Évaluation du régime de pensions du Canada (Volet invalidité) - Rapport final - Septembre 1996

3.0 Succès du programme : réalisation et répercussions des objectifs

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La présente section de l'évaluation porte sur les questions touchant lesrépercussions et la réalisation des objectifs, notamment : Qu'a-t-on accompli? Est-ce que cette composante du programme s'est avérée succès? Que s'est-il produit en raison des prestations d'invalidité du RPC? A-t-on fait face à des répercussions imprévues?

Les résultats pertinents mentionnés ci-dessous portent sur les caractéristiques clés du PPIRPC, y compris les critères d'admissibilité, le nombre de personnes visées, les caractéristiques et les activités des prestataires, le règlement, les appels, le traitement des abus et les réévaluations, la réadaptation et le travail, les niveaux de prestations et les liens avec d'autres programmes. Les résultats indiqués dans les sous-sections de la présente section traitent en détail des questions liées à l'évaluation. On a accordé une attention particulière aux causes de l'augmentation récente (1991-1994) du recours au PPIRPC.

3.1 Profil des prestataires

La présente section porte sur la question d'évaluation suivante : Quels sont les modèles de demande, les profils et les activités de ces prestataires?

Comme on peut le remarquer à la pièce 2, le nombre de prestataires du PPIRPC a augmenté de façon constante depuis le début du versement des prestations, en 1970. Un nombre plus élevé de femmes sont devenues admissibles et se sont vu accorder des prestations depuis les années 1990. Le nombre de prestataires du PPIRPC a augmenté de 231 % entre 1981 et 1995, la proportion des femmes ayant augmenté de 358 % et celle des hommes de 176 %.

Pièce 2* Nombre de prestataires (fin juin de chaque année)

Année	Homme	Femmes	Total
1981	62 995	27 185	90 180
1985	93 967	38 735	132 702
1990	124 667	57 473	182 140
1995	173 971	124 841	298 612

Les prestataires du PPIRPC ont généralement touché un remplacement du revenu du régime d'assurance-chômage avant d'obtenir des prestations d'invalidité du RPC, ce qui est illustré dans la pièce 3 par le nombre moyen de semaines d'emploi et de chômage au cours de l'année précédant la demande de prestations du PPIRPC et par le nombre moyen de semaines de prestations d'assurance-chômage et de prestations de maladie du régime d'assurance-chômage au cours de l'année précédant la demande de prestations du PPIRPC.

Pièce 3 Nombre moyen de semaines d'emploi, de chômage, de prestations d'assurance-chômage et de prestations de maladie des prestataires du PPIRPC au cours de l'année précédant leur demande de prestations du PPIRPC ⁴⁷

	1984	1989	1993
Semaines d'emploi	32	31	34
Semaines de chômage	11	6	7
Semaines de prestations d'assurance-chômage	9	4	6
Semaines de prestations de maladie de l'assurance-chômage	1,3	1,3	1,6

Les données recueillies dans le cadre d'un sondage mené par Statistique Canada en 1995 auprès de plus de 3 000 prestataires du PPIRPC ont permis d'établir de façon plus précise le profil des prestataires. Ce profil est donc fondé sur les rapports des personnes handicapées qui ont touché un remplacement de revenu par l'entremise des prestations du PPIRPC, les estimations étant soumises aux limites habituelles des sondages fondés sur des échantillons⁴⁸.

Sources d'information pour le PPIRPC : Les répondants du sondage mené auprès des prestataires en 1995 ont indiqué qu'ils ont entendu parler pour la première fois des prestations d'invalidité du RPC par de nombreuses sources : principalement par leur médecin ou infirmière (32 %) et leur employeur (22 %), et, dans certains cas, par les ministères fédéraux ou provinciaux (15 %) ou par la famille et les amis (11 %).

Environ le tiers des répondants ont mentionné qu'ils ont demandé de l'information à Santé et Bien-être social Canada ou à Développement des ressources humaines Canada lorsqu'ils ont présenté pour la première fois une demande de prestations du PPIRPC, et 97 % d'entre eux ont répondu qu'ils avaient réussi à obtenir l'information demandée.

Âge : Les prestataires répondants étaient âgés entre 20 et 64 ans, la moyenne d'entre eux ayant 54 ans (pièce 4 ci-dessous). Les répondants plus âgés (entre 60 et 64 ans) forment le plus grand groupe (34 %), et le groupe des 20 à 34 ans est le plus petit (4 %). Le groupe des 55 à 59 ans suit celui de 60 à 64 ans.

Pièce 4
Répartition des prestataires du PPIRPC selon l'âge
(selon le sondage mené auprès de 3 622 prestataires en 1995)

Sexe et état civil : Le sexe des prestataires du PPIRPC qui ont répondu au sondage reflète jusqu'à un certain point la population active canadienne, 58 % d'hommes et 42 % de femmes recevant actuellement des prestations. La plupart d'entre eux sont mariés ou vivent avec un conjoint (71 %), seulement 19 % des répondants sont séparés, divorcés ou veufs, et 10 % sont célibataires ou n'ont jamais été mariés.

Situation : De tous les prestataires du PPIRPC qui ont répondu au sondage, 81 % habitaient avec un membre de la famille, et 18 % vivaient seuls. Très peu de prestataires (2 %) étaient malades ou handicapés au point de vivre dans un centre d'hébergement, dans une unité pour les maladies chroniques ou dans un autre établissement de santé. Parmi ceux qui vivaient avec d'autres membres de la famille, seulement 19 % avaient des enfants à leur charge, c'est-à-dire des enfants de moins de 18 ans. Les ménages des prestataires pouvaient comprendre jusqu'à huit membres.

Scolarité des prestataires : Au total, 28 % des répondants ont indiqué qu'ils n'avaient aucune scolarité ou n'avaient fait aucune étude élémentaire, et 30 % avaient fait certaines études secondaires. Vingt pour cent des répondants avaient terminé leurs études secondaires. Enfin, 22 % des répondants avaient terminé des études postsecondaires, y compris l'obtention d'un diplôme ou d'un grade universitaire. Ainsi, le niveau de scolarité des prestataires du PPIRPC était généralement faible comparativement à la population canadienne générale.

Diagnostic/maladie : Les répondants du sondage qui ont reçu des prestations d'invalidité du RPC ont indiqué divers diagnostics (pièce 5 ci-dessous). Les problèmes touchant le dos et les articulations; les troubles cardiaques, les accidents cérébrovasculaires et l'hypertension; et les maladies psychiatriques correspondaient aux trois problèmes de santé principaux pour lesquels les répondants du sondage ont obtenu des prestations d'invalidité du RPC.

Par exemple, du nombre des répondants au sondage sur le PPIRPC, 54 % ont reçu des prestations du PPIRPC en raison de problèmes touchant le dos et les articulations; 30 %, en raison d'une maladie cardiaque, d'un accident cérébrovasculaire ou d'hypertension; et 20 %, en raison d'une maladie psychiatrique. Il y a eu aussi un nombre considérable de gens qui ont touché des prestations du PPIRPC en raison d'autres problèmes de santé comme un traumatisme de la colonne vertébrale (12 %); des troubles neurologiques (11 %); et des allergies (11 %). Certains répondants souffraient d'autres problèmes de santé dans une moins grande proportion (moins de 10 %). Il faut préciser que les répondants peuvent avoir signalé plusieurs causes d'invalidité, de sorte que le total des pourcentages peut dépasser 100 %. De plus, les prestations accordées n'étaient pas nécessairement fondées sur les causes mentionnées.

Pièce 5 Diagnostic et maladie des prestataires* (selon le sondage mené auprès de 3 622 prestataires du PPIRPC en 1995)

%
(a) Problèmes de dos et d'articulations (p. ex., arthrite, rhumatisme)	54
(b) Maladie cardiaque, accident cérébrovasculaire, hypertension artérielle	30
(c) Maladie psychiatrique, dépression	20
(d) Traumatisme de la colonne vertébrale (p. ex., paralysie)	12
(e) Troubles neurologiques (p. ex., sclérose en plaques)	11
(f) Allergies (p. ex., asthme, hypersensibilité environnementale)	11
(g) Diabète	8
(h) Surdité, cécité	7
(i) Maladie pulmonaire	6
(j) Cancer	5
(k) Infections, troubles du système immunitaire (p. ex., sida, tuberculose)	4
(l) Toxicomanie	**
(m) Autres	25

Les statistiques du programme révèlent que le pourcentage de prestations accordées pour des diagnostics particuliers a beaucoup varié entre 1980 et 1992. Plus précisément, on a accordé une proportion plus élevée de pensions d'invalidité en raison de troubles musculo-squelettiques (augmentation de 22 % à 32 %) et de troubles mentaux (augmentation de 8 % à 12 %) en 1992, comparativement à 1980. Une part relativement importante d'autres causes de morbidité a diminué de façon significative au cours de la même période, comme les maladies du système circulatoire (de 30 % à 16 %)⁴⁹.

Invalidité et limitation d'activités : Le sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC ne visait pas à créer un indice précis de gravité. Toutefois, on a tenté de réunir certaines données auprès des répondants quant à la limitation de leurs activités journalières pour déterminer approximativement la «gravité» de l'invalidité. On l'a évaluée en fonction des rapports des répondants sur la limitation de leurs activités journalières à l'aide de certaines questions objectives que Statistique Canada avait établies auparavant dans l'ESLA⁵⁰. Ces limites ne correspondent pas à la définition d'invalidité du PPIRPC, qui comporte deux caractéristiques clés, soit la durée (l'invalidité est «prolongée») et l'employabilité (la personne est jugée inapte à occuper un emploi véritablement rémunérateur).

Les réponses des participants au sondage concernant la limitation de leurs activités journalières ont servi à déduire à quel point les prestataires du PPIRPC étaient invalides. Comme la pièce ci-dessous l'indique, les prestataires du PPIRPC sont limités dans bon nombre de leurs activités. Ils ont principalement de la difficulté à se déplacer et à bouger. Les deux tiers des prestataires ont indiqué qu'ils avaient de la difficulté à marcher 400 mètres (environ trois pâtés de maison) sans se reposer (74 % des cas rapportés), à monter et descendre un escalier (69 %) et à se pencher pour ramasser un objet sur le plancher (67 %). Parmi ceux qui ont mentionné de telles limitations, un nombre assez considérable ont indiqué qu'ils étaient totalement incapables d'effectuer de telles activités.

Pièce 6 Limitation des activités des prestataires du PPIRPC

Activités	Limitation des activités	Totalement incapable de le faire
Marcher 400 mètres sans se reposer	74%	31%
Monter et descendre un escalier	69	14
Se pencher pour ramasser un objet sur le plancher	67	18
Lire des caractères ordinaires avec des lunettes	20	4
Entendre ce qui se dit dans une conversation de groupe	19	4
Parler ou être entendu	17	2

Peu de répondants au sondage sur le PPIRPC semblaient avoir des problèmes à voir, à entendre et à parler. Seulement 20 % ou moins des répondants ont indiqué qu'ils avaient du mal à lire les caractères ordinaires avec des lunettes (20 % des cas signalés), à entendre ce qui se disait dans une conversation de groupe (18 %) et (ou) à parler et à se faire comprendre (17 %). Très peu de répondants (4 % ou moins) ont indiqué qu'ils étaient incapables de voir, d'entendre et (ou) de parler.

La plupart des répondants au sondage, dans le cadre de la présente étude, étaient plus susceptibles d'indiquer que leurs limitations d'activités étaient dues à leurs problèmes de santé physique plutôt qu'à des problèmes psychologiques ou mentaux. Quelque 88 % des répondants du PPIRPC ont indiqué que leurs problèmes physiques limitaient le genre et le nombre d'activités qu'ils pourraient exercer à la maison et (ou) quelques autres activités comme les voyages, les sports ou les loisirs. Par contre, environ 40 % des prestataires du PPIRPC ont aussi attribué leurs limites à leurs problèmes psychologiques ou émotionnels. (Ainsi, un nombre important de prestataires ont indiqué qu'ils avaient des limitations physiques et psychologiques.) Ces données portent à croire que les prestataires du PPIRPC souffrent de divers handicaps.

Analyse : Le sondage semble indiquer que les prestataires sont gravement handicapés. À cet égard, les résultats indiquent que les prestataires sont effectivement admissibles aux prestations du PPIRPC. Toutefois, comme d'autres résultats mentionnés ci-dessous, ces résultats révèlent que le niveau d'invalidité de certains prestataires du PPIRPC (7 %) est en fait relativement modeste. Cela renforce l'importance d'élaborer des méthodes pour vérifier le règlement des demandes et mettre l'accent sur la réévaluation constante des prestataires du PPIRPC comme on en fait mention plus loin.

3.2 Revenu tiré du PPIRPC et de programmes connexes

Voici certaines questions posées dans la présente section : À quelle proportion du remplacement du revenu correspondent les prestations du PPIRPC? Comment ces prestations se comparent-elles à celles des partenaires commerciaux principaux du Canada?

3.2.1 Prestations du PPIRPC

Prestations de base du PPIRPC : Les prestations du PPIRPC peuvent varier d'une façon substantielle selon ce que le prestataire a cotisé. Tous les prestataires du PPIRPC touchent des prestations minimales, c'est-à-dire un montant fixe qui s'élevait à 319,85 $ par mois, en 1995. Le reste de la pension, toutefois, dépend des cotisations et correspond à 75 % de la pension de retraite à laquelle les prestataires handicapés auraient eu droit s'ils avaient atteint l'âge de la retraite.

Par la suite, la pension de retraite est calculée en fonction de la moyenne des cotisations rajustées payées par les prestataires au cours de l'ensemble de leur période de cotisation. La période de cotisation commence habituellement à l'âge de 18 ans et prend fin lorsqu'on verse une pension de retraite ou que les cotisants atteignent l'âge de 65 ans (on peut toutefois prolonger cette période jusqu'à l'âge de 70 ans) ou encore au début de l'invalidité. Il existe des dispositions pour laisser tomber les années où une personne n'a gagné aucun revenu ou gagnait un revenu peu élevé, s'occupait d'un enfant de moins de sept ans ou recevait une pension d'invalidité du RPC.

Ainsi, le montant maximal d'une pension d'invalidité — établi à 75 % du montant maximal d'une pension de retraite — s'élevait à 534,89 $ en 1995. Combinée avec le montant fixe des prestations, la pension mensuelle du PPIRPC pourrait atteindre 854,74 $. On verse des prestations supplémentaires pour les enfants à charge, montant qui s'élevait à 165 $ par enfant par mois en 1995.

3.2.2 Prestations d'invalidité du RPC : proportion du revenu

En gros, les prestations d'invalidité du RPC comptaient pour une portion importante du revenu annuel des répondants à un sondage récent auprès des prestataires du PPIRPC, peu importe leur âge (pièce 7). Cette portion du PPIRPC était encore plus élevée pour les prestataires qui n'avaient pas été indemnisés par une CAT, par une assurance-automobile ou une AILD privée, comme l'indique la pièce 8⁵¹.

3.2.3 Composition du revenu brut des répondants au sondage de 1995

Sources de revenu : Les intervenants interrogés dans le cadre de l'évaluation ont souligné que les prestataires étaient couverts par plus d'un programme, de sorte que, selon eux, de nombreux prestataires du PPIRPC touchaient un revenu provenant de diverses sources de l'État, ce qui constitue une caractéristique inhérente du régime actuel.

 

Pièce 7 Parts du revenu de 1994 par source*pour les prestataires du PPIRPC qui ont répondu au sondage, par groupe d'âge, 1994

	Âge (%)
	16-49	50-59	60-64	Total
PPIRPC	55	51	49	52
Aide sociale provinciale	5	2	2	3
CAT, assurance automobile, assurance-invalidité privée	27	29	22	25
Assurance-chômage, revenu d'emploi, revenu de retraite	13	18	27	20
Total	100	100	100	100

Pièce 8 Parts du revenu de 1994 des prestataires du PPIRPC par groupes d'âge qui n'ont pas été indemnisés par la CAT, une assurance automobile et une assurance-invalidité privée, 1994*

	Âge (%)
	16-49	50-59	60-64	Total
PPIRPC	72	69	60	66
Aide sociale provinciale	11	5	3	6
Assurance-chômage, revenu d'emploi, revenu de retraite	17	26	37	28
Total	100	100	100	100

Par exemple, les personnes souffrant de graves handicaps causés par des blessures ou des maladies liées au travail ont généralement droit à des prestations de l'ACT provinciale et du PPIRPC. Les travailleurs à faible revenu qui deviennent handicapés et qui ne sont pas couverts par un régime d'AILD privé doivent souvent avoir recours à l'aide sociale provinciale pour compléter leurs prestations d'invalidité du RPC. Le même genre de «double dépendance» peut aussi s'appliquer à ceux qui sont admissibles à l'assurance automobile publique et, dans certains cas, aux prestations d'assurance-chômage et de maladie. Bien entendu, comme ces programmes visent des objectifs différents, il est totalement approprié que les gens soient assurés par plus d'un programme.

Le nombre de sources de revenu indiqué dans un sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC en 1995 (voir pièce 9, page suivante) renforce aussi l'hypothèse des sources de revenu multiples. Ces données révèlent que de nombreux prestataires du PPIRPC ayant participé à ce sondage — plus de la moitié — touchent des prestations d'autres sources, principalement de compagnies d'AILD et des CAT⁵². Les fournisseurs d'AILD du secteur privé ont indiqué que, même si de nombreux prestataires du PPIRPC touchent des paiements de leurs polices d'AILD en plus de leurs prestations d'invalidité du RPC, ils tiennent compte des prestations d'invalidité du RPC pour calculer les montants de l'indemnisation de l'AILD, de sorte que l'on soustrait de l'indemnisation d'AILD la totalité des prestations d'invalidité du RPC.

 

Pièce 9
Sources de revenu des participants au sondage du PPIRPC en 1994
Pourcentage indiquant diverses sources de revenu
(selon les réponses au sondage mené auprès de 3 266 prestataires en 1995)
(Source : sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC de 1995)

Le même sondage, comme on l'a mentionné auparavant, a révélé qu'en général le PPIRPC tient compte de 52 % du soutien du revenu des participants au sondage du PPIRPC. Cette statistique ne révèle pas en soi le fait que les «parts de revenu» variaient grandement d'un sous-groupe de participants au sondage à l'autre — que le PPIRPC correspondait à une part plus petite de revenu pour ceux qui sont indemnisés par la CAT ou une AILD, mais que pour de nombreux participants, particulièrement ceux qui gagnent un faible revenu, les prestations d'invalidité du RPC correspondaient à pratiquement tout leur revenu. (Voir pièces 7 et 8 aux pages précédentes).

Lorsqu'il n'y a pas d'entente de partage de l'information entre le PPIRPC et les compagnies d'AILD pour des raisons de confidentialité, les compagnies d'AILD doivent se fier à la déclaration des prestataires concernant un tel dédoublement ou chevauchement des prestations. Dans d'autres cas, des accords entre le PPIRPC et les compagnies d'AILD font la promotion du partage de l'information et permettent d'acheminer directement les paiements du PPIRPC aux compagnies d'AILD. On négocie présentement des ententes de partage d'information entre le PPIRPC et certaines CAT, mais ces accords sont loin d'être la norme dans tout le pays. Certains accords portaient sur le remboursement des trop-payés, qui se produisent lorsque d'autres pourvoyeurs de prestations d'invalidité versent des sommes aux prestataires qui attendent la décision du PPIRPC.

Ce résultat porte à croire qu'il faut améliorer le partage de l'information entre le PPIRPC et les autres fournisseurs de prestations en vue de réduire les coûts des fournisseurs. Toutefois, une telle initiative pourrait aussi faire augmenter les coûts d'administration du PPIRPC.

Analyse : Bien que les versements de sources multiples représentent un résultat inévitable d'un système de sécurité du revenu composé de divers programmes ayant des objectifs et un bien-fondé différents, bien des intervenants provinciaux ont indiqué qu'il est important d'améliorer la coordination et l'intégration des programmes d'assurance-invalidité de l'État pour éviter les problèmes qu'engendrent de tels dédoublements et chevauchements.

Des préoccupations concernant les sources multiples de remplacement du revenu ressortent aussi des documents examinés aux fins de la présente évaluation. Plusieurs auteurs étudiés dans le cadre de la recension ont affirmé que le manque de coordination entre les programmes entraîne une situation qui est non seulement inefficace, mais aussi inéquitable. Ils soutiennent que «le fait qu'il n'y ait pas de système uniformisé signifie que des gens souffrant de la même invalidité sont traités de façon très différente». Les divers programmes, tant publics que privés, non seulement offrent des prestations différentes, mais en plus, ils ont des critères d'admissibilité différents et, dans le cas des programmes publics, sont établis par diverses administrations. Ce réseau de prestations de revenu et de services peut entraîner des complications importantes lorsque des prestataires ont recours à des programmes qui se chevauchent.

3.2.4 Taux de remplacement du revenu et compensation des programmes

Voici certaines des questions de l'évaluation qui sont examinées dans la présente section : À quelle proportion de remplacement du revenu correspondent les prestations d'invalidité du RPC versées? Quelles sont les répercussions de l'exemption de base de l'année et du maximum de gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) sur les niveaux de versement des prestations d'invalidité? Y a-t-il dédoublement des prestations de sources publiques, (fédérale, provinciale) et privées, c'est-à-dire les prestations d'invalidité du RPC, des indemnités d'accidents de travail provinciales et les indemnités versées par une compagnie privée d'assurance-invalidité de longue durée? Au sein du régime de sécurité du revenu canadien, quelles pratiques compensatoires a-t-on adoptées, particulièrement à la lumière de l'interaction entre les prestations d'invalidité du RPC et du RRQ et d'autres programmes de prestations gouvernementaux, d'autres gains ou des prestations d'assurance privée?

Pratiques de compensation de base : L'évaluation s'est attachée à la question suivante : Au sein du régime canadien de sécurité du revenu, quel genre de pratiques compensatoires a-t-on adopté, particulièrement à la lumière de l'interaction entre les prestations d'invalidité du PPIRPC et du PPIRRQ et d'autres programmes de prestations gouvernementales, d'autres gains ou des indemnités d'une assurance privée?

On a remarqué que ces pratiques variaient quelque peu selon les intervenants, en fonction du régime de sécurité du revenu touché et surviennent dans les cas suivants :

• Certaines CAT réduisaient le montant des prestations qu'elles versaient de l'intégralité versements fournis par le PPIRPC. Dans ces provinces, une personne recevait un montant total ne dépassant pas l'indemnité de la CAT avant compensation (habituellement 70 % du revenu brut ou 90 % des gains nets avant l'invalidité), montant qui était presque toujours supérieur aux prestations d'invalidité du PPIRPC. Toutefois, on a remarqué certaines variantes.

  En particulier, au moment de la recherche (été-automne 1995) dans certaines provinces et certains territoires (comme l'Alberta), les prestataires pouvaient toucher à la fois une pleine pension du PPIRPC et une pension intégrale, et ce, parce que la CAT se considérait comme pleinement responsable de donner compensation à un travailleur invalide. Le RPC offre des prestations à tous ceux qui répondent aux critères d'admissibilité, mais ne tient pas compte des prestations d'autres programmes. Dans certaines administrations, il arrive que certaines personnes reçoivent un revenu après être devenues invalides (comprenant les deux pensions) plus élevées que leur revenu avant leur invalidité. Ainsi, des personnes souffrant de handicaps semblables pourraient recevoir des revenus très différents en vertu des pratiques compensatoires des provinces ou territoires offrant leurs prestataires CAT.

• Dans toutes les provinces, on a remarqué que l'aide sociale provinciale réduisait ses paiements d'un montant égal à la somme des prestations d'invalidité du PPIRPC dans toutes les provinces. Les célibataires touchant une pension très modeste du PPIRPC (qui gagnaient de faibles revenus ou qui avaient versé des cotisations sporadiquement) recevaient presque toujours un complément de l'aide sociale provinciale, parce que les garanties de prestations de l'aide sociale provinciale étaient généralement plus élevées que les pensions du PPIRPC. Cette caractéristique signifie que les personnes à très faible revenu qui sont admissibles au RPC et à l'aide sociale provinciale ne se trouvent pas en meilleure situation en termes de prestations totales reçues en raison de leur invalidité parce qu'ils ont versé des cotisations au RPC.⁵³
• L'AILD réduit généralement ses paiements du montant total de la pension du PPIRPC, de sorte que sauf dans le cas de trop-payés, les personnes touchant une indemnité d'AILD reçoivent le montant total équivalent établi par l'AILD (habituellement environ 60 à 70 % des revenus bruts avant l'invalidité pendant un certain nombre d'années).

