquennal du BST sert à déterminer les orientations stratégiques. Le plan d'activités annuel est ensuite utilisé pour fixer les priorités à court terme et guider les décisions concernant les activités et la répartition des ressources pour l'année à venir. Le rapport sur les plans et les priorités, qui découle du plan d'activités, précise les engagements envers le Parlement et les Canadiens. Le tableau de bord équilibré définit des indicateurs de rendement et permet à la direction de mesurer et de suivre les progrès réalisés. Enfin, le rapport sur le rendement complète la boucle de la responsabilisation en faisant rapport au Parlement sur les résultats obtenus. 3.1.1 Engagements dans les plans et les priorités Dans son rapport sur les plans et les priorités de 2003-2004, le BST a défini un résultat stratégique et cinq résultats intermédiaires. Le modèle logique ci-après précise les liens qui existent entre les activités du BST et la réalisation de ses résultats. Ce modèle montre les maillons de la chaîne qui relient les ressources et les activités aux produits et aux résultats intermédiaires et finals attendus.
3.1.2 Méthode de mesure Comme on l'a vu précédemment, le BST a élaboré un tableau de bord équilibré qui sera l'outil principal de mesure des résultats de l'organisme. Ce tableau de bord cherche à évaluer le rendement selon quatre axes : l'axe financier; l'axe clients ou intervenants; l'axe processus interne; l'axe apprentissage et croissance. Les plans actuels prévoient la mise en œuvre intégrale de ce nouvel outil au cours de l'exercice 2004-2005 tel que décrit dans le rapport sur les plans et les priorités de 2004-2005. Les indicateurs et la méthode de collecte des données n'ont pas encore été déterminés de façon définitive, mais certains indicateurs sont déjà utilisés. Diverses méthodes sont employées pour cerner et saisir l'information sur le rendement. La plus grande partie des données utilisées dans l'analyse proviennent des systèmes d'information du BST et ont été complétées par de l'information fournie par Transports Canada. Des renseignements ont également été puisés dans le rapport sur l'analyse des besoins des intervenants et les rapports sur l'analyse des médias sur les rapports d'enquête du BST. Des données empiriques à l'appui de l'évaluation du rendement ont été obtenues de sources diverses, comme des articles de magazines, des coupures de presse et des témoignages individuels. Toutes les sources d'information autres que le BST sont mentionnées. La qualité et les limitations des données ont fait l'objet de toute l'attention voulue au cours de la préparation de ce rapport. Celui-ci présente fidèlement l'état des activités et la situation du BST au 31 mars 2004. Les états financiers ont été vérifiés par la vérificatrice générale du Canada et son rapport est inclus dans l'annexe C. Les autres renseignements sur le rendement ne font pas l'objet d'un examen ou d'un processus de validation indépendant. Cependant, le BST travaille à la mise en place d'une fonction de vérification interne qui pourra offrir de tels services d'assurance. 3.1.3 Recommandations des comités parlementaires Pendant la période visée, aucune recommandation s'adressant précisément au BST n'a été formulée par les comités parlementaires.
3.2 Réalisations en matière de rendementLe réseau de transport au Canada est reconnu comme étant un des plus sûrs au monde. Toutefois, on enregistre quelque 3 500 événements de transport chaque année, conformément aux exigences de déclaration fédérales. La décision du BST de mener une enquête est prise aux termes de sa Politique de classification des événements qui fait intervenir un processus exhaustif de gestion des risques visant à évaluer les conséquences des décisions opérationnelles. Le principal critère qui permet au Bureau de décider s'il va enquêter consiste à se demander si l'enquête est susceptible de réduire les risques auxquels sont exposés les personnes, les biens ou l'environnement. En raison de ces critères, le BST ne fait pas enquête sur certains accidents moins susceptibles de donner lieu à des mesures de sécurité, même s'il s'agit d'accidents mortels. Le BST compte quelque 141 enquêtes en cours, dont environ 11 % datent de plus de deux ans, ce qui représente une nette amélioration par rapport aux années précédentes. Pour un organisme relativement petit comme le BST, c'est un défi continu que de gérer cet arriéré et d'entreprendre de nouvelles enquêtes de façon à satisfaire aux attentes découlant du niveau élevé d'intérêt public et de demandes d'enquête. En 2003, 1 968 accidents et 1 388 incidents ont été signalés conformément aux exigences de déclaration du BST. Le nombre d'accidents en 2003 a augmenté de 9 % par rapport aux 1 812 accidents signalés en 2002 (voir la figure 1), mais il a diminué de 2 % par rapport à la moyenne annuelle de 1 999 accidents pour la période de 1998 à 2002. En outre, 670 rapports volontaires sur des incidents ont été faits. Les pertes de vie s'élevaient à 172 en 2003, une diminution par rapport à 2002 (187) et à la moyenne de 263 pour la période de 1998 à 2002.
