Page d'accueil L'ambassadeur Chefs de la representation du Canada aux É-U Michael Kergin Discours prononcés par M. Michael Kergin le 9 février 2005

Le second programme Bush : Quelle approche devons-nous adopter?

Discours prononcé par Michael Kergin, Ambassadeur de Canada aux États-Unis devant The Economic Club of Toronto

Toronto (Ontario)
Le 9 février 2005

Le premier gouvernement Bush a dû faire face au 11 septembre 2001, à un ralentissement économique et à de profondes divergences d'opinions sur les questions de politique sociale. Ces problèmes demeurent au début du second mandat du président, mais le travail se poursuit. Notre sécurité et notre prospérité communes constituent toujours les plus hautes priorités nationales du Canada et des États-Unis. Après l'entrée en fonction officielle du nouveau gouvernement Bush, l'ambassadeur Michael Kergin nous présente le point de vue d'un « initié » sur l'approche envisagée par le Canada dans de grands dossiers tels que les différends commerciaux, la gestion de la frontière, l'ALENA et l'incertitude internationale.

Je vous remercie de vos aimables paroles.

Je suis enchanté d'être ici à Toronto aujourd'hui. C'est un grand honneur pour moi de prendre la parole devant les membres de l'Economic Club, qui contribue remarquablement à la prospérité de Toronto en donnant aux chefs d'entreprise et aux représentants du gouvernement l'occasion de se rencontrer pour discuter des sujets de l'heure.

Au cours des 38 ans de ma carrière diplomatique, j'ai en fait passé 16 ans en affectation aux États-Unis. Comme le temps a filé... Je peux difficilement croire que je suis arrivé à Washington en plein scandale du Watergate en 1972! Ce fut un début pour le moins intéressant, mais il n'y a pas de doute que les quatre années et demie que j'ai passées en dernier comme ambassadeur aux États-Unis ont été les plus passionnantes et les plus stimulantes de ma carrière.

Notre ambassade sur Pennsylvania Avenue est un perchoir de choix pour observer de près la situation aux États-Unis.

C'est de là que j'ai observé comment le premier gouvernement Bush a réagi à la tragédie du 11 septembre. (J'ai en fait pu voir les colonnes de fumée noire qui montaient du Pentagone en feu.) J'ai pleuré la mort des quatre Canadiens tués par des tirs amis en Afghanistan. Et j'ai supporté la déception, voire la colère, d'Américains qui demandaient pourquoi le Canada n'était pas à leurs côtés en Iraq.

J'ai participé à d'innombrables réunions avec des Américains sceptiques, essayant d'expliquer que le bois d'œuvre canadien n'est pas subventionné (« C'est juste que nous avons plus d'arbres et moins de gens qu'aux États-Unis! »), que le bœuf canadien est sûr et que, oui, le Canada est – de loin – leur plus important fournisseur d'énergie.

Vous pouvez donc voir que, pour le Canada, le fait d'être proche de la superpuissance américaine comporte à la fois de grands défis et des perspectives remarquables.

Le président Bush est fin prêt à entreprendre son second mandat : il a une position politique solide, que vient de renforcer le niveau de participation des Iraquiens à leurs récentes élections, et il s'apprête à lancer une réforme radicale de son programme intérieur. Par conséquent, c'est le bon moment pour nous de renouer avec Washington en faisant preuve de dynamisme et de confiance.

D'abord et avant tout, il est essentiel de confirmer que le Canada est un partenaire vital pour la sécurité nord-américaine, non seulement en raison de notre situation au sud de la frontière, mais à cause de nos propres besoins. Comme le premier ministre Martin l'a dit, nous aussi sommes des cibles du terrorisme. Se défendre soi-même revient à défendre ses propres intérêts, et il n'y a pas de doute que cela peut nous gagner la confiance des organismes du gouvernement américain qui ont le pouvoir d'entraver des échanges commerciaux de 450 milliards de dollars.

À bien des égards, les attentats terroristes du 11 septembre ont rapproché encore plus le Canada et les États-Unis. Nous sommes partenaires dans la guerre contre le terrorisme, aussi bien en Amérique du Nord qu'à l'étranger. Nos contributions militaires en Afghanistan ont renforcé les liens déjà forts qui existaient entre les forces armées canadiennes et américaines. Tout comme nos contributions au maintien de la paix et de l'ordre en Haïti ont renforcé nos objectifs communs en matière de politique régionale dans cette région de l'hémisphère.

Notre partenariat pour la défense de l'Amérique du Nord, en commençant par notre participation conjointe au NORAD, fait figure de modèle. Au sein du NORAD, une unité de planification binationale élabore des plans d'urgence concertés pour que nous puissions réagir aux crises possibles, y compris les attentats terroristes et les catastrophes naturelles.

