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Novembre 1989 - Mémoire du Directeur à la Nova Scotia Board of Public Utilities

Mémoire du
Directeur des enquêtes et recherches
Loi sur la concurrence
Novembre 1989

Nova Scotia Board of Public Utilities

Affaire intéressant la Nova Scotia Board of Public Utilities Act R.S.N.S., 1967, chapitre 117, avec ses modifications, et plus particulièrement l'article 36;
Et affaire intéressant une demande présentée par Wilson Fuel Company Limited en vue d'obtenir une licence de vente d'essence au détail (nouvelle) – Parc de stationnement – Mail de Truro, rue Robie, Truro (Nouvelle-Écosse).

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Table des matières

1. Introduction

2. Structure actuelle du marché de l'industrie pétrolière au Canada atlantique

3. Concurrence de la part des détaillants d'essence indépendants

4. Le marché de Truro Market

5. La concurrence : facteur d'intérêt public

6. Recommandations

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1. Introduction

Le directeur des enquêtes et recherches (ci-dessous le Directeur) a pour mandat d'administrer et d'appliquer la Loi sur la concurrence. L'objet de cette Loi est très large et il est exposé à l'article 1.1 :

La présente loi a pour objet de préserver et de favoriser la concurrence au Canada dans le but de stimuler l'adaptabilité et l'efficience de l'économie canadienne, d'améliorer les chances de participation canadienne aux marchés mondiaux tout en tenant simultanément compte du rôle de la concurrence étrangère au Canada, d'assurer à la petite et à la moyenne entreprise une chance honnête de participer à l'économie canadienne, de même que dans le but d'assurer aux consommateurs des prix compétitifs et un choix dans les produits.

Au Canada, la commercialisation de l'essence au détail est une question d'intérêt public qui revêt une importance appréciable. L'industrie a fait l'objet de plusieurs enquêtes entreprises en vertu de la Loi sur la concurrence et du texte législatif qui l'a précédée, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Ces dernières années, trois déclarations de culpabilité ont été prononcées contre des pétrolières en vertu des dispositions relatives au maintien des prix prévues par la Loi.¹

Dans les années 70, le Directeur a procédé à une enquête approfondie touchant l'ensemble des facettes de l'industrie pétrolière. Cette enquête a donné lieu à une instance devant la Commission sur les pratiques restrictives du commerce (CPRC) qui a débuté en 1981 pour aboutir en 1986 à la publication d'un rapport intitulé « La concurrence dans l'industrie pétrolière au Canada ». Dans ses conclusions et recommandations, la CPRC mentionne (p. 518) :

Il importe qu'à tous les paliers de gouvernement, l'on comprenne davantage les effets des mesures gouvernementales sur l'industrie pétrolière. Il faut aussi améliorer les mécanismes de consultation au sujet des objectifs et de la mise en oeuvre des mesures gouvernementales qui touchent cette industrie.

Le présent mémoire s'inscrit dans l'esprit de ces recommandations.

Le Nova Scotia Board of Public Utilities (ci-après l'office) a consenti à ce que le Directeur intervienne dans la présente affaire en application du paragraphe 126(1) de la Loi sur la concurrence. L'intervention du Directeur concerne l'absence de concurrence de la part de détaillants d'essence indépendants à Truro (Nouvelle-Écosse).

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2. Structure actuelle du marché de l'industrie pétrolière au Canada atlantique

Comme le montre le tableau 1, les provinces canadiennes de l'Atlantique comptent quatre entreprises de raffinage : Irving Oil, Newfoundland Processing, Impériale et Texaco. Irving Oil jouit de la capacité la plus importante puisqu'elle dispose de plus de la moitié de la capacité totale de raffinage dans la région, mais elle a pour politique de ne pas approvisionner les détaillants indépendants. La plus grande partie de sa production est exportée aux États-Unis.

La deuxième entreprise de raffinage en importance, qui bénéficie de 23 p. 100 de la capacité dans la région, est exploitée par Newfoundland Processing à Come-by-Chance. Il s'agit principalement d'une raffinerie dont les produits sont destinés à l'exportation puisqu'elle vend la plus grande partie de sa production à Cumberland Farms en Nouvelle-Angleterre. Petro-Canada a acheté cette raffinerie qui était en faillite dans les années 70 et l'a subséquemment vendue aux propriétaires actuels en octobre 1986 pour la somme d'un dollar. Cette vente était assortie d'une clause restrictive d'une durée de 25 ans qui empêche efficacement de vendre la production au Canada, sauf à Terre-Neuve.

