Phase III Évaluation des prestations de survivant et d'autres éléments du RPC - Mai 1997

3. Raison d'être du programme et bien-fondé de son maintien en vigueur

A. Introduction

Le présent chapitre examine la raison d'être des prestations de survivant et d'autres éléments du RPC. La situation du Canada sur les plans social, démographique et économique a évolué de façon spectaculaire depuis le milieu des années 1960, moment où les dispositions de base à l'étude sont entrées en vigueur. La situation a même changé depuis les années 1970 et 1980, alors que de nouveaux éléments du RPC (p. ex., la retraite flexible, l'exclusion pour éducation des enfants et le partage des droits en cas de rupture du mariage) ont été adoptés.

Le chapitre est disposé de la façon suivante :

exposé de la raison d'être initiale de divers éléments, au moment de l'adoption du RPC ou lorsque des ajouts ou des modifications importantes ont été apportés;
exposé des changements qui, en ce qui concerne la situation sur les plans social, démographique et économique, peuvent influer sur la raison d'être du maintien en vigueur de divers éléments du RPC qui sont à l'étude;
analyse des données justifiant le maintien en vigueur. Dans le cas de la rente de conjoint survivant, un certain nombre de questions d'ordre secondaire sont examinées;
conclusion générale de l'analyse susmentionnée afin de répondre aux questions portant sur la raison d'être qui se trouvent dans le rapport de planification de l'évaluation.

B. Raison d'être initiale des prestations de survivant et d'autres prestations accessoires en général

1. Prestations de survivant en général

Le motif de l'adoption du RPC dans son ensemble consistait à protéger tous les travailleurs canadiens et leur famille contre la perte de revenus en raison du décès, de l'invalidité ou de la retraite des travailleurs. Quant aux prestations de survivant du RPC, elles ont été prévues pour régler d'éventuelles difficultés financières éprouvées par le conjoint survivant et les enfants à charge en cas de décès du principal soutien financier de la famille.

Le rôle principal du RPC consiste à assurer un remplacement du revenu, comme l'a indiqué le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social au moment de l'adoption du Régime. Il avait alors résumé la question de la façon suivante : «Si la retraite, le décès ou l'invalidité du chef de la famille prive celle-ci de son revenu régulier, il faut assurer à ces personnes le niveau de revenu auquel elles sont habituées». Le remplacement du revenu assuré par le RPC était lié aux revenus, et non seulement aux cotisations versées au programme. Les éléments «répartition du revenu» et «assurance» atténuent le rapport strict entre les cotisations versées et les prestations qui sont touchées. Par exemple, des cotisations ne sont versées que pour les revenus excédant l'exemption annuelle de base (EAB)¹ , tandis que les prestations sont fondées sur le taux de revenu dans son intégralité, jusqu'à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP).

Le tableau ci-dessous illustre cette situation pour deux exemples de salaires.

	Salaire correspondant à 20 p. 100 du MGAP	Salaire correspondant à 100 p. 100 du MGAP
Cotisations de base	10 % du MGAP	90 % du MGAP
Prestations	5 % du MGAP	25 % du MGAP
Ratio prestations-cotisations de base	50 %	28 %

Dans le cas des prestations d'invalidité et de survivant, l'élément assurance est compris dans le taux uniforme. Il s'agit d'un élément indépendant du dossier de rémunération du cotisant qui doit être payé une fois que le cotisant a satisfait aux critères d'admissibilité aux prestations. Par conséquent, les cotisants à faible revenu, les personnes invalides et les survivants touchent souvent, en proportion des cotisations qu'ils ont versées, des prestations beaucoup plus élevées que d'autres prestataires.

Des prestations de survivant du RPC peuvent aussi être substituées à de l'assurance-vie pour le principal soutien financier de la famille. Dans le cas des jeunes familles pour qui la demande d'assurance-vie est relativement plus élevée, les prestations de survivant peuvent être considérées comme un élément d'assurance-vie ainsi qu'un soutien du revenu. La substitution du RPC à l'assurance-vie serait plus fréquente chez les familles à faible revenu.

Avant l'adoption du RPC en 1966, les régimes privés de pension étaient en voie de devenir une partie de plus en plus importante des formules d'indemnisation négociées avec le secteur privé. Les régimes privés prenaient de plus en plus d'importance, surtout en Ontario, et en ils en auraient pris encore davantage en l'absence du RPC, selon le Rapport du Groupe d'étude de la protection des régimes de retraite des salaires contre l'inflation (1988). En 1960, 34 p. 100 des travailleurs canadiens avaient adhéré à des régimes de pension du secteur privé; en 1965, cette proportion était passée à 65 p. 100.

Des données plus récentes de Statistique Canada au sujet des régimes privés de pension indiquent qu'en 1993, 44,6 p. 100 des travailleurs rémunérés étaient protégés par de tels régimes. Une proportion de seulement 35,4 p. 100 de l'ensemble de la main-d'oeuvre était toutefois protégée par des régimes privés². L'Enquête sur le vieillissement et l'autonomie réalisée par Statistique Canada en 1991 révèle que les hommes sont beaucoup plus susceptibles que les femmes de bénéficier d'une pension liée à l'emploi. Selon les données du sondage mené auprès de conjoints survivants dans le cadre de notre évaluation, 45 p. 100 des conjointes survivantes ont indiqué qu'elles touchent des revenus provenant de régimes privés de pension, mais les montants (proportion du revenu total du ménage) n'ont pas été déterminés.