Nos priorités en ce qui concerne la sécurité de la frontière englobent l'exécution et le développement continus du Plan d'action pour une frontière intelligente signé par le Canada et les États-Unis en décembre 2001. Dans mon esprit, la façon dont nous nous sommes occupés de la frontière peut servir de modèle pour la bonne gestion des relations canado-américaines.

Et parce que nous avons investi dans la sécurité frontalière, le gouvernement américain considère comme prioritaire de collaborer d'une façon créative avec le Canada pour réduire le coût des opérations transfrontalières. On dit que la sécurité prend le pas sur l'économie. Pour ma part, je soutiens qu'une sécurité bien conçue peut renforcer l'économie et nous permettre de trouver des moyens de tirer parti des économies d'échelle et de la complémentarité qu'offre le marché nord-américain. C'est ce qu'on appelle le programme nord-américain.

L'Union européenne et les tigres d'Asie sont en train de consolider leurs groupes commerciaux. La concurrence mondiale ne nous laisse pas d'autre choix que de développer notre partenariat nord-américain, si nous voulons préserver notre niveau de vie. Le changement rapide est devenu la norme. Si les Canadiens ne profitent pas de la vague du programme nord-américain, ils manqueront une occasion historique, courant le risque de s'isoler derrière une frontière qu'alourdissent de plus en plus les mesures de sécurité.

Je n'ai pas à vous dire ce qui est en jeu. D'après la Chambre de commerce de l'Ontario, les échanges commerciaux entre les États-Unis et la province ont augmenté de 152 % depuis 1989 et devraient connaître une croissance de 180 % d'ici 2015. En fait, les industries d'exportation ontariennes financent un emploi sur quatre dans la province.

Par suite de l'expansion rapide du commerce dans la dernière décennie, les entreprises canadiennes et américaines considèrent l'Amérique du Nord comme un marché unique qui profite des points forts respectifs de chaque pays. Bien entendu, le commerce est une voie à deux sens : les échanges entraînent la création d'emplois des deux côtés de la frontière!

C'est d'ailleurs un message que je ne me fatigue jamais de répéter aux Américains : vos exportations au Canada valent 2,5 millions d'emplois aux États-Unis.

Nous continuons malgré tout à avoir des différends commerciaux.

Le Canada s'est bien débrouillé dans ses démêlés avec Washington depuis l'expiration de l'accord sur le bois d'œuvre résineux en 2001. En septembre dernier, la Commission internationale du commerce des États-Unis a reconnu à contrecœur que les produits importés du Canada n'avaient pas causé de préjudice à l'industrie américaine. Si la Commission ne peut pas conclure à l'existence d'un préjudice ou d'une menace de préjudice, les ordonnances relatives aux droits antidumping et compensateurs doivent être abrogées et tous les droits perçus doivent être remboursés. C'est un vrai triomphe pour le Canada!

Toutefois, les États-Unis ont récemment déclenché une contestation extraordinaire – c'est bien le cas de le dire, puisque cette procédure de l'ALENA n'a été utilisée que six fois jusqu'ici. Si la contestation réussit, nous reviendrons à la case départ, c'est-à-dire au point où nous en étions il y a quatre ans.

Nous devons donc reconnaître que les négociations bilatérales, seconde branche de l'approche double que nous avons constamment suivie, restent toujours importantes. Une solution durable négociée serait sans doute plus avantageuse pour le Canada parce qu'elle permettrait d'éviter les différends futurs (dans lesquels nous pourrions bien être perdants si le Congrès décidait de modifier les lois américaines sur les recours commerciaux).

L'autre différend important que nous avons avec nos voisins du Sud, c'est bien sûr l'ESB. L'extrême lenteur du processus suivi pour rouvrir la frontière à notre bœuf a été aussi coûteuse que frustrante. L'industrie nord-américaine du bœuf était pleinement intégrée avant la découverte du cas d'ESB en Alberta en mai 2003. Il serait irrationnel, d'un point de vue commercial, de scinder ce marché intégré pour que le Canada adopte une réglementation plus stricte que celle des États-Unis afin d'établir de nouveaux marchés en Asie et ailleurs.

Notre ministre fédéral de l'Agriculture se trouve aujourd'hui à Washington, en compagnie de six de ses homologues provinciaux, pour s'entretenir avec des dirigeants de l'Exécutif et du Congrès et s'assurer du maintien de la décision d'ouvrir la frontière, le 7 mars, aux bovins sur pied de moins de 30 mois.

Les différends tels ceux du bois d'œuvre et de l'ESB retiennent beaucoup l'attention. Et sans vouloir minimiser la gravité de nos différends commerciaux, je tiens à souligner qu'ils ne représentent généralement qu'un pourcentage mineur – moins de 3 % en dollars – de l'ensemble des échanges commerciaux entre nos deux pays. C'est précisément parce que ces différends sont des anomalies et qu'ils font si mal à des secteurs précis qu'ils retiennent autant l'attention.

