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Page principale du Canada dans le monde
I. INTRODUCTION
Un monde en évolution : Le cadre mouvant de la politique étrangère
Le système dangereux mais prévisible de l'après-guerre n'est plus
- La communauté internationale doit de plus en plus naviguer en eaux inconnues.
Le triomphe pacifique de la démocratie a fait éclater le bloc soviétique, mettant fin par
la même occasion au monde bipolaire. Bon nombre des vieilles certitudes qui avaient
guidé la politique étrangère tout au long de la guerre froide ont été balayées. Mais
aujourd'hui, plus de cinq ans après la chute du mur de Berlin, l'ordre nouveau qu'on
nous promettait commence à peine à se mettre en place. Il faudra peut-être attendre
des décennies avant d'en connaître la forme définitive, quoique celle-ci nous
apparaisse déjà dans ses grandes lignes, de nouveaux centres d'influence étant
venus, en Europe, en Asie et dans les Amériques, remplacer l'ancien ordre entièrement
axé sur les superpuissances. Nous sommes donc à une époque de grande incertitude,
mais aussi de grandes possibilités.
L'autorité se disperse
- L'État, principal acteur de la scène internationale, voit certaines de ses fonctions
et prérogatives passer à des intervenants infra-régionaux ou supranationaux, à des
ONG ou à des sociétés multinationales. Dans quelques États particulièrement
vulnérables, les forces armées et même les organisations criminelles ont pris une
influence excesskve.
Le pouvoir, cependant, passe aussi aux mains des électeurs, sa place légitime
- L'Afrique du Sud en offre un excellent exemple. Son message d'espoir suscitera
peut-être un regain de développement dans la région. En Amérique latine et en Asie, la
création de richesses et l'essor des classes moyennes permettent également à la
démocratie de prendre racine. La tendance devrait se maintenir, surtout dans les
régions comme l'Asie du Sud-Est où le pouvoir de décision économique est aux mains
d'intervenants toujours plus nombreux. Pour ce qui est de l'Amérique latine, l'évolution des
15 dernières années a fait de la démocratie, du respect des droits de la personne et de
l'économie de marché la norme vers laquelle tendent les efforts de toute la région. La
croissance économique est donc en voie de s'ancrer partout sur le continent. Mais,
établis de fraîche date, les régimes démocratiques et la libéralisation des marchés sont
encore fragiles dans certains pays, et la partie ne doit pas être considérée comme
gagnée. Nous avons déjà vu ces dix dernières années des assauts portés contre des
démocraties naissantes -- la Russie, par exemple -- et même des retours à l'ancien
régime, comme au Nigéria.
La réussite se mesure aujourd'hui davantage à la prospérité économique qu'à la puissance militaire
- Si l'ancien bloc soviétique s'est effondré, ce n'est pas seulement parce que
l'Union soviétique ne pouvait concurrencer l'Ouest sur le plan militaire, mais aussi
parce que son système économique ne lui permettait pas d'assurer à sa population un
niveau de vie acceptable. Dans le monde en développement, les nouvelles puissances
sont généralement celles qui tirent leur influence d'une réussite économique
exceptionnelle.
Certes, la puissance et les capacités militaires continueront de jouer un rôle
important dans le monde de demain, mais le système international reposera de plus en
plus sur les relations économiques et commerciales entre pays et entre régions. De
plus, dans les sociétés de l'avenir fondées sur le savoir, l'ingéniosité technologique
prendra la place d'autres sources d'influence, plus traditionnelles.
La pauvreté, les inégalités et la privation de droits individuels restent le lot d'un trop grand nombre, ce qui suscite de nouvelles tensions
- La richesse mondiale collective a beaucoup augmenté. Certains pays en
développement, autrefois parmi les plus pauvres, ont aujourd'hui des économies
dynamiques et sont d'importants partenaires commerciaux du Canada. D'autres pays,
en revanche, et bien des personnes au sein de sociétés prospères, ont été laissés
pour compte. Au cours des 30 dernières années, le PIB par habitant a quintuplé en
Asie de l'Est, et il est passé du simple au double en Asie du Sud; par contre, il est resté
stagnant en Afrique subsaharienne, et il a même régressé dans certains pays. Plus
d'un milliard de personnes dans le monde vivent encore dans la misère la plus abjecte.
