Contexte

Rapport préparé pour
les conseils fédéraux régionaux et
le Secrétariat du Conseil du Trésor

par

Professeur Luc Juillet
Centre d'études en gouvernance
Université d'Ottawa

Le 15 septembre 2000

Introduction

La complexité des problèmes sociaux contemporains pose des défis importants pour l'administration et la coordination des interventions gouvernementales dans de nombreux domaines d'action. Toxicomanie, santé de la population, développement écologiquement viable, sans-abri, développement socio-économique régional, bon nombre des domaines prioritaires de politique gouvernementale exigent la conception et la mise en œuvre de stratégies d'intervention complexes qui, pour être efficaces, doivent faire appel à la participation de multiples ministères, de différents paliers de gouvernement et même d'organisations de différents secteurs de la société. Cependant, l'expérience a montré que les structures bureaucratiques traditionnelles, reposant sur une division marquée du travail, des ministères spécialisés et des voies hiérarchiques (verticales) de commandement et de reddition de compte, rendent difficile la coordination de ces interventions convergentes (horizontales) pour les administrations contemporaines de la plupart des pays démocratiques. Cette situation incite de plus en plus les administrations publiques à chercher des moyens plus efficaces de traiter les questions horizontales aux niveaux des stratégies et de la gestion.

La présente étude vise à analyser l'évolution du rôle joué par les conseils fédéraux régionaux dans la gestion des questions horizontales de la fonction publique du Canada. Bien que les conseils fédéraux existent depuis de nombreuses années, ils ne se sont progressivement institutionnalisés qu'au cours des dernières années, et ils prennent une part plus active à un éventail d'initiatives stratégiques et de gestion dans les régions. En même temps, alors que le gouvernement du Canada cherche à promouvoir plus efficacement la gestion horizontale dans la formulation et la prestation des services publics, on semble compter de plus en plus sur la participation éventuelle des conseils à ce chapitre. Les conseils sont-ils en mesure de répondre à ces attentes? En quoi constituent-ils des tribunes efficaces pour traiter les questions horizontales à la fonction publique? Quels sont les principaux facteurs qui favorisent ou entravent l'efficacité des conseils fédéraux régionaux?

Le présent rapport examine ces questions à la lumière de vingt entrevues réalisées auprès des présidents et directeurs exécutifs des conseils, ainsi que des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor. On a intégré des représentants des dix conseils fédéraux régionaux dans l'étude. Les entrevues semi-structurées ont été réalisées principalement par téléphone, entre le 9 août et le 15 septembre 2000, sur la promesse de confidentialité et de « non attribution directe » des propos formulés. L'auteur a également tiré parti des commentaires et suggestions des membres du conseil fédéral du Nouveau-Brunswick à la suite de la présentation des résultats préliminaires à l'une de ses réunions. Le rapport commence par un survol de la structure des conseils et un examen de l'évolution de leur rôle dans la gestion horizontale. Nous analysons ensuite les principaux facteurs jugés déterminants dans la réussite des conseils, ainsi que ceux qui sont perçus comme étant des entraves au travail horizontal efficace. Nous concluons par une analyse de l'avenir des conseils et de certains défis posés par leur niveau croissant d'activités.

Les conseils fédéraux régionaux et la gouvernance horizontale

Les conseils fédéraux régionaux ont été créés il y a une vingtaine d'années pour servir de tribunes en vue de faciliter l'échange d'information entre les gestionnaires supérieurs fédéraux de chaque province. Bien que certains conseils soient le fruit d'initiatives locales visant à offrir aux gestionnaires supérieurs locaux une occasion de réseautage et de dialogue, la plupart d'entre eux ont été fondés au début des années 80 pour faciliter la coordination locale des initiatives de développement économique régional. Toutefois, dans tous les cas, les conseils fédéraux ont élargi progressivement l'éventail des questions discutées à leur table de réunion et étendu leurs activités au-delà des questions de développement économique régional. En fin de compte, les conseils fédéraux ont survécu à la politique de développement régional qui a favorisé leur création.

Aujourd'hui, les conseils fédéraux régionaux sont généralement composés des plus hauts fonctionnaires de l'ensemble des ministères et organismes fédéraux présents dans la province. Le nombre des membres varie d'une province à l'autre, allant de 23 membres à Terre-Neuve à 44 membres en Alberta. Bien que le titre de membre soit attribué d'office, la participation aux travaux des conseils demeure volontaire. Cinq des conseils sont présidés par un président bénévole élu parmi les membres, et reposent sur un système de roulement avec des mandats de un à trois ans. Les cinq autres conseils sont présidés d'office par le dirigeant principal du développement économique régional de la province. Bien que, depuis 1997, le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse aux conseils fédéraux régionaux un budget de base qui couvre une partie de leurs dépenses de fonctionnement, leur budget est composé principalement des contributions ministérielles volontaires versées par les ministères participants.