Nous avons célébré cette année le dixième anniversaire de l'ALENA. Le succès de l'ALENA a transformé notre paysage économique plus que nous n'aurions pu l'imaginer. La prospérité économique du Canada continuera de se mesurer aux succès que nous remporterons dans un marché nord-américain de plus en plus intégré.

Depuis la conclusion de l'ALENA, les échanges commerciaux du Canada en Amérique du Nord ont plus que doublé. Cela a contribué à l'augmentation de notre prospérité et, partant, au financement de nos programmes sociaux, permettant également au gouvernement fédéral d'avoir des excédents budgétaires dans sept années consécutives.

Il est curieux de constater que les programmes sociaux et le budget fédéral constituent actuellement deux grandes caractéristiques qui distinguent le Canada des États-Unis. Lors de la négociation du premier accord de libre-échange, de nombreux critiques avaient soutenu que l'intégration économique sonnerait le glas des programmes sociaux distincts et de l'indépendance budgétaire du Canada. On se rend compte aujourd'hui que l'ALENA a en fait accusé les différences entre nos deux systèmes.

Chaque Canadien a un enjeu dans les relations Canada–États-Unis. Il n'est donc pas surprenant que chacun se prenne pour un expert dans ce domaine! Compte tenu de la situation privilégiée que j'ai eue pendant quatre ans et demi, je crois qu'il ne serait pas inutile de vous faire part de mon point de vue – qui vaut ce qu'il vaut – sur la façon dont le Canada devrait aborder le second gouvernement Bush.

Nos relations avec les États-Unis ont, dans mon esprit, ce que j'appelle une nature « intermestique » : elles sont d'une part internationales parce qu'après tout, les États-Unis sont un pays étranger; elles sont aussi « domestiques » parce qu'il arrive souvent que des pressions locales ou nationales soient au cœur des enjeux.

Cette nature « intermestique » a évolué dans les 20 ou 30 dernières années. Nous nous sommes donc écartés peu à peu de la diplomatie traditionnelle pour adopter une approche postmoderne qui devient de plus en plus courante à l'âge de la connectivité.

Dans la diplomatie classique, les ambassades ne s'adressaient au ministère des Affaires étrangères que pour les questions liées aux affaires internationales. Toutefois, la diplomatie postmoderne doit également aborder les questions intérieures. De fait, la distinction entre la politique étrangère et la politique intérieure s'estompe de plus en plus.

Le travail de l'ambassade du Canada à Washington s'inspire beaucoup de cette approche. La gestion horizontale des questions qui se posent, les liens plus serrés entre les organismes fédéraux, l'étroite coordination avec les parlementaires et les autres ordres de gouvernement, l'exploitation de la puissance des intérêts spéciaux, tout cela constitue des outils essentiels employés par l'ambassade dans sa poursuite des objectifs canadiens aux États-Unis.

Beaucoup de ce travail se fait auprès des membres du Congrès à Washington et des dirigeants des États.

Le Canada a donc développé sa présence partout aux États-Unis en ouvrant sept nouveaux consulats et en nommant 20 nouveaux consuls honoraires au cours de l'année dernière. Le gouvernement a également établi à Washington un Secrétariat relevant de l'ambassadeur pour favoriser une plus grande interaction entre les législateurs canadiens et les dirigeants du Congrès, d'une part, ainsi qu'entre les gouvernements provinciaux et les dirigeants des États, de l'autre.

Tout cela est bien compliqué. À part le fait d'être sur place, la maximisation de l'influence canadienne aux États-Unis nécessite une combinaison habile de politiques officielles, de coordination opérationnelle et de messages clairs. Chaque élément est essentiel, et aucun n'est suffisant en soi.

Le gouvernement fédéral est le mieux équipé pour diriger ce processus. Le Canada doit toujours transmettre le même message à Washington, que ce soit devant l'Exécutif, au Congrès ou auprès des nombreux groupes de réflexion influents. Autrement, notre point de vue sera fragmenté et vicié. Et, ce qui est plus grave, nos interlocuteurs américains vont, au mieux, mal interpréter ce que nous voulons et, au pire, choisir à dessein les vues qui risquent de nous diviser.

Nous aurons bientôt un nouvel ambassadeur qui fera profiter nos relations d'une nouvelle énergie et d'une autorité renouvelée.

Tandis que nous commençons notre engagement avec le second gouvernement Bush, nous nous efforcerons de continuer à donner au Canada une voix forte et cohérente. Nous le ferons en recourant aux techniques liées au monde complexe de la diplomatie postmoderne.

Permettez-moi de terminer par une brève citation de John F. Kennedy. Il a dit un jour : « Le changement est une loi de la vie. Ceux qui ne voient que le passé ou le présent vont sûrement manquer l'avenir. »

Je tiens à vous remercier de nouveau pour le chaleureux accueil que vous m'avez réservé aujourd'hui.