Discours
Notes pour une allocution
de Charles Dalfen
Président, Conseil de la radiodiffusion
et des télécommunications canadiennes
à l’occasion du dîner du Forum des télécommunications 2006
Cambridge (Ontario)
Le 30 avril 2006
(PRIORITÉ À L'ALLOCUTION)
Bonsoir. Je vous remercie de m’avoir invité à donner le coup d’envoi du Forum cette année. Notre industrie a sa part de « dossiers chauds » et cette année ne fait certainement pas exception à la règle.
Il est important, comme toujours, d’essayer de jeter le plus de lumière possible sur nos controverses plutôt que d’en attiser l’intensité, et l’un des avantages du Forum est qu’il peut grandement appuyer cet effort.
Permettez-moi en premier lieu de saluer la parution du rapport du Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications (CRT).
Les personnes ici présentes ne seront sans doute pas étonnées d’apprendre que je ne suis pas nécessairement d’accord avec chacune des 127 recommandations qu’il présente. Ce rapport donne toutefois grandement matière à réflexion et je tiens à prendre le temps d’aborder certains enjeux qu’il soulève et qui me semblent d’une importance cruciale.
Les membres du Groupe d’étude sur le CRT ont dû débattre de questions complexes, sur lesquelles des gens raisonnables ne s’entendaient pas nécessairement : une tâche remplie de défis, comme j’ai pu m’en rendre compte à plusieurs reprises à la tête du Conseil. Dans le contexte où évolue l’organisme de réglementation — cette zone neutre à la croisée du bien public et des gains privés — les dossiers nous placent sur un terrain glissant, les enjeux sont de taille et les solutions parfaites sont très rares.
Le rapport du Groupe d’étude reconnaît que le secteur des télécommunications au pays est en excellente santé et que la plupart des marchés des télécommunications ont complété la transition de l’état de monopole à celui de concurrence.
La population canadienne bénéficie de services universels de grande qualité et de tarifs parmi les plus bas du monde. Le Canada est en tête des pays du G-7 et de la plupart des autres pays du monde quant au déploiement des services à large bande et ce, malgré des défis géographiques, démographiques et topographiques que n’a à relever aucun autre pays à niveau de pénétration de la large bande comparable.
Notre récente décision sur les comptes de report favorisera de fait une plus grande pénétration de la large bande dans les collectivités rurales et éloignées partout au Canada, des collectivités qu’il ne serait pas rentable autrement de desservir.
Ce que le rapport n’a pas soulevé, mais qu’il aurait très bien pu faire, c’est qu’au Canada, les dépenses d’immobilisations par rapport aux revenus de télécommunications dépassent largement la moyenne présentée par l’OCDE et se classent au second rang des pays du G-7.
Il s’agit de réalisations pour lesquelles l’industrie, nos collègues au gouvernement et nous-mêmes au Conseil pouvons tous nous féliciter.
Malgré ces réussites, des critiques sont formulées dans le rapport contre le Conseil, laissant entendre qu’il a été lent à s’adapter, qu’il se tient à l’écart des tendances internationales et qu’il manque de concordance avec la réalité de l’industrie des télécommunications.
Je ne suis pas entièrement d’accord, évidemment … mais mon but ce soir n’est pas de réfuter.
Au contraire, je suis content de ce rapport.
Les réactions à notre rendement sont utiles, de même que les suggestions pour l’améliorer et pour aller de l’avant.
Ma lecture du rapport s’est donc faite dans le même esprit que, j’en suis persuadé, sa rédaction, c’est-à-dire veiller à ce que le Canada demeure un chef de file mondial des services de télécommunications dans le contexte de changements profonds, propulsés par des progrès technologiques.
Dire que le changement est l’une des rares constantes du milieu des télécommunications est presque un cliché. Cela signifie que le changement est constamment au programme, aussi bien pour nous que pour vous dans l’industrie — il est continu.
Gardant cela à l’esprit, j’aimerais mettre l’accent sur certains thèmes du rapport du Groupe de travail sur le CRT qui, à mon avis, sont très utiles et pertinents pour faire progresser ce programme de changement.
Avant même d’entrer dans ce sujet, permettez-moi de préciser que, en ce qui concerne les points précis du rapport, nous avons amorcé un examen interne de toutes les recommandations du Groupe d’étude qui s’appliquent au Conseil.