Analyse du remplacement du revenu : On a utilisé les Modules pour l'analyse des programmes sociaux, impôts et transferts (MAPSIT) de DRHC pour fournir des renseignements sur les répercussions du remplacement du revenu brut et disponible du PPIRPC. On a analysé des simulations dans le cas de célibataires handicapés dans quatre provinces (Alberta, Terre-Neuve, Ontario et Saskatchewan), choisies pour leur taux d'imposition provincial différent et leur traitement des compensations du PPIRPC. L'analyse portait sur les répercussions du remplacement du PPIRPC pour les célibataires touchant 50 %, 100 % et 150 % du MGAP avant leur invalidité⁵⁴. On en discute de façon plus détaillée plus bas.

Au début du PPIRPC, on a proposé dans des études de base et des documents de principes de fixer à 25 % l'objectif de remplacement du revenu brut en fonction de la totalité du MGAP avant l'invalidité⁵⁵. L'évaluation se sert donc de cet objectif pour déterminer le remplacement du revenu brut et disponible avant l'invalidité par le PPIRPC.

Simulations des répercussions du PPIRPC pour un prestataire célibataire : La pièce 10 résume l'estimation des taux de remplacement du revenu brut et disponible maximal pour établir les niveaux de revenu avant l'invalidité (50 %, 100 % et 150 % du MGAP) afin de déterminer les prestations du PPIRPC pour un célibataire en 1995. Aux fins de l'analyse, on a supposé que le prestataire ne touchait que des prestations d'invalidité du PPIRPC.

 

Pièce 10 Comparaison du pourcentage du revenu brut et disponible avant l'invalidité remplacé par le montant maximal des prestations d'invalidité du PPIRPC pour un prestataire célibataire du PPIRPC dans les provinces choisies (1995)

Provinces	Revenu brut avant l'invalidité selon le MGAP56	Revenu brut remplacé par le PPIRPC	Revenu disponible avant l'invalidité*	Revenu disponible remplacé par le PPIRPC
Alberta	$17 450.00 (50% MGAP)	41%	$14 193.00 (81%)	52%
	$34 900.00 (100% MGAP)	29%	$25 349.00 (73%)	42%
	$52 350.00 (150% MGAP)	20%	$35 669.00 (68%)	30%
Terre-Neuve	$17 450.00 (50% MGAP)	41%	$13 865.00 (79%)	53%
	$34 900.00 (100% MGAP)	29%	$24 315.00 (70%)	43%
	$52 350.00 (150% MGAP)	20%	$33 709.00 (64%)	31%
Ontario	$17 450.00 (50% MGAP)	41%	$14 294.00 (82%)	54%
	$34 900.00 100% MGAP)	29%	$24,967.00 (72%)	44%
	$52 350.00 (150% MGAP)	20%	$34 949.00 (67%)	31%
Saskatchewan	$17,450.00 (50% MGAP)	41%	$13 803.00 (79%)	53%
	$34 900.00 (100% MGAP)	29%	$24 342.00 (70%)	43%
	$52 350.00 (150% MGAP)	20%	$33 711.00 (64%)	31%

Le pourcentage du revenu brut remplacé par le PPIRPC pour célibataires est de 41 %, à 50 % du salaire industriel moyen (MGAP), qui est ramené à 29 % du remplacement du revenu brut, à 100 % du MGAP, et qui est ramené à 20 % du remplacement du revenu brut, à 150 % du MGAP. Cela vaut pour tous les prestataires, peu importe la province. Toutefois, le pourcentage du revenu disponible remplacé par les prestations d'invalidité du PPIRPC pour un célibataire, varie légèrement d'une province à l'autre, selon les variantes des régimes d'imposition provinciaux, les taux de remplacement du revenu allant de 52 % à 54 %, à 50 % du MGAP; de 42 % à 44 %, à 100 % du MGAP; et de 30 % à 31 %, à 150 % du MGAP. L'Ontario accorde le pourcentage le plus élevé du revenu disponible remplacé par le PPIRPC, et l'Alberta, le plus bas des quatre provinces évaluées dans la présente analyse. Le pourcentage des remplacements, du revenu du RPC diminue tandis que le revenu avant invalidité augmente.

Remarques sur les liens entre le PPIRPC et l'aide sociale provinciale : Afin de mieux comprendre comment l'aide sociale provinciale ajoute au PPIRPC, les ministres provinciaux de l'aide sociale ont demandé de fournir davantage de renseignements sur les prestations qui seraient versées à un célibataire handicapé qui avait un revenu avant son invalidité de 12 500 $ et qui a suffisamment cotisé au régime pour être admissible à une prestation d'invalidité du RPC de 450 $ par mois. Les résultats révèlent que l'aide sociale provinciale excède et complète les prestations minimales du PPIRPC dans toutes les provinces et dans tous les territoires. La présente analyse porte à croire que les prestataires célibataires du PPIRPC, qui dépendent de l'aide sociale provinciale, sont peu susceptibles de tirer profit de leurs cotisations versées au PPIRPC (sur le plan statistique). Toutefois, leurs prestations de retraite seront vraisemblablement plus élevées qu'en l'absence de versements au RPC.

De plus, si l'admissibilité au PPIRPC rend un bénéficiaire inadmissible à l'aide sociale provinciale, cela peut avoir des répercussions négatives imprévues en rendant les prestataires inadmissibles à des allocations pour besoins spéciaux accordées aux prestataires d'aide sociale provinciale⁵⁷. Ces résultats ne sont pas souhaitables pour les personnes handicapées qui ont besoin d'avantages accessoires pour répondre à des besoins spéciaux comme le logement, le transport, les médicaments et les appareils fonctionnels. Ainsi, les cotisants du RPC souffrant d'un handicap pourraient être tenus de présenter une demande de prestations d'invalidité du RPC, ce qui, en fin de compte, est moins avantageux que de recevoir seulement de l'aide sociale provinciale. Les intervenants ont mentionné que certaines personnes handicapées hésitaient à présenter une demande de prestations du RPC parce qu'ils perdraient les avantages accessoires que la province leur offre.

3.2.5 Répercussions de l'EBA et du MGAP sur le remplacement du revenu

Les auteurs de l'évaluation ont étudié la question suivante : Quelles répercussions l'exemption de base de l'année (EBA) et le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) ont-ils sur les niveaux de prestations d'invalidité?

En 1995, la prestation d'invalidité du PPIRPC correspondait à la composante du montant forfaitaire (3 838,12 $ par année) plus 75 % des prestations de retraite du RPC que toucherait le prestataire s'il était âgé de 65 ans. Les prestations de retraite maximales du RPC pour un prestataire de 65 ans en 1995 étant de 8 558,28 $ par année, les prestations d'invalidité annuelles maximales du PPIRPC étaient de 10 256,88 $. De plus, il se peut que des prestations du PPIRPC soient payables aux enfants d'un bénéficiaire du PPIRPC, mais le tableau ci-dessous n'en fait pas mention.

Comme l'indique la pièce 11, les prestations du PPIRPC payables en 1996, exprimées sous forme de pourcentage du revenu (valeur absolue) et du MGAP de 1995, sont 34 900 $. Au moment de calculer les prestations du PPIRPC, on suppose que les revenus du prestataire se situaient toujours au niveau indiqué, et que ce dernier répondait aux critères d'admissibilité. Le plus bas pourcentage sélectionné était de 11 %, puisque des revenus inférieurs à l'EBA, soit environ 10 % du MGAP (arrondi), ne donnent pas droit à des crédits.

Pièce 11 Taux de remplacement du revenu du PPIRPC par rapport au MGAP

% du MGAP de 1995 — avant l'invalidité	Revenus en 1995	% du revenu de 1995 — prestations d'invalidité pour 1996
11 %	3 839 $	120,5 %
25	8 725	63,5
50	17 450	41,1
75	26 175	33,7
100	34 900	29,9
150	52 350	20,0
200	69 800	15,0

On constatera que le taux de remplacement du revenu du PPIRPC décroît lorsque le revenu augmente. L'EBA n'a aucun effet sur les taux de remplacement du revenu, mais élimine l'admissibilité aux prestations d'invalidité du PPIRPC pour les personnes dont le revenu a toujours été inférieur à l'EBA, soit 3 500 $ en 1995, et peut réduire les prestations d'invalidité du PPIRPC pour les personnes qui ont parfois touché un revenu inférieur à l'EBA. (Cependant, l'EBA a pour effet de réduire les prestations du PPIRPC pour les prestataires dont le revenu est inférieur au MGAP).

Le MGAP fixe un plafond aux prestations du PPIRPC, ce qui donne lieu à une baisse des taux de remplacement du revenu pour les personnes dont le revenu est supérieur au MGAP, puisque de tels revenus ne sont pas considérés aux fins du calcul des prestations (ou des cotisations).

3.2.6 Niveau des prestations

Les prestations d'invalidité du PPIRPC ont été comparées à celles que versent les autorités des autres grands partenaires commerciaux. La pièce 12 présente les différents niveaux de prestations pour chaque pays compris dans l'étude comparative qui s'inscrivait dans la présente évaluation. On y compare les prestations d'assurance-invalidité de l'État au salaire moyen dans l'industrie (exprimé dans la devise locale). Cette comparaison porte sur les montants minimaux et maximaux de prestations pour chaque programme national d'assurance-invalidité⁵⁸.

Dans un contexte international, ces données indiquent que les niveaux de prestations au Canada, par rapport au salaire moyen dans l'industrie, sont comparables aux niveaux de prestations dans d'autres pays. Le niveau de prestations minimum fait bonne figure lorsqu'on le compare aux autres programmes qui se fondent sur les principes de l'assurance (il est supérieur à celui de l'Allemagne et des États-Unis, et comparable à celui du Royaume-Uni). Le niveau de prestations maximum est considérablement inférieur à celui d'autres programmes fondés sur l'assurance, sauf celui du Royaume-Uni, et se rapproche grandement des niveaux de prestations en Australie et en Nouvelle-Zélande, dont les programmes se fondent sur les principes de l'aide sociale.

 

Pièce 12
Montants minimaux et maximaux annuels de pension d'invalidité —
Pourcentage du salaire moyen dans l'industrie, pays sélectionnés, 1993 (Exprimés en devise locale)

Pays	Salaire moyen	Pension annuelle minimale	% du salaire moyen	Pension annuelle maximale	% du salaire moyen
Canada	31 697	3 748	12%	9 754	31%
Australie*	30 924	n/d	n/d	8 115	26%
Allemagne**	51 257	aucun	0%	30 186	59%
Pays-Bas	54 258	18 160	33%	52 252	96%
Nouvelle-Zélande*	30 772	n/d	n/d	8 634	28%
Suède	173 900	67 424	39%	166 524	96%
Royaume-Uni***	14 113	n/d	n/d	3 416	24%
États-Unis**	25 179	aucun	0%	14 736	59%

Sources : Pour une explication des notes en bas de page qui présentent les sources des données figurant dans la pièce, voir la note technique n^o 1.

Cela découle de la structure particulière des prestations d'assurance-invalidité au Canada, qui combine un taux de prestations uniforme relativement élevé avec un plafond plus bas pour les revenus aux fins des cotisations (MGAP). Par conséquent, la structure des prestations au Canada est assortie d'éléments de redistribution importants qui la distinguent de celle des régimes américain et allemand, qui se fondent uniquement sur les revenus. Dans l'ensemble, toutefois, le PPIRPC est, par rapport aux programmes des principaux partenaires commerciaux du Canada, aussi généreux que ceux du Royaume-Uni, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, mais moins généreux que celui de certains autres pays étudiés (États-Unis, Allemagne, Pays-Bas et Suède).

3.2.7 Satisfaction des prestataires à l'égard du revenu

Afin de déterminer si les revenus sont convenables, les auteurs de l'évaluation ont examiné les perceptions des prestataires qui ont répondu au sondage de 1995 auprès des prestataires du PPIRPC, effectué par Statistique Canada⁵⁹. Ce sondage a permis de déterminer comment les répondants évaluaient leur revenu familial et leur revenu personnel par rapport à leurs besoins personnels et à ceux de leur famille.

En général, les participants au sondage ont déclaré que le revenu familial était moins convenable lorsqu'ils sont devenus prestataires du PPIRPC. Par exemple, 44 % des prestataires estimaient que leur revenu familial après l'invalidité se situait entre «convenable» et «plus que convenable», alors que 92 % de ces derniers affirmaient que leur revenu familial se situait entre «convenable» et «plus que convenable» avant l'invalidité.

De plus, les prestataires estimaient que leur revenu personnel était moins convenable depuis qu'ils touchaient des prestations d'invalidité. Par exemple, 36 % d'entre eux estimaient que leur revenu personnel au début de l'invalidité se situait entre «convenable» et «plus que convenable», alors que 89 % déclaraient que leur revenu personnel avant l'invalidité se situait entre «convenable» et «plus que convenable».

Compte tenu de la taille de la famille du prestataire, de son environnement (urbain/rural), et du revenu familial, les prestataires ont été catégorisés selon qu'ils se situaient au-dessus ou en-dessous du seuil de faible revenu, au sens où l'entend Statistique Canada⁶⁰. Si l'on se fonde sur les renseignements fournis par les répondants, on constate qu'un peu plus de la moitié des prestataires (58 %) ont déclaré qu'ils se situaient au-dessus du seuil de faible revenu, alors que 42 % se considéraient en-dessous⁶¹.

3.2.8 Conclusions sur les revenus

Les réalisations du PPIRPC sont importantes au chapitre de la prestation de services de protection d'un certain niveau de revenu à des centaines de milliers de Canadiens (presque 300 000 personnes frappées d'incapacité et leur famille en 1996). Il semblerait donc que le PPIRPC fournisse une part importante de remplacement du revenu aux travailleurs canadiens frappés d'incapacité. Sa contribution représente une proportion significative du remplacement des revenus bruts avant l'incapacité, au-delà de l'objectif de 25 % établie au moment de la conception du programme.

Toutefois, d'autres programmes déduisent souvent les prestations du PPIRPC, de sorte que les prestations du PPIRPC n'améliorent peut-être aucunement la situation financière de certains prestataires au cours de leur période d'invalidité.

3.3 Critères d'admissibilité : cotisations/définition de l'invalidité

Les questions traitées dans la présente section sont les suivantes : Les définitions de l'invalidité et les critères d'admissibilité actuels sont-ils adéquats? En quoi le RPC se distingue-t-il de programmes comparables dans d'autres pays?

3.3.1 Exigences de cotisation

Les auteurs de l'évaluation ont étudié les questions suivantes : À la lumière des tendances du marché du travail, les critères actuels d'admissibilité aux prestations d'invalidité sont-ils convenables? Quelle différence y a-t-il dans la façon dont le RPC, le RRQ et les programmes d'autres pays définissent l'invalidité, les taux de protection et de demandes, et leur portée⁶²?

Historique — Exigences de cotisation au PPIRPC : À l'origine, pour être admissible aux prestations du PPIRPC, le travailleur devait avoir cotisé au régime pendant au moins cinq ans au cours des dix dernières années (en mois cotisables), c'est-à-dire que, comme le programme a débuté en 1966, aucune prestation d'invalidité n'a été versée avant 1971.

De nombreuses modifications ont été apportées aux exigences de cotisation au fil des ans; elles ont eu des répercussions sur l'admissibilité au PPIRPC. Par exemple, la disposition d'exclusion pour éducation des enfants, qui est entrée en vigueur en 1984, permettait le calcul d'années cotisables pour éliminer les années consacrées à l'éducation des enfants lorsque les cotisations sont faibles ou inexistantes. La disposition devait faire en sorte que de telles pensions seraient plus généreuses envers cette catégorie de prestataires, et encouragent de telles demandes. Le règlement touchant les cotisations a aussi été modifié en 1986 (projet de loi C-116) afin de rendre admissibles les travailleurs qui ont cotisé pendant deux des trois dernières années, ou pendant cinq des dix dernières années. Les demandes rétroactives ont été permises en 1992 (projet de loi C-57) pour les personnes qui ne travaillaient plus et qui auraient été admissibles si elles avaient présenté une demande de prestations du PPIRPC lorsqu'elles ont été frappées d'incapacité.

Ces mesures ont permis aux exigences liées aux cotisations au PPIRPC de devenir moins restrictives au fil du temps. Par comparaison, les critères du PPIRRQ étaient plus rigoureux jusqu'en 1993, sauf en ce qui concerne les prestataires âgés entre 60 et 64 ans, pour lesquels les critères du RRQ étaient plus généreux.

Comparaison PPIRPC/PPIRRQ : Jusqu'à 1993, les exigences de cotisation du PPIRRQ étaient plus rigoureuses que celles du PPIRPC, ce qui a eu pour résultat qu'une proportion plus modeste de la population était admissible au programme de prestations d'invalidité.

À l'origine, les critères d'admissibilité du PPIRRQ exigeaient que le prestataire ait cotisé au programme pendant au moins cinq des dix dernières années et un tiers de sa période de cotisation pour être admissible aux prestations d'invalidité. Après 1984, les personnes âgées de 60 à 64 ans étaient touchées par une disposition plus clémente, où on éliminait la règle des «cinq ans sur dix» : on exigeait désormais que le prestataire n'ait cotisé que pendant dix ans et un tiers de sa période de cotisation. De plus, on exigeait seulement qu'il soit incapable d'exercer régulièrement ses fonctions dans sa propre occupation, plutôt que dans n'importe quelle occupation.

En juillet 1993, les critères d'admissibilité au PPIRPC ont fait l'objet de modifications importantes. En vertu de nouvelles dispositions, le cotisant était admissible au PPIRPC lorsque :(i) il avait cotisé pendant au moins deux des trois dernières années; (ii) il avait cotisé pendant au moins cinq des dix dernières années; ou (iii) il avait cotisé pendant au moins la moitié de sa période de cotisation. Par conséquent, même si les critères d'admissibilité du PPIRRQ étaient plus rigoureux que ceux du PPIRPC jusqu'en 1993, ils sont devenus un peu plus généreux que ceux du PPIRPC après juillet 1993.

Somme toute, les différences au chapitre des critères d'admissibilité des deux programmes ont varié des façons suivantes au cours des 25 dernières années : (i) De 1970 à 1986 — les deux programmes exigeaient au moins cinq ans de cotisation au cours des dix dernières années, et un tiers de la période de cotisation, mais, en 1984, le PPIRRQ a jugé que les prestataires âgés entre 60 et 64 ans n'avaient qu'à être incapables d'assumer leurs fonctions dans leur propre domaine; (ii) de 1986 à 1993 -- contrairement au PPIRRQ, le PPIRPC appliquait la règle des «deux ans sur trois», moins exigeante, et permettait les demandes de prestations rétroactives, pendant que le PPIRRQ conservait le critère supplémentaire, plus rigoureux, selon lequel le prestataire devait avoir cotisé pendant au moins «un tiers de la période de cotisation»⁶³; et (iii) depuis juillet 1993 -- le règlement sur l'admissibilité du PPIRRQ est un peu plus large, depuis qu'on y a introduit la règle des «deux ans sur trois», et depuis qu'on reconnaît l'admissibilité des personnes qui ont cotisé pendant la moitié de leur période de cotisation (au moins deux ans de cotisation), même s'ils ne satisfont pas aux critères de récence du travail⁶⁴. Ces différences ont eu des répercussions significatives au cours des 25 dernières années.

Comme on peut le constater à la pièce 13, le critère du «tiers de la période de cotisation» du PPIRRQ semble avoir eu peu d'effet sur l'admissibilité des hommes entre 1976 et 1987, mais l'admissibilité des femmes au cours de la même période a été durement touchée. Selon les données disponibles, le pourcentage moyen des femmes âgées entre 20 et 64 ans qui étaient admissibles au PPIRPC était de 75 %, alors que la proportion de femmes admissibles au PPIRRQ était considérablement plus basse, avec un taux moyen de seulement 52 %. On peut donc affirmer que l'admissibilité pour tous les travailleurs, mais surtout les femmes, a toujours été considérablement moindre dans le cadre du PPIRRQ que du PPIRPC.

C'est une différence marquée, mais l'on doit prendre en considération les causes de cet écart lorsqu'on interprète ces résultats. Ces données ne tiennent pas compte de la disposition d'exclusion pour l'éducation des enfants, qui est entrée en vigueur au Québec depuis 1977 et dans le reste du Canada depuis 1983. Cette disposition a des répercussions importantes sur la période de cotisation des femmes et, par conséquent, influerait grandement sur l'admissibilité au PPIRRQ en vertu du critère du «tiers de la période de cotisation».

Une partie de cet écart pourrait s'expliquer par de différentes tendances démographiques et sociologiques, qui auraient peut-être donné lieu à la présence d'un pourcentage plus modeste de femmes sur le marché du travail au Québec par rapport aux autres provinces. Le fait que la proportion de femmes admissibles aux prestations d'invalidité ait augmenté plus rapidement au Québec entre 1976 et 1987 que dans le reste du Canada (15 % au Québec et 6 % dans les autres provinces) serait peut-être une illustration de cette tendance.

Entre 1986 et 1993, l'écart d'admissibilité entre le PPIRRQ et le PPIRPC s'est élargi davantage à la suite de l'introduction de la règle des «deux ans sur trois» aux fins de l'admissibilité au PPIRPC. Au cours de cette période, l'écart d'admissibilité est aussi important chez les hommes (écart moyen de 13 %) que chez les femmes, dans une plus large mesure (écart moyen de 25 %)⁶⁵.

Pièce 13
Antécédents d'admissibilité au PPIRPC
et au PPIRRQ selon le sexe Pourcentage de la population, de 20 à 64 ans, 1976-1994

Enfin, au cours de la période 1993-1994, à la suite de l'introduction des nouvelles exigences de cotisation au Québec, la plupart des différences entre les programmes au chapitre de l'admissibilité sont disparues. Le taux d'admissibilité est légèrement plus élevé chez les hommes pour le PPIRRQ (94 %) que pour le PPIRPC (91 %), ce qui s'explique par les critères d'admissibilité un peu plus larges du PPIRRQ, alors que chez les femmes, l'admissibilité est un peu plus élevée pour le PPIRPC (84 %) que pour le PPIRRQ (80 %)⁶⁶.

Cet écart au chapitre de l'admissibilité entre le PPIRPC et le PPIRRQ a sans doute contribué au fait que le PPIRPC traite plus de demandes de prestations d'invalidité, puisqu'une proportion plus élevée des demandes de prestations qui lui étaient présentées répondaient aux critères d'admissibilité.

En conclusion, il semble que l'admissibilité au PPIRRQ a toujours été plus faible que l'admissibilité au PPIRPC. Cette différence pourrait expliquer une bonne part des écarts entre les deux programmes en ce qui a trait au nombre de demandes acceptées et au nombre de cas.

Comparaison internationale : Même si des données détaillées n'étaient pas disponibles pour tous les pays en ce qui concerne les exigences précises de l'assurance, les preuves disponibles laissent croire que les programmes canadiens protègent une plus grande part de la main-d'oeuvre que ceux des pays où l'admissibilité dépend de la participation au marché du travail. Par exemple, au moins deux pays visés par la présente évaluation, soit l'Allemagne et les États-Unis, appliquent des critères d'admissibilité plus rigoureux dans le cadre de leurs programmes d'assurance-invalidité.

En Allemagne, un prestataire doit avoir cotisé pendant au moins 36 mois au cours des cinq dernières années, et au moins 60 mois en tout, pour être admissible aux prestations d'invalidité. Aux États-Unis, même si les critères d'admissibilité varient selon l'âge du prestataire, l'admissibilité des personnes âgées de 31 ans et plus est plus limitée qu'au Canada. Pour être admissible au programme d'assurance-invalidité des États-Unis, les prestataires de 31 ans et plus doivent avoir cotisé pendant au moins un trimestre pour chaque année qui s'est écoulée depuis l'âge de 21 ans, et au moins 20 des 40 trimestres précédant le début de l'incapacité⁶⁷.