Le rôle des conseils fédéraux régionaux a évolué considérablement depuis leur création. Alors que leur fonction première demeure sans conteste l'échange d'information et la formation de relations personnelles entre gestionnaires supérieurs régionaux, l'évolution récente de la fonction publique fédérale les a conduits à s'engager davantage dans des formes plus complexes de coordination horizontale. En particulier, lorsque la fonction publique a subi d'importantes compressions durant la période d'examen des programmes, les conseils fédéraux sont devenus des tables rondes privilégiées pour mettre au point et coordonner la prestation des services de soutien partagés à l'échelon local dans les régions. En fait, leur réussite à ce chapitre leur a permis de s'attirer l'appui du Secrétariat du Conseil du Trésor. De plus, dans les années 90, avec la mise en œuvre des initiatives de renouvellement de la fonction publique, les conseils fédéraux ont été amenés à participer davantage à la coordination des initiatives de gestion des ressources humaines touchant tous les ministères. De la même façon, les conseils sont devenus des sources inestimables d'intrants sur la mise en œuvre locale des politiques administratives gouvernementales, et leurs points de vue figurent dorénavant régulièrement à l'ordre du jour du comité de gestion supérieur du Secrétariat du Conseil du Trésor. Depuis quelques années, les conseils jouent un rôle de plus en plus important dans la coordination des projets de communication du gouvernement fédéral dans chaque province, en tentant à la fois de lancer un message commun à tous les Canadiens et d'agir comme interlocuteurs unis de certains intervenants.

Plus récemment, alors que les administrations publiques à travers le monde sont de plus en plus préoccupées par leur incapacité relative à régler globalement les problèmes sociaux complexes à multiples facettes et à coordonner leurs interventions dans les divers ministères, un nombre croissant de personnes se tournent vers les conseils fédéraux pour obtenir de l'aide pour la formulation et la mise en œuvre de politiques horizontales. Dernièrement, on a demandé aux conseils fédéraux d'assumer des rôles importants dans la gestion des politiques gouvernementales nationales touchant les sans-abri et les autochtones en milieu urbain. Reconnaissant l'importance de la coordination horizontale des interventions stratégiques, plusieurs conseils ont eux-mêmes décidé de collaborer aux dossiers stratégiques complexes de leur région, des politiques industrielles et technologiques aux initiatives touchant la protection de l'environnement.

L'éventail complet de fonctions, allant de l'échange d'information et l'établissement de relations à la coopération sur les dossiers de gestion interne et la participation à la coordination des initiatives stratégiques horizontales, illustre les multiples facettes du rôle assumé au niveau horizontal par les conseils fédéraux régionaux dans l'ensemble du pays. L'éventail des fonctions est révélateur à la fois de l'évolution avec le temps de la plupart des conseils (passant du simple échange d'information à des fonctions plus complexes), et de la diversité des fonctions actuellement assumées par ces institutions. Il est également important de noter que les conseils varient considérablement d'une province à l'autre. Outre les différences de degré d'institutionnalisation (pratiques institutionnelles plus ou moins développées, systèmes de comités, etc.), le niveau de participation aux dossiers stratégiques complexes diffère également. Alors qu'on a reconnu à l'unanimité que les conseils fonctionnaient très bien du bas au milieu de l'échelle de l'éventail des fonctions, il y a également consensus sur le fait que la participation croissante au sommet de l'échelle soulève un certain nombre de problèmes non résolus qui devront être réglés si l'on désire que les conseils prennent une plus grande part à la coordination des dossiers stratégiques complexes. Cependant, avant d'examiner ces questions ci-après, nous nous pencherons d'abord sur les facteurs qui expliquent le succès relatif des conseils à favoriser la collaboration au niveau horizontal.

Facteurs propices à l'efficacité des conseils

Dès le départ, bon nombre de personnes interrogées ont souligné que, dans une certaine mesure, de par leur simple existence, les conseils fédéraux régionaux contribuaient à accroître l'efficacité de la gestion horizontale. Souvent, les gestionnaires supérieurs et les dirigeants des différents ministères de la même région n'ont pas d'autres occasions de se rencontrer dans un cadre officiel pour discuter des questions d'intérêt commun. Alors qu'on peut espérer que, même si les conseils n'existaient pas, les gestionnaires et les dirigeants se réuniraient néanmoins régulièrement entre ministères, on s'est entendu sur le fait qu'en encourageant la tenue de ces réunions périodiques et d'une tribune structurée, les conseils favoriseraient davantage la création de relations personnelles étroites qui faciliteraient considérablement la collaboration professionnelle entre organisations. Dans ce sens, on peut considérer la simple existence des conseils comme un facteur de réussite. De la même façon, la création des secrétariats était perçue comme un facteur ayant considérablement facilité le travail des conseils au cours de ces dernières années en procurant une infrastructure minimale pour soutenir leurs activités. Cependant, bien qu'il vaille la peine de souligner ces conditions préalables, elles n'expliquent pas ni ne justifient la réussite des conseils.

Pendant le processus d'entrevues, nous avons constaté un niveau de consensus surprenant à l'égard des facteurs déterminants de réussite des conseils dans le travail horizontal. En cherchant à définir les facteurs sous-jacents qui ont donné des résultats positifs, on s'est entendu presque à l'unanimité sur le fait que les facteurs déterminants du succès étaient de nature plus culturelle qu'institutionnelle. Les valeurs communes et la compréhension des problèmes et objectifs communs ont été clairement jugés au cœur de la réussite de la gouvernance horizontale. Le leadership à plusieurs niveaux a également été perçu comme un ingrédient essentiel des réalisations des conseils.

