Section II :  Analyse du rendement

Cette partie examine les effets et les résultats sur le plan du rendement des stratégies et des mesures principales mises en œuvre en 2004-2005, telles qu’elles sont décrites dans le Rapport sur les plans et les priorités 2004-2005 (RPP).

2.1  But 1

2.1.1  Contexte

Suivant le mandat que lui confère la Loi sur l’ONÉ, l’Office a charge de réglementer, sur le plan de la sécurité, les réseaux pipeliniers internationaux et interprovinciaux, ainsi que les lignes internationales de transport d’électricité et lignes interprovinciales désignées. Aux termes de la LOPC, l’Office réglemente également les installations et les activités de forage dans les régions pionnières non visées par un accord.

Sous le régime de la Loi sur l’ONÉ, l’Office réglemente approximativement 45 000 kilomètres de pipelines, principalement des canalisations à haute pression et de gros diamètre destinées au transport du gaz et du pétrole. L’Office réglemente aussi quelques productoducs interprovinciaux et internationaux. Les installations et les activités régies par la LOPC comprennent les installations de production du champ Norman Wells de la Société pétrolière impériale, les installations de production récemment implantées dans la région de Fort Liard (Territoires du Nord-Ouest) et les activités d’exploration menées dans la région du delta du Mackenzie (figure 2).

Figure 2 : Régions pionnières du Canada (LOPC)

L’Office joue un rôle important dans la sécurité des installations de son ressort en veillant à ce que le cadre de réglementation encourage les sociétés à maintenir et accroître leur rendement, tout en tenant compte des attentes de la population. L’Office s’assure que les sociétés pipelinières évaluent et gèrent les risques associés à la construction et à l’exploitation des installations réglementées. Pour cela, l’Office :

• élabore des règlements et des lignes directrices concernant la sécurité, la sûreté ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement;
• évalue les demandes concernant de nouvelles installations sur le plan technique et de la sécurité;
• veille à ce que des plans prévoyant des mesures d’atténuation appropriées soient en place avant d’avaliser un projet;
• surveille la construction et l’exploitation des installations au moyen d’inspections et de vérifications, pour s’assurer qu’elles sont conformes, et restent conformes, aux exigences réglementaires et autres normes définies lors du processus de demande;
• évalue les pratiques et les méthodes de sécurité dans les domaines visés par son mandat ainsi qu’en vertu du Code canadien du travail , pour le compte de Ressources humaines et Développement des compétences Canada;
• fait enquête lorsque survient une défaillance ou un accident, afin d’éviter que des incidents similaires se reproduisent;
• rencontre les sociétés réglementées pour examiner et évaluer l’à-propos de leurs programmes de gestion de l’intégrité;
• diffuse des avis de sécurité;
• au besoin, mène des enquêtes et des investigations officielles en cas d’incidents portant atteinte à la sécurité ou à la sûreté.

À l’intérieur de ce cadre de réglementation, les efforts combinés de l’ONÉ, de l’industrie et d’autres parties prenantes se sont soldés par une plus grande sensibilisation aux impératifs de sécurité, ce qui s’est traduit notamment par l’absence de ruptures de pipelines depuis 2002.

2.1.2  Stratégies

Dans son RPP 2004-2005, l’Office a établi quatre stratégies à l’appui du but 1 :

• Étoffer la réglementation axée sur les buts afin d’amener l’industrie à mieux prendre en charge la sécurité des réseaux et son rendement sur le plan de la sécurité.
• Fournir au public de l’information sur le rendement de l’industrie en matière de sécurité.
• Influencer l’élaboration des codes et des normes concernant la sécurité.
• Saisir les possibilités de coordonner les démarches et de travailler en partenariat.

2.1.3  Plans et priorités

Dans le cadre du but 1, l’Office a défini trois critères clés de mesure du rendement pour assurer la sécurité des installations qu’il réglemente, savoir :

• Nombre de ruptures et d’incidents concernant les pipelines par année.
• Nombre d’accidents mortels par année.
• Perceptions du public concernant la sécurité des pipelines.

Nombre de ruptures et d’incidents concernant les pipelines par année

Le nombre d’incidents signalés en vertu de la Loi sur l’ONÉ, conformément à l’article 52 du Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres et de l’article 46 du Règlement sur les usines de traitement , a légèrement augmenté en 2004, mais est demeuré sensiblement au même niveau qu’au cours des quatre exercices précédents (figure 3). Il n’y a pas eu de ruptures ou d’accidents mortels en 2004. La dernière rupture survenue sur un pipeline réglementé par l’ONÉ remonte à 2002. Pour ce qui concerne les activités assujetties à la Loi sur l’ONÉ et à ses règlements d’application, aucun accident mortel n’est survenu depuis 1997.

