Évaluation de la stratégie pour l'environnement Arctique - Rapport Final

Évaluation de la stratégie
pour
l'environnement Arctique

Rapport Final

Direction générale de l'évaluation
et de la vérification interne

Ministère des Affaires indiennes
et du Nord canadien
Octobre 1996

Résumé

La SEA est une initiative fédérale d'une durée de six ans lancée en avril 1991 par le gouvernement fédéral dans le but de préserver et d'améliorer l'intégrité, la santé, la biodiversité et la productivité de l'écosystème de l'Arctique pour la jouissance des générations actuelles et futures. Le budget global de 100 millions $ consacré à l'initiative pour une période de cinq ans devant prendre fin en 1995 a été réduit et réaménagé sur une période de six ans devant prendre fin en 1996-1997. Sur l'ensemble du budget, le MAINC assurait la gestion de 91,3 millions $. La Stratégie comportait quatre volets d'intervention spécifiques ainsi qu'un volet de communications. Les quatre volets sont respectivement les volets Action sur les contaminants, Action sur les déchets, Action sur l'eau et Action sur l'intégration de l'environnement et de l'économie. La SEA a été mise en oeuvre avec la collaboration de cinq partenaires autochtones et des ministères fédéraux des Pêches, de l'Environnement et de la Santé, ainsi qu'avec plusieurs ministères des gouvernements du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest. Les partenaires autochtones sont le Conseil des Indiens du Yukon, la Nation dénée, la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest, l'Inuit Tapirisat du Canada (ITC) et la Conférence circumpolaire inuit (CCI).

La SEA appuie en outre les efforts de coopération internationale du Canada dans les domaines de la recherche et de la surveillance environnementale dans le cadre de la Stratégie de protection de l'environnement arctique (SPEA), une initiative importante visant à coordonner les actions environnementales dans huit nations circumpolaires, à savoir le Canada, le Danemark (Groënland), la Finlande, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis. La SPEA deviendra une composante du Conseil de l'Arctique dont la création est proposée.

Le MAINC s'est engagé à soumettre au Conseil du Trésor une évaluation des résultats de la SEA et des options pour l'avenir à cet égard. L'évaluation porte sur la pertinence, les résultats et l'efficacité de la SEA et dégage les leçons apprises à la faveur de cette initiative, et elle vise à fournir des renseignements à jour de nature à aider la haute direction à planifier ses activités de programmes futures et à établir des priorités. Le présent document constitue le rapport final sur les constatations issues de l'évaluation et sur les résultats de l'ensemble de la Stratégie, les annexes B à E faisant état des résultats plus détaillés des quatre volets.

L'évaluation a été dirigée par un agent principal d'évaluation du MAINC, avec le concours d'un Comité consultatif comprenant des représentants de trois des partenaires autochtones, des bureaux régionaux du MAINC dans les territoires et du programme de la SEA à l'administration centrale. Le Comité a élaboré une méthode d'évaluation tout à fait particulière afin d'améliorer l'accès à l'information et de promouvoir le transfert de compétences en mettant en liaison des firmes du Sud et du Nord avec des consultants issus des communautés autochtones. Les constatations de l'évaluation sont fondées sur des renseignements obtenus à plusieurs sources, et plus précisément sur les examens menés dans la capitale nationale, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, sur une analyse documentaire et sur des opinions d'experts, sur des entrevues menées avec des chefs de projet des différents volets de la SEA, avec des représentants des communautés, sur l'évaluation des partenaires autochtones, sur les réponses données au guide d'auto-évaluation et sur des études de cas menées dans trois collectivités.

Cinq questions devant faire l'objet de l'évaluation ont été approuvées et intégrées au mandat (annexe A) en juin 1995, à savoir :

État de la mise en application : De manière générale, l'évaluation des niveaux de contaminants présents chez les espèces de poissons et d'animaux a été menée. Peu de choses ont été faites pour ce qui est d'évaluer les répercussions sur la santé humaine, et en cela la situation reflète l'état de la science à l'échelle internationale. La petite taille des populations concernées et l'interaction d'autres facteurs comme la consommation de tabac constituent des contraintes additionnelles à l'évaluation des répercussions pour la santé humaine. Des progrès importants ont été signalés dans les travaux préparatoires à l'adoption de mesures de contrôle internationales, et le Canada mérite d'être félicité pour avoir pris l'initiative de travaux visant à adopter des mesures pour prévenir la pénétration de polluants organiques rémanents (POR) dans l'environnement de l'Arctique. L'évaluation a permis de constater que le Canada s'est taillé une place de chef de file à l'échelle internationale par ses travaux dans le volet Action sur les contaminants.