Valeurs communes et sentiment d'appartenance

Les conseils fédéraux régionaux sont des institutions uniques en leur genre car elles reposent sur la participation volontaire et le dévouement personnel de leurs membres. On a souligné à maintes reprises que le caractère bénévole du travail des membres des conseils constituait un facteur clé pour comprendre leur principe de fonctionnement en tant qu'institutions de gouvernance. L'engagement constructif des membres repose, dans une large mesure, sur le sentiment que leur temps et leur engagement représentent des contributions importantes pour la réalisation des objectifs qui sont valorisées tant par leurs pairs que par eux-mêmes. En résumé, la collaboration et le niveau des échanges qui sont nécessaires à l'avancement des initiatives horizontales et qui, souvent, sont efficacement assurés par les conseils, semblent reposer largement sur un sentiment d'appartenance au groupe partagé par les membres du conseil. Dans ce sens, alors que la caractère bénévole du travail des conseils n'est pas en soi la source de la collaboration horizontale réussie, il était clair pour la plupart des personnes interrogées que le niveau de participation et d'engagement en vue de l'atteinte des objectifs horizontaux produits par le travail des conseils découlait de la foi personnelle des membres en la valeur de ces objectifs communs pour leur groupe. En l'absence d'encouragements hiérarchiques officiels, c'est l'engagement personnel volontaire envers les valeurs communes qui constitue le moteur de la collaboration.

Lorsqu'on a demandé quelle était l'origine de ces valeurs communes et de ce sens d'appartenance au groupe, on a obtenu diverses réponses. Tout d'abord, la plupart des personnes interrogées ont convenu que l'engagement et la participation des membres des conseils découlaient de leur perspective régionale commune des questions. Le fait d'avoir des points de vue communs sur la portée des politiques nationales sur leur région et, par conséquent, la façon dont le gouvernement fédéral est perçu à l'échelon local, aide les membres à s'entendre sur des objectifs régionaux communs qui transcendent les mandats ministériels et les incitent à s'engager à collaborer, même si les objectifs ne figurent que de façon marginale dans leur mandat.

De la même façon, bon nombre d'interviewés ont évoqué une perspective commune « de première ligne » de la prestation des services dans les régions où la prestation directe des services et des biens constitue la principale préoccupation des employés régionaux. Compte tenu de leurs responsabilités et expériences directes sur le terrain, ils sont habituellement centrés sur l'obtention de résultats et plus au fait des difficultés pratiques créées par les structures verticales et de la « mentalité de silo » associées à ces dernières pour répondre aux besoins des citoyens et des clients. La concentration sur les résultats conjuguée à une sensibilisation pratique aux limites découlant des pratiques verticales permet de rassembler les gens autour des initiatives entreprises au niveau horizontal.

Enfin, plusieurs personnes interrogées ont évoqué le besoin d'un esprit de camaraderie en milieu professionnel dans les régions. Pour reprendre les propos d'une personne interrogée, « on est parfois bien seul au sommet dans les régions. Participer au conseil vous permet de partager certaines expériences, d'obtenir des conseils et, en général, de parler de votre vie professionnelle avec des pairs qui vivent des situations semblables ». Il se forme ainsi des relations personnelles qui facilitent considérablement la collaboration : les gestionnaires savent qui appeler à l'aide et, grâce aux relations personnelles plus étroites, il est plus facile d'inciter les pairs à collaborer sur des questions communes dont ils assument le leadership. Ici encore, c'est le sentiment d'appartenance à un groupe professionnel régional, qui sous-entend à la fois la possibilité de faire appel à son groupe pour obtenir du soutien et un sens de la responsabilité personnelle pour rendre la pareille sur demande, qui engendre l'esprit de collaboration.

Ayant reconnu l'importance des valeurs communes et du sentiment d'appartenance au groupe pour inciter la collaboration dans le travail au niveau horizontal, il faut préciser trois points sur la dynamique de la formation des conseils. En premier lieu, qu'on souhaite ou non souligner la prédominance de points de vue régionaux communs ou le partage d'une situation professionnelle semblable pour expliquer l'existence de valeurs communes et d'un sentiment d'appartenance, on a également reconnu dans l'ensemble que l'émergence de ces particularités était d'origine à la fois endogène et exogène. Dans l'esprit de bon nombre des personnes interrogées, ce sentiment d'appartenance à un groupe professionnel et ces perspectives régionales communes prévalaient déjà chez les membres et c'est le travail des conseils qui leur a permis de s'exprimer au grand jour en leur offrant un cadre de soutien. Cependant, d'autres personnes ont également souligné que, dans une certaine mesure, les activités des conseils jouaient elles-mêmes un rôle important en favorisant ces points de vue et valeurs communes. En encourageant le dialogue permanent sur les questions d'intérêt commun, les réunions de conseils contribuent largement à établir des « terrains d'entente » sur ce qui était nécessaire ou valorisé du point de vue régional. De la même façon, en favorisant les échanges soutenus entre les membres, le travail des conseils permet d'instaurer la confiance entre les gens et de bâtir des relations personnelles qui renforcent le sentiment d'appartenance à un groupe professionnel chez les membres. En bref, les conseils tirent parti des valeurs et ententes existantes tout en contribuant activement à leur apparition.

