Page d'accueil Environnement Loi modifiant la loi du traité des eaux limitrophes internationales Questions et réponses

Questions et réponses

Q.1 Quel est le but du projet de loi?

R. Le but principal de ce projet de loi est d’interdire le prélèvement à grande échelle des eaux limitrophes de leurs bassins hydrographiques, principalement les Grands Lacs. Ce projet de loi protégera cette précieuse ressource naturelle de l’exploitation abusive et des dommages environnementaux causés par le prélèvement à grande échelle d’eau des bassins hydrographiques.

C’est important puisque les Grands Lacs sont assez vastes pour attirer des promoteurs de projets de prélèvement de l’eau, notamment à des fins d’exportation ou de dérivation des bassins hydrographiques. Le gouvernement fédéral prend des mesures à l’intérieur de sa sphère de compétence pour interdire le prélèvement à grande échelle de l’eau, conformément aux échanges fédéraux-provinciaux visant à l’interdiction à l’échelle du pays du prélèvement massif d’eau. Dans toutes les provinces, des textes de loi ou des réglements visant à interdire le prélèvement des eaux à grande échelle, ont été mise en place ou sont en cours d’èlaboration.

Mise à part l’interdiction, les amendements vont formaliser un processus vieux de 90 ans, appliqué par le fédéral et par la Commission mixte internationale à l’examen et à l’approbation de certains projets en vertu des dispositions du Traité des eaux limitrophes. Ces projets ont toujours nécessité l’approbation fédérale. À l’avenir, il faudra obtenir une licence du ministre des Affaires étrangères. Ces projets portent notamment sur des barrages, des obstacles, des ponts-jetées, etc. qui auraient pour effet de modifier le niveau ou le débit naturel d’eaux limitrophes (p. ex., une digue jetée en travers des plans d’eau limitrophes comme le Saint-Laurent) ou de cours d’eau transfrontaliers dont la partie en aval est située au Canada (c.-à-d. où une digue ou un obstacle au Canada aurait pour effet un relèvement du niveau de l’eau aux É.-U.).

R. En février 1999, le gouvernement fédéral a annoncé une stratégie visant à interdire le prélèvement d’eau à grande échelle, notamment aux fins d’exportation, dans les bassins hydrographiques majeurs du Canada. Cette stratégie se fonde sur une approche environnementale. Cette approche par bassin hydrographique consiste à traiter l’eau comme une ressource, et non comme un bien, et elle constitue la façon la plus complète et la plus saine sur le plan environnemental de protéger les bassins hydrographiques contre les dommages environnementaux qui pourraient résulter des prélèvements d’eau à grande échelle. En plus de respecter les compétences fédérales et provinciales, cette approche est conforme aux obligations du Canada en matière de commerce international.

La stratégie comporte trois volets 

• Canada: des amendements à la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales (LTELI) qui conféreront au ministre des Affaires étrangères le pouvoir d’interdire les prélèvements d’eau à grande échelle dans des plans d’eau limitrophes, principalement les Grands Lacs. Les amendements ont été déposés au Parlement en novembre 1999. En les présentant de nouveau, le Canada démontre son engagement à agir à l’intérieur de son champ de compétence.

• Canada et États-Unis: un renvoi canado-américain à la Commission mixte internationale (CMI), l’organisme binational indépendant responsable de la prévention et du règlement des différends ainsi que de l’examen de problèmes relatifs aux eaux que le Canada partage avec les É.-U. Dans ce renvoi, les gouvernements ont demandé à la CMI d’étudier les effets de la consommation, de la dérivation et du prélèvement de l’eau, notamment à des fins d’exportation, des plans d’eau limitrophes, en mettant d’abord l’accent sur les Grands Lacs. Dans son rapport final publié en février 2000 (Protection des eaux des Grands Lacs), la CMI a conclu que les Grands Lacs avaient besoin d’être protégés, surtout à la lumière des incertitudes, pressions et répercussions cumulatives des prélèvements, de la consommation et de la croissance démographique et économique ainsi que du changement climatique. Les recommandations de la Commission sont adressées à tous les paliers de gouvernement du Canada et des États-Unis et visent à protéger l’intégrité écologique du bassin hydrographique des Grand Lacs. Les amendements à la LTELI sont conformes aux conclusions et recommandations de la Commission et les appuient.

• Gouvernements fédéral et provinciaux: la gestion des eaux au Canada est une responsabilité partagée. C’est pourquoi le ministre de l’Environnement a cherché à obtenir l’adhésion des provinces et des territoires à une entente pancanadienne interdisant les prélèvements d’eau à grande échelle de tous les bassins hydrographiques majeurs du Canada. Dans toutes les provinces, des textes de loi ou des réglements visant à atteindre cet objectif ont été mis en place ou sont en cours d’élaboration.

Q.3 Le 9 février 1999, la Chambre des communes a adopté une motion demandant au gouvernement fédéral d’interdire l’exportation de l’eau. Pourquoi le gouvernement fédéral n’a-t-il pas donné suite à cet avis?

R. À l’instar de tous les Canadiens, le gouvernement fédéral est d’avis qu’il faut prendre des mesures pour protéger l’intégrité des ressources en eau du Canada. Sa stratégie consistant à interdire le prélèvement d’eau à grande échelle dans tous les grands bassins hydrographiques du pays est la meilleure façon d’atteindre cet objectif.