Si nous ne faisons rien pour y remédier, les disparités économiques entre les pays, et
entre les divers éléments d'une même société, resteront une source majeure de crises
aussi bien politiques qu'humanitaires ou menaçant la sécurité. Dans certains pays, les
problèmes économiques sont encore compliqués par les atteintes aux droits de la
personne et la dégradation de l'environnement. Le développement durable demeure un
objectif inatteignable.
Des divisions ethniques et religieuses se sont aussi fait jour, et les armes se répandent dans le monde
- Ces divisions sont, dans certains cas, le reflet de tensions qui n'avaient que
temporairement disparu du fait des régimes totalitaires ou des pressions de la guerre
froide; ailleurs, elles expriment la résistance aux nouvelles tendances mondiales,
perçues comme une intrusion. Ainsi se dessine la possibilité d'une`« violence
nouvelle », à la fois plus complexe et plus changeante, et devant laquelle nos
institutions internationales restent désemparées. En conséquence, les conflits seront
plus difficiles à régler que par le passé. Le conflit dans l'ancienne Yougoslavie n'est
qu'un exemple des vastes problèmes qui nous attendent.
Le terrorisme international continue de sévir. Dans quelques pays, la
fragmentation du pouvoir a conduit à l'anarchie, alors qu'ailleurs l'autorité du
gouvernement est de plus en plus contestée.
La disparition des rivalités de la guerre froide a eu pour effet de réduire les
risques de guerre nucléaire mondiale. Mais la présence, largement incontrôlée, de
matières fissiles à usage militaire dans l'ancien bloc soviétique, d'une part, et une plus
vaste diffusion de la technologie des armements, d'autre part, font craindre des
menaces déstabilisantes de la part de forces nouvelles libérées par les conflits locaux
et la criminalité internationale.
La sécurité, c'est être à l'abri de dangers de toutes sortes
- Le nouveau contexte international comporte en outre des menaces
« non traditionnelles », qui transcendent les frontières politiques et qui frappent des
régions entières, voire l'ensemble de la planète. La criminalité internationale et les
maladies, le réchauffement du globe et les migrations forcées et massives sont autant
d'exemples des aspects plus négatifs de l'intégration mondiale accrue.
Nous avons désormais conscience des dangers que présentent, pour nous
comme pour les générations futures, des questions telles que la dégradation de
l'environnement, l'injustice sociale, l'absence de possibilités économiques et la
surpopulation. Le concept de sécurité se concentre de plus en plus sur les besoins
économiques, sociaux et politiques de l'individu. En nous attaquant à ces questions, il
nous faudra déterminer clairement dans chaque cas, à la fois quelles sont les sources
de chaque menace et problème et quelle combinaison de moyens nous devrons mettre
en oeuvre pour le régler : coopération au développement, libéralisation du commerce
ou, au besoin, diplomatie préventive et rétablissement de la paix.
La globalisation a de grandes répercussions économiques
- Toutes les société doivent trouver des moyens de parer aux pression exercées
par la mondialisation de l'économie -- phénomène résultant de la possibilité croissante
pour les industries de répartir leur production dans le monde, pour les marchés
financiers d'influer sur la valeur des devises au mépris de toute considération
géopolitique, et par la seule pression d'un bouton de faire traverser tous les jours les
frontières à un énorme volume de capital d'investissement. Les marchés de capitaux
internationaux ont le pouvoir d'affecter la capacité indépendante des gouvernements
de guider l'économie. Du fait de la mondialisation, les économies se montrent moins
sensibles qu'elles ne l'étaient au contrôle politique. Les sociétés comptent sur leurs
gouvernements pour mettre en place des économies qui réussissent dans le système
mondial tout en étant créatrices de prospérité intérieure.