Cependant, l'admissibilité aux prestations est plus élevé dans un certain nombre d'autres pays, comme la Suède, qui offre une pension universelle de base et des prestations liées au travail aux personnes frappées d'incapacité, et les Pays-Bas, qui offrent des prestations liées au revenu aux travailleurs frappés d'incapacité et des prestations de base à tous les citoyens. Ces pays qui fondent leur programme de prestations d'invalidité sur les principes de l'aide sociale offrent une protection universelle, mais on ne peut comparer directement ces programmes à des programmes publics d'assurance-invalidité tels que le PPIRPC.

3.3.2 Définition de l'invalidité

Questions générales liées à la définition : Une documentation importante indique que ce qui semble une tâche facile — par exemple, décider qui est admissible aux prestations d'invalidité en vertu d'une définition médicale — n'est pas simple du tout. La question de la définition de l'invalidité a toujours été un problème pour tout régime public d'assurance-invalidité, quel que soit le pays. En effet, une somme considérable de documentation pertinente décrit l'invalidité comme un phénomène complexe qui découle à la fois de la présence d'une déficience physique et des exigences de la structure même du travail de l'employé (obstacles physiques, rythme de travail, etc.)⁶⁸.

La question est d'autant plus complexe qu'il faut tenir compte des caractéristiques professionnelles d'un travailleur, puisque les exigences varient selon le lieu de travail (p. ex., le bureau ou la chaîne de montage), et que, par conséquent, des travailleurs frappés du même degré d'incapacité peuvent faire face à des possibilités d'emploi très différentes (p. ex., au chapitre de la mobilité interprofessionnelle).

Enfin, des considérations socio-économiques peuvent avoir des effets importants sur l'employabilité de personnes frappées d'incapacité, puisque les postes qui répondent à leurs capacités sont réduits ou éliminés à la suite d'une restructuration d'entreprise⁶⁹.

Ce point de vue s'appuie sur des conclusions qui laissent croire que seulement une partie des personnes frappées d'incapacité, au sens où l'entend l'ESLA (dont les critères, comme nous l'avons mentionné, diffèrent de ceux du PPIRPC), touchent réellement des prestations d'assurance-invalidité ou d'aide sociale du gouvernement⁷⁰. Ces conclusions mettent l'accent sur l'importante distinction que l'on doit établir entre le fait d'avoir des limitations fonctionnelles et celui d'être inapte au travail.

Ces considérations mettent en lumière le besoin d'ajouter des critères aux définitions. Par exemple, on pourrait envisager la possibilité du recours à l'ergothérapie et à la réadaptation professionnelle afin de déterminer si une personne est apte au travail. On considère généralement que l'évaluation médicale du dossier ne suffit pas à établir l'aptitude au travail.

Définition de l'invalidité — PPIRPC/PPIRRQ : Les prestations du PPIRPC sont versées aux personnes qui sont atteintes d'une «invalidité physique ou mentale grave et prolongée [...] Une invalidité n'est grave que si elle rend la personne à laquelle se rapporte la déclaration régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice⁷¹; une invalidité n'est prolongée que si elle est déclarée, de la manière prescrite, devoir vraisemblablement durer pendant une période longue, continue et indéfinie ou devoir entraîner vraisemblablement le décès»⁷².

Cette définition officielle est accompagnée d'un certain nombre de lignes directrices sur le règlement des demandes, qui définissent en termes opérationnels les critères qui permettent d'établir l'invalidité aux fins de l'attribution de prestations du PPIRPC. Ces lignes directrices ont été révisées en septembre 1995⁷³, afin d'assurer une plus grande uniformité du processus de règlement des demandes. Elles fournissent des renseignements sur l'interprétation de la définition officielle à la lumière de la jurisprudence de la Commission d'appel des pensions du RPC et des usages du PPIRPC. Par exemple, on dit de l'invalidité "prolongée" qu'il est «probable qu'elle dure au moins un an». D'autre part, la définition de "prolongée" du PPIRRQ implique que l'invalidité durera indéfiniment.

Les pratiques du PPIRRQ sont quelque peu différentes, même si la définition de l'invalidité qu'on retrouve dans sa législation ressemble beaucoup à celle du PPIRPC. Les deux programmes versent des prestations aux cotisants qui sont frappés d'une incapacité «grave» et «prolongée». Le PPIRRQ a été plus rigoureux, en ce qu'il a établi des critères détaillés sur les effets de l'état pathologique sur l'aptitude au travail et sur l'étape à laquelle on considère que l'affection est invalidante. D'autres aspects du règlement des demandes de prestations rendent le programme moins exigeant pour les personnes dont la retraite approche (entre 60 et 64 ans).

Accent du PPIRRQ sur la préretraite : Même si sa façon d'aborder la question de la définition de l'invalidité est rigoureuse, le PPIRRQ compense par son traitement des travailleurs plus âgés. Cette façon de faire a été enchâssée dans la législation québécoise en 1984, rendant les critères d'admissibilité pour les travailleurs âgés de 60 à 64 ans bien moins exigeants que pour les autres prestataires. Les travailleurs de ce groupe sont évalués de façon beaucoup moins rigoureuse, puisque l'on tente de déterminer leur capacité de s'acquitter des fonctions liées à leur propre emploi, plutôt que leur capacité de détenir toute occupation véritablement rémunératrice (C'est nous qui soulignons). De même, le PPIRPC considérait le traitement des demandes de ce groupe comme prioritaire (de 55 à 64 ans), comme on le soulignait dans les directives administratives entre 1989 et 1995. Cette directive a cependant été éliminée lors de révision des critères en septembre 1995. Toutefois, les statistiques sur les charges de travail laissent croire que l'accent que mettait le PPIRPC sur la préretraite était moins fort que celui du PPIRRQ, et on l'a éliminé des lignes directrices du PPIRPC en 1995.

La pièce 14 (page suivante) illustre l'accent que met le PPIRRQ sur la préretraite, et indique que près de la moitié des nouveaux bénéficiaires de prestations de préretraite du PPIRRQ (48 %) en 1993 étaient âgés entre 60 et 64 ans. Par contre, moins d'un quart des nouveaux prestataires du PPIRPC en 1993 faisaient partie de cette tranche d'âge.

Pièce 14*
Pourcentage de nouveaux prestataires du PPIRRQ et du PPIRPC par groupe d'âge en 1993

Âge	PPIRRQ Prestataires	Pourcentage	PPIRPC Prestataires	Pourcentage
20-54	2 761	33 %	30 274	52 %
55-59	1 544	19 %	14 990	26 %
60-64	4 031	48 %	12 707	22 %
Total	8 336	100 %	57 971	100 %

L'accent que place le PPIRRQ sur la préretraite a deux effets importants : en premier lieu, cette politique a peut-être poussé une plus grande proportion de travailleurs âgés de 60 à 64 ans à présenter une demande⁷⁴. En second lieu, puisque le PPIRRQ applique des critères plus rigoureux aux jeunes personnes frappées d'incapacité, les données laissent croire que les personnes dont la demande présentée au PPIRRQ est refusée cherchent à obtenir des prestations d'un autre programme public d'assurance-invalidité ou de l'aide sociale. Comme nous le soulignerons plus loin, un grand nombre de ces personnes finissent par obtenir des prestations d'aide sociale provinciales.

Conclusions d'une étude du PPIRRQ sur l'admissibilité au PPIRRQ d'un groupe aléatoire de prestataires du PPIRPC en 1993-1994 : Des médecins participant au programme d'invalidité du Régime des rentes du Québec ont récemment effectué une revue aléatoire de 477 décisions de règlement de prestations du PPIRPC accordées au cours de l'exercice financier de 1993-1994, comprenant 340 approbations et 137 rejets. Ceci en vue d'établir la proportion de ces dernières demandes du PPIRPC qui aurait répondu aux critères du PPIRRQ⁷⁵.

Règle générale, les conclusions de cette étude du PPIRRQ sur les demandes rejetées par le PPIRPC ont confirmé la décision de refus initiale du PPIRPC. D'autre part, le PPIRRQ n'aurait accordé que 27 % (92 cas) des 340 demandes du PPIRPC, compte tenu des documents disponibles. Une autre tranche de 149 dossiers (44 %) n'étaient pas suffisamment complets pour qu'une décision puisse être prise. Environ 14 % (47 cas) des demandes du PPIRPC auraient été rejetées par le PPIRRQ⁷⁶. De ces 47 cas rejetés par le PPIRRQ, 74 % ne répondaient pas au critère "d'invalidité grave" du PPIRRQ. Il est intéressant de remarquer les différences des décisions du PPIRRQ en ce qui a trait aux problèmes d'origine mentale et musculo-squelettique, représentant environ 40 % (135) des demandes du PPIRPC examinées par les médecins du PPIRPC. Le PPIRRQ aurait refusé 30 % des cas musculo-squelettiques et exigé des renseignements additionnels pour 33 % de ces dossiers avant de rendre sa décision. Dans le cas des problèmes d'ordre mental, le PPIRRQ aurait rejeté 9 % des cas et demandé plus de renseignements dans 60 % de ces cas. L'utilité de cette étude du PPIRRQ est relative étant donné que les demandes approuvées par le PPIRPC et examinées par le PPIRRQ avaient été présentées avant la mise en place de critères plus restreints en septembre 1995⁷⁷.

Dans une autre analyse, la direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, revoyait une série secondaire de dossiers choisis aléatoirement (119) parmi les demandes accordées en 1993-1994 et qui auraient été refusées par les médecins du PPIRRQ en vertu des directives du PPIRPC de septembre 1995; on a ainsi découvert que 11 % de ces demandes approuvées seraient désormais refusées tandis que 21 % des dossiers devraient fournir des renseignements supplémentaires⁷⁸. La direction générale des programmes de la sécurité du revenu a de plus revu 25 décisions du PPIRPC (24 approbations contre un refus), où la décision du PPIRRQ aurait différé de celle du PPIRPC en vertu des critères de septembre 1995. Une demande aurait été rejetée, sept (28 %) approuvées et douze (48 %) auraient été jugées incomplètes, nécessitant plus de renseignements.

Conclusion: Si les définitions opérationnelles de l'invalidité du PPIRPC et du PPIRRQ diffèrent quelque peu, c'est néanmoins au chapitre de l'accès au programme que les différences sont visibles; le PPIRRQ est davantage axé sur la pré-retraite et ses critères médicaux sont plus sévères, ce qui résulte en un nombre de cas légèrement inférieur.

En général, le PPIRRQ exige davantage de renseignements avant d'accorder une demande initiale; certains états ne sont pas considérés suffisamment graves pour empêcher un particulier de travailler (certains problèmes d'ordre mental et musculo-squelettique). Il est très difficile d'établir l'admissibilité aux prestations d'invalidité des PPIRPC et PPIRRQ et l'opinion d'experts en médecine s'avère nécessaire.

 

3.4 Incidence : Demandes accueillies pour des motifs économiques et autres explications

3.4.1 Contexte concernant l'incidence

Voici les questions précises concernant l'évaluation qui ont été posées dans la présente section : Comment expliquer l'augmentation du nombre de demandes de prestations du PPIRPC au cours des 15 dernières années, notamment pendant la dernière récession? L'augmentation du nombre de demandes de prestations d'invalidité est-elle justifiée ou y a-t-il d'autres facteurs qui, une fois corrigés, en réduiraient l'incidence?

Modèles et profils des demandes de prestations du PPIRPC : Au cours des 20 dernières années (pièce 15), on a relevé une augmentation quasi constante des demandes de prestations du PPIRPC. Cette période au cours de laquelle le nombre de demandes annuelles est passé de 27 966 en 1975-1976 à un sommet de 109 000 en 1995-1996 puis un déclin de 90 449 en 1995-96 a également été marquée par plusieurs années au cours desquelles le nombre de demandes accueillies présentées par de nouveaux prestataires a beaucoup augmenté. Les années où l'on a connu le plus grand nombre de nouvelles demandes ont été 1985-1986, puis 1992-1993, tandis que les années où l'on a accueilli favorablement le plus grand nombres de demandes de prestations du PPIRPC ont été 1980-1981, 1985-1986 et 1988-1989⁷⁹.

 

Pièce 15
Nombre de demandes du PPIRPC
Nombre de nouvelles pensions versées, demandes accueillies par rapport aux demandes présentées au cours des exercices allant de 1969-1970 à 1995-1996⁸⁰

Il importe toutefois de remarquer que le pourcentage de demandes du PPIRPC accueillies entre 1991 et 1995, soit 58 %, a été nettement inférieur à celui de la période s'étendant de 1986 à 1990, soit 65 %⁸¹. Par comparaison, la croissance du nombre de demandes présentées au PPIRRQ a été généralement inférieure à celle du PPIRPC. Même si le PPIRRQ a, à l'instar du PPIRPC, connu des poussées subites de demandes au cours des périodes de récession économique et de chômage élevé, les demandes, contrairement à ce qui s'est passé pour le PPIRPC, ont eu tendance à se stabiliser et à décroître plus rapidement au cours des périodes de forte activité économique.

Cette constatation porte à croire que les différences au chapitre du nombre de prestataires et des taux d'incidence sont, en grande partie, imputables aux demandes, surtout si l'on tient compte du fait que les taux d'acceptation des demandes n'ont pas été bien différents d'un programme à l'autre.

Raisons qui expliquent l'incidence plus faible pour le PPIRRQ : Ce qui explique l'incidence plus faible des paiements versés par le PPIRRQ est complexe, et aucun facteur unique ne permet de comprendre de façon satisfaisante pourquoi le nombre de prestataires et les coûts du PPIRRQ sont inférieurs aux programmes semblables des autres provinces. On analysera plusieurs de ces explications.

En général, il semble que le PPIRRQ bénéficie d'un statut différent dans le régime de la sécurité du revenu des personnes handicapées. Le fait que l'on distingue clairement les invalidités imputables au travail (qui sont, en règle générale, uniquement indemnisées par la CAT du Québec) des autres invalidités qui peuvent ouvrir droit à une pension du PPIRRQ l'illustre bien. Le fait de séparer la plupart des cas de la CAT du PPIRRQ entraîne une réduction du nombre de prestataires du PPIRRQ en raison de cette rationalisation des deux programmes⁸². Autre exemple du caractère distinct du PPIRRQ : il semble que l'on soumette les personnes handicapées plus jeunes (de moins de 60 ans) à des critères plus sévères tandis que les travailleurs plus âgés (de 60 à 64 ans) sont plus susceptibles d'être immédiatement inscrits sur la liste des personnes handicapées. Ainsi, la démographie et la participation à la population active expliqueraient en grande partie l'écart qu'il y a entre le nombre de prestataires des deux programmes.

Le PPIRRQ est un programme davantage axé sur la préretraite et le fait qu'il mette l'accent sur les travailleurs plus âgés accélère le roulement de prestataires, en particulier parce que ces derniers atteignent 65 ans et passent au RRQ.

Certaines données indiquent également que la différence entre le nombre de prestataires du PPIRPC et du PPIRRQ peut s'expliquer, en partie, par l'écart qui existe entre le l'incidence de cas d'invalidité du Québec et celle des autres provinces. Selon l'ESLA de 1991, les taux d'incidence de l'invalidité, quand on les évalue au moyen de questions objectives portant sur la capacité physique et les limitations (non conformes aux définitions de «grave» et «prolongé» du RPC et du RRQ), indiquaient que l'incidence de l'invalidité (toutes les limitations) est supérieure de 3 % à l'extérieur du Québec. Tandis que l'incidence de l'invalidité atteignait 13 % au Québec, elle s'élevait à 16,3 % dans le reste du Canada. Le recensement de 1991 fournit des résultats semblables. Toutefois, on s'explique mal cette conclusion puisqu'il n'existe aucune raison évidente pour laquelle le nombre de cas d'invalidité devrait être inférieur au Québec, et cette question devrait probablement faire l'objet d'une future recherche⁸³.

Utilisation des autres programmes de revenu d'invalidité au Québec : Un élément que l'on néglige souvent quand on compare le PPIRPC et le PPIRRQ est le fait que l'incidence inférieure des paiement d'invalidité du PPIRRQ ne signifie pas nécessairement que les coûts liés à l'invalidité en général sont inférieurs au Québec. En général, même si le régime de la sécurité du revenu du Québec semble permettre un contrôle très efficace du nombre de prestataires et des coûts grâce aux orientations uniques du PPIRRQ (orientation sur la retraite, arbitrage plus sévère dont des normes détaillées concernant l'état pathologique et le recours plus fréquent à des évaluations médicales indépendantes), il semble que cette situation entraîne simultanément des coûts plus élevés dans d'autres programmes de l'État puisqu'un plus grand nombre de personnes handicapées semblent s'adresser à l'aide sociale provinciale afin d'obtenir un soutien du revenu.

La pièce 16 (à la page suivante) illustre ce phénomène; en effet, on peut constater qu'une plus forte proportion de personnes handicapées bénéficient d'une forme d'aide publique au Québec que dans les autres provinces (ESLA, 1991)⁸⁴. En effet, le nombre total de personnes handicapées du Québec dont les fonds publics sont la seule source de revenu (23,9 %) n'est pas inférieur à celui des personnes handicapées des autres provinces (18,1 %), mais il est apparemment un peu plus élevé.

Pièce 16
Programmes de soutien du revenu utilisés par les personnes handicapées, Canada, 1991* (Pourcentage de toutes les personnes handicapées touchant un revenu de toutes ces sources, ESLA, 1991)

Programme	Québec	Autres provinces
PPIRPC/PPIRRQ	9,6%	11,9%
CAT	5,5	7,1
Aide sociale	16,4	9,0
AILD	4,1	5,2
Tout programme public**	23,9	18.1

Même si ces données n'indiquent que des tendances, elles font ressortir l'importance qu'il y a d'examiner le phénomène de l'invalidité et du remplacement du revenu d'un point de vue plus large du système (incluant la CAT et l'aide sociale publique)⁸⁵, plutôt qu'en jugeant de l'efficacité d'un régime du point de vue d'un seul type de programme comme le PPIRPC ou le PPIRRQ.

L'approche du payeur unique du Québec : Au Québec, les personnes handicapées reçoivent habituellement leurs prestations d'invalidité d'un seul programme (PPIRRQ, CAT, le régime d'assurance-automobile du Québec ou l'aide sociale provinciale), et, en particulier, d'un seul payeur qui fait partie du même régime intégré. Au Québec, une personne handicapée est donc moins susceptible de toucher des prestations publiques de plus d'une source qu'une personne handicapée dans une autre province. Résultat : le système à «payeur unique» du Québec semble éliminer en grande partie la complexité que l'on retrouve dans le PPIRPC en raison des dédoublements et des chevauchements administratifs d'un système à «payeurs multiples».

En conclusion, ces résultats portent à croire que même si certaines leçons tirées du programme du PPIRRQ peuvent être appliquées au PPIRPC (liens plus rationnels entre les programmes, règlement des demandes plus rigoureux dont un recours plus important à des examens médicaux indépendants, etc.), d'autres caractéristiques (accent mis sur la préretraite, moins bonne protection pour les femmes, déplacement des coûts vers l'aide sociale) supposent qu'il s'agit d'un modèle de programme que le PPIRPC n'aurait pas totalement avantage à reproduire.

Pourtant, au cours des dernières années, le PPIRRQ a adopté des critères d'admissibilité semblables à ceux du PPIRPC, et l'harmonie entre ces deux programmes, d'un point de vue national, peut être souhaitable comme nous en discutons plus loin dans la conclusion du présent rapport.

Tendances internationales : La comparaison avec les autres pays montre que l'augmentation des demandes de prestations d'assurance-invalidité de l'État est devenue un phénomène commun (voir pièce 17, page suivante). En effet, l'examen comparatif effectué dans le cadre de la présente évaluation indique que les problèmes auxquels font face les responsables du PPIRPC sont très semblables à ceux auxquels font face les programmes d'assurance-invalidité de l'État de tous les pays industrialisés modernes actuels. Ce phénomène a soulevé un certain nombre de préoccupations et incité les responsables à réformer considérablement les programmes de prestations d'invalidité dans plusieurs pays.

La plupart des pays examinés, sauf l'Allemagne, ont connu une croissance rapide du nombre de demandes de prestations d'assurance-invalidité de l'État et font état de luttes importantes assorties de défis à relever quant à la définition, au règlement des demandes et à l'administration des programmes. Ces tendances semblent également avoir été influencées par les modèles de chômage à long terme dont on a constaté l'existence dans ces pays au cours des années 1980 et 1990. Les caractéristiques particulières des critères des programmes d'assurance-invalidité de l'État de chaque pays, les prestations d'invalidité partielle et la répartition de la population selon l'âge constituent également des facteurs explicatifs.

Nombre de demandes de prestations d'invalidité par rapport à la population : L'évolution du nombre de demandes de prestations d'invalidité de l'État n'est qu'une des indications des tendances internationales au chapitre des programmes de prestations d'invalidité. L'incidence des paiements de prestations d'invalidité versées à l'ensemble de la population visée par le programme constitue un guide un peu plus sûr quant il s'agit d'évaluer le nombre de prestataires de l'assurance-invalidité de l'État. Toutefois, comme chaque programme comporte ses propres exigences au chapitre de l'admissibilité, il est très difficile de trouver des dénominateurs fiables qui représenteraient le nombre de personnes visées par le programme.

À la pièce 17, le nombre de personnes de 20 à 64 ans a servi d'indicateur pour obtenir un dénominateur dans ce genre d'analyse. Il faut interpréter ces données avec prudence puisque les programmes varient beaucoup en ce qui a trait à la population visée (admissibilité), à la couverture de l'invalidité partielle, au versement de prestations d'invalidité partielle et aux liens avec les autres programmes de prestations d'invalidité (voir les notes détaillées de la pièce). Néanmoins, les données indiquent la taille relative des programmes d'invalidité des divers pays.

Pièce 17 Augmentation du nombre de demandes de prestations à l'échelle internationale, du PPIRPC et du PPIRRQ, et dans les autres programmes de prestations d'invalidité de certains pays 1983-1993

(Programme) Pays	Nombre de prestataires (arrondi à 1 000)		Augmentation en pourcentage	Nombre de prestations 1993
	1983	1996		Par rapport aux personnes âgées de 20 à 64 ans (%) 1
(PPIRPC*)	102 000	234 000	129%	1,8**
(PPIRRQ)	30 000	43 000	42%	1,0
Australie	220 000	407 000	85%	3,9‡
Allemagne***	1 724 000	1 405 000	(-19%)	3,4†
Royaume-Uni	700 000	1 580 000	126%	4,6
Pays-Bas	728 000	921 000	27%	9,7†
Nouvelle-Zélande	19 000	35 000	84%	1,8‡
Suède	308 000	402 000	31%	8,0†‡
États-Unis	2 569 000	3 726 000	45%	2,5
* Fin de l'exercice, tiré des Statistiques annuelles, décembre 1994, DRHC. ** Il convient de noter que pour 1993 le pourcentage en ce qui concerne le PPIRPC ne tient pas compte de l'impact total de la hausse récente de l'incidence du PPIRPC pour 1994. *** Les chiffres qui indiquent l'augmentation du nombre de prestataires pour l'Allemagne de l'Ouest valent pour les années 1985 à 1994, et le ratio est établi au prorata. On a évalué les ratios en tenant compte de séries chronologiques partielles. †Les programmes comportent des dispositions visant l'invalidité partielle. ‡ Protection universelle. REMARQUE : Il importe de remarquer que ces données ne rendent compte que du PPIRPC et des programmes équivalents, c'est-à-dire des programmes d'assurance-invalidité de l'État à vocation nationale, sans tenir compte du contexte plus large de l'indemnisation des accidents de travail, de la sécurité sociale de l'État, de l'assurance-invalidité à long terme du secteur privé, etc. Dans ces pays, les accidents de travail sont couverts par les programmes; trois pays font exception à la règle : le Canada, où cela est fait par les commissions des accidents du travail et les fournisseurs privés d'assurance-invalidité à long terme, l'Allemagne, par les associations commerciales et professionnelles, et les États-Unis, par les fournisseurs privés d'assurance-invalidité à long terme. 1. Remarquez que ces données ne sont pas ventilées en ce qui concerne la population âgée de 20 à 64 ans. Il y a des différences d'un pays à l'autre, certains pays comptant plus de personnes âgées dans ce groupe.