En deuxième lieu, bien que les membres soient sincèrement engagés à atteindre les objectifs communs et à obtenir des résultats collectifs, on a également reconnu à l'unanimité que participer au travail des conseils procure un certain nombre d'avantages personnels qui contribuent à attirer les gens à la table de réunion. Bon nombre des personnes interrogées ont souligné que, en assistant aux réunions de leur conseil, elles avaient un accès privilégié à de l'information sur les activités gouvernementales dont elles n'auraient pu avoir connaissance ailleurs, par exemple, le détail des activités des autres ministères, ou un dialogue facilité avec les représentants des organismes centraux qui ont fait des présentations devant les conseils (y compris le greffier du Conseil privé). Outre les relations personnelles tissées avec des collègues, le fait d'avoir accès à ces renseignements permet à un membre du conseil de réaliser son travail plus efficacement. De ce point de vue, les intérêts de chacun sont également bien desservis lorsque tous travaillent dans un but collectif. Par surcroît, des personnes interrogées ont reconnu que, en participant au conseil et en prenant la direction de certains projets collectifs, certains membres étaient motivés par la possibilité de reconnaissance parmi les pairs et, par conséquent, d'avancement de carrière.

Enfin, on a souligné très souvent que, parce qu'ils reposaient sur l'engagement et la participation volontaire des membres, les conseils fédéraux régionaux bénéficiaient d'une plus grande autonomie locale qui contribuait, dans une vaste mesure, à leur réussite. Le fait que les conseils établissent leurs propres priorités permet de s'assurer de leur pertinence et de leur pouvoir de conviction sur leurs propres membres. L'utilisation des priorités régionales établies par les membres eux-mêmes (et souvent perçues comme étant négligées dans les initiatives nationales) contribue largement à s'assurer le ralliement et l'engagement des membres. Dans ce contexte, plusieurs personnes interrogées craignaient que, si les conseils étaient appelés à devenir des tribunes plus centralisées pour la coordination de la mise en œuvre des politiques horizontales nationales dans les régions, on risquait de perdre l'engagement et le ralliement intrinsèques des membres. Nous reviendrons sur ce point dans la dernière partie du présent rapport.

Leadership

Outre les valeurs et objectifs communs et un sentiment d'appartenance à un groupe, on a souvent évoqué le leadership comme facteur fondamental de réussite. Tout d'abord, beaucoup ont indiqué que le soutien des principaux organismes centraux au cours des quatre dernières années a constitué un facteur important ayant contribué à la réussite des conseils. En particulier, on a souvent cité le soutien visible et continu du greffier actuel et du greffier précédent du Conseil privé, ainsi que l'appui et les encouragements offerts par l'ancien secrétaire du Secrétariat du Conseil du Trésor comme contributions importantes et positives. Le soutien visible et uniforme de la haut direction a permis d'améliorer la crédibilité des conseils, a encouragé la participation des membres en reconnaissant la valeur du travail horizontal, et a aidé les conseils à s'assurer la coopération des autres gestionnaires de la fonction publique. Parmi les autres contributions considérées importantes, citons l'aide organisationnelle du Secrétariat du Conseil du Trésor, sous forme de budgets de fonctionnement de base, un coordonnateur national et des représentants du SCT dans chaque conseil.

L'exercice du leadership au sein des conseils constitue un facteur encore plus important. Bon nombre des personnes interrogées ont indiqué qu'un président efficace constituait un des principaux éléments de réussite. La capacité de persuader et de motiver les membres en l'absence de pouvoir officiel et d'incitatives verticales et de rallier les gens autour d'objectifs communs est considérée comme une qualité de chef importante. Certaines personnes interrogées ont souligné que le leadership horizontal exigeait des compétences et aptitudes différentes que pour le leadership exercé dans un cadre hiérarchique traditionnel. Certains gestionnaires maîtrisent mieux ces compétences mais, dans la plupart des cas, il faut, en général, de l'expérience de travail au niveau horizontal pour acquérir ces compétences. Dans ce contexte, les présidents doivent avoir un mandat assez long ou de l'expérience de travail plus complète au niveau horizontal pour être vraiment efficaces, a-t-on indiqué.

Sur ce dernier point, bon nombre des personnes interrogées ont souligné que ces éléments étaient, en général, nécessaires à un certain nombre de membres de conseil pour assumer le leadership sur des dossiers et initiatives particuliers. Cette forme de « leadership décentralisé » s'est révélée essentielle pour que les conseils puissent traiter un plus vaste éventail de dossiers horizontaux afin de montrer clairement que le travail des conseils répond aux propres besoins et priorités de ses membres. À ce titre, le leadership ne devrait pas reposer seulement sur la personne assumant la présidence mais devrait être réparti entre les membres. Certains conseils ont même officialisé cette exigence et décidé de ne prendre en charge un dossier que lorsqu'un membre s'engagera à agir comme « défenseur » de l'initiative et que deux autres membres accepteront de le soutenir.

Facteurs néfastes à l'efficacité des conseils

Malgré le sentiment quasi unanime selon lequel les conseils fédéraux régionaux étaient, dans l'ensemble, efficaces dans leur travail, l'étude a néanmoins répertorié un certain nombre de facteurs qui peuvent entraver leur rendement et rendre leur travail plus difficile. La culture organisationnelle prévalante incite encore beaucoup de gens à s'abstenir de s'engager dans le travail de collaboration au-delà des limites organisationnelles de leur ministère. Pour certaines personnes, la loyauté envers son propre ministère et son ministre n'est pas compatible avec l'engagement dans le travail horizontal, en particulier lorsqu'il faut partager le mérite des réalisations contribuant à son mandat ou engager des ressources pour participer à une initiative horizontale qui n'est pas perçue comme étant centrale à ses responsabilités. Le cadre redditionnel qui prévaut tend à renforcer ces attitudes en associant les évaluations du rendement et la reddition de comptes avec les objectifs et responsabilités ministériels spécialisés. Par ailleurs, selon les personnes interrogées, les conseils manquent en général de ressources organisationnelles et, quelquefois, les règles administratives conçues pour desservir une structure hiérarchique verticale créent des problèmes opérationnels au niveau du partage des ressources en vue d'atteindre des objectifs collectifs.