Les cotisations à des régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER) du secteur privé assurent un revenu aux conjoints survivants, car elles peuvent être transférées à leur nom au décès du cotisant. La majorité des Canadiens ne cotisent toutefois pas à des REER. Le rapport de 1993 de l'Institut canadien des actuaires cite un sondage qui révèle que 35 p. 100 des Canadiens cotisent à des REER, et les rapports publiés par Statistique Canada indiquent que seulement 26 p. 100 de tous les déclarants ont cotisé à un REER en 1993³. Selon les données de Revenu Canada pour l'année 1992, un plus faible pourcentage de femmes que d'hommes ont cotisé à des REER, et ce, dans tous les groupes d'âge. Les données concernant le retrait de REER révèlent que de nombreux Canadiens utilisent les sommes investies dans des REER avant leur retraite, ce qui en diminue l'efficacité à titre d'instrument assurant la protection du revenu de retraite. En ce qui concerne les revenus provenant de REER, notre sondage mené auprès de prestataires du RPC a indiqué qu'en 1995, 25 p. 100 des conjointes survivantes ont tiré un certain revenu d'un REER.

Les programmes d'indemnisation des travailleurs étaient auparavant une forme de sécurité sociale qui offrait une protection aux conjoints survivants et aux enfants. Ces programmes ont existé dans toutes les provinces à partir de 1950, à savoir bien avant l'adoption du Régime de pensions du Canada. L'indemnisation des travailleurs n'assure toutefois des prestations aux conjoints survivants que dans les cas où le décès est lié au travail.

2. Rentes de conjoint survivant

«Selon le contexte social qui régnait au moment de l'adoption du RPC, l'homme était considéré comme le soutien de la famille et il devait assurer la sécurité financière de sa femme et de ses enfants. La plupart des femmes mariées devaient rester au foyer sans toucher elles-mêmes un revenu. Les prestations de survivant ont donc été établies afin d'aider les veuves et les orphelins. Les veuves âgées de moins de 45 ans étaient toutefois jugées aptes à trouver un emploi rémunéré, à moins qu'elles n'aient été invalides ou qu'elles n'aient dû assurer des soins à des enfants à charge.» ⁴

Dans le cas des veuves âgées de 65 ans ou plus, la pension de survivant représentait 60 p. 100 de la pension du mari. De plus, celles-ci touchaient un montant mensuel de 75 $ par mois de la SV en 1966. Ce type de régime cadrait alors avec les principaux régimes publics de retraite prévus pour les employés et leur conjoint.

Les veuves âgées de moins de 65 ans recevaient 37,5 p. 100 de la somme à laquelle leur mari était admissible, plus 25 $, pourvu qu'elles aient été âgées de plus de 45 ans et qu'elles aient eu des enfants à charge. Les veuves plus jeunes n'ayant pas d'enfants à charge ou n'étant pas invalides touchaient une somme proportionnelle (aucune prestation lorsqu'elles étaient âgées de moins de 35 ans).

Ce type de régime ne cadre pas avec d'autres régimes de pension. En effet, dans le cas des conjoints survivants âgés de moins de 65 ans, il semble que la rente de conjoint survivant consiste en partie en un «remplacement du revenu» et en partie en un «soutien du revenu». De fait, le taux uniforme simule nettement une proportion du montant provenant de la SV qu'auraient touchée les conjoints survivants âgés de plus de 65 ans.

Les changements apportés ultérieurement au RPC ont tous permis de reconnaître qu'il ne convenait plus de considérer toutes les femmes mariées comme des personnes au foyer et ont aboli la distinction entre les conjoints survivants de sexe masculin et ceux de sexe féminin. Les critères relatifs à l'âge, à l'invalidité et à la situation familiale sont toutefois demeurés en vigueur.

3. Prestations pour orphelins

La prestation pour orphelin, qui consistait en un montant fixe de 25 $ par mois, était considérée comme une assurance en cas de décès du père. À l'origine, seulement une prestation par enfant pouvait être versée, même si les deux parents versaient des cotisations au RPC. Cette disposition a été modifiée en 1987 afin de faire la nuance entre «assurance» et «droit». Une limite de deux prestations par enfant a été établie.

Il semble que cette prestation ait été adoptée en s'inspirant des dispositions prévues par les programmes de sécurité sociale d'autres pays et par d'autres régimes de pension du Canada. Par exemple, la Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP) assure, pour les cotisants décédés des prestations pour enfants jusqu'à ce que ces derniers atteignent l'âge de 21 ans, ou de 25 ans s'ils sont aux études à plein temps.

Ce type de prestations cadrait aussi avec l'idée des prestations familiales et la nécessité d'assurer de l'aide pour les enfants au moment du décès du soutien de la famille, tel qu'il était perçu à ce moment-là.

4. Prestation de décès

L'examen du RPC effectué par Santé et Bien-être social Canada en 1992 présente un rare aperçu de la raison d'être de l'élément prestation de décès. Selon les auteurs, le versement d'une prestation au moment du décès d'un cotisant était jugé souhaitable à des fins d'équité et au sens pratique. Même lorsqu'il n'y avait pas de conjoint ou d'enfants survivants, il aurait seulement été juste de remettre une certaine somme en retour des cotisations versées au Régime, ne serait-ce que pour payer les frais funéraires. Si une pension était déjà versée, une demande de prestation de décès aurait indiqué que le versement de la pension devait prendre fin.⁵

Selon cette constatation, la raison d'être de la prestation de décès comportait les deux volets suivants :

assurer une prestation minimale lorsqu'aucune autre prestation n'était versée; cela aurait remplacé le «remboursement de cotisations» prévu en vertu d'un régime type de pension contributif;
inciter à signaler le décès d'un pensionné - cette approche fait partie d'un certain nombre de régimes de pension d'employeur.