Nous allons également former un groupe de travail avec le Bureau de la concurrence en vue de formuler des recommandations sur la manière dont le secteur canadien des télécommunications peut mieux tirer parti du savoir-faire propre aux deux organismes; dans le cadre des instances concernant les télécommunications où les principes et l’application du droit et de la politique de la concurrence sont pertinents; dans la préparation de définitions uniformes de termes clés, comme les installations essentielles; et dans l’élaboration par le Bureau de la concurrence de lignes directrices relatives à l’abus de pouvoir dominant par les fournisseurs de services de télécommunications. D’ici une semaine environ, les domaines spécifiques sur lesquels porteront les efforts du groupe de travail devaient être finalisés.
Notre examen interne devrait être terminé d’ici un mois environ. Je m’attends vraiment à ce que plusieurs recommandations formulées dans le rapport soient adoptées.
Là où les recommandations du rapport requièrent des changements législatifs ou quand le Groupe d’étude n’envisage pas de la même manière que nous l’exercice de notre mandat, il nous fera plaisir de participer activement au débat qui s’en suivra, enrichissant les discussions de l’expérience et du savoir-faire du Conseil.
Pour l’instant, j’entrevois plusieurs grands courants de convergence entre la façon de penser du Groupe d’étude sur le CRT et la nôtre.
L’un d’eux est la recommandation formulée dans le rapport à l’effet que la responsabilité de développer des politiques de télécommunications doit relever du Cabinet.
Trop souvent à mon avis, le CRTC a dû traiter des questions sur lesquelles plusieurs gouvernements consécutifs n’avaient pas établi de politiques claires, même si la Loi sur les télécommunications confère au gouvernement le pouvoir de prescrire au Conseil des directives générales en matière de politiques.
À défaut de telles directives, et confrontés aux fournisseurs et aux utilisateurs de services qui nous demandaient de prendre des décisions, nous avons dû remédier à l’absence de politiques.
Si nous avons assumé la responsabilité de l’élaboration de politiques, ce fut par nécessité et non par choix.
Le Groupe d’étude a également conclu que la concurrence dans les quelques marchés de télécommunications toujours réglementés est suffisamment vive pour protéger à elle seule les consommateurs, la plupart du temps.
Le Groupe d’étude a fait valoir, par conséquent, que nous devrions cesser d’exiger que les entreprises réglementées obtiennent préalablement notre approbation pour les propositions de tarification et de services.
Le Groupe d’étude propose en revanche de laisser les fournisseurs libres d’offrir de nouveaux services ou de modifier les tarifs; ce n’est que quand ils contreviennent aux exigences réglementaires que nous devrions intervenir, après le fait.
Je souscris à ce principe.
La réglementation après le fait des tarifs de détail serait moins exigeante pour l’industrie — et pour le Conseil — que la pratique actuelle d’approbation ex ante pourvu, comme l’a recommandé le Groupe d’étude, que des sanctions sévères puissent être imposées, au besoin, afin d’inciter à respecter la réglementation.
J’ose espérer qu’il n’y aurait pas lieu d’imposer souvent de telles sanctions, ou même de ne pas en imposer du tout. Sans ces sanctions toutefois, la réglementation après le fait serait sans effet et n’avantagerait pas les consommateurs.
Quant à la question plus vaste de la réglementation des télécommunications en général, — un domaine où les préférences du Groupe d’étude sont claires — j’aimerais dire quelques mots au sujet de la décision que nous avons prise récemment sur l’abstention de la réglementation des services locaux de télécommunications.
Certains ont interprété cette décision — à tort, devrais-je préciser — comme une tentative du Conseil de s’accrocher au contrôle réglementaire le plus longtemps possible.
À ceux qui sont de cet avis, ma réponse peut tenir en trois mots : « pas du tout ».
La décision sur l’abstention de réglementation n’est rien d’autre que l’itinéraire à suivre vers la déréglementation des services locaux, ce que les intervenants nous ont précisément demandé [— un « tableau de bord » comme l’a appelé un PDG].
À la suite de cette décision, le parcours à suivre est maintenant bien balisé par des critères clairs, et peu de distance nous sépare de la déréglementation de nombreux marchés.