Dans les régions pionnières, le nombre total de situations comportant des risques, telles qu’elles sont définies à l’article 16.4 du Règlement sur la sécurité et la santé au travail (pétrole et gaz) pris aux termes de la partie II du Code canadien du travail (CCT), a diminué par rapport à 2003, passant de 45 à 37 (tableau 3). Cette baisse tient en majeure partie à la diminution du nombre de déversements à signaler, qui est passé de 42 à 33 au cours de la période en question. Trois blessures invalidantes sont survenues en 2004, soit le même nombre qu’en 2003, mais cela s’est traduit par une légère hausse du taux de fréquence de blessures invalidantes par rapport à 2003 (de 2,0 en 2003 à 2,3 en 2004), laquelle tient probablement à la baisse du volume des activités au cours de la période. En ce qui touche les activités assujetties à la LOPC et au CCT, et leurs règlements d’application, il n’y a pas eu d’accidents mortels en 2004.

Figure 3 : Incidents pipeliniers et ruptures, 2000-2004

Tableau 3 : Indicateurs de rendement des sociétés assujetties à la LOPC au regard de la sécurité

Nombre d’accidents mortels par année

Aucun décès n’a été signalé en 2004, comme c’est indiqué ci-dessus.

Perception du public concernant la sécurité des pipelines

Au cours de l’exercice, l’ONÉ a retenu les services du Environics Research Group, une société indépendante de recherche sur l’opinion publique, afin de mener un sondage auprès de plus de 1 100 propriétaires fonciers partout au Canada. Les questions posées aux répondants portaient sur leur perception de la sécurité des pipelines et visaient à recueillir des données à l’appui de l’indicateur de rendement précité. Il ressort du sondage que, d’une manière générale, les propriétaires fonciers se sentent en sécurité malgré la présence d’un pipeline sur leur propriété et qu’ils ont confiance dans la société qui l’exploite. Le sondage a aussi révélé que la plupart des propriétaires fonciers semblent être familiers avec les procédures de sécurité de base et les exigences à respecter lors de travaux d’excavation près d’un pipeline (les résultats du sondage sont résumés dans la section 2.4). Une analyse des tendances a montré que les propriétaires fonciers avaient plus le sentiment d’être en sécurité, d’après le sondage de 2004, que ce n’était le cas lors du sondage mené par l’Office en 2001 (figures 4 et 5) ^[3] .

Figure 4 : Sondage auprès des propriétaires fonciers : Perception de la sécurité

Figure 5 : Sondage auprès des propriétaires fonciers : Proximité de pipelines

2.1.4  Programme d’intervention et résultats des mesures principales en 2004-2005

Dans son RPP 2004-2005, l’Office a défini cinq grandes mesures à l’appui du but 1. Nous examinons ci-dessous ces mesures principales et les résultats qui en ont découlé.

1.         Promouvoir activement une compréhension plus large de la démarche de réglementation axée sur les buts, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’ONÉ, compte tenu des résultats de l’évaluation de l’efficacité de cette démarche.

En 2004, l’ONÉ a retenu les services de la maison Matrix Solutions Inc. pour faire évaluer l’efficacité de la formule de réglementation axée sur les buts et de sa mise œuvre. Pour l’essentiel, l’évaluation a pris la forme d’entrevues avec l’industrie et les parties prenantes ainsi qu’avec des membres de l’Office et des membres de son personnel. L’évaluation a été centrée principalement sur le tout premier règlement axé sur les buts adopté par l’ONÉ, soit le Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99), et les conclusions qu’elle a livrées pourront servir à guider les efforts de l’Office dans la création d’autres règlements axés sur les buts à l’avenir.

Le rapport d’évaluation recommandait 14 mesures précises à prendre par l’ONÉ; les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations sont exposés ci-dessous.