L'élimination des déchets a commencé et tous les éléments du plan de travail à cet égard ont été mis en application. Comme prévu, l'effort à consentir devra se poursuivre après l'expiration de la Stratégie. On estime que les lieux de décharge présentant le plus de dangers ont été répertoriés et évalués. La SEA a permis de bien mesurer la gravité de la situation pour ce qui est des déchets dans les territoires du Nord et les efforts du Ministère ont surtout visé l'élimination des déchets dangereux connus qui se trouvent encore dans les sites, de façon à permettre au Ministère de s'acquitter de ses responsabilités en matière de santé, de sécurité et en matière juridique. On estime que 20 % du volume des matières dangereuses connues sont encore en cours d'élimination. L'élimination des déchets présents dans de nombreuses communautés du Nord s'est faite à l'aide de fonds de la SEA. L'évaluation a permis de constater qu'une large part des travaux d'élimination ont été menés pendant les premières années de la Stratégie. En raison de contraintes liées aux budgets et à l'emplacement même des sites, seulement 2 des 21 sites abandonnés le long de la ligne DEW (réseau d'alerte avancé) ont été nettoyés.

Le Réseau de surveillance de la qualité de l'eau de la SEA finance actuellement 81 stations de surveillance de la qualité de l'eau qui, pour la plupart, n'existaient pas avant l'adoption de la SEA. De nombreuses études sur la qualité de l'eau sont en cours dans des régions spécifiques et la plupart se sont déroulées comme prévu et se poursuivent, lorsque des problèmes touchant la qualité de l'eau se posent dans les collectivités. En raison des réductions budgétaires et de l'accroissement des coûts, l'expansion du réseau de surveillance de la qualité de l'eau a connu un ralentissement. Des études hydrométriques visant des régions spécifiques ont été financées à l'aide d'une petite partie du budget des eaux de la SEA et ont dû être menées avec l'aide soutenue d'organisations extérieures. Le Laboratoire d'analyse des eaux du Yukon n'a pas été établi, par contre celui des T. N.-O. aurait bénéficié des améliorations prévues au plan. Le laboratoire des T. N.-O. est actuellement utilisé par les deux territoires.

Le volet Action sur l'intégration de l'environnement et de l'économie comporte trois aspects : le Programme de gestion des ressources communautaires (PGRC), le Programme d'action environnementale et le Réseau d'information du Nord (RIN). Dans le cas de plus de la moitié des projets du PGRC qui ont été échantillonnés aux fins de l'évaluation, des plans étaient censés avoir été établis, mais pas nécessairement sous forme écrite, et des résultats positifs sont encore attendus de l'exercice. L'évaluation a permis de constater que l'on se félicite des efforts de renforcement des capacités déployés à la faveur de projets relevant du PGRC et on y voit un résultat important. Certaines communautés ont entrepris dans le cadre du PGRC, des projets qui devraient déboucher sur des stratégies de conservation et sur des politiques de gestion des ressources, tandis que d'autres collectivités ont utilisé les fonds provenant du PGRC pour mener des projets environnementaux à l'échelle locale, sans se donner de plans exhaustifs en la matière. De façon générale, les PEA (Programmes d'action environnementale) comportaient une campagne de sensibilisation à court terme et des centaines de programmes du genre ont été menés à terme. Le Réseau d'information du Nord a été mis sur pied et on s'attend à ce qu'il soit de plus en plus utilisé à mesure que les collectivités auront accès à Internet.

Efficacité de la mise en application : L'évaluation a révélé que la structure des volets de la Stratégie était généralement acceptable et qu'une meilleure coordination entre les volets serait profitable. Les participants à chacun des volets ont dit souhaiter être informés des activités ayant cours dans les autres volets.

