• les priorités en matière de récupération des ressources dans les collectivités urbaines et rurales de l'ensemble du Canada;
• les priorités en matière de récupération des ressources dans le Nord canadien;
• les obstacles à la récupération des ressources dans chaque région;
• les possibilités de projets de démonstration de récupération des ressources dans les secteurs industriel, de l'après-consommation et institutionnel;
• les niveaux de financement estimatifs des projets et les partenaires financiers.

À Halifax, la séance de consultation d'une journée a commencé par des présentations par Richard Haworth, sous-ministre adjoint à Ressources naturelles Canada (RNCan), et Gerald MacLellan, directeur général au ministère de l'Environnement et du Travail de la Nouvelle-Écosse, suivies d'un aperçu général donné par Mike Clapham, RNCan, de la Stratégie canadienne de récupération des ressources (voir document de discussion, pièce I). Barry Friesen (ministère de l'Environnement et du Travail de la Nouvelle-Écosse), Brian Smith (municipalité régionale de Halifax), Daniel Khan (Lafarge Canada) et Duncan Cross (Association canadienne de l'industrie des plastiques) ont présenté des remarques d'ouverture sur l'expérience, les enjeux, les priorités, les obstacles et les possibilités en matière de récupération des ressources au Canada atlantique.

• Si le Canada ne met pas sur pied des programmes de gestion responsable des ressources, il risque de perdre une bonne part des actifs en ressources qu'il aura produits. Les entreprises canadiennes perdront leur accès à des matières premières essentielles et se feront distancer au plan de l'innovation.
• Le gouvernement du Canada a un rôle de catalyseur à jouer en appuyant les initiatives des collectivités, des gouvernements et de l'industrie en matière de récupération des ressources.
• La SCRR complète la Stratégie de gestion des déchets solides de la Nouvelle-Écosse. Le Nouveau-Brunswick vient de rendre public un plan d'action pour la récupération des déchets.
• Il faut commencer à considérer les matières recyclées comme les principales matières premières de l'industrie et les matières vierges comme un complément, plutôt que le contraire.
• Par ses consultations publiques exhaustives et son leadership efficace (au moyen de lois et de programmes ciblés), la Nouvelle-Écosse est devenue un chef de file au Canada dans le domaine de la récupération des ressources. La province a atteint son objectif d'acheminer 50 p. 100 des déchets ailleurs que dans les sites d'enfouissement; tous ses résidants sont desservis par la collecte des matières recyclables et elle donne à 85 p. 100 de son industrie un accès à des installations centrales de compostage. Ces activités ont généré 1000 nouveaux emplois.
• Le côté pratique des programmes de recyclage risque de freiner le changement de comportement à long terme nécessaire à une baisse de la consommation. Les décideurs ne doivent pas perdre cet objectif de vue.
• Les « 3R » devraient en fait être « 3E » : éducation, éducation, éducation!
• Une fois mise en place, l'infrastructure de récupération des ressources peut servir à de nombreux usages, ce qui abaissera les frais d'exploitation pour tous les utilisateurs.
• Les priorités en matière de récupération des ressources en Nouvelle-Écosse visent toutes les matières plastiques, l'équipement électronique, les matériaux de construction et de démolition et les déchets de construction navale.

3. Considérations stratégiques

Les participants aux ateliers ont formulé les considérations stratégiques suivantes à l'égard de la conception de programmes de récupération des ressources par le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les administrations municipales :