L’interdiction des prélèvements à grande échelle dans les bassins hydrographiques est une stratégie plus efficace que l’interdiction des exportations, car elle est plus exhaustive et respectueuse de l’environnement, elle est conforme aux responsabilités constitutionnelles et compatible avec les obligations commerciales internationales du Canada.

• L’eau est protégée dans son bassin hydrographique avant que la question de son exportation se pose. Il s’agit d’une mesure de protection de l’environnement d’application générale qui vise à préserver l’intégrité des écosystèmes.

• Selon l’accord pancanadien, chaque palier de gouvernement a une responsabilité et doit agir. Les gouvernements du Canada conservent leur entière souveraineté sur la gestion de l’eau à l’état naturel au Canada; l’exercice de cette souveraineté n’est nullement limité par les accords commerciaux conclus.

• L’eau est réglementée dans son état naturel, avant de devenir un objet de commerce ou une denrée pouvant être mise en vente, ce qui est compatible avec les obligations commerciales internationales du Canada.

Interdire les exportations peut sembler une solution simple et rapide. Cependant, cette solution n’est pas axée sur la dimension environnementale, peut comporter des restrictions constitutionnelles et peut être exposée à des difficultés commerciales. L’interdiction des exportations porterait uniquement sur l’eau une fois transformée en produit qui deviendrait, de ce fait, assujetti aux accords commerciaux internationaux. Cette mesure contraste nettement avec l’approche du gouvernement fédéral.

R. En 1909, les États-Unis et la Grande-Bretagne, au nom du Canada, signent le Traité relatif aux eaux limitrophes et aux questions originant le long de la frontière entre le Canada et les États-Unis, connu sous le nom de Traité des eaux limitrophes.

Ce Traité établit les principes et les procédures de la prévention et du règlement des différends, particulièrement en ce qui touche à la quantité et à la qualité des eaux limitrophes, entre le Canada et les États-Unis.

Le parlement du Canada a adopté une loi en 1911 pour la mise en vigueur du Traité, soit la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales.

Q.5 Qu’entend-on par « eaux limitrophes » et par « eaux transfrontalières »?

Eaux limitrophes

R. Le Traité définit les eaux limitrophes comme «  les eaux de terre ferme à terre ferme des lacs, fleuves et rivières et des voies d’eau qui les relient - ou les parties de ces eaux - que longe la frontière internationale entre les États-Unis et le Dominion du Canada, y compris les baies, les bras et les anses qu’elles forment...  ».

Elles comprennent, par exemple, le lac des Bois, les Grands Lacs, la partie du Saint-Laurent comprise entre l’exutoire du lac Ontario jusqu’à Cornwall, Ontario-Massena, New-York, la partie amont de la rivière Saint-Jean (Québec-Nouveau-Brunswick) et la rivière Ste-Croix (Nouveau-Brunswick).

Une rivière qui constitue la frontière ou qui s’écoule le long de celle-ci (sans la franchir) est une eau limitrophe (p. ex., une section du Saint-Laurent).

Eaux transfrontalières

Le Traité définit les eaux transfrontalières comme « les eaux qui franchissent la frontière ». Elles comprennent, par exemple, et selon la question visée par les dispositions du Traité, la rivière Rouge, la rivière Milk (Alberta), le Richelieu, la rivière Saint-Jean.

R. C’est un organisme binational établi en 1912 en vertu du Traité sur les eaux limitrophes et qui fonctionne de façon indépendante des gouvernements du Canada et des É-U. Elle est formée de trois membres nommés par le Gouverneur en Conseil du Canada et de trois autres nommés par le Président des États-Unis. Elle s’acquitte des responsabilités qui lui incombent aux termes du Traité.

Q.7 En quoi consiste le rapport final de la Commission mixte internationale intitulé Protection des eaux des Grands Lacs? Quel est le lien entre ce rapport et les amendements à la Loi?

R. En février 1999, le Canada et les É.-U. ont présenté un renvoi à la Commission mixte internationale afin de lui demander d’étudier les effets de la consommation, de la dérivation et du prélèvement d’eau provenant de plans d’eau limitrophes, notamment à des fins d’exportation, en mettant d’abord l’accent sur les Grands Lacs. Dans son rapport final publié en février 2000 (Protection des eaux des Grands Lacs), la CMI a conclu que les Grands Lacs avaient besoin d’être protégés, surtout à la lumière des incertitudes, pressions et répercussions cumulatives des prélèvements, de la consommation et de la croissance démographique et économique ainsi que du changement climatique.

Le rapport renferme notamment les conclusions suivantes 

• l’eau des Grands Lacs est une ressource irremplaçable; en moyenne, moins de 1% de l’eau des Grands Lacs est renouvelée annuellement.

• Lorsqu’on prend en compte tous les secteurs d’activité du bassin (des Grands Lacs), il n’y a jamais de « surplus » d’eau... chaque goutte d’eau peut être utilisée de plusieurs façons...

• Les obligations prévues en vertu du droit du commerce international—notamment les dispositions de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, l’ALENA...ou des accords de l’OMC...et du GATT y compris—n’interdisent pas au Canada et aux É.-U. de prendre des mesures pour protéger leurs ressources en eau et préserver l’intégrité de l’écosystème des Grands Lacs, dans la mesure où les décideurs ne font pas de discrimination à l’endroit d’individus d’autres pays dans l’application... Le Canada et les É.-U. ne peuvent pas être contraints par des lois commerciales à mettre en danger les eaux des Grands Lacs... »

Les recommandations de la Commission sont adressées à tous les paliers de gouvernement au Canada et aux États-Unis et visent l’intégrité écologique du bassin des Grands Lacs. Elles constituent le fondement de l’élaboration d’une approche uniforme pour protéger les eaux des Grands Lacs des deux côtés de la frontière. Si ces recommandations étaient mises en oeuvre, les prélèvements d’eau à grande échelle ou sur une grande distance à même les Grands Lacs seraient pour ainsi dire impossibles.