Il est aussi fait mention des «frais funéraires», mais il semble que cette question ne constitue pas le motif principal.

5. Dispositions d'exclusion

Depuis son adoption en 1966, le RPC permet aux cotisants d'«exclure» de leur période de cotisation les années où leur revenu a été le plus faible. Cette disposition générale a toujours permis d'exclure, pour le calcul des prestations du RPC ou du RRQ, 15 p. 100 des années au cours desquelles le revenu a été le moins élevé. Étant donné que la période maximale de cotisation sera en définitive de quarante-sept ans pour les personnes prenant leur retraite à 65 ans ou plus (65-18), la disposition d'exclusion générale pourrait prévoir le versement de prestations intégrales si la personne a travaillé pendant quarante ans.

La disposition d'exclusion pour éducation des enfants a été intégrée au RPC en 1978 (bien que son entrée en vigueur ait été retardée jusqu'en 1983 en raison de l'opposition des provinces). Cette disposition permet aux parents d'exclure des années supplémentaires pour l'éducation d'enfants de moins de 7 ans. Le nombre d'années exclues pour l'éducation des enfants n'est pas limité à 15 p. 100; il n'est déterminé qu'en fonction du nombre d'années passées hors du marché du travail ou pendant lesquelles le revenu du cotisant est inférieur à son revenu moyen lorsque celui-ci s'occupe d'enfants âgés de moins de 7 ans.

La disposition d'exclusion pour éducation des enfants visait à éviter de pénaliser les cotisants (des femmes, pour la plupart) qui quittaient le marché du travail ou qui touchaient un faible revenu lorsqu'ils assuraient des soins à des enfants âgés de moins de 7 ans. Nous ne savons pas si un objectif plus précis visait à faire en sorte que de tels avantages soient à peu près l'équivalent de ceux assurés aux cotisants qui n'avaient pas quitté le marché du travail. Si tel était le cas, cet objectif n'a pas été atteint dans plusieurs cas, comme nous le verrons plus loin.

Selon l'Institut canadien des actuaires, la disposition d'exclusion générale est bonne pour les nombreux cotisants qui ne commencent pas à travailler avant le début de la vingtaine, qui sont sans emploi pendant certaines périodes ou qui doivent prendre une retraite anticipée. L'Institut reconnaît aussi que l'exclusion pour éducation des enfants est valable, car elle règle la question du manque de protection pour les personnes au foyer.

Les dispositions d'exclusion font effectivement augmenter le montant des prestations de retraite (et, par conséquent, des prestations de survivant). Les gains ouvrant droit à pension sont calculés en fonction des gains moyens à vie. En ne tenant pas compte des années à faible revenu, le revenu moyen qui sert à calculer le montant des prestations de retraite du RPC est plus élevé. Les dispositions d'exclusion permettent aux cotisants de ne pas tenir compte de certaines périodes à revenu faible ou nul et de conserver la valeur de leur pension acquise en dehors de ces périodes.

L'intégration au RPC d'une élément de flexibilité pour la retraite a permis de réduire la durée de l'éventuelle période de cotisation. Par exemple, une pension intégrale (toutefois réduite en raison de la préretraite) est offerte après 35,7 ans à une personne qui prend sa retraite à 60 ans. Cet élément ainsi que d'autres changements (exclusion pour éducation des enfants et partage des droits) ont eu certaines répercussions imprévues sur la disposition d'exclusion. Il en sera davantage question au chapitre 5.

6. Partage des droits

Le partage des droits désigne la répartition, entre les membres d'un couple divorcé ou séparé, des droits à pension.⁶ Ce partage se fait en regroupant tous les droits à pension acquis par les deux conjoints au cours de toutes les années pendant lesquelles ils ont vécu ensemble et en les répartissant à parts égales entre les deux. Le partage des droits est obligatoire dans la plupart des cas de divorce. Il s'applique aux couples mariés légalement et aux conjoints de fait qui ont vécu ensemble pendant une année ou plus. Les droits ainsi partagés ne sont pas versés à l'un et à l'autre des conjoints, mais ils sont inscrits dans le dossier de rémunération qui permet de déterminer le montant des prestations de retraite, de survivant, d'invalidité et pour enfants. Le partage des droits a été adopté en 1978 en raison de la fréquence accrue des ruptures de mariage.

Le partage des droits reconnaît que les pensions constituent, pour le couple, un bien matrimonial qui doit être réparti à parts égales en cas de rupture du mariage.

7. Cession de prestations

Le motif de la cession d'une pension en cours de versement semble être fondé sur un argument invoquant l'équité - autant d'options devraient s'offrir aux conjoints non séparés qu'aux conjoints séparés. Cette disposition semble presque toujours avoir pour but de permettre une division du revenu aux fins de l'impôt sur le revenu. Elle assure toutefois à un conjoint dont la participation à la vie active est faible ou nulle une pension en son nom propre, comme cela est actuellement le cas avec la SV et le SRG ainsi qu'avec la prestation fondée sur le revenu qui est proposée pour les personnes âgées.

C. Changements de situation sur les plans social, démographique et économique

Il faut reconnaître que la plupart des prestations étudiées dans le cadre de l'évaluation s'adressent principalement aux femmes. En effet, 90 p. 100 des conjoints survivants sont des femmes, les prestations pour orphelins sont la plupart du temps versées à des enfants qui ont perdu leur père, et le partage des droits vise en grande partie à aider les femmes. La disposition d'exclusion générale profite davantage aux personnes qui ont un revenu irrégulier, comparativement à celles dont le revenu est plus uniforme. Dans l'ensemble, les femmes ont un revenu plus irrégulier que les hommes.