Parmi ces facteurs, le manque de ressources adéquates était clairement perçu comme le problème le plus important à court terme, en particulier, avec la participation plus importante des conseils à un nombre croissant de dossiers. On s'est entendu de façon quasi unanime sur le fait que le financement de base actuel est devenu insuffisant pour répondre adéquatement aux besoins opérationnels des conseils, et qu'il tendait à entraver leur capacité d'action. On craignait les contraintes émanant du manque de ressources sur le travail des conseils dans un certain nombre de domaines.

Tout d'abord, bon nombre des personnes interrogées ont invoqué le fait qu'un financement de base plus important était essentiel principalement pour soutenir l'engagement continu des membres bénévoles. Compte tenu du caractère bénévole du travail des conseils, les membres doivent participer à ces projets horizontaux une fois qu'ils ont rempli les fonctions de leurs postes officiels. En d'autres termes, la participation des membres des conseils aux projets horizontaux entraîne un « double fardeau », qui peut imposer des contraintes sur les ressources personnelles et le temps des intéressés. En l'absence de soutien suffisant de la part des secrétariats des conseils, il est souvent impossible de consacrer suffisamment de temps et d'efforts pour gérer efficacement certaines initiatives. Et par-dessus tout, bon nombre de personnes interrogées ont évoqué les dangers du surmenage et du désengagement auxquels font face certains membres : sous la pression de vouloir satisfaire à des attentes déraisonnables sans soutien adéquat, certains membres bénévoles décideront simplement de se retirer des activités des conseils ou refuseront d'assumer le leadership de projets particuliers. Certains présidents ont estimé que, sans financement de base plus important, les conseils devront réduire la portée de leurs activités pour revenir à leur fonction plus limitée d'échange d'information.

En discutant du manque de ressources, d'autres personnes interrogées ont indiqué que le concept de financement de base insuffisant désignait souvent la gestion inefficace du temps et des efforts déployés par les secrétariats en place. À titre d'exemple, forcé de fonctionner sous des contraintes, le personnel des secrétariats passe trop de temps à résoudre des complications inutiles. On a évoqué différents exemples pour illustrer ces situations. Certaines personnes ont invoqué les efforts démesurés consacrés à la recherche de fonds pour couvrir les besoins élémentaires de fonctionnement, tels que la recherche de « financement provisoire » pour couvrir des dépenses de fonctionnement de base, ou l'obligation de jongler constamment avec les budgets pour remplir ses obligations jusqu'à ce qu'on ait reçu toutes les contributions ministérielles. D'autres personnes interrogées ont évoqué les difficultés posées par le fait d'être tributaire des contributions ministérielles en nature pour certains outils de fonctionnement essentiels, tels qu'une photocopieuse, un télécopieur ou un logiciel de communication. Dans certains cas, le personnel finit par passer beaucoup de temps à régler les difficultés créées par le partage de ressources de ce genre, allant des plus insignifiantes (p. ex., se rendre constamment dans les bureaux des autres ministères pour faire une photocopie ou envoyer une télécopie) aux plus complexes (p. ex., traiter avec différentes règles et pratiques administratives). Dans tous les cas, on avait le sentiment qu'un financement de base plus stable et plus important pour couvrir les besoins opérationnels permettrait de libérer les secrétariats qui pourraient se consacrer à des tâches plus rentables.

Enfin, bon nombre des interviewés considéraient que le financement de base actuel n'était pas assez important ni assez stable pour permettre une planification adéquate à long terme, ce qui entravait les capacités stratégiques des conseils. De la même façon, plusieurs personnes ont indiqué qu'il fallait davantage de fonds pour donner aux conseils une capacité de recherche autonome minimale. Cette capacité est jugée importante pour soutenir toutes les facettes de leur travail mais particulièrement nécessaire pour le recueil de données régionales de haute qualité et opportunes pour le processus d'élaboration des politiques nationales.

Comme la question des ressources a été jugée essentielle par une majorité de personnes interrogées, il est important de préciser deux points à ce chapitre. En premier lieu, en dépit des demandes pour un financement de base centralisé plus important, on a estimé à l'unanimité que les contributions ministérielles pour les projets particuliers étaient fondamentales pour rallier tout le personnel du ministère au projet. Très peu de personnes interrogées se sont prononcées en faveur du financement centralisé des projets. L'engagement de ressources ministérielles était perçue comme reflétant le propre engagement des membres envers des projets horizontaux communs et ces contributions permettaient également de s'assurer le maintien de la participation active des membres à ces initiatives.