Les amendements à la LTELI sont conformes aux conclusions et aux recommandations de la CMI et les appuient.

Le Canada examine actuellement les recommandations contenues dans le rapport et répondra officiellement à la CMI au début de l’année 2001.

R. La Loi mettant en oeuvre le Traité a été adoptée le 19 mai 1911. Elle visait principalement à établir la Commission mixte internationale et n’élaborait pas suffisamment sur la substance même du Traité.

Les amendements interdiront clairement le prélèvement à grande échelle des eaux limitrophes de leurs bassins hydrographiques.

Par ailleurs, les amendements permettront de clarifier la loi, de mettre en oeuvre le Traité de façon plus efficace en instaurant un régime de licence pour les projets en vertu des articles III et IV du Traité.

R. À ce jour, le gouvernement fédéral a approuvé ou rejeté les projets proposés en appliquant un système informel (la CMI accorde aussi son approbation en appliquant son propre système d’examen) en vertu du Traité. Il a pu ainsi s’acquitter toujours de ses obligations internationales. Cependant, avec les pressions de plus en plus intenses à s’exercer sur les approvisionnements en eau douce, il en est venu à penser qu’il faut des mesures de protection plus vigoureuses et qu’il est nécessaire de donner un cadre formel au régime de licence.

En outre, le gouvernement fédéral croit nécessaire d’imposer une nette interdiction de prélèvement à grande échelle de l’eau provenant des étendues d’eau limitrophes afin de préserver l’intégrité écologique de ces bassins hydrologiques communs.

R. Les amendements 

• interdiront le prélèvement d’eau des étendues d’eau limitrophes et son transport hors du bassin hydrographique parce que l’effet cumulatif des prélèvements est réputé modifier le niveau ou le débit naturel des eaux du côté opposé de la frontière, qu’il est réputé donner potentiellement lieu à la détérioration du milieu ainsi que conduire à l’exploitation abusive des approvisionnements en eau. On se penchera sur des exceptions possibles. On pense ici à l’eau de lest, à des utilisations à des fins humanitaires à court terme et à l’eau entrant dans la préparation d’aliments et de boissons (p. ex., eau embouteillée).

• mise à part l’interdiction, mettront en place un régime de licence confirmant le pouvoir du ministre des Affaires étrangères d’approuver ou de refuser les projets susceptibles d’avoir des répercussions sur le niveau ou sur le débit naturel d’eaux limitrophes, d’eaux s’écoulant hors d’eaux limitrophes ou d’eaux transfrontalières du côté opposé de la frontière. Les utilisations ordinaires, à des fins domestiques ou sanitaires, ne seraient pas soumises au régime de licence en vertu de l’article III du Traité. Ces activités sont traditionnellement couvertes par la réglementation provinciale et continueraient de l’être. D’autres utilisations traditionnelles comme les prélèvements agricoles et industriels dont l’eau n’est pas transférée hors du bassin hydrographique seraient également soustraites à l’application du régime.

Q.11 Le régime de licence s’applique-t-il aux projets de prélèvement d’eau à grande échelle?

R.  Non. Un projet de prélèvement d’eau à grande échelle serait interdit en vertu de la Loi.

Le régime de licence s’applique à tout usage, obstruction ou dérivation d’eaux limitrophes qui a des répercussions ou est susceptible d’avoir des répercussions sur le niveau ou le débit naturel des eaux limitrophes du côté opposé de la frontière.

R. Selon la définition du Traité, les eaux limitrophes ne comprennent pas spécifiquement les nappes ou les cours d’eau souterrains. Au début du siècle dernier, l’eau souterraine ne constituait pas un enjeu. Par conséquent, il serait difficile de faire valoir que les signataires entendaient inclure ce concept dans le Traité.

Q.13 Pourquoi les amendements visent-ils à protéger les eaux du côté américain ?

R. Ces amendements permettront au Canada de s’acquitter de ses obligations aux termes du Traité, c.-à-d. de ne pas modifier le niveau et le débit naturel des eaux du côté américain de la frontière. De leur côté, les É.-U. ont la même obligation envers le Canada.

Quant à eux, les É.-U. ont de nombreuses lois visant à protéger leurs eaux et doivent s’assurer que les projets touchant le débit ou le niveau naturel des eaux de notre côté de la frontière sont correctement réglementés.

R. Nous avons signé le Traité des eaux limitrophes avec les États-Unis. Au fil des années, les deux pays ont tissé des liens constructifs afin de protéger les eaux qu’ils se partagent. Toutes les parties ont intérêt à protéger le système des Grands Lacs. Le Traité énonce les droits et obligations de chaque pays en ce qui concerne la qualité de l’eau ainsi que la quantité d’eau dans les plans d’eau limitrophes, y compris les Grands Lacs.

De plus, les lois et pratiques américaines diffèrent d’un État à l’autre le long de la frontière.