Au milieu des années 1960, la famille canadienne type était composée d'un homme qui assurait le soutien financier et d'une femme au foyer qui prenait soin des enfants. En plus d'apporter des contraintes financières immédiates pour la cellule familiale, le décès de l'homme compromettait aussi l'épargne-retraite du couple. Le tableau III-1 présente certains des changements-clés qui sont survenus au cours des dernières années ainsi que les incidences que pourraient avoir ces changements sur la raison d'être de divers éléments. Dans la partie suivante, nous examinons la raison d'être du programme, compte tenu des changements qui se sont produits sur le plan social.

TABLEAU III-1 Changements-clés qui, dans le contexte familial canadien, influent sur la raison d'être du programme
Changement	Incidence sur la raison d'être / Commentaires
Augmentation spectaculaire du nombre de femmes faisant partie de la population active	La hausse du revenu chez les femmes et l'augmentation de leurs propres droits à retraite pourraient enlever du poids à la raison d'être de prestations fondées sur la dépendance. Par ailleurs, les familles à deux revenus comptent sur ces deux revenus pour leurs dépenses courantes et pour leurs dépenses éventuelles lorsqu'elles seront à la retraite. La perte d'un membre touchant un revenu nécessite encore le remplacement de ce revenu.
Taux élevés de divorce et augmentation du nombre d'unions de fait	Situation facilitée par la reconnaissance des conjoints de fait et l'adoption du partage des droits.
Attitudes changeantes à l'égard de la discrimination fondée sur l'âge et sur le sexe	Les pratiques ouvertement discriminatoires (prestations versées aux veuves seulement et fin des prestations s'il y a remariage) ont été éliminées. La distinction fondée sur l'âge dans les programmes de retraite et d'assurance est encore essentielle pour assurer un fonctionnement efficient des programmes. D'autres questions (distinctions fondées sur l'âge et la situation familiale pour les prestations avant retraite et conjoints du même sexe) font encore l'objet de discussions.
Davantage de formules d'emploi atypiques, surtout chez les femmes	Ne change en rien la raison d'être des prestations de survivant et d'autres prestations accessoires. De fait, celles-ci peuvent s'avérer davantage nécessaires, car les prestations fournies par les employeurs peuvent être moindres pour le travail à temps partiel, le travail indépendant, le travail bénévole, etc.
Passage d'une sécurité sociale fondée sur l'"admissibilité", à des prestations "fondées sur le revenu" (p. ex., au crédit d'impôt pour enfants et à la prestation proposée pour personnes âgées)	Il est encore nécessaire d'offrir un programme de remplacement du revenu de base. La diminution du nombre d'emplois à vie rend encore plus nécessaire le RPC comme régime de base.

D. Analyse d'éléments probants de la raison d'être

1. Prestations de conjoint survivant

a) Conjoints survivants avant retraite par rapport à conjoints survivants après retraite

En traitant de la raison d'être des prestations de conjoint survivant, les personnes interrogées et le groupe de spécialistes ont fait une nette distinction entre les prestations de survivant avant retraite, c.-à-d. celles versées aux conjoints survivants âgés de moins de 65 ans, et les prestations après retraite versées aux conjoints survivants âgés de 65 ans ou plus.

La prestation après retraite représente 60 p. 100 de la prestation qui aurait été versée au cotisant s'il n'était pas décédé. Elle est versée au conjoint survivant pendant toute sa vie. Tous se sont entendus pour dire que cette prestation avait toujours sa raison d'être, étant donné qu'elle représente le revenu familial résiduel nécessaire après la retraite en se fondant sur la pension accumulée par le cotisant. Elle est nettement considérée comme un «remplacement du revenu». Elle cadre avec le type de prestations prescrites par la législation sur les pensions dans les régimes de retraite du secteur privé ainsi qu'avec les prestations de survivant après retraite offertes dans d'autres pays examinés dans le cadre de l'étude des prestations offertes sur la scène internationale.

On s'entend beaucoup moins au sujet des questions liées aux prestations de survivant avant retraite, qui sont considérées jusqu'à un certain point comme des prestations d'assurance. Ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous.

b) Taux uniformes

Le RPC dans son ensemble est généralement considéré comme un programme de remplacement du revenu, c'est-à-dire que les prestations sont liées aux cotisations versées (qui sont fondées sur le revenu touché au cours de la période de cotisation). Bien qu'une certaine redistribution du revenu soit tolérée, tous s'entendent généralement pour dire qu'elle devrait être réduite au minimum. Ce point de vue est partagé par les personnes interrogées et par le groupe de spécialistes.

Dans le cas des prestations de survivant avant retraite, la formule utilisée comprend un taux uniforme qui n'est pas relié au dossier de rémunération du cotisant décédé. Il y a donc un élément de «soutien du revenu» ou d'assurance ainsi qu'un remplacement du revenu. Les personnes interrogées ainsi que le groupe de spécialistes ont jugé que la raison d'être de ces prestations est moins claire que celle des prestations après retraite.

Selon un des intervenants interrogés, le RPC devrait être strictement un régime de pension et aucun taux uniforme ne devrait s'appliquer aux prestations de survivant. Pour d'autres personnes, il y a lieu d'assurer un soutien du revenu, étant donné que des personnes peuvent mourir jeune. Dans le cas contraire, le décès d'un conjoint pourrait donner lieu au versement de prestations infimes et inutiles fondées uniquement sur le montant des cotisations.

Selon notre examen de la documentation, le RPC a été conçu en tenant compte de tous les programmes sociaux de retraite, y compris la SV. La prestation uniforme de survivant comporte donc une simulation de l'élément SV pour les personnes âgées de moins de 65 ans (ce qui a été confirmé par des agents du RPC; de fait, le taux uniforme initial représentait le tiers de la SV au moment de l'adoption du RPC).