D’aucuns nous ont critiqués pour avoir utilisé les normes de qualité du service aux concurrents, de même que la perte de parts de marché, comme critères de déréglementation.
Je répondrais à ce sujet que notre raisonnement était centré sur la protection des consommateurs. Nous convenons tous, je le sais, que la « concurrence durable » constitue l’objectif ultime.
Cette expression veut surtout dire que, à long terme, les consommateurs pourront choisir.
Encore faut-il s’assurer que les entreprises titulaires, qui contrôlent les services et les installations dont leurs concurrents ont besoin, n’utilisent pas leur position avantageuse pour entraver la concurrence.
Les normes de qualité du service aux concurrents sont fondées sur les normes de rendement auxquelles se conforment les entreprises titulaires pour leur auto-approvisionnement.
Nous leur demandons simplement de fournir aux concurrents la même qualité de service qu’elles s’accordent à elles-mêmes pour les services dont les deux ont besoin.
Sinon — si elles n’offrent pas aux concurrents un accès équitable aux services, comme les numéros de téléphone et les circuits d’interconnexion — alors je ne vois vraiment pas comment nous pouvons envisager de façon réaliste une éventuelle concurrence durable pour les services offerts à la population canadienne.
Remplir le critère de la qualité du service relève totalement du contrôle des entreprises titulaires. C’est raisonnable et c’est réalisable.
Je pense que le cadre établi relativement à la décision sur l’abstention de réglementation permettra d’obtenir les résultats escomptés en relativement peu de temps.
Dans une entrevue publiée il y a deux semaines, j’affirmais m’attendre à pouvoir nous abstenir de réglementer la plupart des marchés des services d’affaires dans les grandes villes d’ici 18 mois.
Pour ce qui est des marchés de services résidentiels, j’avais mentionné qu’Halifax, Montréal et Toronto pourraient sans doute faire sous peu l’objet d’une abstention.
Je prévois que les principaux marchés de l’Ouest leur emboîteront le pas peu après.
Il y a de plus un élément imprévisible — la migration vers les services sans fil — qui permet raisonnablement d’entrevoir des délais encore plus courts.
Quand nous avons pris notre décision sur l’abstention de réglementation, les données dont nous disposions nous indiquaient que le nombre de Canadiens à avoir opté pour le service sans fil et délaissé complètement le service local filaire n’était pas suffisamment élevé pour nous permettre d’inclure ce segment de la clientèle dans nos calculs de la perte de part de marché des entreprises titulaires.
En revanche, de récentes données de Statistique Canada indiquent que le nombre de foyers abonnés uniquement au service mobile, bien que toujours faible par rapport à l’ensemble des abonnés aux services sans fil, augmente rapidement.
Il s’agit d’un développement que nous surveillerons de près.
Quelques mots encore au sujet de la décision sur l’abstention de réglementation : elle ne se résume pas à une simple abstention.
En effet, nous prenons des mesures pour réduire la réglementation — assouplissant et, en bout de ligne, éliminant la règle de reconquête — avant même que les critères d’abstention de la réglementation n’aient été remplis.
Nous avons également fait appel à l’autoréglementation de l’industrie pour une variété de services à la clientèle actuellement réglementés.
Au risque de me répéter : nous avons mis l’accent — et nous continuons de mettre l’accent — sur la déréglementation. D’ailleurs, c’est la raison pour laquelle presque tous les marchés des télécommunications au Canada sont déréglementés.
Le dernier grand marché — le service de télécommunications locales — n’est pas encore tout à fait rendu là.
La concurrence existant dans le domaine des télécommunications locales au Canada est tout aussi variée que la réalité géographique et démographique canadienne.
Cela est important, en raison de ses incidences sur les moyens que nous prenons pour réduire la réglementation actuelle.
D’une part, dans un grand nombre de marchés urbains, la concurrence dans le secteur des télécommunications locales est vive et s’accentue.
L’abstention de réglementer, comme je viens de le dire, est susceptible de se concrétiser sous peu pour ces marchés.
Or, comme le souligne le rapport du Groupe d’étude sur le CRT, nous aurions tort d’extrapoler à partir de la situation globale des marchés urbains à la réalité particulière de certaines régions du pays ou de certaines catégories de consommateurs.