Dans les États du bassin des Grands Lacs, les gouverneurs sont investis d’un pouvoir, confirmé par le Congrès, de bloquer les nouveaux projets de « dérivation » et pourraient interpréter ce pouvoir de façon qu’il couvre les transferts d’eau à grande échelle dans des navires-citernes. La Water Resources Development Act (1986) énonce qu’aucune exportation ou dérivation à grande échelle des eaux des Grands Lacs ne peut avoir lieu sans l’approbation unanime des huit gouverneurs des États du bassin des Grands Lacs.

En vertu de la Charte des Grands Lacs (1985), les gouverneurs des huit États du bassin des Grands Lacs ainsi que les premiers ministres de l’Ontario et du Québec doivent s’informer mutuellement et se consulter relativement aux propositions de dérivation et d’utilisation non rationnelle de l’eau à l’intérieur du bassin des Grands Lacs. Cette Charte est une déclaration politique non contraignante, mais qui pèse lourd auprès des gouvernements des États et des provinces.

Q.15 En décembre 2000, le Conseil des gouverneurs des Grands Lacs a dévoilé un projet d’annexe à la Charte des Grands Lacs comportant une nouvelle norme qui régirait les prélèvements d’eau. Cette norme permettra les prélèvements sous certaines conditions. Quel est l’avis du gouvernement du Canada au sujet de cette norme?

R. Le Canada reconnaît que les États et les provinces ont des responsabilités importantes en matière de gestion des eaux des Grands Lacs. Toutefois, le Canada a des préoccupations tant au sujet du contenu que de la forme de l’annexe proposée.

Le Canada estime que la norme proposée à l’annexe est trop permissive et pourrait ouvrir la voie à des prélèvements d’eau à grande échelle et sur une grande distance. L’Ontario, qui a participé aux discussions tenues avec les États du Conseil, ainsi qu’avec des groupes de protection de l’environnement oeuvrant des deux côtés de la frontière, a exprimé des réserves similaires. Les recommandations contenues dans le rapport final de la CMI (Protection des eaux des Grands Lacs) offrent une solution viable aux préoccupations des États américains.

Le Canada craint également que certains aspects de l’annexe ne soient incompatibles avec le Traité des eaux limitrophes qui a été conclu entre le Canada et les États-Unis.

Le Canada a fait connaître ses préoccupations auprès du Conseil à Chicago et du département d’État à Washington. Nous poursuivrons les discussions avec les É.-U. à ce sujet.

Indépendamment de la norme qui sera finalement adoptée dans l’annexe à la Charte, le Canada veillera à assurer la protection des droits canadiens découlant du Traité. Toute nouvelle norme commune à laquelle le Conseil consentira devrait être compatible avec les droits et obligations du Canada et des É.-U. en vertu du Traité.

Le Conseil des gouverneurs des Grands Lacs se compose des huit États des Grands Lacs. La Charte des Grands Lacs se compose des membres du Conseil, plus l’Ontario et le Québec.

Q.16 Pourquoi n’existe-t-il pas d’interdiction de prélèvement d’eaux limitrophes transférées à l’intérieur du bassin hydrographique où il s’est effectué?

R. Lorsque des eaux limitrophes sont prélevées et utilisées à l’intérieur d’un bassin hydrographique, la majeure partie revient aux étendues d’eaux limitrophes par une voie naturelle. Essentiellement, il n’y a pas de perte dans le réseau. Il faut donc examiner au cas par cas l’effet de prélèvements d’eau utilisée à l’intérieur du même bassin, sur le niveau ou le débit naturel du côté opposé de la frontière. Les amendements précisent que ces dérivations d’eaux limitrophes seront soumises à un régime de licence établi dans ceux-ci plutôt que de faire l’objet d’une interdiction.

Q.17 Les amendements interdisent le prélèvement d’eaux limitrophes de leurs bassins hydrographiques.

L’interdiction s’applique-t-elle aux eaux non limitrophes?
L’interdiction s’applique-t-elle aux eaux non limitrophes qui sont reliées directement aux eaux limitrophes se trouvant dans le même bassin hydrographique?

R. Non. Cette interdiction s’applique aux eaux limitrophes uniquement dans la mesure précisée dans le Traité.

Les autres eaux relèvent de la compétence provinciale. La stratégie fédérale, qui consiste à interdire les prélèvements d’eau à grande échelle dans les grands bassins hydrographiques, a pour effet de reconnaître la responsabilité première des provinces et des territoires en matière de gestion des eaux. Dans le cadre de la stratégie, le ministre de l’Environnement a cherché à obtenir l’adhésion des provinces et des territoires à une entente pancanadienne interdisant les prélèvements d’eau à grande échelle. Dans toutes les provinces, des textes de loi ou des règlements visant à atteindre cet objectif ont été mis en place ou sont en cours d’élaboration.

R. La question est étudiée dans le cadre de l’élaboration des réglements correspondants à la nouvelle loi. Ces réglements devraient être publiés dans la Gazette du Canada après l’entrée en vigueur de la Loi.

R. L’article 132 de l’Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 autorise le parlement à appliquer les traités signés au nom du Canada par la Grande Bretagne (p. ex., le Traité des eaux limitrophes). De plus, le parlement dispose des pouvoirs nécessaires pour amender la législation prévue pour l’application de ces traités.

R. Non. Le Traité des eaux limitrophes confère au gouvernement fédéral seul tous les pouvoirs sur les eaux limitrophes qui sont stipulés dans le Traité.