Les deux pays qui comptent le pourcentage le plus élevé de prestataires — les Pays-Bas et la Suède — sont également les deux pays qui offrent les meilleures prestations, une très large protection et des prestations d'invalidité partielle. L'Allemagne, à la suite d'une augmentation de la période de cotisation obligatoire en 1984, qui a d'abord réduit les prestations versées aux femmes de 50 %, conserve un pourcentage de prestataires relativement élevé compte tenu de la sévérité de ses exigences au chapitre des cotisations⁸⁶.

Le Royaume-Uni, les États-Unis et le Canada possèdent plusieurs caractéristiques communes puisqu'ils sont les seuls pays à offrir des fondés d'abord sur des principes d'assurance et qui ne couvrent pas l'invalidité partielle. Toutefois, chacun de ces pays ne compte pas le même nombre de prestataires. Le Royaume-Uni en compte un nombre passablement élevé (4,6 %) compte tenu du fait que la protection offerte n'est pas universelle et que le niveau de prestations est semblable à celui du Canada⁸⁷.

Pour le Royaume-Uni, il convient de noter que le nombre élevé de prestataires d'invalidité a été perçu comme un problème grave; par conséquent, en 1995, on a restreint de façon marquée l'admissibilité en élaborant des lignes directrices strictes quand il s'agit de déterminer l'invalidité.

Les régimes du Canada et des États-Unis utilisent une définition très proche de l'invalidité, ce qui facilite la comparaison. Pour les deux programmes, une invalidité doit empêcher un prestataire d'occuper tout «emploi effectivement rémunérateur », et doit durer au moins un an. Les deux programmes prennent également en compte un certains nombre de critères professionnels (comme l'âge, les études et l'expérience professionnelle des prestataires) dans le règlement des demandes de prestations, mais excluent les facteurs socio-économiques. Enfin, ils offrent une protection généralement semblable, même si les exigences au chapitre des cotisations sont généralement un peu moins strictes au Canada. De plus, le PPIRPC semblait soutenir favorablement la comparaison puisque, en 1993, il y avait une différence entre les deux programmes au chapitre du nombre de demandes de prestations d'invalidité (1,8 % de la population de 20 à 64 ans au Canada par rapport à 2,5 % aux États-Unis)⁸⁸.

En dépit du fait que le Canada ait connu l'augmentation la plus rapide du nombre de demandes de prestations d'invalidité au cours de la période allant de 1983 à 1993, le pourcentage de prestataires handicapés au sein de la population âgée de 20 à 64 ans demeure tout de même un des plus faibles sur le plan international. Cela ne signifie pas qu'il n'y a aucun problème d'«incidence croissante» au Canada⁸⁹. Toutefois, ces données autorisent à penser que si on effectue des comparaisons internationales, le Canada n'est pas différent de ses principaux partenaires commerciaux. En fait, comme le PPIRPC est plus récent que la plupart des programmes semblables des autres pays, on peut affirmer que le Canada ne commence qu'à connaître le même genre de problèmes que les autres pays ont éprouvés au début des années 1980 et de nouveau dans les années 1990. Il ne s'agit pas d'une consolation en ce qui concerne le PPIRPC puisque la comparaison internationale a démontré que même si le nombre de prestataires de l'assurance-invalidité de l'État a tendance à augmenter rapidement au cours de ralentissement économique et de chômage élevé, le nombre de personnes handicapées ne diminuait pas automatiquement quand l'économie reprenait de la vigueur.

Facteurs économiques et intergouvernementaux et nombre de demandes de prestations : Les comparaisons avec les autres pays portent à croire que le recours à des critères professionnels (facteurs socio-économiques, caractéristiques personnelles) a souvent été considéré comme l'une des causes de l'augmentation du nombre de demandes de prestations d'invalidité. Les programmes de prestations d'invalidité qui utilisent une définition large de l'invalidité ont été particulièrement sensibles aux variations de l'activité économique et ont souvent eu à faire face à un plus grand nombre de prestataires handicapés au cours des dernières récessions.

Le versement de prestations plus élevées (le montant de la pension du PPIRPC par rapport au salaire industriel moyen) et les critères d'admissibilité plus généreux qui ont été établis à l'occasion de divers changements apportés au PPIRPC en 1983-1984, 1986 et en 1992-1993 ont, semble-t-il, également eu une influence importante sur l'augmentation du nombre de demandes de prestations ⁹⁰.

Ces effets sont souvent difficiles à discerner lorsque plusieurs impacts se produisent simultanément. Par exemple, en 1987, le PPIRPC a connu deux changements importants : 1) l'admissibilité a été élargie, et 2) le montant des pensions versées dans le cadre du PPIRPC a été considérablement accru. De même, en 1992, on a effectué des changements complexes en permettant de présenter une demande de prestations rétroactive, ce qui a permis un important transfert de cas de l'aide sociale publique au PPIRPC.

À la suite des modifications du programme de 1992 et d'un accord fédéral-provincial spécial avec l'Ontario, un projet spécial a été mis sur pied à Peterborough afin de traiter les demandes du PPIRPC présentées par le ministère des Services sociaux et communautaires de l'Ontario. En 1993-1994, ce projet, grâce à la collaboration du Bureau des projets spéciaux du PPIRPC situé à Peterborough, a traité plus de 16 000 demandes provenant d'assistés sociaux de l'Ontario. Ce projet fédéral-provincial a été à l'origine du versement de 6 000 nouvelles pensions du PPIRPC et a représenté une part importante de l'augmentation accélérée des demandes de prestations du PPIRPC en 1993-1994.

On a également remarqué que l'économie avait eu une influence importante sur l'augmentation du nombre de demandes de prestations du PPIRPC. On analysera ce sujet dans la prochaine section.

Effets de la démographie : Les changements démographiques ont également joué un rôle dans la popularité du PPIRPC. Le vieillissement de la génération des «baby-boomers»⁹¹, les personnes nées entre 1946 et 1964 (qui ont augmenté le nombre de personnes d'âge moyen à la fin des années 1980 et au début des années 1990), la participation de plus en plus grande des femmes à la population active et la disposition visant le partage des droits (qui a haussé le nombre de femmes visées par le PPIRPC⁹²), ont influé sur l'augmentation des demandes et des demandes accueillies du PPIRPC.

Une analyse statistique du nombre de prestataires du PPIRPC (voir Lazar, note 66, page XX) illustre ces effets de la démographie. Dans cette analyse, on a estimé que, compte tenu des facteurs économiques et des autres facteurs, de 1986 à 1994, le nombre de prestataires du PPIRPC aurait été inférieur de 14 % dans le cas des hommes, et de 12 % dans celui des femmes, si les caractéristiques de la population liées à l'âge et au sexe étaient demeurées les mêmes qu'en 1986.

3.4.2 Demandes accueillies pour des motifs économiques

La question posée pour mener à bien l'évaluation est la suivante : Les prestations d'invalidité du PPIRPC sont-elles des demandes accueillies pour des motifs économiques (s'agit-il d'une forme de prestations d'assurance-chômage ou de prestations de préretraite)?

Une question particulière de l'évaluation portait sur les «demandes accueillies pour des motifs économiques» ou sur la mesure dans laquelle le PPIRPC constituait une forme d'assurance-chômage ou de transition vers la retraite (puisque des pensions sont accordées pour ces raisons plutôt que pour des motifs d'invalidité médicale). Cette question se pose depuis que, en 1989, une ligne directrice en matière de politique a proposé que les prestataires du PPIRPC de plus de 55 ans voient leur demande de prestations jugée en fonction de leur capacité d'occuper un emploi (dans leur propre profession) ainsi qu'en fonction des critères rigoureux du programme. Cette question a occupé l'avant-scène depuis que des recherches effectuées au début des années 1990 (en particulier aux États-Unis) ont mis en lumière le fait qu'un très grand nombre d'hommes de 55 à 64 ans ne font pas partie de la population active et touchent des pensions d'invalidité.

«Les demandes accueillies pour des motifs économiques» selon la documentation : L'examen de la documentation qui a servi à la présente évaluation portait sur la question des causes économiques à l'origine de l'augmentation du nombre de prestataires et a permis de découvrir un nombre important de recherches ⁹³. Maki, Leonard et d'autres économétriciens soutiennent que la disposition relative aux prestations d'assurance-invalidité de l'État a entraîné une diminution de la participation à la population active, en particulier chez les hommes de plus de 55 ans. Les répercussions de ces prestations sur la population active dépendent du nombre de travailleurs qui sont aptes au travail et qui préfèrent devenir des prestataires de l'assurance-invalidité de l'État. Leonard, par exemple, cite une remarque faite par Parsons en 1980 concernant la corrélation qui existe entre l'augmentation du nombre de prestataires de l'assurance-invalidité de l'État (aux États-Unis) et l'augmentation de la non-participation à la population active chez les hommes du même âge, et soutient qu'il est difficile d'expliquer de façon satisfaisante cette corrélation sans faire appel aux effets de l'assurance-invalidité de l'État sur l'offre de main-d'oeuvre⁹⁴.

Toutefois, selon d'autres chercheurs⁹⁵ (surtout américains), les effets de l'assurance-invalidité sur l'offre de main-d'oeuvre sont minimes, les problèmes de santé sont importants et le retrait de la population active est influencé par divers autres facteurs, dont certains sont plutôt socio-économiques que médicaux, mais ils ne sont pas influencés par le fait de manipuler les taux des prestations ou les critères d'admissibilité. Haveman et Wolfe, par exemple, recourent à des analyses économétriques semblables à celles de Leonard et Maki, mais décrivent des effets sur l'offre de main-d'oeuvre beaucoup moins considérables⁹⁶.

L'expression «demande accueillie pour des motifs économiques» est souvent utilisée de façon large, et il importe d'établir une distinction entre divers facteurs économiques dont on peut tenir compte. Premièrement, le nombre de personnes handicapées est influencé par le comportement économique des personnes handicapées qui doivent prendre la décision de présenter une demande de pension d'invalidité. Les facteurs économiques comme le montant des prestations, le taux de chômage élevé, l'accessibilité à d'autres programmes et les exigences au chapitre des cotisations jouent un rôle important dans le cas de ces décisions économiques en favorisant ou en décourageant la présentation d'une demande de prestations. Deuxièmement, des critères liés au règlement des demandes doivent servir de critères pour empêcher les gens peu handicapés de s'inscrire au programme d'assurance-invalidité de l'État. L'assouplissement de ces critères au fil du temps favorisera l'admission d'un plus grand nombre de personnes aux programmes, quelle que soit leur aptitude au travail.

Ces deux facteurs, pris ensemble ou séparément, peuvent avoir un effet marqué sur le nombre de demandes de prestations d'invalidité accueillies. Il en est souvent question dans le contexte des «demandes accueillies pour des motifs économiques», mais un facteur est avant tout extérieur au PPIRPC tandis que l'autre touche directement l'administration du programme. Voilà pourquoi on a distingué ces deux facteurs dans le présent rapport. La présente section aborde la question des comportements économiques qui ont une influence sur les demandes de prestations d'invalidité accueillies tandis que la prochaine section mettra l'accent sur l'attribution des prestations et l'uniformité des critères utilisés au cours du temps.

Analyses économiques : Selon beaucoup de spécialistes, au cours des dernières années, un certain nombre de facteurs ont fait «pencher» la balance des facteurs économiques en faveur de la présentation de demandes de prestations du PPIRPC. Parmi ces facteurs, il y a l'augmentation sensible du montant des prestations en 1987, l'élargissement des critères d'admissibilité, les modifications apportées à la règle de l'admissibilité rétroactive, le resserrement de l'admissibilité dans le cas des autres programmes d'invalidité et des autres sources de revenu ainsi que les pressions favorables à la compression des coûts des autres programmes de la sécurité sociale. Tous ces facteurs ont incité les cotisants à présenter une demande de prestations du PPIRPC. Même si un certain nombre de ces facteurs ont précédé de plusieurs années l'augmentation soudaine des prestations d'invalidité du PPIRPC, leurs effets, ajoutés à la récente récession économique et au chômage élevé peuvent avoir incité de plus en plus de personnes handicapées à présenter une demande de prestations du PPIRPC. Toutefois, en général, la décision de présenter une demande de prestations est survenue bien après ces facteurs et ces événements.

Pour évaluer le rôle de l'économie par rapport aux autres facteurs dans l'octroi des prestations, on a procédé à des analyses économétriques, examinant le rôle des taux de prestations, des taux de chômage ainsi que d'autres facteurs ayant contribué à l'afflux de demandes présentées au PPIRPC⁹⁷. Les résultats fournissent des éléments de preuve divergents, mais, de façon générale, ils semblent appuyer ceux qui prétendent que des facteurs économiques généraux surtout ont influé sur l'augmentation du nombre de prestataires. Il semble que l'analyse économétrique des impacts du chômage et des fluctuations économiques ainsi que les taux de prestations portent à conclure que certaines demandes ont été accueillies pour des motifs économiques. En particulier, les résultats portent à croire qu'en temps de récession et de restructuration économique, le nombre de demandes de prestations du PPIRPC a augmenté de façon spectaculaire.

De plus, les résultats indiquent que lorsque les prestations de pension (le montant versé sous forme de pension) ont été haussées, les demandes ont également augmenté. En effet, des simulations de régression effectuées dans le cadre de l'évaluation permettent de croire que si la conjoncture économique de 1994 avait été la même que celle de 1989, le nombre de prestataires du PPIRPC aurait été beaucoup plus faible, soit de 199 000 à 215 000 cas, par rapport au chiffre réel de 295 000⁹⁸. Les résultats indiquent de plus que lors de l'augmentation des prestations de pension (somme monétaire), le nombre de demandes augmentent.

Une autre étude menée pour l'évaluation s'est penchée sur la réaction de l'approvisionnement en main d'oeuvre à l'augmentation de 1987 de la portion forfaitaire des prestations d'invalidité du RPC. L'analyse de régression portait sur les hommes d'entre 45 et 59 ans et constatait une réaction importante dans l'approvisionnement en main d'oeuvre. L'étude a conclu que le nombre d'hommes de 45 à 59 ans qui abandonnaient la population active, vu l'augmentation des prestations de 1987, se chiffrait dans la fourchette des 24 030 à 30 700 (soit l'équivalent de 1,8 à 2,3 % des hommes de ce groupe d'âge dans les provinces bénéficiant du RPC). L'étude suggérait également que d'importantes augmentations des prestations peuvent avoir "un impact d'annonce", ce qui signifie que des prestations plus élevées peuvent se traduire par une réaction plus importante dans l'approvisionnement en main d'oeuvre que la mise en place de la même augmentation en plus petits versements graduels⁹⁹.

Toutefois, il convient de souligner que ces résultats n'apportent aucune preuve à l'appui du point de vue selon lequel les personnes qui ont, dans certains cas, présenté une demande de prestations du PPIRPC quand elles étaient en chômage ou que les taux de prestations étaient plus élevés, n'auraient pas dû être admissibles¹⁰⁰. En fait, un certain nombre d'autres facteurs peuvent tout aussi bien expliquer ces conclusions, par exemple :

• les personnes handicapées peuvent être touchées d'une façon disproportionnée par les ralentissements économiques, en particulier quand une restructuration économique a pour but de rendre une entreprise rationalisée et dynamique. Dans ce contexte, de nombreuses personnes moins productives peuvent avoir perdu un emploi «protégé» au cours de la récession de 1990; et
• en général (et en particulier compte tenu des augmentations du taux de prestations du PPIRPC qui sont survenues en 1987, et d'une admissibilité plus souple après 1992), le PPIRPC peut avoir incité les administrations de l'aide sociale, de l'État, à présenter une demande. Cette hypothèse est fondée sur la preuve selon laquelle des assistés sociaux ont été adressés au PPIRPC, en particulier en Ontario en 1993-1994. Il est vraisemblable de croire que certains administrateurs de AILD ont fait de même. Bien entendu, de nombreuses autres personnes handicapées ont présenté une demande d'aide sociale de l'État parce qu'elles n'étaient pas admissibles aux prestations du PPIRPC ou de la CAT.

Il importe également de signaler qu'un certain nombre d'études qui ont été scrutées au cours de l'examen de la documentation soulignaient le fait que les personnes qui ont présenté des demandes dans le cadre des programmes d'assurance-invalidité de l'État et qui ont essuyé un refus ne réintégreront probablement pas la population active. Au contraire, ils seront beaucoup plus susceptibles de recevoir du soutien du revenu de l'aide sociale. La plupart des demandeurs d'assurance-invalidité de l'État dont la demande a été rejetée semblent voués à la pauvreté. Cette conclusion — fondée sur le postulat selon lequel les personnes employables réintégreraient la population active afin d'obtenir un revenu suffisant — porte à croire que la plupart des gens auxquels on a refusé l'assurance-invalidité de l'État ont réduit leurs chances de décrocher un emploi rémunérateur¹⁰¹.

Les grands éléments de preuve défavorables à l'acceptation de demandes pour des motifs économiques sont renforcés par certaines indications selon lesquelles les nouveaux prestataires du PPIRPC présentent un nombre légèrement plus élevés de handicaps au cours de la période allant de 1991 à 1994. (Cette question est étudiée plus en détails à la section 3.5.2 ci-dessus). Cette situation montre que, quelle que soit l'incidence des demandes accueillies pour des motifs économiques, ces dernières n'ont vraisemblablement pas été plus généralisées au cours des dernières années et qu'il n'existe aucun lien entre ces dernières et l'augmentation du nombre de prestataires du PPIRPC entre 1991 et 1994. Toutefois, avant de reprendre cette question, nous examinerons la suivante : le PPIRPC a-t-il souvent servi de transition vers la retraite?

Dans quelle mesure le PPIRPC est-il un moyen de transition vers la retraite? : Un examen des demandes de prestations du PPIRPC accueillies au cours des 15 dernières années (de 1981 à 1995), selon l'âge et le sexe, indique que l'on a progressivement accordé de nouvelles prestations aux femmes et aux jeunes travailleurs. La part des nouvelles prestations du PPIRPC auxquelles ont eu droit les hommes a progressivement décliné : après avoir atteint 71,3 % en 1983, un sommet, elle est tombée à 55,5 % en 1995 (pièce 18)¹⁰².

Pièce 18
Ventilation des nouvelles prestations d'invalidité du RPC
selon l'âge et le sexe, 1981-1995

Au cours de la même période, les nouvelles prestations accordées aux femmes ont augmenté; c'est le groupe d'âge des plus jeunes (de 20 à 44 ans) qui a bénéficié du taux d'augmentation le plus élevé, soit 17 % (passant de 13,6 % en 1981 à 30,6 % en 1995), suivi des personnes de 45 à 54 ans, soit 11,8 % d'augmentation (de 23,5 % en 1981 à 35,3 % en 1995). Ces changements sont en partie imputables au fait que les femmes ont été de plus en plus admissibles au PPIRPC à la suite de leur participation de plus en plus grande à la population active et au fait qu'elles ont accumulé un plus grand nombre de cotisations au RPC. Chez les hommes, le taux d'augmentation des nouveaux prestataires âgés de 20 à 44 ans a également augmenté progressivement, passant de 13 % en 1981 à 25,6 % en 1995. Chez les hommes de 45 à 54 ans, l'augmentation du taux de nouveaux prestataires a également eu tendance à s'accélérer, passant de 22,8 % en 1981 à 30,5 % en 1995. À l'inverse, le fort pourcentage de nouveaux prestataires chez les hommes de 55 à 64 ans a atteint un sommet en 1986 et a décliné sensiblement à compter de 1987 quand les dispositions concernant la retraite anticipée ont été mises en application, et le taux a continué à décroître jusqu'à ce jour. Malgré le vieillissement de la population, c'est chez les personnes âgées de 60 à 64 ans que le pourcentage de nouveaux prestataires a décliné le plus.

Ces conclusions portent à croire que l'importance des conséquences imputables au fait que les «travailleurs plus âgés utilisent le PPIRPC comme programme de retraite anticipée a peut-être été exagérée comme facteur d'augmentation du nombre de prestataires du PPIRPC même si le nombre effectif d'hommes de 55 à 64 ans dont la demande de prestations a été accueillie a effectivement augmenté, comme cela a été le cas pour toutes les autres catégories d'âge, et l'incidence des prestations pour ce groupe d'âge a continué d'augmenter.»

Les auteurs de la CPP Disability Incidence Study font remarquer que, en chiffres absolus, les augmentations les plus importantes du nombre de demandes de prestations d'invalidité du RPC se produisent chez les hommes et les femmes qui approchent de l'âge de la retraite¹⁰³. Quand on examine la question de l'incidence, on constate que le sixième des hommes faisant partie du groupe d'âge de 60 à 64 ans en 1994 faisait partie des bénéficiaires de prestations d'invalidité du RPC. Pour les femmes du même âge, l'incidence correspondante était sensiblement inférieure (une sur douze). Toutefois, l'incidence chez les hommes et les femmes de 60 à 64 ans était bien supérieure à celle des hommes et des femmes des autres groupes d'âge (de 18 à 34 ans, de 35 à 44 ans, de 45 à 54 ans et de 55 à 59 ans), et a augmenté au fil du temps.

Selon la conclusion de l'étude, certaines prestations d'invalidité du RPC peuvent avoir été accordées en vertu de facteurs autres que l'invalidité proprement dite¹⁰⁴. À la même époque, même si la croissance absolue du nombre de prestataires au cours des années 1990 à 1994 a atteint des proportions exagérées chez les personnes à l'approche de la retraite, l'augmentation relative des prestataires du PPIRPC s'est concentrée chez le groupe d'âge de 35 à 49 ans et a atteint un sommet chez les personnes de 45 à 49 ans.

Les responsables de la CCP Disability Incidence Study de 1995 ont également comparé les prestataires du PPIRPC du recensement de 1991 selon les groupes d'âge et ceux des catégories correspondantes de l'Enquête sur la santé et les limitations d'activité (ESLA) DE 1991 qui étaient classés comme ayant des «limitations graves». On s'est rendu compte que l'incidence, au sein du PPIRPC, des personnes appartenant à la catégorie des 55 à 64 ans était beaucoup plus élevée que l'incidence des limitations graves de l'ESLA pour le même groupe d'âge tandis que, pour les groupes d'âge plus jeunes, l'incidence des limitations graves de l'ESLA était bien supérieure à l'incidence du PPIRPC correspondant¹⁰⁵.

Ces éléments de preuve indiquent que, en ce qui a trait aux limitations d'activité aux taux définis de l'ESLA, on accorde les prestations d'invalidité du RPC en beaucoup plus grande proportion aux personnes qui approchent l'âge de la retraite qu'aux groupes plus jeunes. Ce fait suppose l'existence possible de demandes accueillies pour des motifs économiques qui servent à fournir des prestations de transition vers la retraite comme on l'a signalé dans une autre étude récente¹⁰⁶.

La CPP Disability Incidence Study conclut que diverses causes expliquent l'augmentation du nombre de prestataires, notamment une meilleure connaissance du PPIRPC de la part du public, des changements des dispositions législatives qui assurent des prestations supérieures et autorisent la présentation de demandes de prestations passées et le fait que les responsables de l'aide sociale provinciale et les fournisseurs d'assurance-invalidité à long terme privée incitent les prestataires à présenter une demande de prestations du PPIRPC.

Expérience internationale : Dans d'autres pays, on s'inquiète également de l'existence de demandes accueillies pour des motifs économiques, en particulier dans les pays où l'on utilise une définition large de l'invalidité, notamment un vaste éventail de critères professionnels.

Historiquement, les Pays-Bas ont été l'un des pays où la définition de l'invalidité a été la plus large (c-à-d. que les prestations sont accordées en fonction du pourcentage de perte de capacité de revenu). Dans le programme d'assurance-invalidité de l'État des Pays-Bas, cela s'est reflété non seulement par le fait qu'on tient compte d'une multiciplicité de caractéristiques personnelles quand on règle les demandes, mais également par le fait que le processus décisionnel prend en considération des aspects comme les caractéristiques du marché du travail et la conjoncture économique. En ce sens, les prestations d'invalidité des Pays-Bas ont souvent constitué une forme d'assurance-chômage pour les personnes atteintes de handicaps légers qui conservent de bonnes capacités de travail. On a remarqué le même problème dans d'autres pays comme l'Australie et le Royame-Uni.

