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Lignes directrices pour l'application des dispositions sur l'abus de position dominante - Partie 2 : Cadre institutionnel des mesures d'application

Table des matières

2.1 Fonctions d'enquête et fonctions décisionnelles
2.2 Processus d'examen ou d'enquête
2.3 Décisions faisant suite aux examens ou aux enquêtes
2.4 Procédure suivie devant le Tribunal de la concurrence
 

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2.1 Fonctions d'enquête et fonctions décisionnelles

La Loi sur la concurrence et la Loi sur le Tribunal de la concurrence³ créent une nette distinction entre les fonctions d'enquête et les fonctions décisionnelles. En vertu de la première loi, le commissaire de la concurrence⁴ est investi de la responsabilité des enquêtes et il dispose, à cette fin, de vastes pouvoirs⁵. Pour sa part, le Tribunal est chargé de trancher les poursuites engagées en vertu des dispositions civiles de la Loi, notamment celles qui portent sur l'abus de position dominante⁶.

Seul le commissaire peut présenter une demande d'ordonnance corrective au Tribunal. De la même façon, le Tribunal ne peut examiner une question en application de la Loi que sur demande du commissaire. Lorsqu'une demande a été déposée auprès du Tribunal, il appartient au commissaire de prouver à celui-ci que tous les éléments de l'article 79 sont réunis et que le Tribunal devrait rendre une ordonnance⁷. En d'autres termes, le commissaire ne peut forcer directement une entreprise à modifier son comportement. Il peut uniquement intervenir comme partie à un litige devant le Tribunal et doit prouver l'existence de motifs justifiant une ordonnance.

2.2 Processus d'examen ou d'enquête

Il incombe au Bureau de mener ses enquêtes de manière impartiale, en tenant compte de l'intérêt public plutôt que des conséquences pour les intérêts privés des participants du marché. Certains plaignants, qui ont mal interprété l'objet des dispositions sur l'abus de position dominante, ont cru pouvoir s'en servir pour se protéger des répercussions de la concurrence légitime ou assurer à leur entreprise une position rentable. Comme il est mentionné à la section 1.3 des présentes lignes directrices, tel n'est pas l'objet des dispositions mentionnées. Le Bureau examine les plaintes où les différents éléments des dispositions législatives applicables sont réunis et qui soulèvent l'importante question de savoir s'il y a eu prévention ou dim inution de la concurrence.

Le Bureau mène une enquête avant que le commissaire ne présente une demande au Tribunal. Les examens menés en vertu de la Loi débutent habituellement par suite d'une plainte. Dans les cas d'abus de position dominante, les plaintes peuvent provenir d'entreprises qui soutiennent que certaines pratiques de leurs concurrents les empêchent d'accéder à un marché ou de soutenir la concurrence.

Sur réception d'une plainte, le Bureau procède à un examen préliminaire afin d'établir les faits à la lumière desquels il cherchera à savoir : (i) s'il existe un problème possible en vertu de la Loi; (ii) si la tenue d'une enquête formelle fondée sur la Loi est justifiée; et, dans l'affirmative, (iii) en vertu de quelles dispositions de la Loi l'enquête doit être menée. Le commissaire ouvrira une enquête s'il estime qu'en vertu de la partie VIII, qui renferme les dispositions sur l'abus de position dominante, il existe des motifs justifiant une ordonnance. L'institution d'une telle enquête confère au commissaire des pouvoirs d'enquête officiels⁸.

Dans bien des cas, les allégations d'abus de position dominante peuvent donner lieu à un examen en vertu d'autres dispositions civiles et criminelles plus précises. Les enquêtes du commissaire peuvent être suffisamment vastes pour englober les possibilités de contravention à plusieurs articles de la Loi⁹ . La détermination finale des dispositions de la Loi que le commissaire invoquera dans un cas donné dépendra des faits qui caractérisent celui-ci. Il convient toutefois de souligner que l'une des caractéristiques des dispositions sur l'abus de position dominante réside dans le large éventail des mesures correctives susceptibles d'être obtenues au moyen d'une ordonnance du Tribunal.

Dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête officiels, le commissaire peut chercher à obtenir de la Cour l'autorisation d'enjoindre des personnes de fournir les renseignements nécessaires au complément de l'enquête. L'article 11 de la Loi permet au commissaire d'obtenir de la Cour l'autorisation d'exiger la production de documents, la présentation de déclarations écrites fournissant les renseignements requis ou la comparution d'une personne pour interrogation sous serment. Le commissaire peut aussi, en vertu de l'article 15, procéder à des perquisitions et à la saisie d'éléments de preuve.

Au cours de ses enquêtes, le Bureau utilise différentes méthodes pour obtenir tous les renseignements pertinents. Ceci comprend habituellement les renseignements se trouvant en possession des plaignants, d'autres participants du marché, ainsi que de l'entreprise ou des entreprises faisant objet de l'enquête. Ces renseignements sont analysés attentivement à la lumière du cadre juridique et économique des dispositions législatives. Dans bien des cas, le Bureau complétera son évaluation en obtenant des avis juridiques et économiques spécialisés ou des renseignements d'experts de l'industrie. Lorsque la preuve démontre l'existence de motifs justifiant la présentation d'une demande au Tribunal, les parties visées par la demande d'ordonnance ont la possibilité de fournir au Bureau des renseignements supplémentaires ou de lui faire conna& icirc;tre quelles mesures, s'il en est, elles seraient disposées à prendre pour régler la situation.