Pour ce qui est de la disposition relative à l’interdiction, le Traité affirme qu’aucun usage ou dérivation d’eaux limitrophes modifiant leur niveau ou leur débit naturel du côté opposé de la frontière ne sera fait sauf avec l’autorisation du gouvernement et avec l’approbation de la Commission mixte internationale (article III du Traité).

Pour ce qui est des dispositions relatives aux permis, le régime non officiel d’approbation du gouvernement fédéral et de la CMI fonctionne depuis 90 ans, en application des articles III et IV du Traité. En vertu de la Loi amendée, le principal critère permettant de déterminer si un projet futur nécessite ou non l’intervention du gouvernement fédéral et de la CMI demeurera précisément ce qu’il est depuis 1909: ce projet tombe-t-il sous le coup des articles III ou IV du Traité? Les obligations en vertu de ces articles sont la responsabilité exclusive du gouvernement fédéral.

Le gouvernement fédéral a tenu des consultations approfondies avec les provinces au sujet de ces amendements. Il continuera de les consulter afin de déterminer la meilleure façon d’appliquer les clauses relatives aux permis. Les modalités détaillées seront exposées dans les règlements. Les consultations avec les provinces au sujet des règlements s’amorceront au moment du dépôt du projet de loi.

R. Les pouvoirs du gouvernement fédéral ne s’étendent pas à toutes les eaux du territoire canadien. Le Traité des eaux limitrophes confère au gouvernement fédéral tous les pouvoirs sur les eaux limitrophes qui sont stipulés dans le Traité. Par conséquent, la meilleure façon d’atteindre notre objectif consistait à amender la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales, tout en respectant les compétences des gouvernements provinciaux.

Pour ce qui est des territoires, alors que des processus de dévolution en cours devraient leur donner des responsabilités semblables à celles des provinces, pour le moment, c’est le gouvernement fédéral qui est responsable des eaux dans les trois territoires du nord. On doit examiner les mesures visant à interdire le prélèvement de l’eau du nord en consultation étroite avec les gouvernements territoriaux.

R. Au cours des 90 dernières années, le gouvernement fédéral et la CMI ont traité environ 30 demandes en rapport avec des projets touchant des eaux transfrontalières ou des eaux provenant d’eaux limitrophes, et un nombre semblable de demandes touchant des eaux limitrophes, sans créer de problèmes de dédoublement ou de chevauchement, semble-t-il. Étant donné qu’on ne prévoit pas de modifications importantes pour la procédure de demande et d’approbation, la Loi amendée ne devrait pas causer de conflits de compétences entre les gouvernement fédéral et provinciaux.

Néanmoins, en cas de problème, une disposition de la loi amendée prévoit que le ministre des Affaires étrangères peut conclure avec une province un accord ou une entente au sujet d’une disposition visant l’interdiction des exportations ou le régime d’attribution des permis.

R. Oui, de manière approfondie.

Au cours de l’été de 1998, des fonctionnaires fédéraux se sont rendus à chaque province et territoire afin de rencontré leurs homologues pour discuter des diverses options d’une approche fédérale visant le prélèvement massif d’eau.

Suivant l’annonce de la stratégie fédérale en février 1999, des discussions approfondies avaient été tenues avec les provinces et les territoires sur tous les aspects de la stratégie fédérale, y compris les amendements de la Loi. Certaines modifications avaient été apportées pour prendre en compte les observations formulées par des provinces.

De plus, le gouvernement fédéral doit élaborer les règlements en étroite consultation avec les provinces.

Q.24 Le 9 février 1999, la Chambre des communes a adopté une motion demandant au gouvernement fédéral d’interdire l’exportation d’eau. Pourquoi le gouvernement fédéral n’y a-t-il pas donné suite?

R. Le gouvernement fédéral croit, comme tous les Canadiens, qu’il faut prendre des mesures pour protéger l’intégrité des ressources en eau du Canada. La stratégie du gouvernement fédéral, qui interdit le prélèvement à grande échelle d’eau dans tous les grands bassins hydrographiques du Canada est la meilleure façon d’atteindre ce but.

L’interdiction des prélèvements massifs d’eau des bassins hydrographiques est préférable à l’interdiction de l’exportation de l’eau parce qu’il s’agit d’une mesure plus complète, respectueuse de l’environnement, conforme au partage des compétences défini par la Constitution, et aux obligations du Canada en matière de commerce international.

• L’eau est protégée dans son bassin hydrographique avant que la question de son exportation ne se pose. Il s’agit d’une mesure de protection de l’environnement d’application générale et elle vise à préserver l’intégrité des écosystèmes.

• Aux termes de l’accord s’appliquant sur l’ensemble du territoire canadien, chaque ordre de gouvernement détient une responsabilité et se doit d’agir. Les gouvernements du Canada conservent leur entière souveraineté sur la gestion de l’eau à l’état naturel au Canada; l’exercice de cette souveraineté n’est nullement limité par les accords commerciaux conclus.

• L’eau est réglementée dans son état naturel, avant d’être devenue un bien commercial ou une denrée pouvant être mise en vente. Cette façon de faire est conforme aux obligations du Canada en matière de commerce international.

L’interdiction d’exportation peut sembler être une solution simple et commode. Toutefois, elle ne met pas l’accent sur la dimension environnementale, elle comporte d’éventuelles limitations pour des motifs constitutionnels et elle pourrait donner lieu à des différends commerciaux. Une interdiction de l’exportation viserait l’eau une fois qu’elle est devenue un bien et serait, de fait, assujettie aux accords commerciaux internationaux. Cette mesure diverge de manière marquée de l’approche retenue par le gouvernement fédéral.