Tableau 1 ²
Capacité de raffinage au Canada atlantique

Entreprise	B/JC3	Endroit	Part de la capacité de raffinage %
Irving	250 000	Saint John	54,6
Nfld. Processing	105 000	Come-by-Chance	22,9
Impériale	82 000	Dartmouth	18,0
Texaco	20 500	Halifax	04,5
Total	457 300		100,00

Selon l'Office national de l'énergie, deux raisons expliquent pourquoi aucun grossiste ou détaillant indépendant du Canada atlantique n'importe de l'essence automobile : l'absence d'accès aux terminaux maritimes appartenant à des propriétaires indépendants et le coût élevé du transport routier à partir du Maine. Les achats de gros d'essence importée par un indépendant au Canada atlantique doivent être faits par l'intermédiaire d'une raffinerie canadienne. Il n'y a donc aucune concurrence dans le secteur du gros de la part des indépendants.

L'effet de cette structure de marché sur la concurrence est le suivant : l'industrie du raffinage au Canada atlantique est hautement concentrée et les détaillants indépendants n'ont guère d'autre choix que de s'approvisionner auprès des pétrolières à intégration verticale avec lesquelles ils sont en concurrence.⁴

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3. Concurrence de la part des détaillants d'essence indépendants

Au Canada atlantique, les indépendants sont propriétaires d'environ 50 des 2 700 points de vente, ce qui constitue approximativement 2 p. 100 du marché de détail de l'essence.⁵ Les indépendants d'autres régions du Canada constituent en moyenne 23 p. 100 du marché de la vente au détail de l'essence et ont habituellement exercé une pression concurrentielle considérable au sein du marché.

Selon le rapport de la CPRC intitulé « La concurrence dans l'industrie pétrolière canadienne » (p. 356) :

Au cours des quinze dernières années, le marché de détail de l'essence a été radicalement transformé par les fournisseurs intégrés. Ces transformations ont eu lieu en réponse à une diminution de la demande de produits et de services offerts dans les débits d'essence traditionnels. Elles ont aussi été stimulées par la sérieuse menace concurrentielle que représentaient les fournisseurs indépendants, menace qui a amené des fournisseurs intégrés à tenter de ramener les coûts de distribution à des niveaux plus compétitifs.

Dans son rapport, la CPRC a reconnu l'importance du secteur de la vente au détail de l'essence et formulé un certain nombre de recommandations visant à réduire les obstacles à l'entrée sur le marché. En voici quelques-unes :

• les pétrolières ne doivent pas appliquer les ententes interdisant l'utilisation à des fins pétrolières des biens immeubles qu'elles ont vendus;
• le gouvernement du Canada doit confirmer sa politique visant à autoriser les importations de produits pétroliers;
• les entreprises de raffinage doivent approvisionner les fournisseurs indépendants.

Dans la plupart des régions du Canada, la présence des indépendants a permis d'offrir un meilleur choix de produits et de services et a généralement entraîné une pression à la baisse des prix pratiqués dans les marchés au sein desquels ils exercent leurs activités. Par exemple, dans de nombreux cas, les indépendants offrent des services complets au prix de détail des libres-services. Nous faisons valoir que la concurrence suscitée par ces offres variées favoriserait les consommateurs en Nouvelle-Écosse et ferait bénéficier le marché d'une discipline concurrentielle appréciable.

Il a été établi que les marges des concessionnaires sont plus élevées en Nouvelle-Écosse que dans n'importe quelle autre province canadienne. En 1988, et de janvier à octobre 1989, les marges des concessionnaires à Halifax étaient de 4,6 ¢/L, soit le maximum autorisé par les dispositions réglementaires de l'office.⁶ Même si 4,6 ¢/L est le plafond maximal permis, celui-ci est devenu la norme de l'industrie en Nouvelle-Écosse au fur et à mesure que les sociétés ont haussé leurs prix pour atteindre ce plafond. Au cours des périodes susmentionnées, la moyenne canadienne des marges des concessionnaires était de 3,5 ¢/L et 2,8 ¢/L respectivement.

Si nous comparons des marchés comptant un nombre semblable de stations, comme Regina et Halifax (tableau 2), nous observons que les marges de détail sont beaucoup plus stables et plus élevées à Halifax qu'à Regina, où le secteur des marques indépendantes est plus substantiel.

En outre, les données relatives aux prix de détail recueillies par ÉMR pour 13 centres importants en ce qui concerne l'essence ordinaire sans plomb vendue dans les stations libre-service (service complet pour Halifax) montrent que, pour 1988, les prix de détail à Halifax étaient en moyenne de 1 ¢/L plus élevés que la moyenne canadienne. De janvier à octobre 1989, le prix de détail à Halifax était en moyenne de 0,6 ¢/L moins élevé que la moyenne observée au Canada. Il faut signaler que les taxes provinciales en Nouvelle-Écosse (septembre 1989) étaient fixées à 9,0 ¢/L comparativement à la moyenne canadienne de 10,6 ¢/L.