• Les gouvernements devront choisir quels instruments ils désirent utiliser pour promouvoir la récupération des ressources, car ces choix peuvent avoir des conséquences sur les coûts et sur les avantages pour l'environnement. Par exemple, les gouvernements doivent-ils promouvoir un système de consigne pour les biens électroniques ou des points de collecte centraux pour les produits usagés? Ces choix devront se faire dans l'esprit de la hiérarchie récupération-réutilisation-recyclage.
• Les gouvernements devraient aussi encourager les tendances du marché suivant lesquelles les consommateurs louent des services aux producteurs plutôt que de leur acheter des biens (p. ex. en louant des services de tapis au lieu d'acheter des tapis; en achetant le « confort » d'un service public plutôt que de l'électricité; en louant un ordinateur au lieu de l'acheter).
• Les gouvernements pourraient encourager, par leur politique d'achat, une récupération accrue des ressources. À cause de leur grand pouvoir d'achat, les gouvernements peuvent générer des économies d'échelle qui abaisseront le coût de la récupération des ressources. À lui seul, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse dépense environ 120 millions de dollars par an en achat de biens. Les principaux obstacles à l'« écologisation » des politiques d'achat sont : les coûts plus élevés (un aspect important à notre époque de restrictions budgétaires); le manque de sensibilisation; les préoccupations relatives à la concurrence lorsqu'il peut n'y avoir qu'un seul fournisseur; le conflit possible entre encourager le contenu local et favoriser la récupération des ressources.
• Il faut intégrer aux programmes de récupération des ressources des mesures incitatives afin de motiver les utilisateurs des ressources. Bien que les incitatifs économiques soient sans doute les plus puissants, d'autres mesures (p. ex. la pression sociale) peuvent aussi fonctionner. L'éducation du public et les perspectives d'inconvénients possibles (p. ex. devoir construire un nouveau site d'enfouissement si le taux de recyclage n'augmente pas) peuvent également constituer des mesures incitatives. Au bout du compte, il faut que le consommateur comprenne la valeur d'une meilleure récupération des ressources. Le défi est d'en faire profiter le consommateur.
• Les mesures incitatives ne suffisent pas, cependant. Dans bien des cas, il faudra aussi adopter des règlements, tant pour assurer des règles du jeu équitables que pour réaliser des gains environnementaux. Des mesures visant à modifier l'attrait relatif des solutions de rechange (p. ex. en haussant les frais de déversement), la répartition du fardeau entre les divers acteurs de la chaîne de production et l'éducation pourraient aussi être efficaces.
• Dans le choix des projets de démonstration possibles dans le cadre de la SCRR, le gouvernement fédéral devrait mettre davantage l'accent sur l'efficacité environnementale que sur l'innovation. Dans bien des cas, l'obstacle à la croissance de la récupération des ressources n'est pas de nature technologique, mais bien une question économique, un problème d'attitude ou l'absence d'infrastructure. Le gouvernement ne doit pas se sentir tenu d'innover si des solutions qui fonctionnent ailleurs semblent appropriées.
• Les municipalités, qui sont les principaux gestionnaires des déchets solides, ont des ressources financières et des leviers stratégiques limités dans le domaine de la réduction de la production de déchets à la source (p. ex. par le problème des emballages).
• Il faut que les municipalités participent plus activement à l'élaboration des politiques fédérales et provinciales en matière de récupération des ressources, car ces politiques peuvent les toucher directement. Par exemple, l'instauration d'un système de consigne des canettes de boisson en aluminium auparavant recyclées pourrait retirer du flux des déchets une de ses composantes de plus haute valeur et modifier ainsi l'économie des projets municipaux de récupération des ressources.
• Les « fonds verts » administrés par la Fédération canadienne des municipalités peuvent financer des projets de démonstration ou des études de faisabilité. Ces fonds n'ont guère été utilisés jusqu'ici pour des projets de récupération des ressources.

4. Obstacles

Les participants ont relevé les obstacles suivants à une meilleure récupération des ressources :