Q.25 Est-ce qu’une interdiction des exportations irait à l’encontre de l’ALENA?

R. En vertu de l’ALENA et du GATT, les parties ne peuvent ni restreindre ni interdire l’exportation des marchandises (la clause du GATT date de 1947), sauf en certaines circonstances restreintes. Une interdiction générale de l’exportation d’eau commercialisée, par exemple en bouteille ou en navire ou wagon-citernes, pourrait être contestée aux termes de l’ALENA ou de l’Accord sur l’OMC.

Q.26 Est-ce que l’interdiction du prélèvement massif d’eau des bassins hydrographiques est contraire à l’ALENA?

R. Non.

L’interdiction du prélèvement d’eau dans son état naturel, avant qu’elle ne puisse être considérée comme une marchandise, ne contrevient pas à nos obligations commerciales, comme l’indique la déclaration conjointe des gouvernements du Canada, du Mexique et des États-Unis de 1993 :

L’ALENA ne confère des droits sur les ressources naturelles en eau d’aucune des Parties...rien dans l’Accord n’obligerait une des Parties à exploiter ses eaux à des fins commerciales ou à entreprendre de les exporter sous quelque forme que ce soit. L’eau à l’état naturel, dans les lacs, cours d’eau, réservoirs, aquifères, bassins hydrographiques et autres, ne constitue pas une marchandise, n’est pas commercialisable et, par conséquent, elle ne fait pas et n’a jamais fait l’objet de dispositions d’aucun accord commercial.

Q.27 Quel est l’effet de la déclaration conjointe en droit international et qu’est-ce qui nous assure qu’elle a l’assentiment des États-Unis?

R. Cette déclaration conjointe est, comme son nom l’indique, une entente entre les gouvernements des pays de l’ALENA pour l’interprétation des dispositions des accords commerciaux internationaux, y compris l’ALENA, visant le traitement des ressources en eau. Si une mesure concernant l’eau devait être soumise à un mode règlement des différends ou à un arbitrage, la déclaration serait importante et ferait même autorité à titre d’outil d’interprétation de l’intention des Parties à l’ALENA au regard des rapports entre les règles de celui-ci et l’eau.

Les trois gouvernements des pays parties à l’ALENA ont fait cette déclaration publique au moyen de communiqués distincts, avant l’entrée en vigueur de l’ALENA.

Le principe selon lequel les gouvernements ont pleine souveraineté sur la gestion de l’eau à l’état naturel a été confirmé de nouveau par le représentant adjoint en matière de commerce des États-Unis (Deputy USTR), dans le cadre d’observations officielles soumises à la Commission mixte internationale. Le représentant a alors mentionné qu’en vertu du droit international coutumier, les autres droits que le droit de navigation sur un cours d’eau y compris le droit de contrôler l’eau ou d’en restreindre le prélèvement appartiennent exclusivement au pays ou aux pays où s’étend le cours d’eau.

R. En général, une marchandise est une denrée commercialisée. Comme cela n’est pas le cas de l’eau dans son état naturel (p. ex., l’eau d’un lac ou d’un cours d’eau), on ne peut la considérer comme une marchandise.

En effet, même si on prélève de l’eau dans son état naturel pour la commercialiser (p. ex., pour l’embouteiller, ou comme ingrédient d’une boisson en bouteille), la source naturelle dont elle provient existe toujours dans son état naturel et elle ne peut donc être considérée comme une marchandise.

L’eau à l’état naturel peut se comparer à bien des égards à d’autres ressources naturelles, comme les arbres de la forêt, les poissons de la mer ou les minéraux du sol. Même s’ils peuvent être transformés en articles commerciaux par la coupe, la pêche ou l’extraction, ils demeurent, jusqu’à ce que cette étape cruciale soit franchie, des ressources naturelles et se situent à l’extérieur du champ d’application des accords commerciaux.

Pour bien comprendre cette idée, l’industrie de la pêche fournit un bon exemple d’une ressource naturelle pouvant être transformée en une marchandise. Ainsi, les gouvernements ont le pouvoir discrétionnaire non seulement d’établir une politique générale interdisant ou permettant la pêche mais aussi, dans ce dernier cas, d’en fixer les modalités de lieu et de temps, ainsi que le nombre total des prises autoriseés. Quand entrent en jeu des accords commerciaux, les décisions antérieures autorisant certaines activités de pêche ne portent nullement atteinte à ce pouvoir discrétionnaire.

R. Non. C’est là une fausse conception de l’objet des listes tarifaires.

Ces listes permettent de disposer d’un système de classification tarifaire aux fins des négociations tarifaires, permettent aux importateurs et aux exportateurs de déterminer facilement quel est le tarif applicable, le cas échéant, à un article donné et servent à diverses autres fins techniques, reliées par exemple à la mise en oeuvre des règles d’origine et à l’évaluation en douane.

La liste tarifaire ne détermine pas ce qui est une marchandise ni, par exemple, si ou quand l’eau constitue une marchandise. Elle nous permet seulement de savoir, quand l’eau est bien une marchandise, quelle est sa position tarifaire.

Q.30 N’est-il pas contradictoire de dire que l’ALENA ne s’applique pas à l’eau, mais que l’interdiction de son exportation serait vulnérable à un différend commercial?