L'expérience internationale montre qu'une telle approche des prestations d'invalidité n'est pas viable à long terme sur le plan budgétaire. Par exemple, de telles pratiques ont entraîné une expansion remarquablement rapide du nombre de prestataires du programme néerlandais. Résultat : en 1987 et 1993, on a réformé de fond en comble le régime néerlandais d'assurance-invalidité de l'État en restreignant beaucoup l'admissibilité au programme, et en particulier, en utilisant des facteurs professionnels et socio-économiques dans le règlement des demandes de pensions d'invalidité.

De même, au cours des dernières années, le Royaume-Uni et l'Australie ont également remanié leur programme d'assurance-invalidité de l'État afin de pouvoir recourir à une définition plus médicale de l'invalidité dans le cadre d'une réduction générale du programme. Ces tendances portent à croire que, quelle que soit la mesure dans laquelle le PPIRPC permet ou favorise l'approbation des demandes pour des motifs économiques ou de préretraite¹⁰⁷, il serait pertinent d'examiner cet aspect du programme en fonction de l'expérience future que l'on aura avec les nouvelles lignes directrices liées au règlement des demandes adoptées en 1995. Les données n'étaient pas disponibles pour quantifier l'importance du rôle des demandes accueillies pour des motifs économiques à la hausse en demande de prestations du PPIRPC.

3.5 Règlement des demandes

La présente section porte sur les questions d'évaluation suivantes. Les critères sont-ils appliqués d'une façon constante et équitable par les médecins et les comités d'appel? Les demandes sont-elles évaluées convenablement?

On a laissé entendre que l'un des facteurs principaux qui ont mené à l'accroissement des prestations d'invalidité est le règlement plus généreux des demandes au PPIRPC. Par exemple, la Disability Incidence Study, étude interne de DRHC, laisse supposer que quelque 3 % des prestations d'invalidité versées en 1994 ne respectaient pas les lignes directrices en matière de règlement des demandes¹⁰⁸. De plus, la persistance du haut niveau d'annulation des décisions initiales concernant des demandes de prestations du PPIRPC semble indiquer que l'interprétation de la définition en vigueur à l'époque de l'invalidité a, par le passé, varié d'une instance à l'autre, avec une interprétation plus stricte en première instance. Par contre, un examen aléatoire des dossiers du RPC, effectué en 1995 évaluait d'une manière positive la constance des procédures administratives, sans pour autant fournir de données sur le rôle des facteurs socio-économiques dans le règlement des demandes, sur l'étendue de l'admissibilité ou sur les indicateurs de l'employabilité des demandeurs¹⁰⁹. De même, les vérifications des dossiers au fil des années ont permis de trouver peu de preuves de fraude dans le cadre du PPIRPC. Depuis, si la CPP Disability Incidence Study a indiqué qu'une partie des demandes traitées par le PPIRPC en 1994 concernait peut-être des personnes qui n'étaient pas touchées par la définition de l'invalidité du PPIRPC, (c.-à-d. qui n'étaient pas régulièrement incapables de détenir une occupation véritablement rémunératrice), elle a néanmoins tiré la conclusion selon laquelle ces demandes constituaient une très modeste partie de la croissance du nombre de demandes.

3.5.1 Comparaison du PPIRRQ et du PPIRPC

On a analysé les données de l'ESLA de 1991, qui portent sur les limitations d'activité des Québécois et des autres Canadiens, dont une partie pourrait être liée à l'invalidité. Cette étude préparatoire partait du principe selon lequel on pourrait déterminer les points communs ou les différences au chapitre des critères du PPIRPC et du PPIRRQ en étudiant les caractéristiques des personnes à qui l'on a versé des prestations. On pourrait affirmer que l'analyse permet de jeter un regard sur l'administration du PPIRPC. On a utilisé la méthode multidimensionnelle de l'analyse discriminante¹¹⁰. Voici les principaux résultats :

• Critères objectifs : l'analyse semble indiquer que les facteurs objectifs (tirés de l'ESLA de 1991 — auto-évaluation des limitations d'activité) pourraient être utilisés, avec une précision d'environ 80 %, pour prédire quelles personnes dont l'activité est limitée seraient admissibles au PPIRPC et au PPIRRQ, dans la mesure où l'on a recours aux mêmes facteurs généraux pour les deux programmes (par ex. : l'âge, le nombre et le type d'obstacles à l'activité, le besoin de soutien dans les activités quotidiennes, etc.)¹¹¹.
• Constance de l'écart entre le PPIRPC et le PPIRRQ : l'analyse indique que le PPIRPC et le PPIRRQ appliquent, dans l'ensemble, des critères comparables. Par conséquent, la plupart des personnes (environ 80 %) qui auraient été admissibles à l'un de ces programmes possédaient les caractéristiques qui permettaient de prédire l'admissibilité à l'autre programme. (Les auteurs de l'évaluation estiment que l'écart de 20 % découle du fait que le PPIRRQ donne la priorité aux travailleurs plus âgés, alors que le PPIRPC accorde une quantité relativement plus élevé de prestations aux travailleurs plus jeunes.)
• Générosité des programmes : les auteurs de l'analyse avançaient que, dans l'ensemble, le PPIRPC était un peu plus généreux que le PPIRRQ. L'analyse donne à penser qu'un plus grand nombre de prestataires du PPIRPC que du PPIRRQ s'assimilent à des personnes handicapées qui travaillent à temps plein . Dans l'ensemble, on estimait le nombre de prestataires qui pourraient probablement travailler à temps plein à environ 10 % pour le PPIRPC et à environ 7 % pour le PPIRRQ. Toutefois, il était généralement plus probable que les prestataires du PPIRPC que ceux du PPIRRQ soient atteints d'une invalidité grave.

3.5.2 Prestations octroyées pour des motifs économiques — comparaison temporelle

Une analyse supplémentaire a été menée afin de déterminer à quel point l'administration, ou le règlement plus laxiste des demandes, semble être un facteur qui donne lieu à l'attribution de «prestations pour des motifs économiques» et, par conséquent, joue un rôle dans la hausse et la fréquence des demandes entre 1991 et 1994.

Les auteurs de cette analyse, même s'ils reconnaissent que l'admissibilité au PPIRPC fait appel à un grand nombre de considérations au chapitre de l'invalidité, de la durée et de l'aptitude au travail, ont mis l'accent sur le seul indicateur disponible au moment de l'évaluation, soit une mesure de l'ampleur de l'invalidité. Même si elle n'avait été réalisée qu'à titre indicatif, cette analyse abordait néanmoins la question essentielle de la perception des méthodes du PPIRPC par le public.

Aux fins de cette analyse, on a comparé le nombre limitations d'activité énoncées par les prestataires du PPIRPC dans le cadre du sondage sur les prestataires du PPIRPC de 1995 aux réponses fournies par les prestataires qui ont participé à l'ESLA de 1991. L'analyse fusionnait les indicateurs (les mêmes pour les deux sondages) en un seul indicateur, soit le nombre moyen de limitations d'activité¹¹², déclaré par les répondants du PPIRPC à l'occasion de l'ESLA de 1991 et du sondage sur les prestataires du PPIRPC de 1995¹¹³.

Le sondage réalisé auprès des prestataires du PPIRPC en 1995 indiquait un plus fort niveau de limitations d'activité pour ces répondants, avec un nombre moyen de réponses où l'on déclarait une invalidité plus élevé que dans le cas des répondants de 1991¹¹⁴.

Analyse : Il n'existe aucune preuve selon laquelle les prestations accordées pour des motifs économiques ont contribué d'une manière importante à la croissance du nombre de demandes présentées dans le cadre du PPIRPC entre 1991 et 1994. L'analyse de l'ESLA, par contre, laisse croire que les deux programmes (PPIRPC et PPIRRQ) versent des prestations à un petit nombre de personnes, néanmoins visible, qui seraient éventuellement aptes au travail (voir la section 3.8.2), si l'on en juge d'après le comportement de la personne atteinte du niveau général semblable de caractéristiques d'invalidité qui occupe un emploi.¹¹⁵

Cette conclusion et celles qui précèdent attirent l'attention sur le besoin de déterminer à quel point et comment le processus du PPIRPC encouragerait ou pas l'attribution de prestations pour des motifs économiques. Afin de répondre à ce besoin, on suggère de procéder à un examen permanent complet des demandes et des dossiers, tel que décrit à la section 4.9, ci-dessous.

3.5.3 Quelques comparaisons internationales

Il est probable que le système de règlement des demandes du PPIRPC pourrait tirer avantage de l'expérience du PPIRRQ et des autres pays en ce qui a trait à la conception d'outils et de normes de règlement destinés à aider les décideurs. Des efforts importants ont été déployés au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, aux États-Unis et au Québec afin de concevoir des lignes directrices très détaillées sur le règlement des demandes. Le PPIRPC, pour sa part, a été critiqué en raison de son besoin de normes et de lignes directrices plus claires et plus objectives sur le règlement des demandes¹¹⁶.

De nouvelles lignes directrices sur le règlement des demandes, datées de septembre 1995, ont été introduites au sein du PPIRPC afin de répondre à ce besoin. Les nouvelles lignes directrices précisent l'interprétation de la législation, de la jurisprudence des instances d'appel et des politiques portant sur le règlement des demandes. On s'attend à ce que ces nouvelles lignes directrices permettent une application plus uniforme des politiques sur le règlement des demandes, et apportent des précisions à l'égard d'éléments importants du processus de règlement des demandes, comme la prépondérance des critères médicaux.

Les nouvelles lignes directrices du PPIRPC semblent moins complètes, toutefois, que les outils de règlement des demandes conçus dans d'autres pays, par exemple : le système informatique néerlandais permettant de jumeler les capacités fonctionnelles avec les exigences des emplois; le nouveau critère britannique qui évalue les limitations fonctionnelles des prestataires dans 15 activités liées au travail; le guide détaillé de règlement des demandes que prépare actuellement le PPIRRQ pour ses évaluateurs; ou le guide de référence des exigences professionnelles que prépare actuellement l'American Social Security Administration.

Le fait que le nombre de premières décisions annulées ait toujours été moins élevé au PPIRRQ (surtout au deuxième palier d'appel), semble dénoter une meilleure application des normes et lignes directrices liées au règlement des demandes et un processus de prise de décisions plus constant. Le PPIRRQ s'appuie largement sur des normes internationalement reconnues pour évaluer les conditions menant à l'invalidité, et exclut les critères professionnels du processus de règlement des demandes afin d'assurer une plus grande constance dans la prise de décisions.

Certains intervenants ont laissé entendre que l'on donnait trop de poids au rapport des médecins des prestataires. On estimait que de nombreux médecins avaient tendance à répondre aux évaluations du PPIRPC en tenant compte des intérêts de leurs patients au lieu de présenter les preuves médicales d'une manière totalement impartiale. Les intervenants s'opposaient non pas à la preuve médicale elle-même, mais au fait d'appuyer le règlement de la demande uniquement sur le rapport du médecin du patient, plutôt que sur l'évaluation médicale indépendante, même si les directives adressées aux médecins mettaient l'accent sur des normes médicales objectives et ne leur demandaient pas de se prononcer sur l'invalidité de la personne.

Dans le même ordre d'idées, le PPIRRQ se distingue d'une manière particulièrement importante dans ses méthodes de règlement des demandes par son recours plus fréquent aux examens médicaux indépendants à l'étape de l'examen administratif afin d'obtenir des preuves de l'état de santé des prestataires. On a laissé entendre que cet aspect contribuait largement au faible taux d'annulation des premières décisions au PPIRRQ. Cette méthode semble contribuer à assurer une plus grande constance du processus de règlement des demandes, et ce, d'une manière équitable.

Les pratiques administratives liées au règlement des demandes de prestations du PPIRPC entraînent des retards et l'accumulation des demandes. On met tellement de temps à étudier les demandes de prestations du PPIRPC et à rendre une décision que des changements d'ordre législatif, économique ou autres exigent une nouvelle étude du dossier. Les auteurs de l'évaluation n'étaient pas en mesure d'étudier pleinement cette question des retards.

3.5.4 Analyse du règlement des demandes

Dans l'ensemble, ces conclusions qui comparent les clientèles du PPIRPC et du PPIRRQ, et les données sur les prestataires du PPIRPC de 1991 et 1995 laissent croire que le processus de règlement des demandes est généralement objectif et prévisible, et que celui du PPIRPC est généralement comparable à celui du PPIRRQ¹¹⁷.

Le projet de remaniement des Programmes de la sécurité du revenu (remaniement) a abordé, dans une certaine mesure, les améliorations à apporter au PPIRPC à l'égard du règlement des demandes et de la structure d'appel. Le projet de remaniement introduira de nouvelles ressources informatiques dont le programme a grand besoin (le programme combine depuis de nombreuses années un système de «dossier papier» des années 1960 et du matériel informatique des années 1970), et mettra en oeuvre une restructuration afin d'améliorer l'accès des clients au programme. On prévoit que le projet de remaniement, qui est déjà à demi-terminé, se terminera en 1997¹¹⁸.

D'autre mesures ont été prises afin d'améliorer le règlement des demandes, comme la mise en oeuvre, en septembre 1995, de nouvelles lignes directrices sur le règlement des demandes, qui précisent la prépondérance des critères médicaux aux fins du règlement des demandes. On doit concevoir un cadre de travail qui permettra d'harmoniser les nouvelles lignes directrices sur le règlement avec des paramètres de référence qui permettent aux évaluateurs de prendre une décision quant à l'invalidité. De meilleures méthodes ont été mises en oeuvre dans le but de constituer des dossiers plus complets au premier niveau ou au niveau de la révision administrative (premier niveau d'appel). L'analyse de dossiers et la collecte de données jouent un rôle de premier plan dans la réduction du nombre de décisions initiales annulées en appel.

Besoin de meilleurs renseignements sur le programme : Toutefois, cette recherche est uniquement indicative, parce que l'échantillon de l'ESLA est limité, que les données provenant du sondage de 1995 auprès des prestataires étaient superficielles, qu'il existait d'autres différences entre les deux sondages, et que de nombreuses questions restent à préciser. Cette incapacité de tirer de solides conclusions découle en grande partie de l'absence de certains types de renseignements sur le processus de règlement des demandes, essentiels à l'assurance de la qualité et à la gestion stratégique du PPIRPC.

Le PPIRPC a toujours effectué un grand nombre de révisions de la prise de décisions administratives du programme (méthodes et résultats), mais ces révisions n'ont jamais fourni de renseignements continus sur la qualité des méthodes de règlement des demandes et sur le rôle que jouent les facteurs clés dans le règlement. Prenons, par exemple, le récent examen aléatoire, qui s'est sûrement révélé très utile pour les chefs de service par son examen des aspects opérationnels du règlement des demandes (traitement de décisions sur l'admissibilité, classement de permissions, formulaires, etc.). Par contre, il n'a pas fourni (et ce n'était sûrement pas son but) de renseignements qui seraient utiles à la gestion stratégique du programme¹¹⁹ (le type de données qui permettraient de mesurer l'étendue des prestations octroyées pour des motifs économiques, de fournir une image impartiale du processus de prise de décisions, de mesurer précisément l'étendue de l'invalidité et de l'employabilité des demandeurs, et d'assurer la qualité du règlement des demandes).

De tels renseignements stratégiques seraient très utiles au programme, et permettraient aux décideurs d'aborder les questions liées au coût et au caractère adéquat du programme. De plus, c'est de ce type de données dont nous avons besoin pour assurer une évaluation continue du programme (par exemple, pour commencer à regrouper les données fondamentales d'exploitation, qui devrait avoir lieu dans environ quatre ans).

Par conséquent, afin d'étudier plus en détail cette question, au regard de l'utilisation de toute la gamme de critères de règlement des demandes du PPIRPC, il serait peut-être utile, à la lumière de la récente introduction de normes de règlement plus rigoureuses (voir la section 4.9), d'élaborer un programme continu d'examen des demandes/ dossiers. Un tel exercice permettrait aussi de déterminer le rôle que joue l'attribution de prestations pour des motifs économiques dans l'accroissement du nombre de demandes, surtout pour le groupe des prestataires à l'âge de la préretraite.

Les données disponibles laissent croire que l'administration du PPIRPC a été relativement constante au chapitre du règlement des demandes des prestations du PPIRPC au cours des dernières années (malgré les ressources limitées et un système désuet constitué en grande partie de dossiers papier). La recherche documentaire de l'évaluation a indiqué que les vraies causes de l'accroissement du nombre de demandes au PPIRPC sont les fluctuations économiques, les changements apportés à la législation et le vieillissement de la population.

3.6 Appels

La présente section porte sur une question d'évaluation précise, qui se lit comme suit : Les commissions d'appel et les médecins appliquent-ils les critères d'une manière constante et équitable?

Les prestataires dont la demande de prestations du PPIRPC a été refusée peuvent interjeter appel de la décision. Jusqu'à tout récemment, on comptait quatre voies d'appel : devant le ministre (niveau d'appel visé par l'article 81), les tribunaux de révision (visé par l'article 82), la Commission d'appel des pensions (visé par l'article 83), et la Cour fédérale du Canada. Pour les deux derniers, le prestataire doit demander et recevoir une autorisation d'en appeler.

On a récemment rationalisé le niveau d'appel visé par l'article 81, qui est devenu un examen administratif où le prestataire peut présenter des renseignements supplémentaires afin d'appuyer sa demande de prestations. Ce changement découle du fait que, par le passé, le demandeur présentait souvent de nouveaux éléments de preuve, ou des preuves mises à jour, à l'occasion de l'appel. Au premier niveau d'appel, ces nouveaux éléments de preuve donnaient souvent lieu à l'attribution de prestations avant la mise en oeuvre d'un autre processus de révision. En général, «on peut affirmer qu'un grand nombre, peut-être même la plupart, des demandes accueillies en appel [...] découlent de la présentation de renseignements supplémentaires par le demandeur [...].»¹²⁰.

Plus l'instance d'appel est élevé, plus son fonctionnement est officiel, et on a laissé entendre que ces instances avaient tendance à faire reposer le fardeau de la preuve non pas sur le prestataire, mais sur l'appareil administratif qui cherche à maintenir le refus. Au niveau d'appel visé par l'article 81, celui du réexamen de la demande, la décision est rendue par un seul évaluateur, comme c'est le cas au moment de la première évaluation.

Aux instances supérieures, toujours plus de personnes participent à l'évaluation de l'appel. Au niveau des tribunaux de révision et de la Commission d'appel des pensions, un médecin prépare un dossier pour le tribunal ou la commission. Les tribunaux sont constitués de trois professionnels rémunérés et formés pour ce travail, y compris un médecin qualifié. Les Commissions d'appel des pensions (CAP) sont constituées de trois juges ou juges à la retraite; à ce niveau, on permet au demandeur d'être représenté par un avocat. Très peu d'appels sont interjetés devant l'appareil judiciaire. De plus, le Ministère peut en appeler devant la Commission d'appel des pensions de la décision d'un tribunal de révision d'attribuer des prestations, mais cela se produit rarement¹²¹.

Par comparaison aux programmes de la plupart des autres pays étudiés, le PPIRPC semble avoir toujours eu un taux d'appels très élevé (même si les données canadiennes et américaines sont assez comparables). Il existe un point de vue, surtout au sein des intervenants, selon lequel la structure d'appel du PPIRPC est «laxiste», et la persistance à en appeler auprès des divers niveaux d'appel donne généralement lieu à l'attribution de prestations. Un nombre élevé d'appels coûte cher au régime, et met en relief les lacunes du système de règlement des demandes. On s'inquiète aussi grandement du fait que certains prestataires doivent passer par une procédure d'appel longue et compliquée pour obtenir les prestations auxquelles ils ont droit.

La situation actuelle des appels concernant le PPIRPC découle peut-être en partie du fait que c'est au prestataire que revient la principale responsabilité de préparer son dossier, et que ce dernier pourrait au début négliger de préparer toutes les preuves qui permettraient une évaluation équitable. Par conséquent, l'élaboration du dossier est donc incomplète. En comparaison avec les méthodes de certains autres programmes décrits dans la comparaison internationale, la méthode du PPIRPC compte un certain nombre d'écueils, avec des décisions qui se fondent principalement sur une évaluation médicale que le demandeur doit organiser lui-même et sur tout autre renseignement que le demandeur a jugé bon d'inclure dans sa demande.

Par contraste, la méthode la plus répandue internationalement consiste à affecter des évaluateurs ou des équipes d'experts à un dossier, et de leur attribuer la responsabilité de s'assurer que les dossiers sont complets avant que la demande ne soit soumise à une évaluation. Cela donne lieu à un processus initial de règlement des demandes plus complet, où les décisions se fondent sur un dossier complet, ce qui, par conséquent, réduit le nombre d'appels et les coûts qui en découlent. Comme c'est le cas pour le règlement initial des demandes, il semble aussi que le processus d'appel pourrait devenir plus exigeant grâce à un recours accru aux médecins indépendants. Ces questions constituent les améliorations possibles qui pourraient être apportées au PPIRPC.

 

3.7 Recours abusif au programme et réévaluations

Les auteurs de l'évaluation ont étudié la question suivante : Existe-t-il (et si oui, dans quelle mesure) des cas de recours abusif aux prestations d'invalidité (p. ex., versement de prestations à des personnes qui n'y ont pas droit)?

3.7.1 Recours abusif au programme

Les questions liées au recours abusif au régime et au programme ont occupé une place importante dans les discussions sur le PPIRPC, tout particulièrement à la lumière du taux de demandes de prestations du PPIRPC qui augmente rapidement. Même si quelques intervenants qui ont été interrogés dans le cadre de l'évaluation ont laissé entendre qu'il y avait un recours à la fois excessif et abusif au PPIRPC, la plupart d'entre eux ont déclaré qu'il y avait peu de preuves concrètes qui permettaient de conclure que ce phénomène était très répandu. Ce point de vue correspond aux conclusions des vérifications administratives précédentes, selon lesquelles le recours frauduleux au PPIRPC est rare.

Les recours abusifs auxquels avaient conclu les vérifications découlaient généralement d'un abus involontaire ou de pratiques juridiques douteuses. On a laissé entendre que les principaux motifs d'abus sont les suivants : acceptation de trop-payés, ignorance de la responsabilité de déclarer les paiements de prestations en double, ou l'omission de déclarer son retour au travail.

Toutefois, certains fournisseurs de prestations d'invalidité à long terme ont laissé entendre que des recours abusifs au PPIRPC découlent de l'acceptation de demandes non admissibles, ce qui, doublé d'une absence de réévaluation, donne lieu à un certain nombre de prestations versées à des prestataires non admissibles. Selon les informateurs clés en matière de prestations d'invalidité à long terme, la mise en place d'une réévaluation régulière et d'un système efficace de partage des renseignements et de coordination réglerait ce problème.

Puisqu'un certain nombre de personnes estiment qu'il existe des cas de recours abusif au PPIRPC, que le gouvernement désire administrer ces programmes d'une manière efficiente, et qu'il y a lieu de penser que jusqu'à 3 % des dossiers ont donné lieu à l'attribution de prestations injustifiées,¹²² il serait tout indiqué de prévoir une réévaluation systématique des demandes dans le cadre du PPIRPC. Comme on le souligne plus loin, de récentes initiatives de réévaluation fournissent des orientations des plus utiles.

3.7.2 Réévaluations

Les auteurs de l'évaluation ont étudié les questions suivantes : À quel point les méthodes de réévaluation permettent-elles de déterminer si une personne qui touche des prestations d'invalidité devrait continuer d'en recevoir? Les critères d'admissibilité applicables aux personnes qui touchent des prestations d'invalidité devraient-ils être suivis d'une manière plus rigoureuse? Quelles mesures doivent être prises afin de vérifier que les prestataires du PPIRPC sont toujours invalides, et ce, d'une manière efficiente? Les ressources limitées sont-elles un obstacle à des activités de suivi efficientes? Est-ce qu'une quantité suffisante de ressources est affectée aux réévaluations, à la réadaptation et aux enquêtes sur les fraudes?