La globalisation affecte aussi la culture
- La globalisation a aussi un effet important sur la culture. Transportée sur
l'autoroute de l'information et liée par un nombre croissant de liens transfrontaliers
parmi les groupes et les individus, la culture doit maintenant assumer un caractère
global. Cela a donné un plus grand éventail pour des cultures vibrantes de s'épanouir
au-delà des frontières : cela a soulevé des inquiétudes, cependant, sur l'uniformisation
mondiale au détriment des identités et expressions locales distinctes. Les États
cherchent l'équilibre approprié entre l'ouverture à la culture internationale et l'appui à
leurs propres cultures afin de protéger et stimuler les diversités et identités locales.
Ce cadre en évolution modifie la nature de la souveraineté d'État
- Grâce aux innovations technologiques, à l'adoption de politiques économiques
orientées vers l'étranger, et aux autres changements décrits ci-dessus, les frontières
sont devenues plus perméables aux flux des idées, personnes et capitaux. Cela a
diminué la capacité des États d'agir indépendamment, puisqu'ils ne peuvent plus
s'isoler du monde sans d'inacceptables conséquences au plan intérieur. Pourtant, et
surtout pour des pays de petite ou moyenne dimension, la souveraineté a aussi été
renforcée puisque le nombre grandissant de règles internationales sur la sécurité, le
commerce et autres questions protègent davantage les États de l'arbitraire et de
l'action unilatérale des autres acteurs internationaux.
Les États diffèrent dans leur approche internationale
- Dans certaines parties du monde, les États doivent se battre pour maintenir ou
rétablir la légitimité et l'ordre public. En Asie, par contre, les « dragons », forts de leur
nouvelle puissance, projettent leurs intérêts plus que jamais auparavant.
La situation est différente dans les pays industrialisés de l'Ouest. Le consensus
politique qui soutenait l'État providence et l'internationalisme commence à s'éroder
face aux difficultés financières et aux pressions exercées par la mondialisation. Le
maintien de l'emploi constitue aujourd'hui le défi social le plus important.
Par ailleurs, la marge de manoeuvre des gouvernements dans les pays
développés se trouve limitée par le fardeau de la dette publique. Pour l'avenir
prévisible, l'élaboration des politiques tant étrangères qu'intérieures sera, dans tous
ces pays, marquée par la nécessité de faire mieux, et de façon plus novatrice et plus
ciblée, avec moins. Des choix, souvent difficiles et douloureux, s'imposeront.
Dans le monde nouveau de demain, seuls pourront exercer une influence
notable et jouer un rôle effectif les États qui auront clairement défini leurs objectifs, et
qui pourront compter sur un ferme consensus national.
Le mode d'établissement de la politique étrangère changera dans le nouveau contexte
Les politiques économiques intérieure et étrangère seront de plus en plus interdépendantes et complémentaires
- Comme l'a indiqué le Comité mixte spécial, « la politique intérieure est politique
étrangère ... la politique étrangère est politique intérieure ». Ainsi, les règles
commerciales internationales conditionnent désormais des politiques générales
intérieures, comme celles régissant le travail et l'environnement, qui étaient autrefois
considérées comme l'apanage exclusif de l'État. L'exécution des obligations
internationales touchant l'environnement, par exemple, risque d'être lourde de
conséquences pour les producteurs comme pour les consommateurs, et ses effets
pourraient se faire sentir au niveau des gouvernements tant fédéral que provinciaux.
D'autre part, dans un monde où la prospérité dépendra de plus en plus de l'expansion
du commerce, la politique étrangère sera influencée chaque jour davantage par les
pressions intérieures visant l'instauration d'un climat international plus propice au
commerce, et donc plus ouvert et plus équitable.
Les États accroîtront encore leur coopération
- Face à ces changements, les États ont notamment resserré la coopération à leur
avantage mutuel. Les États se montrent de plus en plus disposés à conclure des
accords internationaux par lesquels ils abandonnent volontairement des éléments de
leur souveraineté économique. S'ils procèdent ainsi, par exemple dans le cadre
d'accords commerciaux régionaux, c'est pour garantir à leurs sociétés des avantages
qu'ils ne pourraient leur procurer en agissant seuls. Les pays avancés et tributaires du
commerce tels le Canada encouragent la mise en place d'une réglementation
internationale pour régir le comportement collectif des États parce qu'ils estiment que
des règles contraignantes constituent à la fois la meilleure garantie d'une plus large
coopération et la meilleure protection contre l'unilatéralisme.