Les Canadiens vivant en milieu rural, vulnérables et défavorisés sont aux prises avec des situations particulières qui, sans réglementation, limiteraient leurs options de services et de prix de manière inacceptable.
Ainsi que le précisait le Groupe d’étude, ces consommateurs continueront d’avoir besoin de la protection de la réglementation pendant un certain temps encore.
Nous pourrons mieux aborder le détail des questions soulevées dans le rapport une fois que nous aurons étudié plus longuement l’analyse et les conclusions qu’il présente.
Entre-temps, je peux affirmer aujourd’hui que, à part certaines divergences d’opinion avec le Groupe d’étude sur le CRT, je souscris totalement au moins aux points suivants :
- les télécommunications jouent un rôle économique de premier plan au Canada et le contexte réglementaire devrait permettre à l’industrie des télécommunications de s’adapter le plus rapidement possible aux nouvelles technologies et tendances du marché;
- les télécommunications jouent un rôle social clé au Canada et nous devons nous assurer qu’elles améliorent le bien-être des Canadiens et le caractère global de la société canadienne;
- la politique des télécommunications relève principalement du gouvernement et non pas du Conseil;
- les pratiques réglementaires doivent s’adapter au contexte actuel;
- dans la mesure où la réglementation des tarifs de détail demeure nécessaire, la réglementation ex post, étayée par des sanctions appropriées, devrait remplacer la réglementation ex ante.
En conclusion, permettez-moi de préciser que nous avons entendu le message principal du rapport et que nous l’apprécions : le monde évolue et les institutions réglementaires comme la nôtre doivent revoir leur façon de réagir au changement et elles doivent se remettre en question lorsque c’est nécessaire pour s’assurer qu’elles réagissent le mieux possible.
Au CRTC, ce processus est déjà en cours.
Depuis la publication du rapport du Groupe d’étude sur le CRT, les discussions ont surtout été axées sur la déréglementation et les vertus du marché, ce qui peut se comprendre. Mais, les forces du marché ne résolvent pas — ne peuvent pas résoudre —tous les problèmes.
Au Conseil, nous avons toutefois l’obligation de prêter attention à toutes les voix.
Et nous écoutons tout aussi bien les consommateurs que les fournisseurs sur la pertinence et la nécessité de continuer de réglementer, de manière appropriée.
Les Canadiens désirent bénéficier de services de télécommunications fiables et de qualité supérieure, à des prix concurrentiels.
Ils veulent choisir — aussi bien leurs fournisseurs de services que leurs services. Dans la mesure où les marchés ne parviennent pas à eux seuls à combler ces attentes, cette tâche incombe à l’organisme de réglementation.
Il s’agit d’un pis-aller, mais un pis-aller nécessaire.
L’enjeu auquel nous sommes tous confrontés ne consiste pas à choisir entre « réglementer ou ne pas réglementer », mais plutôt d’opter pour la « meilleure façon de réglementer » dans un contexte où la base sur laquelle repose l’industrie des télécommunications est en constante mutation, où les besoins et les préférences des consommateurs ne cessent de changer et où les anciens modèles de gestion cèdent la place à de nouveaux.
Aussi longtemps que la réglementation demeure indispensable, nous chercherons à prendre les mesures nécessaires les moins contraignantes possible pour atteindre les objectifs en matière de politiques établis dans la législation qui nous gouverne.
Pour moi, il est clair qu’il faut laisser libre jeu aux forces du marché dans les marchés des télécommunications.
Elles sont déjà très bien à l’œuvre pour la majorité des services. Et dans ces cas, nous avons déréglementé.
L’enjeu véritable — et il est de taille — a trait aux secteurs où les marchés ne sont pas encore assez solides pour protéger les intérêts des consommateurs.
À ce chapitre, nos efforts viseront d’abord et avant tout à hâter l’avènement du jour où la réglementation économique ne sera plus nécessaire en raison du degré de concurrence.
D’ici là, notre travail consiste à aider à orienter la force des marchés et l’esprit d’entreprise de l’industrie des télécommunications de manière à parvenir à un juste équilibre entre les intérêts de tous les Canadiens et de toutes les entreprises.
Merci et bon appétit.
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Mise à jour : 2006-04-30
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