R. Non. Il faut distinguer selon le type d’eau dont on parle.

Les interdictions d’exporter visent des marchandises ou produits. Il existe de nombreux produits dont l’eau est une composante importante, comme l’eau embouteillée, la bière, les boissons gazeuses, les jus de fruits faits de concentrés de même que certains produits industriels. Ce sont tous là des marchandises ou des produits commerciaux qui font l’objet d’échanges légitimes. Les mesures touchant le commerce de ces produits sont assujetties aux règles de l’ALENA et de l’OMC. Interdire l’exportation de ces produits, simplement parce qu’ils contiennent de l’eau, ne serait manifestement pas approprié et contreviendrait à ces règles.

Par contraste, il a été confirmé dans la déclaration conjointe sur l’eau des Parties à l’ALENA que l’eau à l’état naturel n’est pas une marchandise et n’est pas visée par les accords commerciaux. En interdisant le prélèvement massif d’eau des bassins hydrographiques, le Canada respecte ses obligations en matière de commerce international, y compris celles découlant de l’ALENA. Le Canada protège et réglemente l’eau à son état naturel, et ce, avant que la question de son exportation ne se pose, qu’elle ne soit devenue un bien commercial ou une denrée pouvant être mise en vente ou qu’elle n’ait été incorporée à un produit manufacturé.

Q.31 Si certaines eaux, par exemple l’eau utilisée à des fins domestiques, industrielles ou agricoles, sont considérées comme des marchandises, est-ce que cela signifie qu’on peut traiter toutes les eaux comme des marchandises visées par les dispositions des accords commerciaux?

R. Non.

Seule l’eau prélevée et commercialisée, c’est-à-dire transformée en une denrée pouvant être mise en vente, est une marchandise. On peut en donner comme exemple l’eau qui a été embouteillée à des fins de vente ou destinée à être ainsi embouteillée, ou qui sert à la composition d’un produit manufacturé. L’eau demeurant dans son état naturel ne constitue pas une marchandise.

En outre, prélever de l’eau à l’état naturel n’en fait pas nécessairement une marchandise. Il est difficile de trancher la question de savoir si le prélèvement d’eau à des fins domestiques, industrielles ou commerciales en fait ou non une marchandise. On ne peut vraiment le déterminer qu’en fonction du contexte, notamment juridique, entourant un prélèvement donné.

En tout état de cause, cela ne change en rien la situation de la source naturelle dont l’eau provient. L’eau demeurant dans la source est toujours dans son état naturel et, par conséquent, elle n’est pas assujettie aux accords commerciaux.

R. Pour s’acquitter de ses responsabilités envers les Canadiens, le gouvernement fédéral doit concevoir une approche qui protège l’intégrité des ressources en eau du Canada, qui respecte l’environnement et qui présente le moins de risques de contestation devant les instances de règlement des différends commerciaux. La stratégie du gouvernement fédéral est fondée sur une analyse attentive de tous les facteurs juridiques et environnementaux, tout en s’appuyant sur des bases politiques et juridiques très solides. Le gouvernement fédéral considère qu’une interdiction des exportations accroîtrait considérablement les risques de contestation, ce qui pourrait mettre en danger les ressources en eau du Canada.

La position du Canada est appuyée par un large éventail d’opinions d’experts.

• La Commission mixte internationale (CMI), organisme binational indépendant, est arrivée aux mêmes conclusions dans son rapport final (Protection de l’eau des Grands Lacs - février 2000), à la suite de longues audiences publiques et de l’examen des témoignages de nombreux experts gouvernementaux et indépendants représentant tous les points de vue.

• Le principe selon lequel les gouvernements restent entièrement souverains en ce qui concerne la gestion de leur eau à l’état naturel a été confirmé à nouveau par l’adjoint du représentant américain du commerce (Deputy USTR) dans son mémoire officiel à la CMI, où il a fait valoir qu’en droit international coutumier, les autres droits que le droit de navigation sur un cours d’eau – dont le droit de contrôler ou de limiter les prélèvements – appartenaient uniquement au pays ou aux pays où s’étend le cours d’eau en question.

Le Canada ne peut empêcher d’autres pays ou, dans le cas du chapitre 11 de l’ALENA, des investisseurs privés, de contester ses lois et règlements devant des organes de règlement des différends ou des instances arbitrales. Ce qui est important, c’est de déterminer la probabilité qu’une contestation porte fruit. La stratégie canadienne constitue l’approche la plus efficace si l’on veut atteindre l’objectif stratégique visé : la protection de l’intégrité environnementale des écosystèmes et des bassins hydrographiques du Canada, tout en réduisant le plus possible les risques contestations fructueuses.

Le gouvernement fédéral estime que l’interdiction des exportations rendrait davantage vulnérable à de telles contestations.

R. Selon les obligations commerciales internationales du Canada, l’approbation de certains projets ne signifie nullement que les projets futurs de prélèvement massif d’eau pour l’exportation devront l’être aussi. Les gouvernements du Canada conservent leur entière souveraineté sur l’eau à l’état naturel au Canada.

L’incidence possible de l’approbation, par une province, d’un projet de prélèvement massif d’eau serait limitée à cette province et ses conséquences sur les demandes similaires présentées ultérieurement dépendraient du régime réglementaire régissant alors la procédure d’approbation.

L’ALENA n’exige pas que toutes les provinces adoptent le même régime réglementaire : une province est simplement tenue de ne pas traiter les biens ou les investisseurs étrangers moins favorablement que les biens ou les investisseurs de son ressort.