L'adoption de l'allocation au conjoint-veufs et veuves, la mise en place de prestations pour enfants en se fondant sur le revenu et le remplacement éventuel de la SV par une prestation pour personnes âgées fondée entièrement sur le revenu sont autant de mesures qui portent à se demander si le concept original consistant à simuler la SV est toujours valable.

Il est à noter que malgré ce qui est indiqué ci-dessus, la plupart des personnes interrogées et le groupe de spécialistes s'entendent pour dire que les prestations à taux uniforme sont encore nécessaires et utiles. Par ailleurs, certaines personnes ont indiqué qu'il faut faire preuve de prudence pour le recours à un programme contributif de sécurité sociale fondé sur des cotisations sociales lorsqu'il s'agit d'assurer un soutien du revenu, et ce, quelle que soit la valeur de ce programme.

c) Structure fondée sur l'âge et la situation familiale

Les prestations de survivant avant retraite sont fondées sur les «besoins perçus», c'est-à-dire qu'elles sont adaptées aux besoins des personnes que les stratèges considèrent comme les plus nécessiteuses. Ces personnes sont notamment les conjoints survivants âgés, quelle que soit leur situation familiale, ainsi que les conjoints survivants ayant des enfants à charge et les conjoints survivants invalides. Au début, les stratèges jugeaient que les veuves, mais non les veufs (sauf ceux se trouvant dans des situations exceptionnelles) et les veuves remariées, avaient besoin d'aide.

Les changements dans les attitudes de la société ont mené à l'élimination de certaines de ces distinctions. Selon les commentaires obtenus des spécialistes et des autres personnes interrogées, il n'y a pas eu unanimité au sujet de l'abolition des derniers critères concernant l'âge et la situation familiale. L'attribution de telles prestations à tous les conjoints survivants âgés de moins de 45 ans et n'ayant pas d'enfants à charge ferait augmenter quelque peu les coûts. Par ailleurs, afin d'assurer la neutralité des coûts, un tel changement réduirait le montant moyen des prestations versées aux groupes cibles actuels. La conformité aux principes de la Charte des droits pourrait donner lieu à des conflits en ce qui concerne le ciblage des prestations vers les personnes jugées les plus nécessiteuses.

Parmi les pays ayant fait l'objet de comparaisons⁷, seul le Royaume-Uni dispose d'une structure semblable à celle du Canada, selon laquelle les prestations avant retraite sont liées aux besoins perçus. Il se peut qu'au Canada, la raison d'être du versement de PS à de jeunes conjoints survivants ayant des enfants à charge constitue une indication du droit à des «prestations familiales». Dans un tel cas, une prestation uniforme, mais moindre pour le conjoint, jumelée à des prestations pour enfants accrues, pourrait être plus justifiée.

Tous se sont toutefois entendus pour dire que les prestations ne devraient pas être réduites pour les conjoints survivants plus âgés, étant donné la difficulté qu'ont ces personnes à réintégrer le marché du travail ou à travailler davantage ainsi que le peu d'autres recours leur permettant d'atténuer la perte de leur revenu familial.

La conclusion à tirer des points de vue émis par les spécialistes et les principaux répondants est qu'il faudrait peut-être revoir la structure actuelle compte tenu de l'évolution du contexte social. L'orientation des changements n'a toutefois pas été précisée, comme nous le verrons plus loin.

d) Autres sources de revenu pour les conjoints survivants

Les conjoints survivants peuvent avoir droit à des prestations de conjoint survivant en vertu de régimes privés de pension et de régimes d'assurance-vie collective ou individuelle. Pour certains, les revenus provenant de ces sources peuvent être suffisants et les prestations de survivant du RPC peuvent ne pas s'avérer nécessaires. D'aucuns pourraient prétendre que l'existence de ces autres sources de revenu enlèvent à la raison d'être des prestations de survivant du RPC. Celles-ci n'ont toutefois pas été intégrées pour rien au régime. Par exemple, des régimes de pension du secteur privé sont souvent intégrés au RPC, bien que la situation ne soit pas parfaite en ce qui concerne les prestations de survivant. Il se peut aussi que les prestations visées en provenance de régimes d'assurance individuelle ou collective soient établies compte tenu des prestations prévues du RPC. Il serait donc difficile d'abolir ces prestations sans causer préjudice aux conjoints survivants, surtout ceux ayant les revenus les plus faibles, ou sans accroître les coûts d'autres éléments de la sécurité sociale.

Lorsqu'il a été demandé si le gouvernement fédéral devait assurer des prestations de survivant, les personnes interrogées ont été unanimes à dire que le versement de ces prestations par l'entremise du RPC (c.-à-d. du gouvernement fédéral) constituait la méthode la plus rentable et la plus convenable. Il est jugé que les prestations de survivant sont liées de près aux prestations de retraite et qu'elles devraient provenir de la même source.

e) Suffisance des prestations de survivant dans le contexte actuel

Les pensions publiques n'ont jamais visé à assurer la protection de tous les gains ou du revenu dans son intégralité. Le RPC a été conçu pour «aider» à fournir un revenu de retraite et d'autres prestations accessoires. Il semble que le but ait consisté à remplacer environ 40 p. 100 du revenu d'un cotisant seul, jusqu'à concurrence d'un plafond correspondant au revenu annuel moyen des travailleurs, les sommes versées provenant à la fois de la SV et du RPC. Une protection supplémentaire pouvait être obtenue auprès du secteur privé afin d'assurer un remplacement suffisant du revenu au moment de la retraite ou du décès du cotisant ou si celui-ci devenait invalide. L'objectif concernant la protection totale n'a pas été précisé.