• Dans une région à densité démographique relativement faible comme les provinces de l'Atlantique, les marchés sont souvent très éloignés et le coût du transport des matières récupérées (le verre, par exemple) est parfois élevé. Les gouvernements qui désirent promouvoir la récupération des ressources font face au dilemme de la poule et de l'œuf : faut-il développer d'abord l'infrastructure de soutien ou les matières premières? Au Canada atlantique, la question se résume souvent à savoir comment rationaliser une technologie éprouvée pour l'adapter aux conditions locales.
• La nature cyclique de nombreux marchés de récupération est un obstacle majeur à l'introduction de programmes de recyclage.
• L'éducation du public est essentielle et doit être permanente. Un programme ponctuel peut sensibiliser le public à court terme, mais ne sera pas efficace à long terme.
• Beaucoup de consommateurs et de groupes d'industriels ne voient toujours pas la valeur de la récupération des ressources et s'opposent aux initiatives qui visent à la favoriser (on pense notamment aux poursuites intentées par les fabricants de boissons pour empêcher la Nouvelle-Écosse de mettre en œuvre un système de consigne des canettes de boisson gazeuse en aluminium).
• Il est difficile pour les petites entités politiques d'imposer des responsabilités aux producteurs lorsque ceux-ci sont à l'extérieur de la région.
• La récupération des ressources ne semble pas figurer au nombre des priorités stratégiques aux échelons les plus élevés du gouvernement.
• Les réseaux qui pourraient aider à accroître la récupération des ressources sont mal développés. Les producteurs de ressources et leurs acheteurs ou utilisateurs éventuels n'ont pas assez d'occasions de se rencontrer.
• Les régions à faible densité démographique ne génèrent pas toujours assez de déchets pour qu'on puisse réaliser des économies d'échelle dans la récupération des ressources.
• Les produits faits de matières vierges coûtent souvent moins cher que les produits faits de matières recyclées, parce que leurs prix sont établis sans qu'on tienne compte de tous les coûts, en termes d'environnement et de santé humaine, liés à leur production. Ces coûts devraient éventuellement être internalisés, bien que cette internalisation risque d'avoir des effets négatifs sur certaines industries. La hausse des prix à la consommation risque également d'entraîner des effets involontaires (p. ex. une hausse de l'abandon de détritus là où le coût de la collecte des déchets est facturé séparément). Dans l'intervalle, les gouvernements doivent s'assurer que leur régime fiscal ne favorise pas indûment les produits faits de matières vierges. Il vaudrait la peine de mettre à jour l'analyse du traitement fiscal des matières vierges et recyclées effectuée au milieu des années 1990 (étude Mintz).
• Certains règlements (p. ex., dans le code du bâtiment, l'interdiction d'utiliser des matières récupérées) sont des obstacles à la réutilisation et au recyclage.
• La conception des produits en fonction de l'environnement (p. ex. la prolongation de la vie utile des pneus ou des bardeaux d'asphalte) est beaucoup plus efficace pour améliorer la qualité de l'environnement que les programmes de récupération des ressources (p. ex. combien d'utilisations du caoutchouc des pneus usagés n'aurions-nous pas besoin de chercher si les pneus duraient plus longtemps?). Cependant, à titre de grand importateur de produits manufacturés, le Canada a peut-être moins que d'autres la possibilité d'encourager la conception écologique des produits ou l'élargissement des responsabilités du producteur.
• La hausse des ventes par Internet représente un défi pour les programmes locaux de gestion responsable.
• Il n'y a pas de solution universelle aux problèmes des déchets. Les approches devront s'adapter à des situations et à des secteurs variés et évoluer au fil du temps, selon les besoins.

5. Projets

Les participants ont proposé divers projets de récupération des ressources pour la région. Ces projets sont présentés dans le tableau 5-1 ci-dessous sous les rubriques « projets transsectoriels », « secteur de l'après-consommation », « secteur institutionnel » et « secteur industriel ». On a soumis aux participants les questions suivantes :

• Quel est le projet?
• Qui est le promoteur du projet?
• Quel enjeu en matière de récupération des ressources est en cause?
• Quels sont les autres partenaires et bailleurs de fonds, existants ou possibles?
• Quel est le coût estimatif?
• Dans quel secteur se range le projet et quel obstacle a-t-il à surmonter?

Le tableau 5-2 présente le détail des propositions reçues après la consultation du 16 mai.