En réponse aux recommandations concernant l’utilisation efficace des outils de surveillance de la conformité, l’Office a lancé un projet de suivi intégré de la conformité pour colliger toute l’information sur l’efficacité des outils de surveillance de la conformité en usage à l’ONÉ (vérifications, inspections, etc.) et sur le degré de conformité et le bilan des incidents des sociétés. Cette initiative permettra à l’ONÉ d’appliquer ses outils de surveillance de la conformité là où ils seront les plus efficaces. Les renseignements sur le rendement en matière de conformité pourraient s’avérer utiles dans l’évaluation de demandes visant de nouveaux projets, car ils attireront l’attention sur les aspects qui ont posé des problèmes par le passé.

Le programme de vérification existe depuis plusieurs années et consiste à évaluer les réseaux des sociétés au regard des exigences du RPT-99. En 2004-2005, l’Office a revu le programme de vérification et l’a aligné sur les principes de la norme ISO 9001, à titre d’initiative pilote s’inscrivant dans son projet de système de gestion de la qualité. Les vérifications effectuées en vertu du RPT-99 suivent maintenant une procédure rigoureuse, étoffée par des modèles d’emplois, des exigences en matière de formation et des mesures de rendement. Ces changements ont permis de remédier à des problèmes qui se posaient dans la façon d’exécuter les vérifications, et que l’évaluation de l’efficacité a mis en lumière.

L’Office a entrepris de revoir le RPT-99 en réponse à des recommandations précises formulées dans l’évaluation de l’efficacité. Une version révisée du Règlement sera produite en 2005 et le public sera invité à la commenter. Faute de ressources, l’Office n’a pas donné suite cette année à une autre recommandation qui consistait à instaurer un système de suivi des enjeux définis sur le plan de la réglementation qui exigent une intervention future.

De plus, l’ONÉ s’est employé à faire connaître le principe de la réglementation axée sur les buts au cours des consultations publiques portant sur d’autres projets de refonte de la réglementation. Il a organisé plusieurs rencontres et ateliers au moment d’élaborer le Règlement sur les pipelines immergés , soit un nouveau règlement axé sur les buts, à l’état d’avant-projet, pris aux termes de la Loi sur l’ONÉ. Pendant ces rencontres, les parties prenantes qui s’intéressaient aux pipelines implantés dans des milieux marins ont eu l’occasion de se faire expliquer en quoi consiste la réglementation axée sur les buts et d’examiner de quelle manière le concept peut être appliqué dans ce contexte particulier. L’ONÉ a accueilli des membres du personnel des deux offices canadiens des hydrocarbures extracôtiers, les représentants de plusieurs provinces et des employés de Ressources naturelles Canada à un atelier ayant pour thème l’avenir de la réglementation visant les régions pionnières et les zones extracôtières. Comme suite aux délibérations de l’atelier, les participants ont convenu de collaborer afin d’asseoir sur les principes de la réglementation axée sur les buts l’ensemble de la réglementation qui régit les activités pétrolières menées dans les régions pionnières et extracôtières du Canada. Cette décision vise à la fois à garantir la sécurité et à harmoniser les démarches de réglementation.

2.         Procéder à un examen des indicateurs principaux concernant la sécurité des personnes et des installations, et en adopter d’autres.

Durant l’exercice 2004-2005, l’ONÉ a mis en train plusieurs grands projets dans le dessein d’améliorer le signalement des incidents et de définir des indicateurs de rendement significatifs dans les domaines de l’intégrité, de la sûreté et de la sécurité des pipelines (ces projets seront achevés en 2005-2006). 

En mars 2005, l’Office a publié un rapport intitulé Gros plan sur la sécurité et l’environnement : analyse comparative du rendement des pipelines , qui examine le bilan de sécurité et le rendement environnemental des sociétés pipelinières réglementées par l’ONÉ. Publié chaque année depuis 2003, le rapport a été révisé en profondeur en 2005 pour insister sur les trois aspects clés du rendement que sont l’intégrité, la sécurité et la protection de l’environnement. En 2005-2006, l’Office compte apporter d’autres raffinements au rapport et y incorporer de nouveaux indicateurs portant sur l’efficacité des programmes de gestion de l’intégrité.

L’ONÉ poursuivra au cours de 2005-2006 l’élaboration de son programme de surveillance des programmes de gestion de la sûreté établis par les sociétés réglementées. Il a décidé de reporter la mise au point d’indicateurs de rendement touchant la sûreté jusqu’à ce que l’élaboration du programme soit plus avancée et que l’industrie ait été consultée sur le sujet.