Compte tenu de cette approche, il est difficile d'évaluer la suffisance des prestations de survivant du RPC. Selon les données présentées au chapitre 4, très peu de personnes comptent uniquement sur ces prestations pour assurer leur subsistance, ce qui correspond à l'objectif. Ces prestations représentent toutefois une proportion importante du revenu de nombreuses personnes. Sur le plan qualitatif, leur maintien en vigueur ne peut donc pas être mis en question.

f) Conclusions

Le maintien en vigueur des prestations de survivant après retraite sous leur forme actuelle a nettement sa raison d'être, et les personnes interrogées ainsi que les spécialistes l'appuient. Cette conclusion peut probablement aussi s'appliquer pour les conjoints survivants avant retraite les plus âgés (de plus de 55 ans). Ceux-ci constituent la grande majorité de tous les conjoints survivants. La mortalité à un âge de plus en plus avancé ne fera qu'accroître cette proportion à l'avenir.

Bien que la raison d'être des prestations de survivant avant retraite soit aussi confirmée par tous les sondés, l'appui est moins ferme à l'égard de la structure actuelle (qui, sauf pour l'abolition de particularités ouvertement discriminatoires, est demeurée la même depuis l'adoption du régime). On s'entend généralement pour dire que le régime actuel, qui combine le remplacement et le soutien du revenu, n'est pas «parfait», mais qu'il répond aux besoins des conjoints survivants et qu'il doit être maintenu en vigueur.

Les réponses ont été moins unanimes en ce qui concerne la structure fondée sur l'âge et la situation familiale, étant donné les préoccupations liées à la Charte ainsi que l'évolution de la structure familiale, ce qui comprend des questions comme l'aide aux parents et à des membres de la famille qui sont âgés ou invalides ainsi que les enfants à charge et les questions touchant les conjoints du même sexe et les unions ayant un motif financier.

À l'origine, la suffisance des prestations n'avait pas été déterminée. Les prestations actuelles remplacent toutefois en grande partie la même proportion du revenu qu'au moment où le RPC a été adopté.

2. Prestations pour orphelins

Des prestations à taux uniforme pour orphelins sont versées aux enfants d'un cotisant décédé. Il s'agit de leur assurer un soutien financier. Ces prestations sont versées sans conditions jusqu'à l'âge de 18 ans, et elles peuvent l'être jusqu'à l'âge de 25 ans pour un enfant qui est aux études à plein temps.

Beaucoup moins de répondants ont émis une opinion au sujet de la raison d'être des prestations pour orphelins, comparativement à celle des prestations de conjoint survivant. Ceux qui l'ont fait les ont toutefois prises dans un contexte de «prestations familiales», qui sont particulièrement utiles en cas de décès d'un cotisant ayant une jeune famille.

Comme nous l'avons déjà indiqué, le niveau des prestations de survivant a, au départ, été établi en tenant compte de tout l'éventail des prestations sociales. Jusqu'ici, les prestations pour enfants sont celles qui ont fait l'objet des changements les plus radicaux. En effet, des prestations «universelles» qu'elles étaient, elles sont devenues des prestations destinées aux familles à faible revenu et elles ont cessé d'être versées aux familles à revenu élevé. Compte tenu de ces changements, les spécialistes ont jugé qu'il faudrait revoir la raison d'être des prestations pour orphelins sous leur forme originale.

Certains répondants ont mis en question le versement de prestations après l'âge de 18 ans si l'enfant poursuit ses études. Bien que le motif soit clair (aider les enfants d'un cotisant décédé qui sont aux études), la question de l'uniformité de l'âge pour l'interruption des prestations a été invoquée comme motif pour l'abolition de cette disposition. L'argument contraire soulignerait toutefois la valeur de l'investissement dans le capital humain.

Il n'a pas beaucoup été question de ces prestations. La majorité des répondants jugent toutefois qu'elles ne coûtent pas cher et qu'il ne convient pas de les abolir.

3. Prestations de décès

La raison d'être d'origine est demeurée la même, à savoir assurer une prestation minimale de base et encourager les gens à signaler les décès. Cette prestation a toutefois donné lieu à peu de commentaires, autant de la part des spécialistes que de celle des autres personnes interrogées. Les données provenant de l'étude à caractère international étaient variables. En effet, les prestations de décès versées dans certains pays sont moins élevées qu'au Canada, tandis qu'elles sont beaucoup plus élevées dans d'autres pays.

En résumé, un certain nombre de répondants ont mis en question la nécessité d'offrir ces prestations au sein de la société contemporaine. Ceux qui les voient uniquement comme un moyen d'aider à supporter les frais funéraires croient qu'à part les personnes totalement indigentes, peu de personnes n'auraient pas les moyens de payer des funérailles simples. Comme dans le cas des prestations pour orphelins, les prestations de décès n'ont pas été considérées comme un élément très coûteux du RPC et peu de personnes ont recommandé leur abolition.

4. Dispositions d'exclusion générale

L'exclusion générale de 15 p. 100 des années pendant lesquelles le revenu a été le moins élevé au cours de la période de cotisation constitue un point saillant depuis l'adoption du RPC. Bien qu'elle ait visé à éliminer les effets négatifs sur la pension du RPC d'années d'absence de la population active ou de faible participation à celle-ci en raison de maladies, du chômage et de la poursuite d'études, ces motifs bien précis n'avaient pas été intégrés au Régime. Il s'agissait d'une exclusion de nature «générale». L'exclusion bien précise s'appliquait aux mois pendant lesquels étaient touchées des prestations d'invalidité du RPC. (Le corollaire de cette situation est que les personnes ayant touché pendant longtemps des prestations d'invalidité du RPC sont pratiquement les seules à toucher une pension de retraite à 100 p. 100 du RPC. Autrement dit, il est extrêmement difficile d'être admissible à une pension à 100 p. 100, même en ayant recours à l'exclusion générale.)