• Vancouver (Colombie-Britannique), pour la Colombie-Britannique et le Yukon
• Edmonton (Alberta), pour l'Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba
• Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), pour les Territoires du Nord-Ouest
• Toronto (Ontario), pour l'Ontario
• Montréal (Québec), pour le Québec
• Halifax (Nouvelle-Écosse), pour les provinces de l'Atlantique
• Iqaluit (Nunavut), pour le Nunavut

• les priorités en ce qui concerne la récupération des ressources dans les communautés urbaines et rurales partout au Canada;
• les priorités en ce qui concerne la récupération des ressources au nord du 60e parallèle au Canada;
• les obstacles à la récupération des ressources dans chacune des régions;
• des projets de démonstration de récupération des ressources dans les secteurs industriel, institutionnel et de la consommation;
• le niveau de financement estimatif des projets et les partenaires de cofinancement.

Nous demandons aux participants de pouvoir identifier à la réunion une ou plusieurs des données suivantes :

• les problématiques et les possibilités locales en matière de récupération des ressources;
• les problématiques et les possibilités sectorielles en matière de récupération des ressources, c.-à-d. industrielles, institutionnelles et de l'après-consommation;
• les obstacles entourant les problématiques et les possibilités mentionnées ci-dessus;
• des projets de démonstration ayant besoin de cofinancement pour être implantés.

Une ébauche de présentation servant à identifier des projets de démonstration est jointe à ce document pour consultation (voir l'annexe I). Un formulaire doit être rempli pour chacun des projets et présenté à la réunion de consultation.

Les priorités, les obstacles et les projets de démonstration qui auront été identifiés au cours des consultations seront compilés sous forme de notes qui seront transmises à tous les participants. RNCan utilisera le résultat de ces consultations pour recommander des projets de démonstration qui seront cofinancés par le gouvernement.

3. CONTEXTE

3.1 Antécédents

Les demandes nationale et internationale en matière de recyclage et de produits recyclés sont constamment à la hausse et continueront d'augmenter. Les pressions sur les économies industrialisées et non industrialisées pour encourager l'efficacité et la compétitivité et pour assurer une gestion écologique des produits et des matériaux tout au long de leur cycle de vie sont à l'origine de cette tendance.

L'industrie des produits recyclés est très concurrentielle et en rapide expansion. Le recyclage est reconnu pour son efficacité matérielle et comme étant l'un des moyens de réaliser une saine gestion industrielle et commerciale tout en permettant une réduction des gaz à effet de serre. Des pressions augmentent au Canada tout comme à l'étranger pour que soient adoptées des mesures maximisant l'efficacité matérielle et énergétique de la conception et de la fabrication des produits. Cette pression crée des occasions rentables de recyclage et de réemploi des produits à la fin de leur vie économique prévue.

Le Canada se distingue par sa géographie et sa géologie et par l'abondance de ses ressources naturelles. En raison de la complexité des nombreux éléments des gisements, et des défis présents lors de la récolte des innombrables espèces forestières et de la recherche et de l'extraction du pétrole, le Canada possède des compétences uniques et hautement spécialisées dans la gestion et la production des ressources naturelles. Cette connaissance spécialisée combinée aux infrastructures modernes de traitement et de production confère au Canada un important avantage pour la gestion complexe du recyclage des ressources matérielles provenant à la fois des secteurs de consommation post-industriel et de l'après-consommation.

Les petites et les moyennes entreprises (les PME) ont leur propres possibilités, besoins et difficultés. Un problème fréquent pour elles est de s'assurer l'accès à des technologies et procédés de récupération des ressources à petite échelle qui sont financièrement abordables et rentables, et qui ne reposent pas nécessairement sur l'accès direct ou régulier à des installations de récupération sophistiquées et centralisées. Les PME restent l'épine dorsale de l'économie canadienne en générant une grande part des emplois et de la croissance.

Les activités de récupération des ressources sont plus attrayantes dans les régions urbaines mais elles peuvent parfois avoir plus d'importance dans les régions névralgiques rurales et éloignées.