L'intégration économique s'en trouvera élargie
- De plus en plus nombreux tant au niveau régional qu'à l'échelle mondiale, les
régimes de réglementation favorisent une intégration plus poussée. En stimulant
l'activité économique du secteur privé, ils accélèrent l'accroissement des flux
d'échanges et d'investissements transfrontières. Cependant, l'expansion des
organisations régionales s'accompagne de la possibilité d'enfermement sur soi et du
risque de voir le monde découpé en plusieurs blocs économiques concurrents. Les
institutions économiques et commerciales multilatérales, tout comme les relations entre
régions, doivent évoluer de manière à nous garder d'un tel danger et à se renforcer
réciproquement.
Les rôles changent dans le monde
- De même que le système international évolue, les rôles traditionnellement joués
par les principaux acteurs évoluent à leur tour. Les États-Unis restent aujourd'hui la
seule superpuissance économique et militaire sur la scène mondiale. Leur adaptation à
ce nouveau rôle n'est pas encore achevée. De son côté, l'Union européenne est de
plus en plus présente sur l'échiquier politique, tout en poussant son intégration
économique. Le partenariat transatlantique continue de mener le jeu pour ce qui est de
l'établissement des règles du système international naissant, mais son poids relatif est
de plus en plus partagé avec d'autres régions.
Le pouvoir économique se déplace de plus en plus vers les pays d'Asie,
aujourd'hui menés par le Japon, et l'influence politique ne tardera pas à suivre. En
particulier, la Chine continuera de croître, pour devenir une puissance non seulement
régionale, mais mondiale à tous égards. Le mécanisme de Coopération économique
Asie-Pacifique (APEC) prend chaque jour plus d'importance en tant que forum pour la
coopération entre les pays du Pacifique. L'Amérique latine et l'Europe centrale et
orientale offrent de leur côté de nouveaux pôles d'attraction, à mesure que se
modernisent leurs économies et leurs cultures politiques. L'éventuelle émergence de la
Russie à titre de partenaire important du système mondial doit aussi être prise en compte.
Les relations internationales, bilatérales comme multilatérales, doivent aussi changer
- Dans un monde où le pouvoir économique et politique change constamment de
mains, les pays ne pourront pas s'en tenir rigidement aux seules relations
traditionnelles avec leurs partenaires de toujours. Sur le plan bilatéral, les bonnes
relations avec les vieux amis resteront certes très importantes, mais, de plus en plus,
les partenariats se formeront en vue de l'atteinte d'objectifs particuliers ou par sowci de
diversité dans la poursuite de nouvelles perspectives à long terme. Les alliances
variables deviendront de plus en plus la norme au niveau des relations internationales.
D'autre part, les pays réévaluent l'idée qu'ils se faisaient du multilatéralisme, se
montrant bien plus durs aujourd'hui qu'autrefois. Nombreux sont ceux qui, comme le
Canada, restent fidèles au système et voudraient le renforcer. Nul ne saurait toutefois
tenir pour acquis que telles ou telles institutions répondront efficacement aux
problèmes qui se posent à la communauté internationale, à moins que la volonté
politique de leurs membres ne soit entièrement engagée. De plus, dans le climat
d'austérité financière mondiale qui est le nôtre, les institutions pourront difficilement
résister au désir de démontrer combien leurs activités sont précieuses pour leurs États
membres. Certaines de ces institutions, notamment les Nations Unies (ONU), doivent
procéder à des réformes pour s'adapter aux nouvelles réalités. D'autres, comme
l'Organisation mondiale du commerce (OMC), sont déjà orientées dans de nouvelles
directions dynamiques.
Le nouveau régionalisme est porteur de promesses et de défis à la fois
- L'essor des organisations régionales fournit aux pays de nouvelles tribunes pour
la poursuite de leurs objectifs de politique étrangère. Si le Canada a toujours insisté
sur le multilatéralisme, c'est parce qu'il y voyait notamment un moyen de restreindre le
champ d'action unilatérale des grandes puissances. Dans ses formes nouvelles, le
multilatéralisme reste à nos yeux une priorité, quoique nous puissions aujourd'hui
compter sur nos liens étroits et nos partenariats avec plusieurs régions pour favoriser
la réalisation de nos objectifs.