Les dossiers des prestataires du PPIRPC n'ont pas été réévalués de manière systématique pendant la période antérieure à 1993; on supposait que, conformément à la législation sur le RPC, les prestataires étaient atteints d'une invalidité grave et prolongée et qu'ils ne seraient pas en mesure de retourner sur le marché du travail. On a aussi réaffecté des ressources au règlement des demandes afin de réduire le nombre de demandes en attente de traitement. On n'a effectué que des vérifications occasionnelles, qui indiquaient diverses erreurs administratives et, très rarement, des cas de fraude. Depuis 1993, toutefois, un projet spécial a donné lieu à l'accroissement des réévaluations, et mettait l'accent sur les prestataires dont la probabilité d'occuper un emploi rémunérateur était élevée. Dans le cadre de ce projet novateur et dynamique, les réévaluations visaient particulièrement les prestataires qui avaient le plus de chances de s'être rétablis, ce qui a donné lieu à un nombre relativement élevé d'interruptions de prestations.

Sur les 12 055 dossiers révisés entre mai 1993 et novembre 1995, 4 911 ont donné lieu à l'interruption des prestations, ce qui se traduit par une économie annuelle de prestations d'environ 45,2 millions de dollars, et l'identification de 14,7 millions de dollars supplémentaires de trop-payés à récupérer¹²³.

On a émis le point de vue selon lequel un manque de ressources a limité la composante de réévaluation de l'administration du PPIRPC. Un rapport préparé par le personnel chargé de la réévaluation du PPIRPC apporte des arguments en faveur d'un programme de réévaluation plus complet, et prévoit environ 4 000 cas d'interruption des prestations et des économies annuelles de 40 millions de dollars, ainsi que des répercussions cumulatives encore plus avantageuses pour l'avenir.

3.7.3 Conclusions sur le recours abusif et la réévaluation

Même si le recours abusif en soi et les erreurs semblent modestes, il semble tout indiqué d'étendre le volet de réévaluation du PPIRPC, comme on le soulignera dans la section 4.

 

3.8 Réadaptation et travail

3.8.1 PPIRPC et réadaptation

Voici un certain nombre de questions abordées dans la présente section : Les dispositions actuelles au chapitre des prestations d'invalidité favorisent-elles la réadaptation et la réinsertion dans la population active? Que fait-on en faveur de la réadaptation dans le cadre du RPC? Quel est le rapport entre les initiatives de réadaptation dans le cadre du RPC et celles prises dans le cadre des programmes provinciaux et fédéraux complémentaires (p. ex., le PRPH)?

Par le passé, le PPIRPC n'a mis l'accent ni sur la réévaluation ni sur la réadaptation. Les initiatives liées à la réadaptation dans le cadre du PPIRPC ont également été moindres que dans la plupart des autres pays, en partie parce qu'on supposait que les prestataires du PPIRPC pouvaient très bien être des handicapés permanents. Dans le cas des fournisseurs d'assurance-invalidité comme les commissions des accidents du travail et les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée, la réadaptation est une préoccupation très importante. Toutefois, au cours des dernières années, au PPIRPC, on a entrepris des efforts innovateurs dans ce domaine. De plus, il faudrait harmoniser tout nouvel effort du RPC dans le domaine de la réadaptation avec les programmes provinciaux complémentaires. Il serait également intéressant d'étudier la question du partage équitable des coûts de la réadaptation dans le cas des prestataires du PPIRPC et des autres programmes.

Le projet national de réadaptation professionnelle : En réponse au besoin d'un segment de réadaptation au sein du PPIRPC, on lançait en 1993 le projet national de réadaptation professionnelle (PNRP) du RPC dont les objectifs étaient¹²⁴ :

• de remettre sur le marché du travail, avec emploi rémunérateur, les clients du PPIRPC ayant terminé avec succès un programme de réadaptation professionnelle;
• de ramener ces clients à leur emploi pré-invalidité, avec leur employeur de l'époque; travail modifié auprès de l'ancien employeur; poste comparable auprès d'un nouvel employeur; ou autre travail approprié avec quelconque employeur; et
• d'encourager un mode de vie indépendant qui améliore la qualité de vie et l'estime de soi; permet au client de contribuer à l'économie et allège le besoin des prestations du PPIRPC.

La participation au PNRP se fait sur une base volontaire¹²⁵ et les récipiendaires de pension du PPIRPC ne sont présentement pas obligés de participer, même s'ils font partie de la catégorie de clients en principe aptes à retourner travailler une fois la réadaptation terminée. Les clients continuent à recevoir les prestations du PPIRPC au cours de leur participation au projet.

Les présents critères de sélection du PNRP sont les suivants :

• le bénéficiaire doit être âgé de moins de 50 ans;
• il ne doit pas recevoir de prestations selon le projet de loi C-57 permettant des réclamations rétroactives;
• il doit posséder un niveau raisonnable de scolarité et des compétences transférables¹²⁶; et
• le bénéficiaire doit afficher un état de santé stable, sans maladie terminale.

Les services du PNRP sont offerts par un réseau de onze (11) conseillers en réadaptation, répartis dans la plupart des provinces. Ces conseillers indépendants sont responsables de la gestion du processus de réadaptation des clients, y compris l'évaluation du potentiel de réadaptation, la mise au point d'un programme de réadaptation, en collaboration avec le client, et l'appui à ce dernier tout au long du processus de réadaptation. Les directeurs du PNRP (personnel du PPIRPC) voient à la sélection des clients, l'approbation des plans de réadaptation et la supervision du travail des conseillers. Le PNRP défraie les coûts des services de réadaptation. Ces services peuvent comprendre notamment la mise à jour des études secondaires, la formation au travail à court terme, les programmes d'éducation officiels, le conditionnement physique et l'offre d'instruments d'aide physique. Le PNRP a nécessité des activités de communication importantes telles la publication d'une brochure sur le projet et la liaison avec les organismes non-gouvernementaux en vue de publiciser ses services.

Le PNRP, avec un budget de 6 million de dollars, a fourni des services de réadaptation à environ 623 bénéficiaires du PPIRPC, affichant tous le potentiel de retourner sur le marché du travail. Projet de trois ans à ses débuts (1994-1996), le PNRP se poursuivra jusqu'à la fin de l'exercice financier de 1996-1997.

Résultats de l'évaluation du PNRP :¹²⁷ Les conclusions tirées d'une évaluation du PNRP effectuée au cours de l'été 1996 sont les suivantes :

• Le PNRP a réussi à démontrer que la présence d'un segment de réadaptation au sein du PPIRPC s'avérait pratique, rentable et avantageux pour la société.
  • Comme l'indique la pièce 19, le PNRP a enregistré un taux de succès relativement élevé de 41 %, 160 des 391 candidats ayant terminé le projet ou s'étant depuis retirés du projet. La majorité des autres 227 candidats participant toujours au projet, il reste à déterminer le succès global de l'initiative.
  • La réadaptation de ces 160 clients devrait entraîner des économies de 4,6 millions de dollars après trois ans, de 15 millions de dollars après dix ans et d'environ 30 millions de dollars lorsque les clients réadaptés du PPIRPC atteindront l'âge de la retraite, prenant pour acquis qu'ils ne rejoindront pas les rangs des prestataires invalides du PPIRPC¹²⁸.
  • Un sondage effectué auprès des clients et appuyant l'évaluation du PNRP a révélé qu'environ 60 % des participants au projet ayant terminé leur réadaptation avec succès ont trouvé un emploi, environ deux tiers de ces derniers ayant décroché des emplois à temps plein au moment du sondage (mai 1996)¹²⁹.
    

Pièce 19 Projet national de réadaptation professionnelle du PPIRPC Nombre et proportions de cas de réussite, d'échec, en cours

État	1993/94	1994/95	1995/96*	Total
Terminé (réussite)	16	41	103	160
Dossier clos (échec)	41	70	120	231
En cours	122	128	227	227
En appel	0	3	2	5
Total	179	242	452	623

• L'évaluation appuie le bien-fondé d'un segment de réadaptation permanent au sein du PPIRPC. Il est possible de réaliser des économies importantes, même en ne réadaptant qu'un petit nombre de prestataires du PPIRPC. La réadaptation constitue de plus un mécanisme de gestion des dossiers efficace, utilisée par la plupart des autres fournisseurs d'assurance-invalidité.

  L'existence de certains services offerts dans le cadre du programme d'assurance-emploi, plus précisément l'aide au réemploi du Fonds d'investissement dans les ressources humaines (FIRH), n'éliminerait pas la nécessité d'une fonction de réadaptation à l'intérieur du PPIRPC. Toutefois, l'établissement de liens entre les deux programmes améliorerait les chances des clients de la réadaptation du PPIRPC qui tentent de réintégrer le marché du travail au terme de leur effort de réadaptation. En plus des services du FIRH, les services de l'a.-e. qui sont offerts à tous les Canadiens pourraient aider les bénéficiaires du PPIRPC à surmonter des obstacles à l'emploi (grâce entre autres aux services de counselling, au service de placement et à l'accès à l'information sur le marché du travail). Que le gouvernement fédéral continue d'offrir ces services ou qu'ils soient transférés aux provinces, ceux-ci pourraient servir de pont vers l'emploi pour les clients de la réadaptation du PPIRPC, ainsi que pour d'autres.

• En dépit de la réussite du programme, moins du tiers des clients ont déclaré avoir atteint leurs objectifs personnels de réadaptation. Ceci suggère que de nombreux participants ont vu dans le PNRP l'occasion de poursuivre une carrière (une occupation de leur choix), sans comprendre totalement que le but du projet était l'acquisition de compétences fondamentales pour l'intégration au marché du travail moyennant des frais raisonnables.
• L'évaluation du PNRP a également révélé des obstacles systémiques à l'assurance de services efficaces et rentables :
  • la perception que la réadaptation n'est pas clairement présentée aux bénéficiaires comme une option au moment du contact initial avec le programme;
  • des variations importantes dans la qualité des services et des coûts moyens par client;
  • des inquiétudes de la part de certains conseillers en réadaptation face au manque de politiques définies concernant les types de services couverts et les retards dans l'approbation des plans de réadaptation;
  • les renseignements reliés à la réadaptation ne sont pas rassemblés d'une façon systématique par le programme en vue de faciliter la sélection des candidats; et
  • les limites de données empêchent une évaluation adéquate de l'ampleur optimale d'un segment de réadaptation au sein du PPIRPC.
• L'évaluation du PNRP n'a pu offrir de réponse claire à savoir si l'on devrait rendre la réadaptation obligatoire ou volontaire; voir à l'application des règlements contribuerait à traiter les bénéficiaires de façon équitable mais pourrait entraîner des coûts considérables au programme tandis que la menace de non conformité serait en conflit avec des principes professionnels établis visant à encourager les clients les plus motivés à participer;
• Tout segment de réadaptation permanent au sein du PPIRPC devrait être accompagné de bon nombre de changements conçus pour assurer le succès d'une "mission de réadaptation" au sein des opérations du PPIRPC. Ceci pourrait inclure une communication améliorée pour faciliter les processus de réadaptation et informer les bénéficiaires des buts de réadaptation du PPIRPC, dès la demande initiale auprès du programme. De plus, il serait possible d'apporter des améliorations importantes dans le secteur de la sélection des clients, y compris :
  • un rassemblement amélioré des données relatives à la réadaptation, de la demande initiale de prestations du PPIRPC (par exemple l'utilisation du questionnaire de profil professionnel) et des processus de suivi supérieurs en vue d'identifier les occasions de réadaptation une fois l'état de santé des prestataires stabilisé;
  • un mécanisme de dépistage plus rentable affichant des critères fondamentaux qui s'appuieraient sur une base de renseignements améliorée pour les revues de réadaptation éventuelle continue des prestataires du PPIRPC¹³⁰;
  • des incitations à travailler plus fortes au sein du PPIRPC et des politiques pour encourager l'expérimentation en milieu de travail (travail à temps partiel, périodes de recherche d'emploi plus longues¹³¹;
  • des ententes de partage de coûts avec les autres fournisseurs de services (compagnies d'assurance privées, Commissions des accidents de travail) ne sont en place que pour une fraction des clients. Il est nécessaire d'accroître les efforts de communication pour expliquer le concept du PNRP aux autres fournisseurs de services et de négocier avec eux davantage d'ententes de partenariat.

3.8.2 «Le marché» de la réadaptation au sein du PPIRPC

Le marché de la réadaptation au sein du PPIRPC est vaste. Voilà ce que révèlent les opinions exprimées par les intervenants et les répondants de l'enquête que Statistique Canada a effectué auprès des prestataires du PPIRPC en 1995. Ce «marché» existe en partie en raison de la structure d'âge des prestataires du PPIRPC. Au cours des dernières années, on a accordé des prestations à un nombre de plus en plus grand de jeunes demandeurs (actuellement, environ 50 % des prestataires du PPIRPC ont moins de 55 ans, et presque la moitié de ceux-ci, moins de 45 ans). On ne peut pas sous-estimer les économies potentielles, en particulier du fait que les plus jeunes prestataires constituent un poids financier permanent pour le PPIRPC puisque les prestations sont payables jusqu'à l'âge normal de la retraite.

Expériences et perceptions des prestataires : Comme prévu, les prestataires du PPIRPC ont eu très peu recours à la réadaptation professionnelle comme le montre l'enquête de 1995 sur les prestataires du PPIRPC. En effet, ces derniers connaissent très peu la réadaptation professionnelle. Seulement 7,3 % des prestataires du PPIRPC rejoints par l'enquête de 1995 ont déjà participé à un programme de formation professionnelle (réadaptation professionnelle) depuis qu'ils ont commencé à toucher des prestations du PPIRPC, conclusion conforme au fait que le PPIRPC n'a jamais eu de programmes de réadaptation dans le passé.

Selon l'enquête de 1995 sur les prestataires du PPIRPC, 69,3 % des répondants ont affirmé être totalement incapables de travailler maintenant ou à l'avenir. Toutefois, 30,7 % ont affirmé être incapables d'effectuer quelque travail que ce soit maintenant, mais peut-être pouvoir le faire à l'avenir, ou être capables de travailler, mais être limités quant à la nature du travail qu'ils peuvent effectuer ou à sa quantité. Cette minorité importante de prestataires du PPIRPC — trois sur dix — croyait être jusqu'à un certain point capable de reprendre le travail et d'occuper un emploi régulier¹³².

La plupart de ceux qui voulaient travailler ont affirmé avoir besoin de réadaptation professionnelle pour retourner au travail (76,3 %), tandis que 23,7 % ne croyaient pas avoir besoin de formation. Le travail à temps partiel et le travail à temps plein intéressaient le même nombre de participants. Au sein du sous-groupe des prestataires du PPIRPC qui pourraient être en mesure de retourner au travail, mais qui ne travaillaient pas actuellement, 88,2 % ont affirmé qu'ils aimeraient retourner au travail si ce dernier était compatible avec leur handicap.

Dans l'ensemble, un pourcentage étonnamment élevé de prestataires du PPIRPC ont exprimé le désir de travailler, et dit être également prêts à entreprendre un programme de réadaptation et de formation pour y arriver. De plus, les conclusions pertinentes soulignées précédemment portent à croire qu'il est possible qu'un grand nombre des prestataires du PPIRPC se réadaptent et retournent au travail. Par exemple, comme on l'a souligné au moyen des données de l'ESLA de 1991, de nombreuses personnes handicapées et souffrant de limitations d'activité comparables à celles signalées par l'enquête sur les prestataires du PPIRPC subviennent à leurs besoins et à ceux de leur famille en travaillant (36 % des personnes souffrant de limitations d'activité au Québec, et 45,6 % des personnes souffrant de limitations d'activité dans les autres provinces ont affirmé avoir travaillé à temps plein en 1991). Et on a estimé qu'environ 10 % des prestataires du PPIRPC étaient, en général, capables de retourner au travail à temps plein.

La réadaptation professionnelle intéressait une importante minorité des prestataires du PPIRPC interrogés dans le cadre du sondage effectué par Statistique Canada en 1995. Environ 25 % des répondants s'intéressaient à la réadaptation professionnelle, 38,7 % ne manifestaient aucun intérêt et 36,3 % se disaient tout à fait incapables d'entreprendre une formation.

Ces chiffres sont conformes au modèle traditionnel du PPIRPC, qui permet à bon nombre de ses prestataires de continuer à toucher des prestations quand leur aptitude au travail ou d'autres facteurs (p. ex. Les innovations technologiques) leur permettraient d'occuper un emploi lucratif. Nombreux sont ceux qui aimeraient voir changer cet état de choses notamment les intervenants soucieux des coûts du programme et ceux qui estiment que le PPIRPC devrait favoriser l'autonomie et le développement des personnes atteintes d'invalidité. L'expansion des efforts de réadaptation pourrait donc contribuer grandement au perfectionnement du programme et à l'efficacité des services.

3.8.3 À quel moment doit-on entreprendre la réadaptation?

Contrairement au PPIRRQ, le PPIRPC ne mentionne pas, dans sa définition de l'invalidité, que la déficience ou l'invalidité doit être permanente. Il applique plutôt un critère «d'un an » au moment de déterminer si un prestataire est admissible à des prestations d'invalidité. Ainsi, les prestataires qui ont des chances de guérison ne sont pas systématiquement exclus du programme, comme cela semble être le cas pour le PPIRRQ. De plus, comme on accorde une importance à certains facteurs comme l'âge, l'expérience et la scolarité des prestataires dans le processus du règlement des demandes, de nombreux bénéficiaires devraient avoir des chances de réadaptation s'ils reçoivent les soins appropriés.

Toutefois, le processus actuel de réadaptation du PPIRPC débute, le cas échéant, bien après le versement des premières prestations, au lieu de faire partie du processus décisionnel initial, ce qui entraîne des problèmes qui sont interreliés : 1) le client ne montrera probablement pas un potentiel de réadaptation s'il pense que cela pourrait avoir une incidence négative sur son admissibilité à une prestation et 2) selon les spécialistes de la réadaptation, le meilleur moment pour commencer une réadaptation professionnelle se situe immédiatement après le début de l'invalidité. Il y a habituellement un important décalage administratif entre la date du début de l'invalidité et le versement des prestations du PPIRPC. En ce qui concerne ce dernier point, les intervenants interviewés au cours de l'évaluation ont abondamment fait part de leurs préoccupations¹³³.

Étant donné la durée relativement longue du processus de demande, d'appel et d'approbation relatif au versement des prestations du PPIRPC, le travail de réadaptation ne débute pratiquement jamais au moment où les clients peuvent obtenir les meilleurs résultats. Pourtant, il est généralement reconnu que la réadaptation est la plus efficace lorsqu'elle débute immédiatement après le début de l'invalidité. Par conséquent, en raison du processus du PPIRPC, lorsque débute la réadaptation, c'est-à-dire après le versement des prestations du PPIRPC, il est souvent trop tard pour que les personnes handicapées puissent en retirer les avantages maximums.

Ces observations nous portent à croire qu'il faut élaborer de nouveaux concepts pour le programme pour rendre la réadaptation plus efficace en intervenant plus tôt. Également, on devra probablement créer de nouveaux liens entre les programmes (comme celui des prestations d'assurance-chômage en cas de maladie) afin de permettre l'identification des candidats à la réadaptation au moment le plus opportun. On devra toutefois déterminer quelle devrait être la responsabilité du PPIRPC dans le domaine de la réadaptation, compte tenu des compétences provinciales en cette matière et des responsabilités des employeurs en ce qui concerne les invalidités survenues en milieu de travail.

3.8.4 Comparaisons internationales en matière de réadaptation

D'autres pays offrent des programmes de réadaptation en plus des régimes d'assurance-invalidité de l'État, ainsi que des programmes plus vastes de sécurité du revenu destinés aux personnes handicapées. Ces programmes accordent souvent d'importantes prestations de maladie durant une période pouvant atteindre un an, avant que les prestataires ne reçoivent des prestations d'invalidité. De plus, ils versent habituellement des prestations d'invalidité partielle, dans le cadre du programme principal de prestations d'invalidité ou en vertu d'un programme différent. Par conséquent, la réadaptation est plus souvent étroitement associée aux prestations de maladie (comme en Suède) ou d'invalidité partielle (par exemple, aux Pays-Bas), qu'au programme principal de prestations d'invalidité.

Les liens entre le PPIRPC et les prestations de maladie de courte durée sont également moins efficaces que dans les programmes offerts par d'autres principaux partenaires commerciaux du Canada. Les Canadiens qui quittent un emploi à cause d'une maladie ou d'une blessure peuvent recevoir jusqu'à 15 semaines de prestations d'assurance-chômage (AC). Bien que la période technique d'attente précédant l'admissibilité au PPIRPC corresponde à cette période de 15 semaines et que, en théorie, les prestations de maladie de l'assurance-chômage soient versées dans l'attente de celles du PPIRPC, cette période est plutôt courte, particulièrement en raison des exigences relatives à la durée de l'invalidité, qui doit être d'au moins un an, et compte tenu des délais que peuvent exiger les processus d'appel et de règlement des demandes du PPIRPC.

La plupart des autres pays ayant fait l'objet de la comparaison (à l'exception des États-Unis) versent des prestations de maladie durant un an, et ont établi des mécanismes permettant une transition sans heurts du programme de prestations de maladie à celui des prestations d'invalidité. Certains pays (comme l'Allemagne et la Suède) se servent du programme de prestations de maladie pour identifier les candidats qui peuvent être réadaptés avant de les admettre au programme d'invalidité, une pratique qui n'a actuellement pas cours au sein du PPIRPC.

3.8.5 Conclusions sur la réadaptation

On ignore les avantages pouvant découler des programmes de réadaptation au Canada. Ils pourraient être moins nombreux que dans les pays offrant des prestations d'invalidité partielle ou de courte durée, mais pourraient être substantiels si l'on tient compte de l'âge moyen des bénéficiaires du PPIRPC, qui est peu élevé et tend à diminuer.

Néanmoins, le PPIRPC peut bénéficier de l'expérience d'autres pays comme l'Allemagne et l'Australie, en particulier lorsque le travail de réadaptation peut avoir des résultats probants pour les personnes handicapées, peu après le début de leur invalidité. Comme nous le mentionnons plus loin, on ne pourra atteindre l'objectif d'entreprendre la réadaptation au moment opportun que lorsque l'on aura examiné avec plus d'attention les liens entre le PPIRPC et les autres programmes comme les commissions des accidents du travail et le programme de prestations de maladie de l'assurance-chômage, qui sont plus susceptibles de traiter le dossier des personnes affichant des invalidités peu après le début de leur invalidité.

3.9 Coûts du programme et financement

Les questions d'évaluation particulières abordées dans cette section sont les suivantes : Quels sont les coûts comparatifs de la protection du PPIRPC et de celle du régime d'assurance-invalidité de longue durée? Pourquoi les dépenses relatives aux prestations d'invalidité ont-elles considérablement augmenté durant les dernières années, dépassant les prévisions du quatorzième rapport actuariel du RPC? Quelles sont les causes de l'augmentation des paiements de prestations du PPIRPC? Cette augmentation récente des paiements de prestations d'invalidité du RPC correspond-elle à une tendance permanente ou temporaire?

3.9.1 Coûts et augmentation des coûts de 1991 à 1994

Comme nous l'avons mentionné plus tôt, l'augmentation rapide du nombre de dossiers et de l'ensemble des coûts du PPIRPC constitue une préoccupation majeure. En effet, les coûts nominaux du programme ont bondi de 1,7 milliard de dollars en 1990 à environ 2,8 milliards de dollars en 1995. Nous avons déjà mentionné dans le rapport que ces augmentations de coûts ont un impact sur la stabilité budgétaire des fonds du RPC, d'où la nécessité d'augmenter les taux de cotisation afin de stabiliser le financement du programme¹³⁴.

Ce phénomène correspond à la montée en flèche des coûts de l'invalidité observée dans la plupart des pays industrialisés. Par exemple, les coûts nominaux du régime général d'assurance-invalidité du Royaume-Uni ont augmenté de 279 % entre 1984 et 1994; en Australie, ces coûts nominaux ont bondi de 246 % durant la même période; en Suède, on observe une augmentation de 139 % de 1983 à 1992; par ailleurs, on estime que les coûts du régime néo-zélandais ont augmenté de quelque 154 % durant cette période. On n'a signalé des augmentations modestes qu'en Allemagne (augmentation de 35 % de 1985 à 1994) et aux Pays-Bas, où on a également observé de légères hausses¹³⁵.

