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Introduction
Qu’est-ce que la gouvernance ?
Pourquoi le gouvernement du Canada s’intéresse-t-il à la gouvernance dans les pays en développement ?
Gouvernance et gouvernement
Soutien à la gouvernance – Exemples
Objectifs du Corps canadien
 Introduction
Le Corps canadien aide le Canada et les Canadiens à promouvoir la bonne gouvernance dans les pays en transition et dans les pays en développement. Le présent document explique ce que signifie la gouvernance pour le Corps canadien. Il existe une documentation considérable sur la gouvernance, sur son importance, sa définition et ses limites. Il ne s’agit pas ici de redéfinir la gouvernance ou de changer les points de vue, mais plutôt d’expliquer à tous les Canadiens, de façon claire et pratique, la raison pour laquelle le gouvernement du Canada souhaite aider les pays en développement à renforcer leur gouvernance.
Le personnel qui, dans les ministères fédéraux, oeuvre dans le domaine de la gouvernance dans les pays en développement pourrait trouver ce document instructif, en ce sens qu’il établit un lien entre leur travail et le Corps canadien. Les spécialistes canadiens de la gouvernance et les représentants des organisations non gouvernementales canadiennes déjà présentes sur le terrain pourraient également trouver utile la lecture de ce document.
Qu'est-ce que la gouvernance ?
La gouvernance, c’est la façon dont les décisions sont prises aux niveaux des municipalités, des villes, des provinces et des pays. Pensez aux problèmes auxquels les collectivités canadiennes sont confrontées chaque jour. Devrait-on permettre la cigarette dans les restaurants ? Devrait-on abréger les heures d’ouverture des bibliothèques pour en réduire le déficit budgétaire ? La demande de zonage d’un promoteur immobilier devrait-elle être approuvée ? La province devrait-elle injecter plus d’argent dans la santé ? Le gouvernement canadien devrait-il augmenter ou réduire les impôts ? Devrait-il signer un accord commercial avec un pays étranger ? Devrait-il verser de l’argent pour les victimes du tsunami en Asie du Sud ? Si oui, combien ?
De telles décisions ne se prennent pas toutes seules. Il existe des règles, des traditions et des façons reconnues de faire les choses, ce qui permet de s’assurer que des décisions éclairées sont prises, décisions qui doivent paraître justes, ouvertes et honnêtes aux yeux de la population.
Prenons l’exemple d’une commission scolaire. Celle-ci prend des décisions qui ont une incidence majeure sur la collectivité, et elle le fait en se fondant sur un ensemble de règles, de traditions et de méthodes reconnues. Tout d’abord, la commission a un mandat officiel — un document qui dit que son rôle est de gérer le système scolaire de façon à offrir aux élèves la meilleure éducation possible. Pour modifier le mandat de la commission, si besoin est, il faut respecter certaines pratiques reconnues. Il existe des règles et des procédures pour déterminer qui peut être un administrateur, et comment une personne devient un administrateur. Il existe des procédures et des pratiques reconnues pour déterminer quand et comment la commission prend en compte les points de vue de la collectivité (par l’intermédiaire d’audiences publiques par exemple) et comment elle rend compte au public de ses décisions et des raisons qui les sous-tendent. Il existe des règles et des attentes publiques largement reconnues pour déterminer comment la commission amasse des fonds et comment elle rend compte de ses dépenses.
Ce sont ces règles, ces traditions et ces pratiques reconnues qui façonnent la « gouvernance » de la commission scolaire. Des règles et des traditions semblables façonnent également la gouvernance des municipalités, des provinces, des pays, des hôpitaux, des universités et des sociétés privées.
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La gouvernance
La gouvernance est l’ensemble de règles, de traditions et de pratiques qui définissent : ce que sont les décideurs, comment ils le deviennent, les types de décisions qu’ils prennent, les objectifs qu’ils sont censés poursuivre, les personnes qu’ils doivent écouter en vue de prendre des décisions, la source de leurs ressources financières, et les personnes auxquelles ils doivent rendre compte de leurs actions.
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Bref, la gouvernance permet aux collectivités de décider qui seront les décideurs et comment ils se comporteront, de sorte que les décisions qu’ils prennent servent les intérêts de la collectivité.
L’idée est simple mais nous la tenons souvent pour acquise. Imaginez une situation où la gouvernance est déficiente. Imaginez une commission scolaire qui prend des décisions en secret, qui ne dispose d’aucun mécanisme pour obtenir l’avis de la collectivité, qui viole régulièrement les droits de la personne en exerçant une discrimination contre certains groupes, qui ne publie pas les registres de ses décisions ou ses états financiers, et qui n’applique aucune règle précise pour déterminer qui est admissible comme administrateur ou comment un administrateur est nommé ou congédié.
Pourquoi le gouvernement du Canada s’intéresse-t-il à la gouvernance dans les pays en développement ?