Chaque grand groupe régional a des caractéristiques qui lui sont propres : l'UE
s'attache surtout à renforcer la coopération en matière de politique et de sécurité, tout
en poursuivant son processus d'intégration économique; les pays de la région Asie-Pacifique commencent à peine à discuter de sécurité collective, mais ils progressent à
grands pas vers une plus large coopération économique dans le cadre de l'APEC ; et
la zone visée par l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) reste une simple
zone de commerce sans projets d'intégration politique; toutefois le Canada, qui
collabore déjà de façon fructueuse avec les États-Unis sur toute une gamme de
questions internationales, a l'intention de resserrer dans l'avenir sa collaboration avec
le Mexique sur de nombreuses questions. L'Organisation des États américains (OEA)
ouvre par ailleurs de multiples horizons dans divers domaines, et nous ne manquerons
pas de les exploiter le plus possible. Il a été démontré récemment que la coopération
régionale en Afrique, dans le cadre de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) et
autrement, est aussi possible. Voilà qui est fort positif et important.
Nous avons de l'influence et des alliés dans toutes ces régions. Le défi
consistera à utiliser nos atouts et à déployer notre engagement multilatéral de façon
prudente et efficace à mesure que les systèmes régionaux eux-mêmes évolueront.
D'autres groupes reflétant une communauté d'intérêts auront aussi de l'influence
- Des groupements tels que le Commonwealth et la Francophonie, dont le
Canada est membre, apporteront un complément important aux ententes régionales. Ils
offrent de précieux forums à des pays dont les intérêts nationaux diffèrent mais qui
partagent les mêmes valeurs et les mêmes objectifs face aux défis mondiaux.
Spécialement vital à cet égard est le rôle joué par le Groupe des Sept (G-7), qui
réunit les principales démocraties industrialisées (Allemagne, Canada, États-Unis,
France, Italie, Japon et Grande-Bretagne). Le Sommet d'Halifax, que le Canada
préside, nous offrira une excellente occasion d'user de leadership mondial pour régler
des questions inscrites à l'ordre du jour international.
Des valeurs communes pour une démarche cohérente
- De toute évidence, il nous faut trouver de nouvelles approches pour la gestion
des relations internationales. Mais, à moins de s'appuyer sur des valeurs solides, ces
approches risquent de demeurer au bout du compte sans cohésion et sans résultat. Or,
l'assise sur laquelle reposait jusqu'à présent notre politique étrangère s'est affaiblie : la
menace militaire extérieure issue de l'affrontement entre les superpuissances a
disparu; les idéologies et les croyances religieuses n'ont pas d'effet unificateur; et,
dans bien des pays, l'identité ethnique est facteur de division.
- Dans un pays comme le Canada, les citoyens s'unissent autour de la nationalité
civique qu'ils partagent, nationalité qui repose sur les valeurs de tolérance, de respect
du droit et de compromis intelligent qui leur sont communes. Nous rassembler autour
de ces valeurs, c'est nous donner une boussole pour orienter notre politique étrangère
dans un monde où les certitudes absolues ont fait place au doute, à la fois sur ce qui
nous attend et sur la voie à emprunter.
La mise en oeuvre d'une politique étrangère active fait l'objet d'un solide consensus au Canada
- Au cours de la dernière année, le gouvernement a prêté une oreille attentive aux
idées exprimées par les Canadiens quant aux voies dans lesquelles nous devrions
nous engager collectivement. Les orientations proposées dans le présent énoncé
reflètent, dans toute leur diversité, les vues et les priorités de l'opinion publique canadienne.
Parmi les principaux messages livrés par les Canadiens, le premier est qu'ils
veulent voir le Canada maintenir sa présence active sur la scène mondiale. Ils
comprennent bien que nos intérêts vitaux sont engagés dans le système économique
international où la concurrence est féroce. Ils ne doutent pas que notre sécurité et
notre souveraineté doivent continuer d'être assurées dans un monde livré aux tensions.