En effet, même les régimes d'assurance-invalidité de longue durée, toujours à la recherche de profits et disposant de puissants outils de réévaluation et de réadaptation, ont connu de fortes augmentations de coûts durant les dernières années. Par exemple, entre 1990 et 1993, les polices collectives d'assurance-invalidité de longue durée au Canada ont accru de 3,4 % la protection des travailleurs, mais la valeur totale en dollars des prestations versées par les compagnies d'assurance-invalidité de longue durée a bondi de 33,9 %, dépassant de loin le taux d'inflation durant cette période¹³⁶.

3.9.2 Comparaison des coûts du PPIRPC avec ceux des régimes d'assurance-invalidité de longue durée

Voici certaines des questions d'évaluation qui ont été posées : Quels sont les coûts comparatifs de la protection du PPIRPC et de celle des régimes d'assurance privés? Quelles sont les répercussions du programme de prestations d'invalidité de longue durée du RPC sur la couverture des régimes d'assurance privés? Quels effets l'absence de prestations d'invalidité du RPC aurait-elle eu, vraisemblablement, sur les taux de cotisation exigés par les régimes d'assurance-invalidité de longue durée pour assurer la même protection?

Les différences importantes entre le PPIRPC et les régimes d'assurance-invalidité de longue durée rendent toute comparaison difficile. Certaines de ces différences, qu'il est important de retenir, sont les suivantes :

• Les régimes d'assurance-invalidité de longue durée n'assurent une protection qu'à ceux qui occupent un emploi, alors que la protection du PPIRPC ne débute qu'après le versement de cotisations pendant une période minimale de deux ans et se poursuit après que l'assuré a quitté le marché du travail, jusqu'à ce qu'il soit âgé de 65 ans;
• Les régimes d'assurance-invalidité de longue durée versent habituellement des prestations à l'assuré durant deux ans, pourvu qu'il ne puisse occuper son propre emploi, et s'il ne peut «occuper n'importe quel emploi» après cette période, alors que le PPIRPC verse des prestations aux assurés qui ne peuvent occuper aucun emploi;
• La période d'attente des régimes d'assurance-invalidité de longue durée varie de un à 12 mois (généralement de quatre à six mois), période durant laquelle aucune prestation n'est versée, même si le bénéficiaire a été jugé admissible, alors que le PPIRPC commence à verser des prestations après une période d'attente de quatre mois à partir de la date de l'invalidité. Dans le cas des régimes d'assurance-invalidité de longue durée, les assurés reçoivent habituellement, durant la période d'attente, des prestations en vertu d'une assurance-maladie ou d'un congé de maladie, d'une assurance-invalidité de courte durée, d'une assurance-salaire ou du programme de prestations d'assurance-chômage en cas de maladie;
• Les prestations des régimes d'assurance-invalidité de longue durée constituent généralement de 40 à 80 % du salaire (généralement 70 %), selon qu'elles sont imposables ou non imposables, alors que les prestations du PPIRPC sont calculées selon un taux fixe, auquel on ajoute les revenus;
• On soustrait généralement le montant des prestations du PPIRPC de celui des prestations d'assurance-invalidité de longue durée. Par conséquent, les prestations réelles du régime d'assurance-invalidité de longue durée peuvent être inférieures au pourcentage indiqué, puisque ce dernier inclut le montant des prestations du PPIRPC;
• Contrairement au PPIRPC, les régimes d'assurance-invalidité de longue durée ne versent presque jamais de prestations aux enfants des bénéficiaires; et
• Leurs prestations sont très rarement indexées.

Parce que le PPIRPC ne procure pas un remplacement considérable du revenu à ceux qui reçoivent des revenus pré-invalidité élevés, les régimes d'assurance-invalidité de longue durée occuperont toujours une importante part du marché. Parmi les autres avantages du régime d'assurance-invalidité de longue durée, mentionnons la protection des assurés qui ne peuvent occuper leur propre emploi et la possibilité de combiner ce régime avec d'autres programmes de remplacement du revenu à court terme, comme le programme de prestations d'assurance-chômage en cas de maladie.

Comme le niveau de protection, la période d'attente et les autres dispositions varient énormément d'un régime d'assurance-invalidité à l'autre, il est impossible de chiffrer avec précision l'effet des taux de prestations d'assurance-invalidité de longue durée sur le PPIRPC. Dans l'ensemble, les primes des régimes d'assurance-invalidité de longue durée sont sans aucun doute beaucoup moins élevées qu'elles le seraient si le PPIRPC n'était pas le premier payeur¹³⁷. L'indexation intégrale en fonction du coût de la vie des prestations du PPIRPC accentue la différence, puisque chaque année, les prestations indexées de ce dernier sont soustraites du montant fixe habituellement versé par les régimes d'assurance-invalidité de longue durée.

3.9.3 Le PPIRPC et les RPA

Les prestations d'invalidité versées par les régimes de pension agréés (RPA) ne constituent pas une source considérable de revenu d'invalidité. Certains régimes à prestations déterminées stipulent qu'en cas d'invalidité, les prestations de retraite accumulées seront versées à titre de prestations d'invalidité. Le montant des prestations, qui dépend du nombre d'années de service, est donc généralement peu élevé. (Bien qu'il soit théoriquement possible d'établir le montant des prestations en fonction du nombre total d'années de service, très peu de régimes le font).

Les prestations d'invalidité maintenant offertes par les régimes à prestations déterminées correspondent aux prestations de retraite accumulées, en permanence, durant l'invalidité du bénéficiaire qui n'est pas obligé de verser des cotisations. Ces prestations ont un coût très peu élevé en raison de l'espérance de vie généralement moins longue du bénéficiaire handicapé. Avec les régimes à cotisations déterminées, on peut généralement obtenir de telles prestations, en versant au régime d'assurance-invalidité de longue durée des cotisations au moins équivalentes à celles versées par l'employeur et par l'employé au régime de pensions agréé, en plus du revenu versé au bénéficiaire par le régime d'assurance-invalidité de longue durée. Ainsi, le PPIRPC n'a pratiquement aucun effet sur les prestations d'invalidité versées par les RPA.

3.9.4 Coût net du PPIRPC pour le régime de transfert fiscal

Quel pourcentage de ces prestations est récupéré grâce au régime d'impôt et (ou) aux coûts moins élevés des programmes complémentaires?

Les effets de l'interaction entre le PPIRPC, le PPIRRQ, les programmes fédéraux complémentaires, comme le Supplément de revenu garanti (SRG), l'Allocation au conjoint et les régimes d'impôt fédéral et provinciaux, ont des répercussions sur le coût net assumé par les gouvernements fédéral et provinciaux pour le PPIRPC/PPIRRQ. Certains des effets d'interaction les plus importants sont les suivants :

• Les paiements de prestations du PPIRPC/PPIRRQ pourraient être soustraits de l'Allocation au conjoint et de l'Allocation au conjoint survivant¹³⁸, et du crédit d'impôt pour enfants, du crédit de TPS et des crédits d'impôt provinciaux;
• les prestations du PPIRPC/PPIRRQ réduisent le coût des programmes provinciaux comme les commissions des accidents du travail (dans certaines provinces), et les paiements d'aide sociale;
• une partie des prestations du PPIRPC/PPIRRQ est récupérée grâce à l'impôt fédéral-provincial; et
• les cotisations versées par les employés au RPC et au RRQ (dont une partie sert à payer les prestations du PPIRPC et du PPIRRQ) sont admissibles au crédit d'impôt fédéral marginal non remboursable de 17 % et à son équivalent, le crédit d'impôt provincial du Québec; les cotisations des employeurs sont généralement traitées comme des déductions dans le calcul de l'impôt sur le revenu des corporations.

Par conséquent, le coût net du PPIRPC/PPIRRQ correspond au total des prestations brutes, moins toute augmentation d'impôt sur le revenu et toute réduction du coût des autres programmes qui en découlent.

On a utilisé le progiciel Simulation-Calcul,¹³⁹ élaboré par la Politique stratégique de DRHC, afin d'estimer les sommes qui pourraient être récupérées grâce à l'impôt sur le revenu fédéral et provincial plus élevé et à des coûts moins élevés d'autres programmes du gouvernement fédéral, dont les prestations du PPIRPC et du PPIRRQ, ainsi que l'impact sur les revenus nets du gouvernement. Ces simulations effectuées pour l'année civile 1996 se fondent sur les taux d'imposition actuels des gouvernements fédéral et provinciaux (Pièce 20).

Pièce 20 Effets du PPIRPC et du PPIRRQ sur les recettes générales des gouvernements, 1996 (millions de dollars)

Programmes gouvernementaux	Montants retournés au gouv. fédéral	Montants retournés aux gouv. provinciaux	Montants retournés aux gouv. féd./prov.
Allocation au conjoint/SRG	60	-	60
Impôt sur le revenu	355	253	608
Autres programmes	19	-	19
Total	434	253	687
Moins les crédits du PPIRPC/PPIRRQ	(248)	(191)	(439)
Effet net sur les recettes générales du gouvernement	186	62	248

Les estimations démontrent que 434 millions de dollars de prestations du PPIRPC et du PPIRRQ ont été retournés au gouvernement fédéral sous forme de recettes fiscales plus élevées (355 millions de dollars), de dépenses moins élevées liées au Allocations au conjoint et au SRG (60 millions de dollars), et de coûts moins élevés d'autres programmes (19 millions de dollars). Cela représente environ 14 % des dépenses du PPIRPC/PPIRRQ durant l'exercice de 1996, dépenses qui sont estimées à 2,7 milliards de dollars pour le PPIRPC et à 415 millions de dollars pour le PPIRRQ. Un autre montant de 253 millions de dollars a été retourné aux provinces sous forme de recettes fiscales plus élevées, pour un total de 687 millions de dollars récupérés par les gouvernements fédéral et provinciaux grâce aux coûts moins élevés des programmes fédéraux ou aux récupérations fiscales fédérales-provinciales (environ 22 % des dépenses du PPIRPC/PPIRRQ). Par ailleurs, les cotisants du PPIRPC/PPIRRQ recevraient en 1996 des crédits d'impôt non remboursables de 439 millions de dollars du gouvernement¹⁴⁰ pour la portion des cotisations du PPIRPC/PPIRRQ. Simulation-Calcul n'estime pas les impacts relatifs au pourcentage des cotisations versées par les employeurs.

On doit noter que ces calculs sous-estiment de plusieurs façons les économies nettes réalisées par les gouvernements et le secteur privé grâce aux prestations du PPIRPC/PPIRRQ.

Autres économies : Ces estimations de coûts ne tiennent pas compte de la diminution des paiements d'Allocation au conjoint (et des économies réalisées), grâce à des programmes de prestations comme le Régime de revenu annuel garanti (RRAG) pour personnes handicapées de l'Ontario et les programmes de prestations d'invalidité des commissions des accidents du travail (lorsque des déductions sont applicables), qui augmenteraient encore plus le nombre d'avantages du PPIRPC/PPIRRQ pour les employeurs. Ces calculs ne prennent pas non plus en considération les coûts de la taxe d'affaires attribuables au PPIRPC/PPIRRQ, qui devraient être soustraits de ces montants récupérés.

On n'a pas non plus tenu compte de la possibilité que, sans le PPIRPC/PPIRRQ, de plus grosses sommes d'argent seraient dépensées au moyen d'autres véhicules (prestations des régimes privés d'assurance-invalidité de longue durée) assurant la protection contre l'invalidité, ni du coût moins élevé des règlements des régimes privés d'assurance-invalidité, en raison de la déduction par les régimes d'assurance privés des prestations du PPIRPC/PPIRRQ (la réduction des prestations d'assurance-invalidité de longue durée en proportion des prestations du PPIRPC/PPIRRQ).

En dépit de ces omissions dans le calcul des estimations, ces résultats indiquent néanmoins que des régimes contributifs comme le PPIRPC/PPIRRQ permettent au gouvernement de récupérer des sommes considérables grâce à des recettes fiscales plus élevées et aux coûts moins élevés des programmes complémentaires. Le coût brut du programme (estimé à 2,8 milliards de dollars pour le PPIRPC et à 415 millions de dollars pour le PPIRRQ en 1996) doit tenir compte des sommes qui finissent par être récupérées ou économisées par le gouvernement, soit 687 millions de dollars en 1996.

Une approximation de l'effet net sur les revenus nets généraux du gouvernement est de 248 millions de dollars une fois qu'on a tenu compte du crédit d'impôt du PPIRPC/ PPIRRQ. Par conséquent, les récupérations fiscales du gouvernement qui en découlent et les coûts réduits des autres programmes sont évaluées à 8 % des dépenses brutes du PPIRPC/PPIRRQ en 1996.

3.9.5 Limitation des coûts

Le financement du RPC (et donc du PPIRPC) est un sujet controversé depuis quelques années, mais ne fait pas partie du mandat particulier de l'évaluation¹⁴¹. Le PPIRPC devrait se préoccuper de limiter les coûts en adoptant diverses approches, tout en respectant les objectifs sociaux du programme. En effet, on estime que les taux de cotisation devraient augmenter considérablement au Canada durant les prochaines années, puisque le Régime de pensions du Canada est présentement exploité à un niveau de capitalisation très faible, et que le passif devrait connaître une hausse considérable.

Certaines mesures administratives visant à limiter les coûts en termes de meilleurs résultats pour les clients sont particulièrement axées, comme nous le mentionnons ci-dessous, sur l'amélioration de l'exploitation interne (meilleur règlement des demandes) et le renforcement de certaines initiatives relatives, entre autres, à la réévaluation et à la réadaptation.

D'autres mesures potentielles visant à limiter les coûts concernent les aspects plus fondamentaux de la conception du programme. Également, l'interprétation, par certains partenaires provinciaux oeuvrant dans le domaine de la sécurité du revenu, du rôle que doit jouer le PPIRPC, et la structure générale des liens entre les programmes, constituent des éléments clés de toute restructuration générale du PPIRPC.

3.9.6 Analyse

Comme nous le mentionnons ci-dessous, le PPIRPC a accompli d'importantes réalisations, en augmentant la protection du revenu de centaines de milliers de Canadiens (près de 300 000 personnes handicapées et leur ménage en 1996). Le PPIRPC est donc un programme important au sein de l'ensemble du régime de la sécurité du revenu au Canada.

Par contre, il semble qu'il faille apporter d'importantes améliorations au programme, notamment en ce qui concerne les liens avec d'autres programmes, les pratiques relatives au règlement des demandes, la réévaluation et la réadaptation. Toutes ces améliorations pourraient réduire les coûts et, par conséquent, améliorer le financement général du PPIRPC et du RPC dans son ensemble. On traite en détail de ces préoccupations dans la section 4 ci-dessous.