Nous avons constaté que l'efficacité organisationnelle au sein du volet Action sur les contaminants était très bonne. Le Comité des contaminants du Yukon a été jugé plus efficace que son homologue des Territoires du Nord-Ouest, en raison des ateliers qui ont permis d'associer davantage les intervenants à l'action du comité. Les partenaires autochtones ont amélioré l'efficacité des efforts déployés en identifiant des façons efficaces de communiquer avec les collectivités. L'efficacité organisationnelle des activités du volet Action sur les déchets au Yukon a également été très bonne. Dans les T. N.-O., l'insistance sur le respect des obligations légales n'a pas permis de gérer avec autant de souplesse qu'on l'aurait souhaité, si bien que l'on s'est moins préoccupé de planification spécifique et d'établir des priorités et que les partenaires autochtones n'ont pas participé autant au processus décisionnel. Dans l'ensemble, l'organisation au sein du volet Action sur l'eau s'est révélée efficace, encore que la coordination et la communication interministérielles avec les autres volets pourraient être améliorées. L'évaluation a permis de constater que le volet Action sur l'intégration de l'environnement et de l'économie était efficace dans les deux régions. On constate en outre que l'absence de personnel spécifiquement affecté au volet nuit à l'efficacité de la pénétration de la Stratégie dans les communautés du Yukon.

Atteinte des objectifs : Dans l'ensemble, la SEA a été perçue comme étant l'une des plus grandes réalisations du gouvernement fédéral à ce jour au nord du 60^e parallèle. La SEA compte de nombreux succès à son actif, en dépit des compressions budgétaires du gouvernement. Le Canada devance largement tous les autres pays en ce qui concerne les questions environnementales dans le Nord, et la situation à cet égard est directement attribuable aux activités menées dans le cadre de la SEA. Les objectifs généraux sont considérés comme concrets et la SEA est perçue comme contribuant de manière décisive à la réalisation de tous ses objectifs fixés, bien que certains de ces objectifs soient poursuivis à longue échéance. La SEA a contribué à mieux sensibiliser le Nord tout entier aux questions environnementales et les efforts dans ce sens devraient faire en sorte d'assurer la santé et la protection des écosystèmes de l'Arctique. On relève des gains importants du côté de la sensibilisation des collectivités et de la planification environnementale. Les partenariats et la participation des collectivités ont contribué à améliorer le processus décisionnel, en associant divers intervenants à l'action menée. Les travaux sur les contaminants ont permis de grandes réalisations à l'échelle internationale.

Pertinence : Les renseignements recueillis montrent que la raison d'être de la SEA demeure tout aussi pertinente aujourd'hui que le jour où elle a été lancée. À presque toutes les sources où ils sont puisés, les résultats indiquent que les objectifs en ce qui concerne les contaminants demeurent pertinents. La plupart des observateurs s'entendent pour dire que la science doit progresser pour qu'on en vienne à mieux comprendre les effets des contaminants présents dans la chaîne alimentaire sur la santé humaine. Un consensus évident se dégage en faveur du maintien du volet Action sur les déchets. Les objectifs du volet ont cependant évolué au fil du temps, en raison des contraintes budgétaires. Les initiatives stratégiques récentes menées dans le but de mieux cibler encore les activités dans le domaine des déchets devraient permettre d'en arriver à une approche mieux orientée, qui ciblera en priorité les sites à haut risque. Les objectifs du volet Action sur l'eau sont considérés comme étant encore pertinents. On insiste non seulement sur la nécessité de maintenir le réseau de surveillance de la quantité de l'eau, mais en particulier sur l'importance qu'il faut accorder aux aspects de la qualité de l'eau du programme, aspects qui s'articulent avec les activités sur les contaminants et, à la limite, avec les activités touchant la santé humaine et la sécurité. Les objectifs en matière d'environnement et d'économie sont jugés appropriés, mais on concède que ces objectifs ne devraient pas prendre le pas sur les questions touchant la santé humaine et l'environnement.

Une large part des renseignements détenus fait ressortir les aspects bénéfiques des liens entre le programme relatif à la qualité de l'eau et les projets touchant les contaminants, les déchets et certains projets du PGRC. De leur côté, les représentants autochtones ont dit considérer la SEA comme un exemple de la démarche holistique qu'ils réclament depuis longtemps. La SEA est considérée comme un modèle prometteur dont on devrait s'inspirer dans les programmes futurs et pour la prestation des programmes dans le Nord.