Les changements apportés au RPC depuis son adoption, en particulier la flexibilité pour l'âge de la retraite et l'adoption de l'exclusion pour éducation des enfants et du partage des droits, ont eu certaines répercussions imprévues sur l'exclusion générale. Le chapitre 5 traite de ces questions de façon plus approfondie, tout en présentant des exemples. Certains des intervenants interrogés ont semblé au courant de ces questions, tandis que d'autres en ont minimisé l'importance. Certains répondants ont mis en question la raison d'être fondamentale de la disposition d'exclusion, à savoir sa place dans un régime contributif d'assurance sociale. D'autres ont toutefois appuyé sa raison d'être d'origine.

Le groupe de spécialistes a fortement appuyé la raison d'être initiale des dispositions et a jugé qu'elles étaient même encore plus nécessaires dans la situation économique actuelle et en pleine évolution, situation qui comporte une moins grande sécurité d'emploi, plus d'emploi atypique et de la difficulté pour les jeunes à se trouver un premier emploi.

Les répondants n'ont pas appuyé l'établissement d'un lien entre l'exclusion et des causes d'absence bien précises autres que l'exclusion pour éducation des enfants, comme c'est le cas à l'heure actuelle. Le groupe n'a pas semblé se préoccuper des anomalies susmentionnées. Il a toutefois été proposé de revoir le pourcentage de 15 p. 100 compte tenu de la situation changeante sur les plans économique et social (voir le chapitre 7 qui traite de ce point de façon plus approfondie).

Par rapport aux pays avec lesquels nous avons fait des comparaisons, une exclusion définie comme la proportion d'une période fixe de cotisation semblerait s'apparenter davantage aux systèmes présentés dans notre étude à caractère international. Comme l'indique notre rapport concernant cette étude, il est plutôt difficile de faire des comparaisons directes avec le système d'exclusion du RPC. Le système le plus semblable est probablement celui du Royaume-Uni, qui prévoit une période de cotisation fixe de vingt ans. Le système des États-Unis entrerait dans la même catégorie, bien que le mode d'établissement des prestations en ce qui concerne les niveaux de revenus et le nombre d'années de cotisation soit beaucoup plus complexe que celui du RPC.

5. Disposition d'exclusion pour éducation des enfants

Au moment de son adoption, le RPC ne prévoyait pas d'exclusion pour éducation des enfants. Cette disposition est entrée en vigueur en 1983 avec effet rétroactif à compter de 1978 en raison de la plus grande intégration des femmes au marché du travail. Il s'agissait aussi de protéger les cotisants qui quittaient le marché du travail afin d'élever de jeunes enfants contre l'effet négatif pour leur pension du RPC qu'auraient eues des années de revenu faible ou nul. Il est à noter qu'il n'y a aucune limite quant au nombre d'années pouvant être exclues à cette fin, comparativement à la limite s'appliquant à la disposition d'exclusion générale.

Le maintien en vigueur de cette disposition a fait l'objet d'un solide appui, car il s'agit d'un moyen d'encourager les femmes à demeurer à long terme au sein de la population active, tout en prenant le temps d'élever une famille. Des répondants ont manifesté certaines préoccupations relativement à cette disposition. En voici quelques exemples :

elle est injuste pour les personnes qui réintègrent la population active peu de temps après la naissance de leur(s) enfant(s).
il s'agit d'une disposition de redistribution qui n'a pas sa place dans un programme d'assurance sociale fondé sur le revenu.
elle ne reconnaît pas la contribution des femmes aux soins prodigués aux parents âgés ou invalides, comparativement à ceux assurés aux jeunes enfants.

Malgré ces lacunes, le groupe de spécialistes a manifesté un appui particulièrement solide pour le maintien en vigueur de cette disposition, tandis que les avis ont été plus partagés chez les principaux répondants.

6. Partage des droits

Le partage des droits en cas de rupture du mariage est entré en vigueur en 1978, c'est-à-dire douze ans après l'adoption du RPC. Ces dispositions reconnaissent la nouvelle réalité sociale, qui donne lieu à des taux plus élevés de divorce et à une moins grande probabilité d'union pour la vie, comparativement aux époques antérieures.

Des modifications apportées par la suite à ces dispositions ont reconnu les unions de fait, la séparation ainsi que le divorce ou l'annulation du mariage. D'autres modifications ont rendu ces dispositions obligatoires plutôt que volontaires, du moins en principe. En cas de séparation, le partage des droits ne s'applique que pour le RPC.

Il appartient aux provinces de décider si ces dispositions peuvent s'appliquer de façon volontaire, permettant ainsi aux couples de négocier les droits afférents au RPC de la même façon que d'autres biens matrimoniaux. Seules la Saskatchewan et la Colombie-Britannique ont jusqu'à maintenant tiré parti de ces dispositions. Au Québec, la situation serait semblable à celle de ces deux provinces, mais le Code civil est quelque peu différent des lois en vigueur dans les neuf autres provinces.