La procédure d'enquête est assujettie à différentes mesures de protection, de contrôle et de contrepoids. Le paragraphe 10(3) de la Loi exige que toutes les enquêtes soient menées en privé. De plus, le commissaire ne peut exercer les pouvoirs d'enquête officiels qu'avec le consentement préalable de la Cour. En raison de la nécessité de respecter le principe de l'application régulière de la loi, de la complexité des questions à trancher, du volume de renseignements et de l'ampleur de l'analyse que le Bureau doit mener pour prendre après l'enquête des décisions justifiées, la procédure d'enquête demande beaucoup de temps et de ressources.

2.3 Décisions faisant suite aux examens ou aux enquêtes

La décision finale faisant suite à un examen ou à une enquête découle de la preuve qui permet de conclure ou non que les éléments du paragraphe 79(1) sont réunis. Si le commissaire répond par la négative à cette question, l'enquête se termine. Le commissaire produit alors, au nom du ministre de l'Industrie, un rapport officiel écrit faisant état des renseignements obtenus et expliquant les motifs de la discontinuation de l'enquête¹⁰. La partie ou les parties ciblées par l'examen ainsi que le(s) plaignant(s) sont ensuite avisés par écrit. Le commissaire peut présenter une demande au Tribunal lorsqu'il a des motifs de le faire. La partie 5 des présentes lignes directrices énonce les mesures correctives applicables en vertu de l'article 79 et passe en revue les différentes solutions qui sont de n ature à satisfaire le Bureau sans qu'il soit nécessaire de porter l'affaire devant le Tribunal.

2.4 Procédure suivie devant le Tribunal de la concurrence

Dans les cas où le commissaire conclut à l'existence de motifs lui permettant de demander au Tribunal de rendre une ordonnance corrective, une demande peut être déposée sur consentement¹¹. Cela se produit seulement lorsque la partie intimée et le commissaire se sont entendus pour proposer au Tribunal une solution qui soit de nature à régler le problème de concurrence en question. Si aucune entente de cette nature n'a pu être conclue avec la partie intimée, le commissaire dépose alors une demande auprès du Tribunal. Que la demande présentée au Tribunal le soit sur consentement ou qu'elle soit contestée, les règles de celui-ci prévoient la tenue d'une audience publique à laquelle les tiers concernés peuvent participer par voie du statut d'intervenant. C'est le Règlement du Tribunal de la concurrence qui fait office de protocole et qui contient les procédures à suivre pour la comparution des témoins ainsi que pour la production des éléments de preuve documentaires.

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³ Ces deux lois sont entrées en vigueur en juin 1986.
⁴ Appelé directeur des enquêtes et recherches avant les modifications apportées à la Loi sur la concurrence en mars 1999.
⁵ Le commissaire de la concurrence, désigné par le gouverneur en conseil, doit assurer et contrôler l'application de la Loi sur la concurrence en qualité de chef du Bureau de la concurrence.
⁶ Le Tribunal de la concurrence se compose de juges de la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, dont l'un agit en qualité de président, ainsi que de membres qui possèdent des connaissances spécialisées en commerce et en économique.
⁷ La norme de preuve exigée en matière civile est celle « de la prépondérance des probabilités ».
⁸ Non seulement le commissaire est-il à autorisé à ouvrir une enquête, mais l'article 9 de la Loi sur la concurrence prévoit que six personnes résidant au Canada peuvent s'adresser au commissaire pour demander l'institution d'une enquête. De plus, selon l'article 10, le ministre de l'Industrie peut ordonner au commissaire d'ouvrir une enquête. C'est cependant le commissaire qui déclenche la grande majorité des enquêtes, étant venu à la conclusion que, compte tenu de la plainte et de l'examen préliminaire, il y a des « motifs raisonnables de croire » qu'il y a eu contravention à la Loi.
⁹ Ainsi, une allégation d'abus de position dominante peut tout aussi bien concerner l'application de prix d'éviction, pratique visée par le paragraphe 50(1) des dispositions criminelles, le refus de fournir un client, visé par l'article 75 ou 61, ou l'exclusivité qui, tout comme les cas de restriction et de ventes liées, peut être traitée en vertu de l'article 77.
¹⁰ L'article 22 régit la discontinuation. Dans le cas des enquêtes ouvertes par suite d'une demande fondée sur l'article 9, le commissaire doit informer les six requérants de la discontinuation ainsi que des motifs de celle-ci.
¹¹ L'article 105 permet au Tribunal de la concurrence de rendre une ordonnance convenue à l'amiable entre le commissaire et les entreprises intimées sans que ne lui soit présentée la preuve qui aurait dû lui être présentée si la demande avait fait l'objet d'une opposition. En pareil cas, le Tribunal ne rendra l'ordonnance que s'il est convaincu que les correctifs proposés permettront d'atténuer de façon satisfaisante les atteintes notablement préjudiciables au libre jeu de la concurrence alléguées par le commissaire.