Cette année, le nombre d'accidents signalés a augmenté dans tous les modes de transport, à l'exception du transport par pipeline (voir l'annexe A pour les détails). Au total, 546 accidents maritimes ont été signalés au BST en 2003, soit une augmentation de 13 % par rapport aux 485 accidents signalés en 2002 et une augmentation de 2 % par rapport à la moyenne de 537 pour la période de 1998 à 2002. Pour ce qui est du transport par pipeline, 20 accidents ont été signalés au BST, nombre correspondant au total de 2002 et à la moyenne pour la période de 1998 à 2002, et aucune blessure grave n'a été attribuée à ces accidents. Le dernier accident mortel dans l'industrie des pipelines de compétence fédérale remonte à 1988. Au total, 1 030 accidents ferroviaires ont été signalés au BST en 2003, soit une hausse de 5 % par rapport au total de 984 de l'année précédente, mais une baisse de 3 % par rapport à la moyenne de 1 062 pour la période de 1998 à 2002. Au total, 372 accidents d'aviation ont été signalés en 2003, soit une hausse de 15 % par rapport au total de 323 de 2002. Il s'agit toutefois d'une diminution de 2 % par rapport à la moyenne de 380 pour la période de 1998 à 2002. Malgré la variation du nombre d'accidents et d'incidents signalés chaque année, la tendance au cours des dix dernières années montre une diminution progressive des taux d'accidents dans tous les modes (voir les graphiques en annexe A). Ces réductions ne peuvent pas être directement attribuées aux efforts d'un organisme en particulier. Les améliorations au chapitre de la sécurité dans les transports découlent des efforts combinés de nombreux acteurs, notamment les constructeurs, les fabricants, les transporteurs, les équipages, les organismes de réglementation et le BST. Il est pratiquement impossible de mesurer avec exactitude l'impact du BST sur la sécurité des transports. Il n'existe pas deux enquêtes identiques. Certaines entraînent de nettes améliorations de la sécurité, d'autres pas. Il n'existe pas non plus de moyen fiable d'établir un lien direct entre les coûts assumés par le BST et les améliorations particulières apportées à la sécurité des transports. On peut néanmoins affirmer que le BST a réussi à atteindre ses objectifs stratégiques l'an dernier, comme en témoignent les nombreuses mesures de sécurité prises par des intervenants à la lumière des conclusions et des rapports d'enquête du BST. Les pages qui suivent résument les résultats et les répercussions des activités du BST au cours du dernier exercice, mesurés par rapport aux indicateurs de rendement mentionnés.
3.2.1 Confiance du public dans la sécurité du réseau de transport Le Canada jouit d'un des réseaux de transport les plus sûrs au monde. Une menace à sa sécurité pourrait compromettre la prospérité économique du pays et son aptitude en tant que nation à faire commerce efficacement, ainsi que l'aptitude des Canadiens à voyager. Les accidents et les incidents déclarés fournissent des indicateurs de rendement quant à la sécurité du réseau, en plus d'aider à concentrer les efforts sur les initiatives et activités qui profitent à la sécurité. Comme le démontrent les tableaux de l'annexe A, le Canada a continué en 2003 d'afficher un bon dossier en matière de sécurité. En 2003, les taux d'accidents relatifs au niveau d'activité étaient inférieurs à la moyenne quinquennale. Le nombre de décès est un autre indicateur de rendement en matière de sécurité. En 2003, les modes aérien, maritime et ferroviaire affichaient une diminution du nombre de décès par rapport à la moyenne quinquennale. Une diminution du nombre d'accidents et de décès a une incidence positive sur la confiance du public dans la sécurité du réseau de transport. Le BST ne peut attribuer à son seul travail la réduction des événements de transport. La sécurité et la sûreté du réseau de transport sont une responsabilité partagée. Le BST travaille sans cesse avec les gouvernements, l'industrie du transport et divers organismes, associations et instances internationales pour améliorer la sécurité. Il coopère en particulier avec d'autres ministères et organismes gouvernementaux dont les programmes et services peuvent être touchés par les activités de transport. L'analyse des besoins des intervenants de l'an passé révèle que les intervenants s'attendent à ce que le BST joue un rôle plus officiel et plus actif dans la sécurité du réseau, notamment au chapitre des communications continues. En 2003-2004, le BST a lancé un programme de sensibilisation du public visant à favoriser le dialogue et à communiquer de l'information de façon plus générale à l'industrie, aux exploitants et aux organismes de réglementation. Les membres du Bureau et les cadres supérieurs du BST ont donc participé à un plus grand nombre de réunions, de présentations et de dialogues avec différents intervenants. Ce programme vise à établir des relations plus sérieuses et il amènera une meilleure compréhension de la contribution du BST à la promotion de la sécurité des transports. Ceci mènera à une confiance accrue du public dans la sécurité du réseau de transport à mesure que les membres du public constateront la plus grande visibilité du BST et la façon dont il travaille avec ses intervenants clés. [ Table des matières | Page suivante ] |
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