⁴⁷Voir : A Labour Market Analysis of CPP Disability Claimants, Abt Associates, janvier 1996. Retour
⁴⁸Gail Fawcet, du Centre de statistiques internationales du Conseil canadien de développement social, a examiné la qualité globale des données du sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC de 1995 et comparé l'indice de gravité de ce sondage à celui de l'Enquête sur la santé et les limitations d'activités de 1991 (ESLA). On a indiqué, concernant le sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC de 1995, que la taille de l'échantillon de l'enquête était peu élevée, qu'il s'agissait probablement d'un échantillon fortement biaisé (certains sous-groupes constituaient un grand sous-ensemble disproportionné de tous les répondants par rapport à l'ensemble des prestataires), que le taux de non-réponse était élevé (54 % comparativement à 86 % pour l'ESLA de 1991) et que certaines variables du sondage de 1995 ne pouvaient être analysées. Le présent rapport ne contient que les indicateurs jugés appropriés pour l'analyse. Voir Gail Fawcett, Report #1, Evaluation of the Severity Index Constructed for the CPP Disability Beneficiaries Survey, 1995 Report #2, Overall Analysis of Data Quality of the CPP Disability Beneficiaries Survey, 1995, mai 1996 (inédit) et la note technique n^o 6 à la fin du présent rapport. On a souligné des observations semblables concernant les données de l'ESLA plus loin dans le présent rapport. Le pourcentage de l'échantillon de prestataires du programme d'invalidité du RPC dans l'ESLA était peu élevé par rapport à celui du sondage mené auprès des prestataires du programme d'invalidité du RPC, et il faut tenir compte de ces considérations lorsqu'on examine ces données. Retour
⁴⁹Conseil consultatif du RPC, Report of the Committee on Disability Issues, décembre 1994, p. 4 et 7. Retour
⁵⁰Voir : Question 18 et Question 25 dans le sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC en 1995 et la note technique n^o 6. Retour
⁵¹Voir : Statistique Canada, Sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC, 1995. Ces conclusions relatent toutefois les portions de revenu des prestataires du PPIRPC étant donné les limites de ce sondage (voir note 28). Retour
⁵²On doit préciser qu'on ne peut évaluer le chevauchement exact des données du sondage, puisqu'elles se rapportent au revenu de l'année civile 1994 : p. ex., un prestataire peut avoir reçu des revenus de deux ou plusieurs sources à des moments différents : l'un pendant les premiers six mois de 1994 et l'autre pendant les derniers six mois, etc. Données tirées du sondage mené auprès des prestataires du PPIRPC en 1995, Conseil consultatif du RPC, Report of the Committee on Disability Issues, DRHC, 1994, p. 20. Retour
⁵³Toutefois, ces particuliers recevront des rentes de retraite du RPC, ce qui ne serait pas le cas si aucune contribution n'avait été versée au RPC, bien qu'il puisse exister une compensation partielle de 50 % du supplément de revenu garanti (SRG) et certaines compensations provinciales (par exemple, le programme ontarien GAINS-A alors en vigueur). Retour
⁵⁴Le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) correspond au plafond du remplacement du revenu en vertu du RPC. Il s'agit généralement d'un montant équivalent au salaire industriel moyen. Retour
⁵⁵Livre blanc sur le Régime de pensions du Canada de 1964, pp. 15 et 16. Retour
⁵⁶Le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) équivaut généralement au salaire industriel moyen. Retour
⁵⁷Voir Torjman (1988); Conseil consultatif du RPC (1994), pp. 20-22. Retour
⁵⁸On n'y traite pas de prestations accessoires, telles que les coûts supplémentaires liés aux personnes à charge ou les allocations pour invalidité grave. Pour les cas où l'on combine les programmes liés aux ressources à ceux qui se fondent sur les principes de l'assurance, on n'a tenu compte que du dernier type de programme. Retour
⁵⁹L'opinion des prestataires du PPIRPC sur tous les aspects du programme autres que le remplacement du revenu était variée : environ la moitié des prestataires (49,3 %) ont déclaré que le programme devrait être modifié afin de mieux répondre aux besoins des personnes qui ont touché des prestations, et la moitié des prestataires (50,7 %) ont laissé entendre qu'il n'y avait pas lieu d'apporter des modifications. Parmi les prestataires qui ont avancé des suggestions, 55,7 % d'entre eux ont suggéré que l'on augmente le niveau des paiements, et 16,7 % ont suggéré que le programme assume les coûts associés aux services de soutien liés à l'invalidité. Une proportion plus modeste des prestataires ont avancé d'autres suggestions. Retour
⁶⁰Le seuil de faible revenu est déterminé périodiquement par Statistique Canada. Retour
⁶¹Par contraste, pour l'ensemble du Canada, la proportion de ménages se situant sous le seuil de faible revenu était de 14,5 % en 1993, Statistique Canada, n^o de cat. 13-207, tableau 66. Retour
⁶²L'admissibilité aux programmes publics d'assurance-invalidité est fondée sur un ensemble de critères médicaux et non médicaux. Une description détaillée de ces critères figure à la section 3.3.2. Retour
⁶³La règle du «tiers de la période de cotisation» signifiait aussi qu'avant 1993 on exigeait moins d'années de cotisation de la part des jeunes travailleurs frappés d'incapacité que des aînés âgés de moins de 60 ans aux fins de l'admissibilité. Retour
⁶⁴On qualifie souvent la règle des «deux ans sur trois » et celle des «cinq ans sur dix» de critères de «récence du travail» puisqu'elles visent à s'assurer que le prestataire faisait récemment partie du marché du travail. Retour
⁶⁵Voir la note technique n^o 3. Retour
⁶⁶Il est toutefois difficile d'expliquer l'écart constant dans l'admissibilité des femmes entre le PPIRPC (84 %) et le PPIRRQ (80 %). On pourrait le mettre sur le compte de différences démographiques et sociologiques (y compris la participation au marché du travail), ou d'une légère surestimation de l'admissibilité des femmes au PPIRPC. On doit mentionner que les données sur l'admissibilité au PPIRRQ sont des données réelles obtenues d'une base de données comprenant les antécédents de revenu des cotisants, alors que celles du PPIRPC sont des simulations effectuées par le Bureau du surintendant des institutions financières. Retour
⁶⁷Dans le régime américain, il est possible d'accumuler jusqu'à quatre trimestres d'invalidité pour chaque année, selon le niveau de revenu. Les critères d'admissibilité pour les personnes âgées de moins de 31 ans sont moins stricts. Retour
⁶⁸Voir : Aanalyse documentaire sur les Programmes publics d ' assurance-invalidité, document de travail pour l'évaluation du PPIRPC, SPR Associates Inc., mars 1996. Retour
⁶⁹Yelin, (1986 et 1989), traite de cette question d'une manière particulièrement réaliste; voir aussi Berkowitz (1987), ainsi que les considérations économétriques de la définition, présentées dans Leonard (1986), Parsons (1980a), Haveman et Wolfe (1984), Maki (1993, etc. Retour
⁷⁰Voir : "A Statistical Comparison of the CPPD and QPPD Programs Using the Health and Activities Limitation Survey of 1991", analyste technique n^o 1. Programme de prestations d ' invalidité du RRQ, Étude comparative pour le programme de prestations d ' invalidité du RPC, document de travail pour l'évaluation du PPIRPC, SPR Associates Inc., mars 1996. Retour
⁷¹Lorsque le niveau de revenu d'un prestataire du PPIRPC est supérieur à 25 % du salaire moyen dans l ' industrie (8 850 $ en 1996), l'établissement de l'admissibilité au PPIRPC doit s'appuyer sur des preuves médicales très solides (Voir l'article 4.6.1, Directive en matière de politique 04/95-RPC-03 : Medical determination of Disability Under CPP, Programmes de la sécurité du revenu, DRHC, septembre 1995). Retour
⁷² Loi sur le Régime de pensions du Canada, Lois révisées du Canada, alinéa 42(2)a). On doit noter que les définitions de l'invalidité du PPIRPC et du PPIRRQ diffèrent d'une façon extrêmement importante de celles qu'appliquent les CAT. Les CAT tiennent généralement compte de l'invalidité partielle : par exemple, on peut verser 70 % des prestations en raison d'une invalidité à 70 %. Cette différence se révèle être une question importante pour l'intégration accrue du PPIRPC et des programmes des CAT. Retour
⁷³Voir : Directive en matière de politique 04/95-RPC-03, Programmes de la sécurité du revenu, DRHC, 30 septembre 1995. Retour
⁷⁴On estime que les effets démographiques de cet accent sur la préretraite sont tels que le nombre de cas traité par le PPIRRQ serait d'environ 25 % plus élevé si ses prestations étaient versées proportionnellement aux mêmes groupes d'âge que le PPIRPC. Cette estimation est fondée sur une analyse qui substituait les taux de cessation en raison de la guérison, du décès et de la retraite du PPIRPC afin de simuler la croissance de la charge de travail du PPIRRQ pour la période s'étendant de 1984 à 1993. Retour
⁷⁵ Commentaires et observations (Étude comparative des dossiers RPC/RRQ du 27 mai au 7 juin 1996) par RogerDirection générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, préparé par Moyra Lauzière, le 6 septembre 1996 (ébauche). Retour
⁷⁶Les résultats détaillés de cette analyse comparative paraissent à la note technique no 8 et dans Report on the CPP-RRQ Comparative Study of the Disability Files et annexes, le 6 septembre 1996 (ébauche). Retour
⁷⁷ Policy Directive 04/95 - CPP-03: Medical Determination of Disability under CPP, Direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, septembre 1995. Accent sur l'importance des critères médicaux. Retour
⁷⁸DRHC, Direction générale des programmes de la sécurité du revenu, août 1996 (ébauche), annexe au Report on hte CPP/RRQ Comparative Study of the Disability Files study. Retour
⁷⁹Il convient cependant de noter qu'un ratio des demandes accueillies par rapport aux demandes présentées ne constitue qu'un indicateur approximatif parce que le traitement des demandes ne se fait pas instantanément. Selon l'importance de l'arriéré et des appels, une demande présentée au cours d'une année peut très bien ne pas être traitée avant l'année suivante, et pourrait même être traitée au cours de l'autre année en raison de retards administratifs. De plus, un refus essuyé à une instance peut devenir une demande accueillie à une étape postérieure du processus. Retour
⁸⁰Voir le Canada Pension Plan Disability Benefits Caseload Growth Analysis Report (ébauche), juin 1996, et le Rapport du comité consultatif du Régime de pensions du Canada (1994). Les demandes accueillies et les demandes présentées figurent sur l'échelle qui se trouve à gauche de la pièce 15, tandis que le pourcentage de demandes accueillies par rapport aux demandes présentées en général figure sur l'échelle à droite. Il y a également un décalage entre les demandes accueillies et les demandes présentées (note 53). Retour
⁸¹Direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, statistiques inédites, 1996. Retour
⁸²Il est possible que cet effet soit plus important que ne le laisserait croire le chevauchement des programmes puisque les personnes dont le cas relève de la CAT sont plus susceptibles de pouvoir se réadapter — avantage qui serait à l'origine d'une incidence plus élevée de la réadaptation et du retour au travail. Au Québec, le PPIRRQ est le «second payeur» après la CAT. Retour
⁸³L'affirmation selon laquelle les taux d'invalidité sont inférieurs au Québec s'appuie sur le fait que moins de personnes présentent la demande fédérale de Crédit d'impôt pour handicapés au Québec par rapport à celles qui remplissent une déclaration de revenu. Voir : le Répertoire des programmes de sécurité du revenu au Canada de DRHC, janvier 1993, p. 269. Retour
⁸⁴Dans l'Enquête de 1991 de Statistique Canada sur la santé et la limitation d'activités, les comparaisons établies entre le Québec et les autres provinces reposent sur des échantillons de taille différente. Voir la note technique n ^o 4. Retour
⁸⁵Les assistés sociaux auraient tendance à toucher un revenu d'emploi moyen inférieur et pourraient ainsi toucher des prestations moins élevées du PPIRPC et du PPIRRQ. Retour
⁸⁶Voir : Les régimes d ' assurance-invalidité de l ' État : Comparaison entre plusieurs pays, SPR Associates, Section 2. Retour
⁸⁷On peut imputer une partie de la différence au processus de règlement des demandes passablement souple en place en Grande-Bretagne avant l'instauration d'un nouveau régime en avril 1995, mais d'autres facteurs peuvent également entrer en ligne de compte. Retour
⁸⁸En 1995, ce taux atteignait environ 2,3 % dans le cas du PPIRPC, mais on prévoit qu'il déclinera en 1996. Voir CPPD Benefits: Caseload Growth Analysis, Direction des programmes de la sécurité du revenu, Planning and Strategic Studies, Forecasting and Trend Analysis, DRHC, janvier 1996. Retour
⁸⁹Parce que les caractéristiques des programmes sont très différentes d'un pays à l'autre, les programmes canadiens sont moins complets que d'autres programmes selon certains aspects : montant des prestations, indemnisation de l'invalidité partielle, etc. Retour
⁹⁰Voir : A Statistical Empirical Analysis of CPP Disability Benefits, Fred Lazar, SPR Associates, mars 1996; Canada Pension Plan Disability Insurance Benefits and Labour Supply and Well Being of Older Workers, Jonathan Gruber, Massachussets Institute of Technology and the National Bureau of Economic Research, août 1996. Retour
⁹¹L'impact de l'arrivée des «baby-boomers» à une période de la vie où l'on est plus susceptible de devenir handicapé a également été signalé dans une récente étude américaine, Report on Rising Cost of Social Security Disability Insurance Benefits, Social Security Administration, février 1996. Au Canada, la plus grande partie de ces effets, qui ont été prévus depuis la mise en place du programme, se font toujours attendre selon l'actuaire en chef du Bureau du surintendant des institutions financières. Retour
⁹²La proportion de femmes prestataires du PPIRPC est passée de 30 % en 1981 à 42 % en 1995, Statistics Related to Income Security Program, DRHC, mars 1996, données inédites. Retour
⁹³De nombreux auteurs ont tenté de faire une analyse économétrique des aspects économiques de l'assurance-invalidité, ce qui a été à l'origine d'une certaine controverse qui ressort dans les documents sur l'invalidité. On trouve un sommaire de ce débat dans Analyse documentaire sur les Programmes publics d ' assurance-invalidité , SPR Associates, mars 1996, Section 5 : «PDI and Labour Supply». Retour
⁹⁴Leonard (1986), pp. 66-67. Cet article résume bien les données et les arguments sur lesquels repose l'argument concernant les effets de l'assurance-invalidité sur l'offre de main-d'oeuvre. Retour
⁹⁵Voir en particulier : Bound (1989); Breslaw et Stelcner (1987); Haveman (1985); Haveman, de Jong et Wolfe (1991), Haveman et Wolfe (1984a, 1984b), Stern (1989) et Yelin (1986 et 1989). Retour
⁹⁶Haveman et Wolfe (1984b), p. 64. Retour
⁹⁷Voir : Analyse documentaire sur les Programmes publics d ' assurance-invalidité , un document de travail visant à évaluer le PPIRPC, SPR Associates Inc., janvier 1996. Retour
⁹⁸ A Statistical Analysis of CPP Disability Benefits, Fred Lazar, SPR Associates, mars 1996. On ne devrait prendre ces résultats qu'à titre indicatif; il faudrait procéder à des analyses économétriques plus complètes pour confirmer ces conclusions. Toutefois, les résultats sont également conformes à ceux de l'analyse connexe effectuée par Abt Associates, qui démontre que les personnes dont les perspectives d'emploi sont moins bonnes sont plus susceptibles de passer du marché du travail au PPIRPC que celles qui bénéficient de meilleures perspectives d'emploi. Toute autre analyse économétrique devrait examiner les «effets retardateurs» des processus décisionnels administratifs, par exemple le temps qui s'écoule entre la prise de décisions et la réception d'une demande, ainsi que les «retards» administratifs cumulatifs subséquents à d'autres causes potentielles de la modification d'une demande du PPIRPC, par exemple les modifications législatives, les effets des cycles économiques, etc. Retour
⁹⁹ Canada Pension Plan Disability Insurance Benefits and Labour Supply and Well-Being of Older Workers, Jonathan Gruber, MIT and NBER, août 1996. Considérant la hausse de 1987 de la portion forfaitaire de l'invalidité du RPC (de 91,06 $ à 242,95 $) une circonstance naturelle, cette étude a examiné la réaction dans l'approvisionnement en main d'oeuvre à l'aide d'une structure de "différence-par-différence". Les particuliers demeurant dans les provinces bénéficiant du RPC représentaient le groupe de traitement et ceux du Québec constituaient le groupe contrôle, les prestations d'invalidité du RRQ n'ayant pas été modifiées en 1987. L'analyse différence-par-différence a été incorporée à des équations de régression pour contrôler des facteurs tels l'âge, la scolarité, l'état civil, l'âge du conjointe/de la conjointe et le nombre d'enfants. L'analyse contrôlait de plus le taux de remplacement potentiel en calculant les prestations d'invalidité potentielles du RPC en se basant sur les dossiers de revenus théoriques pour les hommes entre 45 et 59 ans. Retour
¹⁰⁰L 'étude de Gruber, 1996, devait voir si l ' état de santé des personnes ayant réagis à la hausse des prestations d ' invalidité de 1987 était considérablement différent de l ' état de santé des récipiendaires de prestations d ' invalidité du RPC avant 1987. Toutefois, l ' échantillonnage disponible étant limité, on n ' a pu entreprendre cette analyse. Retour
¹⁰¹Voir, par exemple, Bound, 1989. Retour
¹⁰²Voir : A Statistical Empirical Analysis of CPP Disability Benefits, Fred Lazar, SPR Associates, mars 1996. Retour
¹⁰³ CPP Disability Incidence Study : Main Report, DRHC, 1995, p. 73 à 97. Retour
¹⁰⁴Voir la CPP Disability Incidence Study; les auteurs de l'étude relèvent, sur le plan qualitatif, un certain nombre de causes qui peuvent être à l'origine de certaines décisions favorables injustifiées dans le passé (avant la révision des normes d'arbitrage médicales en 1995) dont : (i) le recours à des critères non médicaux, p. ex., la scolarité; (ii) le besoin de réduire un arriéré sans cesse croissant de demandes non traitées; (iii) une décision administrative de 1988 visant à recommandre l'octroi de prestations aux personnes de 55 ans et plus, si ces dernières ne peuvent pas exercer leur profession habituelle ou un travail assez semblable; (iv) le droit des demandeurs de refuser la réadaptation qui aurait pu leur permettre d'occuper un emploi rémunérateur. Retour
¹⁰⁵ Ibid., les auteurs de la CPP Disability Incidence Study signalent avec prudence un certain nombre de limitations relatives à cette comparaison, dont les suivantes : (i) les limitations d'activité de l'ESLA ne servent pas de fondement pour octroyer les prestations du PPIRPC, et la définition de l'invalidité du programme est plus rigoureuse que la définition de «limitations graves» de l'ESLA selon les experts en la matière, (ii) il s'agit d'une analyse ponctuelle et non d'une analyse longitudinale, — elle ne peut donc pas expliquer l'augmentation du nombre de prestataires au fil du temps. Les données de l'ESLA, du RPC et du recensement ne sont valables que pour 1991 et ne reflètent que partiellement la plus récente tendance au chapitre de la croissance jusqu'en 1994 qui fait l'objet de la présente étude. Retour
¹⁰⁶Voir Grant Schellenberg, The Road To Retirement, Centre de statistiques internationales, Conseil canadien de développement social, Ottawa, 1995, p. 89-91. Même si l'auteur signale qu'il reste à faire la preuve que le PPIRPC sert de transition financière vers la retraite, la hausse spectaculaire des prestataires (et des demandeurs) dans la catégorie d'âge qui précède immédiatement la retraite (les personnes de 54 à 65 ans) laisse croire que cela pourrait bien être le cas. Dans cette étude, on remarque également qu'il est possible que l'on utilise l'aide sociale provinciale et les prestations d'assurance-chômage aux mêmes fins étant donné les taux élevés et la durée du chômage chez les travailleurs plus âgés. Retour
¹⁰⁷L'expression «demandes accueillies pour des motifs économiques» signifie que l'on accorde des pensions d'invalidité à des personnes peu ou moyennement handicapées pour des motifs économiques comme une augmentation du chômage. Les demandes accueillies pour des motifs de préretraite renverraient à la catégorie de demandes accueillies pour des motifs économiques accordées à des personnes moyennement handicapées appartenant à la catégorie d'âge de 60 à 64 ans qui approchent de la retraite. Retour
¹⁰⁸Cette conclusion se fonde sur l'étude d'un échantillon aléatoire de 523 cas où des prestations ont été accordées qui concluaient que, dans environ 3 % des cas, une application plus soignée des lignes directrices sur le règlement des demandes aurait empêché le versement des prestations. Voir CPP Disability Incidence Study : Main Report, p. 106. Retour
¹⁰⁹Voir : CPP Random Review, Division de l'administration de l'invalidité, DRHC, 5 janvier 1996. Retour
¹¹⁰L'analyse discriminante est une méthode multidimensionnelle utilisée pour la classification de données qualitatives ou pour la prévision de l'appartenance à une catégorie ou à un groupe. Le modèle mathématique sous-jacent à cette méthode est comparable à celui de la régression multiple. Voir : Statistical Package for the Social Sciences, Professional Statistics, version 6.0, 1993. Retour
¹¹¹On doit souligner, bien sûr, que l'admissibilité réelle au PPIRPC et au PPIRRQ ne se fonde pas sur les mêmes facteurs que ceux qui ont été utilisés pour prédire l'admissibilité dans le cadre de l'analyse statistique. Voir : «A Statistical Comparison of the CPP and QPP Disability Programs Using the 1991 Statistics Canada, Health and Activities Limitation Survey», analyse technique n^o 1 dans Experience of the QPP Disability Program, a Comparison Case for the CPP Disability Program, A Working Paper for the CPPD Evaluation, mars 1996. Voir aussi la note technique n^o 4 qui porte sur les limitations et la fiabilité. Retour
¹¹²Une limitation d'activité révèle qu'une personne est atteinte d'une invalidité, à un degré plus ou moins plus élevé. Pour plus de détails, voir la note technique n^o 2. Retour
¹¹³On n'a pas tenté, toutefois, d'évaluer les limitations individuelles à l'égard de l'employabilité, ou de mesurer la gravité des limitations. De plus, on n'a pas tenu compte de la possibilité que les prestataires du PPIRPC de 1995 se sentent poussés à déclarer des limitations pour appuyer le fait qu'ils touchent des prestations, alors que les répondants de l'ESLA, qui ne participaient pas à un sondage orienté sur un programme, ne seraient pas sujets au même degré de «motivation». Cette question est abordée en détail à la fin du présent rapport, aux notes techniques n^os 2 et 6. Retour
¹¹⁴Le nombre moyen d'invalidités déclarées chez les prestataires du PPIRPC en 1991 est de 4,87, et a atteint 5,97 en 1995. Cette analyse porte à croire que l'étendue de l'invalidité déclarée par les prestataires du PPIRPC était non pas plus basse, mais plus élevée en 1995 qu'en 1991. Les deux sondages, menés de manière quelque peu différente, ont appliqué des critères de sélection quelque peu différents aux personnes qui acceptaient d'être interrogées, et l'on constate une surreprésentation des personnes atteintes d'invalidité grave dans le sondage de 1995 par rapport à celui de 1991 (voir la note technique n^o 6). Aucun des échantillons ne peut être considéré comme représentatif des prestataires du PPIRPC, surtout en ce qui concerne la représentation des sous-groupes par degré d'invalidité (faible, modéré, grave). Retour
¹¹⁵Il est possible que les personnes dont le niveau d'invalidité est comparable à ceux des prestataires du PPIRPC et du PPIRRQ jouissent d'une scolarité et d'une expérience plus importantes que ces derniers. Nous rappelons aussi au lecteur que les définitions de l ' invalidité diffèrent de celles du programme. Retour
¹¹⁶Voir les vérifications administratives menées par le Bureau de la vérification interne : Disability Assessment Division and Appeal Operations (octobre 1987); CPP Disability Program : Follow-Up Audit (novembre 1989); Income Security Audit (ébauche, février 1995) et le Rapport du vérificateur général du Canada de 1993. Retour
¹¹⁷Toutefois, comme le souligne le rapport complémentaire de la présente évaluation, il existe d'importantes différences entre les critères de règlement des demandes des deux programmes, surtout lorsqu'il s'agit de l'utilisation de critères professionnels et de la définition de l'invalidité «prolongée». Voir : Programme des prestations d'invalidité du RRQ, Étude comparative pour le programme de prestations d ' invalidité du RPC, SPR Associates Inc., mars 1996. Retour
¹¹⁸Les changements apportés par le projet ne sont pas tous nécessairement positifs. Par exemple, on prévoit que le déplacement des services vers les régions, même s'il favorise l'accès des clients, rendra plus difficile le maintien des normes de règlement des demandes d'une région à l'autre. On craint particulièrement que les normes de règlement des demandes évoluent d'une manière différente au sein de chaque région. Retour
¹¹⁹Par exemple, la 1995 CPP Random Review a fourni une évaluation positive de la constance des méthodes administratives pour 316 cas où des prestations ont été versées en 1994, mais n'offre aucune donnée sur le rôle des facteurs socio-économiques quant au règlement des demandes ou à l'étendue de l'invalidité, et aucun indicateur de l'employabilité des demandeurs. Voir la CPP Random Review, Division de l'administration de l'invalidité, DRHC, le 5 janvier 1996. D'autres examens aléatoires ont aussi été effectués au cours des dernières années (1986, 1989, 1992). Retour
¹²⁰ CPP Disability Incidence Study, Main Report, DRHC, 1995, p. 47 Retour
¹²¹ CPP Disability Incidence Study Main Report, DRHC, 1995, pp. 14 à 19. Retour
¹²²Voir CPP Disability Incidence Study, DRHC, 1995. On n'a pas tenté de déterminer le nombre de personnes qui ne demandaient pas de prestations et qui en recevraient si elles en faisaient la demande. Retour
¹²³Aucun renseignement n'a été fourni sur les appels qui auraient pu être accueillis après de telles interruptions. Retour
¹²⁴Voir : Presentation of the Canada Pension Plan, National Vocational Rehabilitation Project, Direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, 1993 et documents reliés au programme. Retour
¹²⁵Bien que la participation au PNRP ne soit pas obligatoire, la réadaptation professionnelle est appuyée par les règlements du PPIRPC autorisant le programme à exiger des prestataires qu'ils déploient des efforts raisonnables pour retourner sur le marché du travail. Voir Part V, Regulations, Sections 69(2) et 70(1). Retour
¹²⁶Se définit comme (i) alphabétisation en anglais, français ou autre langue, à condition qu'il existe autour une communauté ethnique offrant des possibilités d'emploi dans cette langue; (ii) une compétence cognitive à assimiler de nouvelles connaissances. Voir CPPD Rehabilitation Project, définitions p.5 Retour
¹²⁷Les conclusions détaillées de cette évaluation paraissent dans Évaluation du Projet pilote national de réadaptation professionnelle (rapport préliminaire ébauche), SPR Associates Inc., le 15 août 1996. Retour
¹²⁸Ces chiffres représentent des évaluations de la valeur monétaire des prestations épargnées et devraient rapidement excéder les coûts de six millions de dollars de ce projet. De plus, ces évaluations ne comprennent aucune autre forme d'économies tel contributions accrues du RPC, autres revenus comme reçus d'impôt provincial et fédéral, ou la moindre dépendance d'autres programmes d'appui du revenu. Retour
¹²⁹Toutefois, le PNRP n'a pas établi de système mesurant les taux d'emploi à long terme du projet. Retour
¹³⁰Un tel système expert a déjà été testé et est en vigueur au sein de l'administration du PPIRPC mais on pourrait bénéficier de meilleurs renseignements sur le potentiel de réadaptation des prestataires du PPIRPC. Retour
¹³¹Présentement, les prestations du PPIRPC ne sont prolongées que pour une période de recherche d'emploi de trois mois une fois le PNRP terminé, comparativement à neuf mois dans le système américain. De plus, on n'accorde aucune prestation partielle pendant une période minimale pour assurer un niveau de revenu minimal, ce qu'offre également le modèle des États-Unis. Voir Social Security Administration, Report on Rising Cost of Social Security Disability Insurance Benefits, février 1996. Retour
¹³²Voir : An Examination of the 1995 Statistics Canada Survey of Beneficiaries, document de travail sur l'évaluation du PPIRPC, SPR Associates Inc., mars 1996. Retour
¹³³Voir : Vue d ' ensemble des entrevues réalisées avec des intervenants, document de travail préparé pour l'évaluation du PPIRPC, SPR Associates Inc., janvier 1996. Retour
¹³⁴ Fifteenth Actuarial Report on the CPP, Bureau du surintendant des institutions financières, 1995 (page 3, principales conclusions). Retour
¹³⁵Ces chiffres ne correspondent pas aux tendances relatives à l'augmentation du nombre de dossiers illustrée à la pièce 17, en raison des effets différents des coûts dans chaque pays et des diverses périodes examinées. Aux Pays-Bas, le pourcentage du PNB représenté par les coûts du régime d'assurance-invalidité de l'État est demeuré inchangé durant la période de 1980 à 1990. Retour
¹³⁶D'après les données du Survey of Health Insurance Benefits in Canada, 1990-1993; les chiffres étaient les suivants : prestataires en 1990, 5 080 900, en 1993, 5 253 549; demandes de prestations payées, 905 millions de dollars en 1990; 1 212 millions de dollars en 1993. Retour
¹³⁷On doit se rappeler qu'en l'absence du PPIRPC, l'augmentation des primes des régimes d'assurance-invalidité de longue durée versant des prestations peu élevées (par ex., 40 %) serait beaucoup plus élevée que celle des régimes versant des prestations plus élevées (75 %), en supposant toutefois que le PPIRPC est le premier payeur, parce que les prestations du PPIRPC réduisent dans une plus grande proportion les coûts des prestations moins élevées d'assurance-invalidité de longue durée. Retour
¹³⁸Il y aurait également un effet minimal sur le Supplément de revenu garanti des couples âgés dont l'un des conjoints est handicapé et âgé de 60 à 64 ans, et un effet moindre sur la Sécurité de la vieillesse (SV) des personnes handicapées recevant un revenu élevé, qui atteignent l'âge de 65 ans durant une année et qui sont soumis à la disposition de récupération de la SV. Retour
¹³⁹Simulation-calcul est un progiciel de micro-simulation qui analyse les effets des programmes de transfert fiscal sur le plan des coûts du programme, des effets d'interaction du programme (au niveau fédéral) et de leurs effets distributifs. Il s'agit d'un modèle statique qui ne tient pas compte des effets du PPIRPC sur les impôts fédéral et provinciaux sur le revenu (et sur les crédits), et sur les coûts des autres programmes fédéraux. Il ne tient pas compte non plus des programmes provinciaux d'avantages collectifs destinés aux handicapés, ni du crédit d'impôt fédéral pour personnes handicapées, même si ce dernier a été introduit. On n'a examiné que les prestations de 1996 du PPIRPC et du PPIRRQ. On n'a pas inclus la prestation pour enfants du PPIRPC dans ces simulations, en raison de l'insuffisance des données fournies par la base de données de l'Enquête sur les finances des consommateurs effectuée en 1992, qui a été employée pour les estimations. En plus de cette base de données, on a également consulté d'autres bases de données, comme celles du Recensement de 1991 de Statistique Canada, des enquêtes sur les dépenses des consommateurs, du «Livre vert» de Revenu Canada, ainsi que des données du programme. L'Allocation au conjoint constitue l'économie la plus importante du programme fédéral; les économies réalisées au chapitre du SRG découlent de la production d'un seul rapport d'impôt pour une famille dont l'un des conjoints est âgé de plus de 64 ans.

Le nombre de prestataires du PPIRPC/PPIRRQ reflète le taux d'utilisation des prestations d'invalidité de 1992, puisque les données de ces simulations se fondaient sur l'Enquête sur les finances des consommateurs effectuée en 1992. Par conséquent, le nombre cumulatif des prestataires de 1996 généré par Simulation-Calcul, qui ne reflète que la croissance de la population à partir de 1992, est quelque peu sous-estimé. Le taux de 1996 de l'imputation fondée sur les sorties de fonds de 1996 indiqué à la page 9 du quinzième rapport actuariel du Régime de pensions du Canada (février 1995) était de 7,85 %, dont 1,46 % représente les dépenses associées aux prestations d'invalidité. Ce pourcentage (1,46/7,85 = 0,186) a été appliqué au taux de cotisation réel de 1996, dans le but de réduire ce taux afin de permettre l'estimation du crédit du régime fiscal relatif aux cotisations qui n'est versé que pour les prestations d'invalidité du RPC. Ainsi, le taux de cotisation estimé pour les prestations d'invalidité était de 1,04 %, sur un total de 5,6 % pour 1996, ce montant étant égal au montant des dépenses relatives aux prestations d'invalidité faisant partie du taux de l'imputation fondé sur les sorties de fonds de 1996. Retour
¹⁴⁰Un crédit sur la portion invalidité du crédit non remboursable pour les cotisations du RPC/RRQ. Retour
¹⁴¹Voir David Slater, Reforming Canada's Retirement Income System, Canadian Business Economics, automne 1995, pp. 47-58. Retour

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