3.         Faire de la sécurité une partie intégrante des programmes et des opérations en cours.

La Loi de 2002 sur la sécurité publique (projet de loi C-7) a été adoptée et a reçu la sanction royale le 6 mai 2004. La date de l’entrée en vigueur des dispositions modifiant la Loi sur l’ONÉ a été fixée au 20 avril 2005 par un décret de la Gouverneure générale en conseil. Les changements confèrent à l’ONÉ un pouvoir législatif clair au chapitre de la sûreté des pipelines et des lignes internationales de transport d’électricité.

L’ONÉ a entrepris des travaux dictés par son mandat et a effectué des évaluations de la gestion de la sûreté des pipelines (ÉGSP) à l’égard de dix sociétés du Groupe 1 et de deux sociétés du Groupe 2 entre juin 2004 et mars 2005. L’ÉGSP vise à recueillir des renseignements pour :

• mieux comprendre comment l’industrie réglementée par l’ONÉ gère présentement la sûreté des pipelines;
• recenser les méthodes en usage dans l’industrie et les pratiques exemplaires;
• cerner les problèmes liés à la sûreté que les sociétés réglementées peuvent avoir en commun;
• aider l’ONÉ à concevoir et à mettre en œuvre un programme (y compris la réglementation s’y rattachant) pour réglementer la gestion de la sûreté.

Se fondant sur les résultats des ÉGSP, la rétroaction de l’industrie et les interactions avec d’autres organismes, l’Office travaille à définir une approche qu’il pourra utiliser pour réglementer la gestion de la sûreté. L’intégration d’une démarche de gestion de la sûreté dans les programmes et les activités de l’ONÉ est un travail de longue haleine qui, prévoit-on, se poursuivra sur plusieurs cycles de planification.

4.         Former un effectif compétent dans les domaines de l’intégrité pipelinière, de la mise en valeur des ressources énergétiques du Nord, et de la sécurité des opérations extracôtières.

L’ONÉ a dressé un plan de dotation en personnel centré sur l’acquisition des ressources qui lui seront nécessaires pour répondre à ses besoins projetés au chapitre du développement énergétique dans le Nord.

Il s’agit d’une initiative de grande envergure qui, jusqu’à présent, a supposé l’établissement d’un programme structuré de détachement, la prestation d’une formation interne, la participation à des cours offerts à l’extérieur de même que la participation active du personnel à des cercles d’apprentissage. Au cours des dialogues avec les employés sur leurs projets de perfectionnement, l’Office a recensé trois personnes qui étaient intéressées à obtenir des détachements auprès d’organismes externes, y compris d’autres régies et des sociétés exploitant des pipelines, afin d’acquérir une expérience de travail dans des domaines bien précis de l’évaluation de l’intégrité des pipelines. Une affectation du genre s’est terminée en octobre 2004.

L’Office a commencé à mettre en place un programme détaillé concernant la surveillance réglementaire des programmes de gestion de l’intégrité mis en œuvre dans l’industrie pipelinière. Ce programme définit les ressources dont l’ONÉ aura besoin pour s’acquitter de son mandat au chapitre de la gestion de l’intégrité et il fera partie du système de gestion de la qualité de l’ONÉ, qui est en constante évolution.

5.         Suivre, influencer et faire connaître les progrès technologiques découlant de la recherche et du développement.

En mars 2005, des membres du personnel de l’ONÉ ont présenté un rapport aux membres de l’Office qui brossait un tableau sommaire des travaux de recherche récents et des technologies nouvelles. De plus, des membres du personnel de l’Office continuent de participer aux travaux de divers comités qui s’occupent de garder à jour la norme canadienne visant les pipelines CSA Z662 – Réseaux de canalisations de pétrole et de gaz. Le personnel de l’Office est aussi actif dans nombre d’autres organismes de normalisation, dont l’Organisation internationale de normalisation et l’American Society of Mechanical Engineers.

En 2004-2005, l’Office a commencé à élaborer un protocole d’entente avec la Pipelines and Hazardous Materials Safety Administration (PHMSA) des États-Unis, qui prévoit l’établissement d’une collaboration sur le plan de la recherche dans l’intérêt des deux organismes. Des employés de l’ONÉ prennent une part active à divers forums de recherche administrés par la PHMSA.

Enfin, le personnel se tient au courant des nouveautés technologiques en participant à des colloques de recherche externes, des ateliers et des conférences, dont, en particulier, la Conférence internationale sur les pipelines. La participation à ces événements a pris diverses formes : présentations de communications, évaluations par des pairs et collaboration à l’organisation des conférences.