En second lieu, on a également relevé des préoccupations importantes face à la centralisation du financement de base plus vaste. Bon nombre des personnes interrogées craignaient que le fait d'accepter un plus vaste financement des organismes centraux entraînerait une perte d'autonomie locale. « Avec plus d'argent, les conseils devront répondre à de plus grandes attentes, à plus d'exigences précises et rendre nécessairement plus de comptes au « pouvoir central ». « C'est inévitable », a indiqué une personne interrogée. De plus, si l'exercice d'un plus vaste contrôle central se traduisait par le désalignement des priorités locales, les conseils courraient le risque de devenir moins pertinents pour leurs membres, et un désengagement des bénévoles pourrait s'ensuivre. En fait, de façon plus générale, on craignait que si les secrétariats assumaient trop de travail, les membres en viendraient à considérer la gestion de projets comme une responsabilité des secrétariats et réduirait leur participation en conséquence. Certains craignaient même qu'en assumant une plus grande part du travail, un soutien administratif plus important pourrait aussi se traduire, pour les membres, par moins d'occasions de bâtir des relations de travail étroites qui découlent habituellement de la collaboration à des projets.

Les personnes interrogées ont accordé divers degrés d'importance à ces préoccupations. Pour quelques-unes, ces dangers étaient suffisamment importants pour qu'on encourage les conseils à réduire leurs activités au lieu d'accepter plus de ressources. À l'opposé, ces préoccupations étaient jugées vraiment excessives par d'autres personnes qui ont déclaré que les conseils pouvaient facilement conserver une grande autonomie en dépit du financement plus centralisé. Cependant, la plupart semblaient croire que, si on courait le risque de perdre une certaine autonomie, que cela en valait la peine afin d'améliorer la capacité des conseils et d'offrir plus de soutien aux bénévoles.

Parmi les autres obstacles à un travail horizontal réussi par les conseils, certains membres ont déploré que les provinces plus petites aient souvent eu à se reposer sur un très faible nombre de hauts dirigeants, en particulier au lendemain des exercices de l'Examen des programmes. Selon plusieurs, un faible nombre de hauts fonctionnaires constitue, à plusieurs égards, une entrave au travail de ces conseils. Un nombre restreint de participants à la table de discussion plaçait un fardeau plus lourd sur les épaules des membres, multipliant l'incidence des ressources administratives inadéquates. Par-dessus tout, certaines personnes ont évoqué le manque de leadership sur des dossiers particuliers car on ne pouvait plus trouver de membres prêts à en assumer la direction. Étant donné que, dans un ministère, les gestionnaires de niveau inférieur dans l'échelle hiérarchique ont moins de pouvoir décisionnel et discrétionnaire pour engager des ressources budgétaires, les conseils ayant un pourcentage plus élevé de ces membres éprouveront plus de difficulté à réunir les ressources nécessaires pour mettre en œuvre des initiatives horizontales dans leur région. De la même façon, les bureaux régionaux de certains ministères sont souvent trop petits pour se permettre de verser des contributions importantes.

Du point de vue du leadership et de la reddition de comptes, bon nombre des personnes interrogées ont également souligné qu'on ne retrouvait pas le soutien important et favorable offert par les dirigeants des organismes centraux et les sous-ministres aux niveaux des sous-ministres adjoints (SMA) et des directeurs généraux (DG) à l'administration centrale des ministères. Comme l'a fait remarquer une personne interrogée, « le message ne semble pas filtrer vers le bas », et un autre a précisé que « c'est à ces niveaux qu'on trouve les rois de « la mentalité du silo ». Alors que certains interviewés ont reconnu que des progrès ont été réalisé à ce chapitre, bon nombre de dirigeants semblent encore réticents à faire preuve de souplesse auprès des membres des conseils qui font don de leur temps pour effectuer du travail horizontal, ou à soutenir les stratégies ou méthodes émanant des travaux des conseils. Dans le milieu de travail, cela peut se traduire par un refus de reconnaître les contributions aux initiatives horizontales au moment de l'évaluation du rendement, ou même par une attitude critique envers les membres qui consacrent du « temps à autre chose que leur travail ministériel » pour assister à des réunions de conseil. Au niveau des politiques, cela peut se traduire par une résistance à soutenir la collaboration aux initiatives horizontales pour résoudre des problèmes lorsqu'il faut partager le mérite ou faire des compromis sur les préférences des ministères.

Enfin, les problèmes posés par les règles et procédures administratives existantes représentent une autre catégorie d'obstacles à l'efficacité des conseils, selon les personnes interrogées. Ayant été conçus pour servir les structures et pratiques verticales traditionnelles, les cadres de gestion actuels pour la gestion des finances, des ressources humaines ou du matériel ne facilitent pas la collaboration horizontale. Ainsi, les secrétariats de conseil consacrent une somme considérable de temps et d'énergie à trouver des moyens de desservir les projets horizontaux tout en respectant les règles administratives prévalantes pour la reddition de comptes.

Ces problèmes peuvent prendre diverses formes, comme composer avec les multiples règles différentes rattachées aux pratiques de gestion financière ou avec les complexités du système pour l'échange efficace d'information lorsque chaque ministère possède un système de gestion de l'information différent. Les répercussions de ces problèmes varient également, comme les difficultés accrues pour savoir précisément ce que font les ministères sur un dossier stratégique particulier, ou passer du temps considérable à retrouver de petites sommes d'argent versées pour une activité de formation limitée. Alors qu'il existait un consensus clair sur le fait qu'on pourrait modifier les cadres administratifs actuels afin de faciliter la collaboration, on a indiqué à l'unanimité, de façon étonnante, que ces difficultés constituaient des entraves mineures qui compliquaient le travail des conseils mais qui ne créaient pas d'importants obstacles. « Une fois qu'on a l'engagement des gens, on peut toujours trouver des moyens de faire fonctionner les choses au niveau administratif », a été l'opinion commune. Bon nombre de personnes interrogées ont néanmoins préconisé l'adoption de réformes pour faciliter le partage des ressources, tels des changements administratifs mineurs pour faciliter le transfert des fonds entre budgets ministériels, ou des modifications juridiques radicales pour permettre aux ministères de créer des « organismes horizontaux temporaires » dans les régions pour gérer des initiatives horizontales particulières.