Les participants à l'évaluation ont indiqué avoir des inquiétudes quant aux conséquences que pourrait avoir la disparition prochaine de la SEA. Des représentants régionaux ont indiqué que le niveau d'activité auquel on assisterait sans le financement de la SEA pourrait être inférieur au niveau d'activité nécessaire pour assurer l'intégrité des écosystèmes de l'Arctique.

Meilleures pratiques et leçons apprises : Les participants à l'évaluation ont exprimé des points de vue clairs et complémentaires quant à l'objectif des partenariats formés dans le cadre de la SEA. Dans leur évaluation, les partenaires autochtones parlent de «synergies des partenariats». Les représentants des collectivités et des organisations autochtones ont dit de l'initiative qu'elle constituait un partenariat réel et significatif et de nombreux participants du gouvernement comme de l'extérieur ont dit que la SEA avait, dans le Nord, grandement accru la crédibilité du MAINC en particulier, et du gouvernement fédéral dans son ensemble. Tous les intervenants ont dit considérer les résultats des partenariats comme la preuve que le succès n'est pas possible sans la participation entière de tous les paliers de gouvernement et des habitants du Nord au processus décisionnel. C'est par les partenariats noués dans le cadre de la SEA que les programmes prennent toute leur pertinence et qu'il est possible de centrer l'action à la fois sur les préoccupations des collectivités et sur les questions scientifiques. Certaines personnes voient dans les partenariats un moyen de responsabiliser les organismes décisionnels et de recueillir une information équilibrée à l'appui de décisions qui se veulent éclairées. Les partenariats qui se nouent aujourd'hui permettent d'acquérir les compétences nécessaires pour prendre la relève lorsque le MAINC aura quitté la scène.

Le renforcement des capacités, la qualité du travail scientifique et la création du Centre for Nutrition and the Environment of Indigenous Peoples (CINE) sont aussi des éléments considérés comme étant des forces, au même titre que la grande visibilité dont jouit la SEA, de même que la mesure dans laquelle les travaux menés dans le cadre de la SEA contribuent à la SPEA et à faire du Canada un chef de file. (Dans le domaine de l'environnement arctique.)

L'évaluation a toutefois permis de relever des aspects au sujet desquels il serait possible d'améliorer la coordination entre les volets de même que la responsabilisation.

Les pages 46 à 49 du rapport renferment l'exposé des constatations et des conclusions issues de l'analyse exposée dans les annexes relatives aux volets, accompagné des recommandations qui suivent :

1: Le MAINC devrait prendre les mesures nécessaires pour maintenir les priorités de travail et poursuivre les partenariats entrepris dans le cadre de la Stratégie pour l'environnement arctique;

2: Pour la suite des travaux entrepris dans le cadre de la SEA, il y aurait lieu de réviser la formule adoptée, de manière à en arriver à une meilleure efficacité encore par la consolidation des aspects des volets de recherche qui se recoupent et par la rationalisation des structures d'administration et des comités;

3: Pour que le MAINC puisse continuer à s'acquitter de ses responsabilités réglementaires et le Ministre de ses responsabilités redditionnelles, il conviendrait de tenir à jour le répertoire des sites de déchets et de le vérifier périodiquement pour en assurer l'exactitude;

4: La communication des découvertes scientifiques et des renseignements en matière de santé aux collectivités autochtones du Nord devrait se faire dans le respect de la collectivité et s'exprimer dans un langage clair et simple;

5: Si la SEA devait être reconduite, il faudrait s'efforcer d'établir un régime de mesure du rendement fondé sur les résultats et prévoir des systèmes de collecte de données et de mise en oeuvre pour les besoins de la gestion et dans une optique de responsabilisation;

6: Le MAINC devrait continuer à appuyer une démarche coordonnée au pays en ce qui concerne les questions environnementales du Nord afin d'assurer au Canada une présence forte et crédible à l'échelle internationale;

7: L'esprit de partenariat démontré à la faveur de la SEA devrait former la pierre angulaire de la contribution du Canada aux efforts internationaux visant à améliorer l'environnement circumpolaire.

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