La région du Nord serait un exemple particulièrement typique, tout comme les régions agricoles et touristiques de grande valeur et les régions renfermant des écosystèmes délicats ou des zones naturelles prisées à des fins de loisirs. Dans les collectivités et les régions où le transport de matières recyclables est trop coûteux ou impraticable, de petites entreprises locales pourraient représenter une option et une occasion intéressantes.

Le Canada a la possibilité de devenir un chef de file mondial dans certains créneaux de la récupération des ressources et de se forger une image positive de gestionnaire responsable de l'ensemble du cycle de vie des produits. Il faut mettre au point et promouvoir des technologies et des approches canadiennes concurrentielles sur le marché mondial en expansion des technologies et du savoir-faire en matière de récupération viable et écologique des ressources. À cette fin, le Canada doit demeurer un participant actif et crédible dans le domaine de l'élaboration des politiques internationales de développement touchant à la fois les marchés mondiaux des matières recyclables et l'accès des produits canadiens aux marchés étrangers.

3.2 Stratégie canadienne de la récupération des ressources

RNCan est en faveur de l'élaboration d'une Stratégie canadienne de la récupération des ressources. Le Canada a besoin d'une telle stratégie pour :

• améliorer l'efficacité des matériaux et des ressources;
• réduire l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement;
• contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre;
• s'attaquer aux défis et aux occasions uniques en fait de récupération des ressources que posent la géographie, la répartition de la population et le climat;
• devenir un chef de file mondial dans certains créneaux de la récupération des ressources.

La récupération des ressources consiste en des mesures destinées à maximiser les occasions économiques de récupérer les produits (et les sous-produits), les matériaux et l'énergie à la fin de la vie utile des produits et de réintégrer au marché par recyclage et réutilisation tout ce qui est récupéré.

Une stratégie de la récupération des ressources comprend la promotion et l'instauration, dans le secteur public, dans le secteur privé et dans celui de la consommation, de politiques et de pratiques qui a) accroissent les possibilités de récupérer les ressources matérielles et énergétiques encore utilisables à la fin de la vie utile du produit, b) augmentent l'accès aux produits, aux matériaux et à l'énergie récupérables (dont les composantes des produits et les sous-produits) par les secteurs du recyclage et de la réutilisation, c) améliorent l'efficacité et l'aspect écologique du recyclage et de la réutilisation. Une récupération de la ressource rentable et écologiquement saine maximise une utilisation productive des ressources naturelles, diminue la production de déchets, les traitements connexes et le coût des moyens d'élimination tout en appuyant l'innovation et la compétitivité des industries.

La récupération efficace des ressources soulève des questions complexes en matière de politiques, de technologies, de réglementation et d'infrastructures qui transcendent les activités traditionnelles des secteurs industriel, commercial, institutionnel et de la consommation ainsi que les limites intergouvernementales. L'établissement d'un processus de consultation pour identifier les projets qui auront un impact sur la récupération des matériaux présentement envoyés à la décharge constitue un premier pas essentiel.

Voici trois éléments clés qui devront être abordés dans l'élaboration d'une stratégie de la récupération des ressources qui soit efficace, rentable, écologique et permette au Canada de réaliser ses objectifs de développement durable :

1. Comment informer, influencer et mobiliser les décideurs de l'administration publique, les organismes non gouvernementaux et les Canadiens et Canadiennes en général, de sorte qu'ils prennent les mesures appropriées en matière de récupération des ressources. Pour augmenter les activités de récupération, il sera essentiel de changer les mentalités et de faire comprendre que les produits et les matières à la fin de leur vie utile sont des ressources à récupérer pour d'autres usages économiques plutôt que des déchets.
2. Comment faire progresser les technologies, les processus, les réseaux institutionnels et les infrastructures de soutien pour mieux appuyer la récupération des ressources. La disponibilité de technologies, d'infrastructures et de processus rentables et écologiques est essentielle à l'expansion des activités de récupération des ressources au pays. Cela comprend à la fois les technologies et les procédés « en amont », qui touchent la conception de produits récupérables de manière rentable à la fin de leur vie économique prévue, et les technologies et les procédés « en aval », qui permettent la déviation, l'extraction, la séparation, la réutilisation et le recyclage des matières et de l'énergie de manière efficace et efficiente.
3. Comment créer et maintenir un contexte politique et une réglementation qui facilitent et renforcent la récupération rentable et écologique des ressources. L'élément central d'un secteur de la récupération des ressources viable au Canada est l'existence d'un milieu favorable aux investissements et à la réalisation des activités dans ce domaine. L'éventail complexe de règlements et de mesures politiques touchant l'exécution et le financement des activités de récupération des ressources influe grandement sur la viabilité financière et opérationnelle d'un grand nombre d'entreprises de réutilisation et de recyclage.