Les conseils fédéraux régionaux à la croisée des chemins

Durant tout le processus d'interviews, ce qui a provoqué le plus d'enthousiasme ou d'appréhension était relié au sentiment quasi unanime selon lequel les conseils fédéraux se trouvent de plus en plus à un carrefour : devant les attentes croissantes concernant leur participation directe et leur leadership dans les dossiers nationaux horizontaux, bon nombre de personnes interrogées se demandent si les conseils sont en mesure de répondre aux attentes et, dans l'affirmative, s'ils risquent alors de perdre certaines de leurs particularités qui sont à l'origine de leur réussite. En particulier, le sentiment que les conseils devront satisfaire à des exigences plus importantes dans les années à venir a attiré l'attention sur certaines tensions non résolues attribuables à la position inhabituelle des conseils au sein de la fonction publique fédérale. À ce chapitre, deux questions clés sont considérées particulièrement importantes : la relation des conseils avec le cadre redditionnel vertical qui prévaut et la bureaucratisation de la structure organisationnelle des conseils.

Le problème de la bureaucratisation est intimement lié au besoin de ressources opérationnelles plus vastes, mais le problème n'est manifestement pas limité au financement. Afin de gérer efficacement certains dossiers stratégiques horizontaux importants, bon nombre de personnes estiment qu'il faudrait éventuellement une certaine officialisation du rôle des conseils dans la fonction publique fédérale. Si les conseils devenaient les principales tribunes pour la coordination des dossiers stratégiques, il serait, par exemple, nécessaire ou souhaitable de leur attribuer un certain pouvoir juridique officiel. Pour assumer les responsabilités officielles croissantes, le poste de président du conseil pourrait devenir un poste de direction permanent. Si les conseils devenaient des instruments plus importants d'élaboration et de mise en œuvre des politiques nationales, ils devraient également être davantage reliés au travail des organismes centraux (et, par conséquent, perdre une certaine autonomie locale ainsi que la capacité d'établir leurs propres priorités). En fin de compte, comme le craignaient bon nombre de personnes interrogées, on transformerait les conseils fédéraux en « organismes quasi centraux  régionaux » ou, à tout le moins, on bureaucratiserait leurs activités au détriment de leur caractère bénévole, autonome, informel et souple actuel. Étant donné que la plupart des personnes interrogées ont attribué une bonne part de la réussite des conseils à l'engagement envers la collaboration qui semble découler de l'engagement volontaire des membres envers les valeurs et objectifs communs, une bureaucratisation excessive a été, de façon globale, perçue comme une menace pour l'efficacité des conseils.

Compte tenu de ces préoccupations, certains ont des appréhensions quant aux moyens appropriés de fournir aux conseils les outils nécessaires pour renforcer la coordination horizontale, sans affecter outre mesure les facteurs constituant les moteurs de leur réussite. En dépit de la diversité des points de vue sur le sujet, il semble y avoir un consensus sur deux points. Tout d'abord, si on espère une plus importante participation des conseils à l'avenir dans les dossiers nationaux, il faudra davantage de ressources de base pour soutenir les efforts des membres bénévoles. En second lieu, le caractère bénévole des contributions des membres et des ministères demeurera cependant essentielle pour rallier les membres aux projets et s'assurer une collaboration active. Étant donné que le caractère bénévole des conseils représente une dimension fondamentale de leur réussite, il existe un réel danger que leur officialisation excessive entraîne une perte d'efficacité et, par conséquent, il existe de réelles limites à vouloir leur imposer le rôle d'instruments de gestion horizontale.

Le deuxième point important, qui a été évoqué par la plupart des personnes interrogées en ce qui a trait à la participation croissante des conseils dans les dossiers stratégiques horizontaux, est l'incidence du cadre redditionnel actuel. Le cadre de travail prévalant, qui repose sur la doctrine constitutionnelle de la responsabilité ministérielle, établit les niveaux hiérarchiques de reddition de comptes, des fonctionnaires au Parlement, en passant par les ministres, pour l'exercice des pouvoirs publics et l'utilisation des fonds publics. Ce cadre de travail consacré, aux fondations constitutionnelles solides, tend à structurer la plupart des activités de la fonction publique. Malheureusement, ce cadre redditionnel ne se prête pas facilement au travail horizontal entre ministères et procure même des incitatives contreproductives à ce chapitre. En pratique, les gestionnaires publics doivent utiliser leurs budgets et leurs employés pour remplir le mandat de leur ministère. De plus, les évaluations de rendement des dirigeants et des employés sont souvent étroitement liées aux objectifs et mandats du ministère. Avant tout, les ministres doivent personnellement rendre compte devant le Parlement de l'usage des ressources attribuées à leur ministère et, en général, assumer la responsabilité des actes et du rendement de leur ministère. Le partage de la responsabilité des initiatives horizontales et le partage des ressources ministérielles en vue d'atteindre conjointement des objectifs communs, a tendance à rendre troubles ces niveaux hiérarchiques de reddition de compte. Par exemple, qui serait rendu officiellement responsable d'une initiative horizontale partagée qui se solderait par un succès? Les gestionnaires publics ou les ministres devraient-ils être tenus responsables des initiatives sur lesquelles ils n'exercent pas le plein contrôle (puisque la gestion est partagée avec d'autres ministères)?