Par exemple, lorsque le gouvernement du Canada appuie l’éducation ou la santé dans des pays en développement, il veut être certain que les systèmes d’éducation et de santé sont gérés de manière efficace et que les personnes responsables appliquent les règles voulues. Il veut savoir que les budgets pour l’éducation et la santé sont dépensés à bon escient, afin de répondre aux besoins prioritaires, d’aider la population à se sortir de la pauvreté et à bâtir une vie meilleure pour les citoyens les plus défavorisés. Le gouvernement veut s’assurer que les systèmes desservent la population de manière équitable. Il veut s’assurer que les citoyens sont adéquatement informés au sujet du fonctionnement des systèmes d’éducation et de santé et qu’ils sont en mesure d’exprimer leurs points de vue et d’exiger des améliorations. En d’autres mots, il souhaite une bonne gouvernance.
La bonne gouvernance permet de faire en sorte que, quelle que soit la forme que prend le soutien du Canada aux pays en développement, celui-ci contribuera à offrir une meilleure qualité de vie aux citoyens les plus démunis et aidera ces derniers à s’épanouir pleinement en tant qu’êtres humains et en tant que citoyens. C’est une affaire de bon sens. De plus, des années de recherches menées par des organisations internationales comme la Banque mondiale ont démontré un lien entre la bonne gouvernance et une meilleure qualité de vie, en particulier pour les populations démunies — un taux d’alphabétisation plus élevé, des taux de mortalité infantile moins élevés, de meilleurs services publics.
En plus de favoriser de meilleures conditions sociales, en particulier pour les personnes défavorisées, la gouvernance est valable en soi. Lorsque la Banque mondiale s’est penchée sur les perceptions que les démunis dans les pays en développement avaient de la pauvreté, elle a constaté que la pauvreté, ce n’était pas seulement le manque d’accès aux services sociaux ou le manque de nourriture, de logement ou de revenu. Aux yeux des démunis mêmes, c’était aussi le fait, par exemple, de ne pas participer à la vie politique — d’être privé du droit de voter et de la liberté d’expression.
Gouvernance et gouvernement
Les termes gouvernement et gouvernance sont parfois confus. La gouvernance, c’est aussi le gouvernement, mais le terme a également un sens plus large.
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États en déroute et États fragiles
L’idée selon laquelle le gouvernement a habituellement le dernier mot sur les questions d’intérêt public est généralement vraie, mais il y a des exceptions. Dans les pays qui ont connu des années d’extrême pauvreté ou qui ont souffert d’un conflit social, politique ou militaire prolongé, le gouvernement peut avoir perdu la capacité ou la volonté de contrôler son territoire. Ces dernières années, des commentateurs ont décrit la Somalie et l’Afghanistan (sous le régime des talibans) comme des exemples d’« États en déroute », où de vastes régions ne sont plus sous le contrôle d’un gouvernement officiel organisé. Les États qui ne se sont pas détériorés à ce point, mais qui sont sur le point de l’être, sont considérés comme des « États fragiles ». Le Corps canadien interviendra plus particulièrement dans les États fragiles afin de remettre en état leurs systèmes de gouvernance.
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Gouvernement. C’est normalement le rôle du gouvernement d’avoir le dernier mot quant à la meilleure façon de servir les intérêts de la population — ce qu’on appelle parfois l’« intérêt public » (voir l’encadré États en déroute et États fragiles). Le gouvernement fournit des biens et des services (comme la santé publique, l’ordre public, l’aide sociale, les voies publiques et la collecte des ordures ménagères, pour n’en nommer que quelques-uns). Le gouvernement adopte et applique des lois et des règlements, perçoit des impôts, dépense les fonds publics, met en oeuvre des programmes publics et tient la population au courant des grands enjeux.
Gouvernance. Alors que le gouvernement a normalement le dernier mot en ce qui a trait aux politiques et aux programmes publics, ainsi qu’aux lois et aux règlements, il n’est pas le seul acteur. Les citoyens, les organisations de la « société civile » (comme les associations parents-enseignants ou les associations de quartier) et le secteur privé ont également un rôle à jouer. La gouvernance, c’est donc la façon dont le gouvernement, la société civile et le secteur privé travaillent ensemble dans l’intérêt public. Les styles de gouvernance varient dans le monde; certains sont plus probants et plus efficaces que d’autres. Par exemple :
- Dans certains pays, les citoyens nomment leurs responsables politiques au moyen d’élections démocratiques; dans d’autres pays, ce n’est pas le cas.
- Dans certains pays, le gouvernement offre l’occasion à la société civile et au secteur privé d’influer sur les décisions publiques; dans d’autres, le gouvernement est moins favorable à une telle interaction.
- Dans certains pays, les groupes de la société civile et le secteur privé peuvent exiger des comptes de la part de leur gouvernement, par l’intermédiaire d’assemblées législatives actives, de bureaux comme celui du vérificateur général qui scrute les activités du gouvernement, et de médias indépendants. Par contre, dans d’autres pays, ces « instruments de responsabilisation » ne sont pas en mesure de surveiller adéquatement les actions du gouvernement.
- Dans certains pays, les lois sont appliquées selon le principe de la « primauté du droit », selon lequel tous les citoyens, quel que soit leur statut, doivent être traités équitablement. Dans d’autres pays, les lois favorisent ceux qui ont de l’argent, du pouvoir et des relations. Le principe selon lequel toutes les personnes doivent être traitées de manière équitable est consacré dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, laquelle été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies.