Si on exclut les taxes (fédérales et provinciales), le prix moyen de l'essence à Halifax pour 1988 était de 2,7 ¢/L plus élevé que la moyenne canadienne, et de janvier à octobre 1989, les prix moyens pratiqués dans cette même ville étaient de 1,5 ¢/L plus élevés que la moyenne au Canada. Nous soutenons que l'absence d'un secteur de vente d'essence au détail par des indépendants a diminué la pression concurrentielle sur les prix et que l'entrée sur le marché de la Nouvelle-Écosse de détaillants d'essence indépendants aurait vraisemblablement pour effet de favoriser une plus grande concurrence en ce qui touche les prix.

Tableau 2

Nota : Le présent tableau consiste en l'adaptation de graphiques compris dans le mémoire initial; il doit donc être considéré comme une approximation seulement.

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4. Le marché de Truro

À l'heure actuelle, le marché compris dans le territoire de la ville de Truro qui est soumis à l'examen du présent office bénéficie uniquement de l'approvisionnement offert par des entreprises de raffinage intégrées telles Irving Oil, Ultramar, Petro-Canada, Shell, Impériale et Texaco; on n'y trouve aucun détaillant indépendant. Cette situation est typique du secteur de la vente au détail au sein de l'industrie en Nouvelle-Écosse, secteur dominé par les entreprises à intégration verticale qui vendent de l'essence sous leurs marques bien connues.

Ces détaillants offrent aux consommateurs certains avantages, comme les cartes de crédit, la publicité et un service de grande qualité, qui ont tous leur prix. Un détaillant indépendant au sein du marché de Truro offrirait un assortiment différent de services qui permettrait une meilleure concurrence par les prix de vente. Il ressort de la situation d'autres régions du Canada que les indépendants offrent habituellement au grand public des prix de détail moins élevés. Les consommateurs profiteraient donc d'un véritable choix.

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5. La concurrence : facteur d'intérêt public

Nous faisons valoir qu'il relève du mandat confié au présent office en matière d'appréciation des facteurs que constituent l'intérêt public, la commodité et la nécessité, de tenir compte des avantages qu'offre la concurrence. L'intérêt public est servi lorsque le prix de détail de l'essence est fixé en fonction d'éléments commerciaux dans des conditions concurrentielles. Pour atteindre cet objectif, les détaillants indépendants doivent avoir la possibilité de procéder à l'expansion de leurs points de vente au détail et d'investir dans l'infrastructure nécessaire (c.-à-d. les terminaux) afin d'être concurrentiels au sein du marché.

La demande présentée par Wilson Fuel ne vise pas l'établissement d'un autre point de vente au détail par un des actuels raffineurs-détaillants de la province. À titre de nouvelle venue sur le marché, cette société fournirait aux consommateurs un autre choix au sein de ce marché. Nous estimons qu'une concurrence de cette nature donnerait un avantage concret aux consommateurs de la Nouvelle-Écosse et contribuerait à faire en sorte qu'un produit de base comme l'essence soit fourni de la manière la plus efficace possible sur le plan économique.

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6. Recommandations

Nous recommandons donc que l'office accorde un poids favorable important à la concurrence au moment d'apprécier les critères relatifs à l'intérêt public. Compte tenu de ce qui précède et du fait que le demandeur répond à toutes les normes techniques applicables, il existe des raisons suffisantes pour lui accorder une licence.

Nous faisons en outre valoir que la mise en oeuvre de politiques de réglementation par l'office devrait restreindre le moins possible la concurrence dans le secteur de la vente d'essence au détail en Nouvelle-Écosse.

En résumé, nous recommandons que l'office réexamine sa décision du 18 septembre 1989 en vue d'accorder une licence de vente d'essence au détail à Wilson Fuel Company Limited pour l'établissement d'un point de vente d'essence au détail au mail de Truro.

Le novembre 1989.

Howard I. Wetston Directeur des enquêtes et recherches

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NOTES

¹ R.v. Imperial Oil Ltd; C.C. Ont., 4 avril 1984; R.v. Sunoco Inc. (1986), 11 C.P.R. (3d) 557 (C.Dist. Ont.); R.v. Shell Canada Products Ltd, (1989), 24 C.P.R. (3d) 501 (B.R. Man.).

² Office national de l'énergie.

³ Barils par jour calendaire.

⁴ Office national de l'énergie, 3 barils par jour calendaire, directeur des enquêtes et recherches et Compagnie pétrolière impériale Ltée (1989), Tribunal de la concurrence. Affidavits de Bill Stanbury et de George Lermer (juillet 1989) portant sur le fusionnement canadien proposé de Impériale et de Texaco.

⁵ Kent Marketing Services Ltd. Kent Market Data.

⁶Données mensuelles, Énergie, Mines et Ressources (ÉMR).
Les marges de détail proviennent de données fournies chaque mois à ÉMR par les principaux fournisseurs. Elles constituent donc une moyenne industrielle et les marges de détail particulières peuvent être bien différentes de ces moyennes. Comme les données visent surtout les stations exploitées par une société, elles ne tiennent pas compte des opérations exécutées sur demande ni des concessionnaires indépendants qui affichent une marque de commerce.