Compte tenu de ces incertitudes, les initiatives horizontales peuvent poser des problèmes de responsabilité démocratique et aller à l'encontre d'incitatifs profondément enracinés pour les gestionnaires publics. Alors que ces problèmes peuvent être considérés insignifiants pour les initiatives relativement simples et de faible portée (comme la prestation de services internes partagés), ils seront extrêmement importants si on demande aux gestionnaires d'engager des ressources et d'assumer la responsabilité d'initiatives stratégiques importantes et complexes mises en œuvre au niveau horizontal. Étant donné que l'on semble s'attendre de plus en plus à ce que les conseils participent à ces dossiers stratégiques complexes (par exemple, dans les domaines des sans-abri, du développement durable ou des affaires autochtones), les membres des conseils fédéraux régionaux éprouvent un malaise croissant devant l'incertitude des règles actuelles de reddition de comptes entourant la gestion horizontale. Les personnes interrogées ont reconnu unanimement qu'on devra régler les questions de responsabilité au cours des années à venir.

Cependant, si on a reconnu à l'unanimité que ces situations posaient des problèmes de responsabilité non résolus, il n'y a, en revanche, pas eu de consensus clair sur la façon de traiter ce genre de problème. Certaines personnes ont déclaré que les problèmes de responsabilité étaient tellement importants qu'ils devraient inciter les conseils fédéraux à s'abstenir de toute participation à la gestion horizontale des politiques et programmes complexes. En particulier, les membres des conseils devraient refuser d'assumer la responsabilité et le leadership officiels des politiques ou programmes horizontaux. D'autres personnes interrogées ont manifesté de l'enthousiasme face à l'attention croissante accordée à l'approche horizontale pour traiter les problèmes socio-économiques complexes auxquels sont confrontés les Canadiens. Dans leur esprit, les avantages potentiels qu'on pourrait retirer de ces approches devraient nous inciter à en faire l'essai sans attendre qu'on adopte une résolution administrative et constitutionnelle sur l'énigme de la responsabilité. Bien qu'on devrait reconnaître ces difficultés et déployer davantage d'efforts et d'ingéniosité pour chercher des solutions adaptées, les problèmes ne devraient pas empêcher la fonction publique d'aller de l'avant.

En général, à quelques exceptions près, les personnes interrogées estimaient également que la fonction publique devrait s'abstenir d'envisager la création d'un cadre redditionnel entièrement nouveau pour les initiatives horizontales, et se pencher plutôt sur les moyens de concilier le travail des conseils avec le cadre redditionnel vertical en place. De ce point de vue, bon nombre de personnes interrogées ont souligné la nécessité de continuer à se reposer sur un ministère principal pour chaque initiative stratégique mise en œuvre à l'échelle gouvernementale. Les conseils ont été le plus souvent présentés comme des tribunes importantes destinées à appuyer les ministères principaux, en procurant une vision commune, en assurant la coordination entre les organisations, et même en établissant une entente locale sur le moyen le plus efficace d'attribuer les ressources reliées à une initiative stratégique. En revanche, on a manifesté moins d'enthousiasme à l'idée de confier aux conseils fédéraux la direction officielle des dossiers stratégiques dans les régions. En résumé, alors que les conseils constituent des instruments essentiels de gestion des dossiers horizontaux, leur confier la responsabilité officielle de diriger un dossier n'était pas considérée comme étant nécessairement la meilleure façon de procéder. On devrait s'attacher à améliorer leur capacité à fournir du soutien et à faire office de tribune pour le développement du leadership horizontal.

Conclusion

Globalement, il est important de comprendre que l'efficacité des conseils est perçue comme reposant essentiellement sur les capacités propres de ceux-ci à susciter l'engagement et la participation volontaire de leurs membres. Si on tente de répéter l'expérience des conseils et d'adopter des changements en vue d'accroître leur rôle dans la gouvernance du Canada, on doit respecter la nature unique des conseils. En définitive, cette conclusion semble suggérer que, pour préserver leur efficacité à titre de tribunes destinées à faciliter la gouvernance au niveau horizontal, on doit veiller à ce que toute réforme ou attente relative à la participation future des conseils à l'élaboration des politiques et des activités à l'échelle gouvernementale n'affecte pas le contrôle sur l'autonomie locale et l'engagement volontaire. Par conséquent, tout en procurant aux conseils la capacité suffisante pour s'engager volontairement de façon plus complète dans des démarches complexes et soutenues de gouvernance horizontale, les ministères principaux et les organismes centraux doivent continuer de s'appuyer sur la persuasion pour obtenir l'engagement des conseils dans des dossiers précis. Lorsqu'on a acquis cette adhésion volontaire, on doit privilégier des mesures ciblées et adaptées pour régler les problèmes opérationnels et de responsabilité au lieu des méthodes générales universelles. Lorsqu'on ne parvient pas à persuader les membres de s'engager volontairement dans certains conseils, la fonction publique doit respecter les priorités locales tout en reconnaissant que les conseils sont des instruments privilégiés et permanents d'établissement de relations personnelles productives entre organisations et d'échange d'information, qui constituent des facteurs fondamentaux de l'efficacité organisationnelle.