- Dans certains pays, les citoyens et les médias ont facilement accès à l’information sur les activités du gouvernement, alors que dans d’autres, l’information est gardée secrète.
Bonne gouvernance. La dictature est une forme de gouvernance, tout comme le sont une démocratie libre et ouverte ainsi que toutes les formes de gouvernance qui se situent entre ces deux pôles. Quelle forme de gouvernance le Corps canadien appuiera-t-il ? Au Canada, nous privilégions une gouvernance basée sur le respect des droits de la personne, sur des élections libres et démocratiques, sur la participation de la société civile et du secteur privé aux processus décisionnels publics, sur de solides institutions de responsabilité publique (comme le Bureau du vérificateur général), et sur l’accès à l’information sur les activités du gouvernement. Ces valeurs sont communes à de nombreux pays en développement, mais sont absentes dans d’autres. Le Corps canadien appuie la « bonne » gouvernance selon la définition que nous lui donnons au Canada. Nous interviendrons dans les pays dont les dirigeants souhaitent promouvoir un style de gouvernance qui reflète des valeurs qui se rapprochent de celles que prônent les Canadiens.
Quelle gouvernance ? Dans les débats sur le sujet, on retient trois catégories de gouvernance :
la « gouvernance d’entreprise »,
la « gouvernance sans but lucratif » et
la « gouvernance publique ».
La gouvernance d’entreprise s’applique surtout aux entreprises commerciales privées dont le but est de générer des profits pour les propriétaires et les actionnaires.
La gouvernance sans but lucratif renvoie à des organisations privées comme la Croix-Rouge et Centraide qui ont des objectifs éducationnels, scientifiques, caritatifs ou spirituels, mais dont le but n’est pas de faire des profits.
La gouvernance publique renvoie aux pays, aux régions (appelées provinces ou États dans de nombreux pays) et aux municipalités. Chaque forme de gouvernance est importante pour le bien-être d’une société. Le Corps canadien vise à appuyer la bonne gouvernance dans tous ces secteurs, et collaborera pour ce faire avec des homologues aux niveaux national, régional et local.
Soutien à la gouvernance — Exemples
Le gouvernement du Canada appuie déjà la bonne gouvernance dans le monde. Voici quelques exemples :
- Récemment, nous avons appuyé la tenue d’élections libres et justes en Ukraine et en Afghanistan.
- Au Bangladesh, nous avons aidé à renforcer la capacité du ministère de la Condition féminine et de l’Enfance de promouvoir des politiques, au sein du gouvernement national, qui répondent à des situations précises chez les femmes. En Chine, nous appuyons des décideurs gouvernementaux en leur permettant de tirer profit des compétences de spécialistes canadiens dans des domaines jugés prioritaires par le gouvernement chinois.
- Le Programme de renforcement parlementaire Afrique-Canada vise à accroître la capacité d’une institution publique clé — le Parlement — de veiller à ce que les décideurs publics soient responsables devant les citoyens. En Bolivie, nous contribuons à améliorer la capacité du Bureau de l’ombudsman des droits de la personne, lequel s’assure que le gouvernement respecte les droits de la personne.
- Au Guatemala, notre appui à des organisations de la société civile a permis à celles-ci de participer au processus national de consolidation de la paix, et a favorisé ainsi un respect accru pour les droits de la personne et l’utilisation de pratiques démocratiques.
- En Chine, nous prêtons main-forte à des organisations de la société civile afin d’élargir la participation des citoyens, des collectivités et des organisations de la société civile au développement, de renforcer la réforme du système judiciaire chinois et de promouvoir les droits de la personne.
Ces exemples ne sont pas les seuls secteurs dans lesquels le Corps canadien interviendra en matière de bonne gouvernance, mais ils illustrent bien certaines des façons dont le Canada peut apporter un soutien.
Objectifs du Corps canadien
Bien que le document soit axé principalement sur le thème ou la mission principale du Corps canadien, à savoir la gouvernance, il serait utile aux lecteurs de comprendre les quatre grands objectifs ou piliers de la programmation que se donne le Corps canadien. Ce sont :
La mobilisation accrue et efficace des Canadiens. Tout en respectant les politiques sur l’efficacité de l’aide et les besoins des pays partenaires, le Corps canadien favorisera la mobilisation des Canadiens lorsqu’il jugera à propos de le faire.
L’engagement accru du public. Il importe que tous les Canadiens comprennent mieux le rôle du Canada en matière de gouvernance dans le monde. Le Corps canadien veillera également à amener les Canadiens à participer directement aux initiatives lorsque cela est possible.
La cohérence et la coordination de la programmation sur la gouvernance. Même si les initiatives des organisations canadiennes sont en majeure partie efficaces, il y a matière à plus de cohérence et de coordination au sein des organisations canadiennes qui mettent en oeuvre ces initiatives.
Le partage des connaissances. Les organisations et les individus possèdent de vastes connaissances qui pourraient être diffusées, analysées et utilisées par un plus grand nombre de partenaires.
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