En deuxième lieu, les Canadiens ont confiance dans leurs valeurs et dans la
contribution qu'elles peuvent apporter à la communauté internationale. Comme l'a
indiqué le Comité mixte spécial, « [l]a politique étrangère importe beaucoup aux
Canadiens. Ils souhaitent que leurs valeurs, profondément enracinées, transparaissent
dans le rôle que joue leur pays ». Nos principes et nos valeurs - notre culture - reposent
sur notre attachement à la tolérance; à la démocratie, à l'équité et aux droits de la
personne; au règlement pacifique des différends; à l'économie de marché, avec ses
possibilités et ses défis; à la justice sociale; au développement durable; et à la
réduction de la pauvreté. Les Canadiens souhaitent que nous fassions valoir et
avancer ces valeurs dans le monde. Ils comprennent aussi que la culture est le ciment
des sociétés, surtout en ce moment où tout change rapidement et où de nouveaux
dangers menacent notre sécurité, notamment des conflits ethniques procédant d'une
vision sectaire de la vie civique.
Troisièmement, les Canadiens sont conscients de l'importance que notre
réussite dans le monde revêt pour leur existence quotidienne. Cette réussite repose,
certes, sur les valeurs que nous partageons, mais elle n'est possible que parce que
nous sommes un pays influent, qui fait valoir directement ses intérêts dans le monde, y
compris au sein des instances réservées aux puissants, comme la Quadrilatérale des
principaux pays commerçants et le G-7.
En un mot, ils comprennent que seul un Canada fort et uni sera en mesure de
poursuivre nos objectifs avec efficacité dans le nouvel environnement international.
Les Canadiens sont également conscients des contraintes
- Si les Canadiens se disent fortement en faveur d'une politique étrangère active,
ils ont aussi une vision réaliste des défis qui nous attendent et des contraintes, surtout
financières, qui pèsent sur nos efforts. En particulier, ils savent que, tant que nous
n'aurons pas mis de l'ordre dans nos finances, nous serons sérieusement limités dans
nos moyens d'action à l'étranger pour la promotion de nos intérêts. Les Canadiens
reconnaissent qu'il nous est impossible de faire tout ce que nous voudrions et que
nous devons nous montrer sélectifs. Par conséquent, le gouvernement continuera de
viser les objectifs de politique étrangère que les Canadiens réclament, mais il devra ce
faisant observer une plus grande prudence financière : « faire plus avec moins » sera
désormais notre devise pour la conduite des relations internationales, comme c'est
déjà le cas pour la mise en oeuvre des programmes nationaux. Nos activités seront
plus sélectives que par le passé, et nous modifierons nos façons de procéder.
La place du Canada dans le monde
- le Canada occupe une position de leader parmi les sociétés ouvertes, avancées,
qui ont de plus en plus d'influence dans le monde alors que le pouvoir mondial se
disperse et se définit de plus en plus en termes économiques;
- la position géographique du Canada lui donne un avantage important alors que
de nouveaux pôles de pouvoir économique et politique émergent dans la région du
Pacifique et en Amérique latine;
- l'héritage culturel du Canada lui donne un accès privilégié aux mondes
anglophone et francophone, de même qu'aux patries d'origine de Canadiens du monde
entier qui lui confèrent sa personnalité multiculturelle;
- Le Canada peut faire avancer ses intérêts globaux par son rôle actif au sein de
tous les regroupements internationaux clés, par exemple en étant l'hôte du G-7 cette
année et du sommet de l'APEC en 1997;
- L'histoire du Canada comme puissance non coloniale, champion du
multilatéralisme constructif et médiateur international efficace, étaye un rôle important
et distinctif parmi les nations qui essayent de bâtir un ordre nouveau et meilleur.
Le Canada est ainsi dans une position privilégiée pour influencer le changement et
bénéficier d'ouvertures alors que nous nous approchons de la fin du XXème siècle. Le
gouvernement usera de cette influence de façon responsable afin de protéger et
promouvoir les valeurs et les intérêts du Canada dans le monde.
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