Par conséquent, même si une province approuvait un projet de prélèvement d’eau autorisé par sa législation, celle des autres provinces pourrait quand même interdire le prélèvement d’eau sans être contraire aux obligations de traitement national.

Une province autorisant le prélèvement d’eau devrait néanmoins examiner chaque demande de prélèvement d’eau en fonction de sa législation (notamment sur les évaluations environnementales provinciales qu’elle exige), conformément aux principes du droit administratif, par exemple l’équité procédurale et le caractère raisonnable. Le régime provincial ne pourra non plus discriminer sur le fondement de la nationalité entre les demandes.

Q.34 Pourquoi les « prélèvements d’eau » sont-ils interdits? S’agit-il d’une mesure commerciale déguisée?

R. Il ne s’agit pas d’une mesure commerciale, déguisée ou autre.

L’interdiction permet au Canada de se conformer à son obligation découlant du Traité, soit de ne pas toucher le niveau et le débit des eaux du côté américain de la frontière. De plus, l’interdiction est une mesure environnementale non discriminatoire et générale qui vise à préserver l’intégrité des écosystèmes des bassins hydrographiques. Le Traité des eaux limitrophes et la Loi sur le Traité des eaux limitrophes internationales s’appliquent à l’eau à l’état naturel, c.-à-d. l’eau des lacs et des cours d’eau situés le long de la frontière. L’interdiction ne vise pas l’exportation de l’eau comme bien.

L’interdiction a pour effet de reconnaître que les prélèvements à grande échelle d’eau des bassins hydrographiques limitrophes devraient être gérés différemment des usages à l’intérieur du bassin. Le prélèvement à grande échelle donne lieu à une perte permanente d’eau dans le bassin. Étant donné que les écosystèmes et les collectivités situés à l’intérieur des bassins dépendent de cet approvisionnement en eau, le prélèvement d’eau à grande échelle est considéré comme un usage insoutenable de l’eau.

Cette mesure est compatible avec les obligations commerciales internationales du Canada qui sont énoncées dans la déclaration conjointe de 1993 signée par les pays de l’ALENA, (le Canada, le Mexique et les États-Unis), selon laquelle l’eau à l’état naturel n’est pas un produit commercial et n’est assujettie à aucune entente commerciale.

La solution que propose le Canada est préférable à une interdiction d’exportation, parce qu’elle permet de protéger l’eau à sa source du prélèvement à grande échelle à l’extérieur du bassin hydrographique par toute entreprise, qu’elle soit canadienne ou étrangère.

Q.35 Est-ce que la Loi du traité des eaux limitrophes internationales et le Traité des eaux limitrophes rendent possibles des exemptions aux obligations de l’ALENA?

R. Cette question n’est pas pertinente, parce que le Traité et la Loi n’ont rien à voir avec les questions commerciales ni, par conséquent, avec l’ALENA, dont les dispositions ne les touchent en aucune façon.

Le Traité des eaux limitrophes de 1909 et la Loi du traité des eaux limitrophes internationales sont des instruments de gestion de l’eau à son état naturel le long de la frontière entre le Canada et les États-Unis. L’article préliminaire du Traité définit les eaux limitrophes comme « ... les eaux entre terre ferme et terre ferme des lacs et des rivières et cours d’eau qui les relient... » : l’eau est donc définie de façon non équivoque comme étant l’eau à son état naturel.

R. L’interdiction de prélever massivement de l’eau des bassins hydrographiques ne vise pas à réglementer l’investissement, qu’il soit fait par des intérêts canadiens ou étrangers; il s’agit plutôt d’une mesure environnementale destinée à protéger et à préserver l’intégrité des écosystèmes dépendant de ces bassins ainsi que l’intégrité de ces derniers.

Dans la mesure où l’interdiction peut toucher un investisseur ou un investissement mexicain ou américain, les dispositions de l’ALENA sur les investissements exigent simplement que la mesure ne soit pas discriminatoire à l’endroit d’un investisseur en raison de sa nationalité et qu’elle n’entraîne pas l’expropriation d’investissements.

R. La Water Protection Act (Colombie-Britannique) indique que cinq permis d’exportation de quantités précises d’eau peuvent être accordés. Nous ne connaissons pas les conditions figurant dans ces permis ; nous ne pouvons donc faire de commentaires à ce sujet.

R. Cette poursuite est en instance depuis la fin de l’année 1999, donc un arbitrage n’a pas encore commencé. La position du Canada est que Sun Belt n’a pas satisfait les conditions préalables à un déclenchement d’un processus d’arbitrage. Il nous est impossible de faire des suppositions sur les prochaines initiatives de Sun Belt.

R. Non.

Selon les obligations commerciales internationales du Canada, l’approbation de certains projets ne signifie nullement que d’autres projets de prélèvement massif d’eau pour l’exportation devrait à l’avenir être approuvés aussi. Les gouvernements du Canada conservent leur entière souveraineté en matière d’eau au Canada et l’exercice de cette souveraineté n’est nullement restreint par les accords commerciaux.

Cette poursuite est en instance depuis la fin de l’année 1999, donc un arbitrage n’a pas encore commencé. La position du Canada est que Sun Belt n’a pas satisfait les conditions préalables à un déclenchement d’un processus d’arbitrage. Il nous est impossible de faire des suppositions sur les prochaines initiatives de Sun Belt.