4. Critères du projet

Identifier des projets de démonstration qui :

• permettront la mise au point et la promotion de technologies et d'approches canadiennes pouvant compétitionner sur un marché mondial en pleine croissance, aux fins d'activités de récupération des ressources viables du point de vue économique et écologiquement responsables;
• pourront informer, influencer et mobiliser les décideurs au sein des gouvernements, de l'industrie et des organisations non gouvernementales ainsi que les Canadiens et les Canadiennes en général, de sorte qu'ils prendront les mesures appropriées en ce qui a trait à la récupération des ressources;
• feront progresser les technologies et les processus et appuieront les réseaux institutionnels et les infrastructures afin qu'ils puissent mieux soutenir la récupération des ressources;
• créeront et maintiendront des politiques et une réglementation qui faciliteront et renforceront une récupération des ressources rentable et écologique.

Ces projets devraient :

• être viables du point de vue économique et durables des points de vue écologique et social;
• pouvoir compter sur des partenaires provenant des autres ordres de gouvernement, de l'industrie, des groupes communautaires et d'autres parties intéressées;
• récupérer des produits et des matériaux à la fin de leur durée de vie utile, à l'intention de l'industrie, du secteur institutionnel et de l'étape de l'après-consommation;
• s'attaquer aux priorités locales en collaboration avec des leaders d'opinion locaux qui sont dynamiques;
• être raisonnablement bien définis;
• avoir besoin d'un cofinancement pour être établis.

5. Conclusions et étapes suivantes

On résumera les commentaires exprimés lors des séances de consultation et les commentaires soumis par écrit jusqu'au 25 juin 2002 et on distribuera ce résumé aux parties intéressées. On élaborera une stratégie globale en tenant compte de ces commentaires. Les projets de démonstration recommandés, les niveaux de financement et les partenaires constitueront les fondements de la stratégie. La stratégie devrait normalement être présentée à l'automne 2002 aux fins de l'approbation de son financement.

Les vues des parties intéressées constituent un élément important du processus d'élaboration d'une stratégie canadienne de la récupération des ressources. Nous remercions sincèrement ces parties d'avoir pris le temps de nous les communiquer.

6. Annexe I

Stratégie canadienne de la récupération des ressources

Présentation préliminaire pour identifier les projets potentiels

• Titre
• Auteur (avec coordonnées : adresse, courriel, télécopieur et téléphone)
• Brève description du projet proposé
• Type de projet : industriel, après-consommation, institutionnel
• Mise en évidence géographique : au nord du 60e parallèle, région urbaine ou rurale
• Impact prévu sur la récupération des matériaux ou de l'énergie
• Estimation du coût du projet et calendrier prévu
• Partenaires potentiels dans le projet
• Sources et niveaux de financement présumés

Annexe II

Consultations sur une Stratégie canadienne de la récupération des ressources

Consultation des provinces de l'Atlantique, tenue à Halifax, le 16 mai 2002

Salle A, Westin Nova Scotian Hotel, port de Halifax

Ordre du jour

Annexe III

Consultations sur une Stratégie canadienne de la récupération des ressources
Consultation des provinces de l'Atlantique, tenue à Halifax, le 16 mai 2002

Liste des participants

N'ont pas assisté à la réunion de consultation :

N'ont pu assister à la réunion mais ont demandé la documentation :

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