La raison d'être de ces dispositions a obtenu un appui solide en raison du taux élevé de rupture de mariage et de l'acceptation générale du partage des biens acquis pendant la durée de l'union. Le caractère obligatoire de l'approche a aussi fait l'objet d'un fort appui. Il est à noter qu'une proportion importante des personnes interrogées ne savaient pas que ces dispositions étaient déjà obligatoires et qu'elles ont recommandé de les rendre obligatoires. Cela montre bien que ces dispositions sont peu connues et que de bons moyens n'ont pas encore été pris pour assurer leur application et pour en faire connaître l'existence.

Il convient de faire remarquer la divergence d'opinions (notée dans les divers sondages) entre, d'une part, les spécialistes et les principaux répondants et, d'autre part, le grand public en ce qui concerne le caractère obligatoire du partage des droits. Dans l'ensemble, le grand public semble appuyer le «libre choix» et il s'oppose à des dispositions obligatoires qui limitent ce choix. Quant aux spécialistes, ils reconnaissent que les parties (surtout les femmes) peuvent être mal informées au sujet de la valeur de leurs droits et qu'elles peuvent avoir tendance à accepter trop facilement de faire des compromis. Les spécialistes croient que la limitation du choix est justifiée dans un tel cas en raison de l'asymétrie que présentent les connaissances et le pouvoir de négociation chez les deux parties en cause dans la rupture d'un mariage.

L'étude à caractère international a révélé qu'aucun autre pays n'a adopté le partage des droits. Certains pays assurent toutefois des prestations proportionnelles de survivant, tandis que d'autres envisagent d'adopter des dispositions prescrivant le partage des droits.

7. Cession des prestations

Même lorsqu'il n'y a pas rupture du mariage, les conjoints touchant une pension du RPC peuvent s'attribuer l'un et l'autre la moitié de ladite pension. Il n'a pas beaucoup été question de cette disposition. Elle a toutefois donné lieu à des avis partagés.

D'une part, cette disposition est considérée purement comme un instrument permettant de diviser le revenu afin de payer moins d'impôts. La raison d'être de cette disposition a été jugée discutable, surtout que les «traitements spéciaux» réservés aux personnes âgées semblent être en voie de disparaître. D'autre part, il est jugé qu'elle permet à un conjoint n'ayant peut-être pas de revenu de disposer d'un droit à pension en son propre nom. Il s'agit d'une disposition semblable à celles qui s'appliquent actuellement à la SV et au SRG ainsi qu'aux prestations proposées pour les personnes âgées.

E. Résumé

Malgré les situations changeantes, les prestations de conjoint survivant sont très manifestement nécessaires. Les prestations de survivant après retraite sous leur forme actuelle ont nettement leur raison d'être. Les répondants s'entendent pour dire qu'il faut maintenir en vigueur les prestations de survivant avant retraite sous leur forme actuelle, mais cette unanimité est moins solide qu'en ce qui concerne les prestations après retraite. Certains spécialistes mettent en question les prestations à taux uniforme et les critères fondés sur l'âge et la situation familiale. Les prestataires ont eu tendance à préconiser le statu quo lorsqu'il leur a été demandé si le montant des prestations devrait varier en fonction de l'âge du conjoint survivant et si des prestations devraient être versées en fonction du revenu du conjoint survivant.

En ce qui concerne les prestations pour orphelins et la prestation de décès, le groupe de spécialistes et les principaux répondants se sont montrés beaucoup moins volubiles. Les prestataires appuient les règles actuelles. Dans l'ensemble, les spécialistes se disent moins en faveur de la raison d'être de ces prestations que dans le cas des prestations de conjoint survivant. Par contre, peu de personnes recommandent d'abolir ces prestations, en partie parce que cela ne permettrait que de réaliser des économies peu importantes.

La suffisance des prestations a été confirmée sur le plan qualitatif par rapport à l'objectif original et implicite de remplacement, mais l'interaction avec d'autres nouveaux programmes sociaux a été mise en question.

Enfin, un appui vigoureux a été manifesté à l'égard du maintien du versement, par le gouvernement fédéral (c.-à-d. le RPC), de prestations de survivant.

Les répondants ont appuyé le maintien en vigueur de la disposition d'exclusion générale, et ils ont même recommandé d'en élargir la portée compte tenu de l'instabilité du marché du travail. Malgré les changements en ce qui concerne la participation à la vie active des mères, il a été indiqué qu'il est nécessaire de conserver la disposition d'exclusion pour éducation des enfants.

Les spécialistes ont appuyé fermement le maintien en vigueur du partage des droits en cas de rupture du mariage. La cession de pensions lorsqu'il n'y a pas de rupture du mariage a toutefois été mise en question.

¹EAB 10% du MGAP. Retour
²Statistique Canada (1996), Cat. 74-507. Programmes de revenu de retraite du Canada : Aperçu statistique, p. 47. Retour
³Ibid. p. 84. Le sondage que nous avons mené auprès du grand public (personnes âgées de 25 ans et plus) a révélé qu'environ les deux tiers des sondés ont cotisé à un REER (eux-mêmes ou leur conjoint) au moins une fois dans leur vie. Nous n'avons pas obtenu de données au sujet du montant des cotisations ou indiquant si les cotisations ont par la suite été retirées. Retour
⁴Santé et Bien-être social Canada (1992), Évolution historique du Régime de pensions du Canada, de 1966 à 1991, p. 66 Retour
⁵Santé et Bien-être social Canada (1992), Évolution historique du Régime de pensions du Canada, de 1966 à 1991, p. 65. Retour
⁶Le terme technique est ''partage des gains admissibles non ajustés'', qui est aussi désigné sous le nom de droits à pension. Retour
⁷Pour consulter le résumé de notre analyse comparant le Canada à d'autres pays, voir l'annexe A. Les six pays choisis sont les suivants : l'Argentine, l'Australie, la France, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis. Retour

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