Discours
Notes pour une allocution
de Richard D. French
Vice-président des télécommunications
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
au Telecommunications and Information Working Group de la Coopération économique de la zone Asie-Pacifique (APEC TEL)
Calgary (Alberta)
Le 25 avril 2006
(PRIORITÉ À L'ALLOCUTION)
Mesdames et messieurs,
Je suis ravi d’accueillir un aussi grand nombre de collègues de la région de l’Asie-Pacifique parmi nous.
Ces 15 dernières années, l’évolution des organismes de réglementation a été phénoménale. De nouveaux organismes ont été créés dans des pays où la réglementation économique indépendante ne faisait pas partie des traditions. Des institutions de longue date ont dû se renouveler pour se mettre au diapason des nouvelles réalités économiques et technologiques. Des traditions ont cédé la place à la nouveauté. Et de tous les secteurs d’activité « classiques » — j’entends par là les secteurs qui précèdent l’invention de la puce informatique — le nôtre est pratiquement le seul à avoir enregistré un gain de sa part de l’économie nationale et à occuper une importance prioritaire dans l’esprit des décideurs des pays.
Cette croissance et ces changements remarquables ont été accompagnés de nombreux défis nouveaux, d’une surveillance étroite, d’un défilé étourdissant de nouveaux problèmes et de controverses. Il n’y a pas de doute : nous vivons une période passionnante! Ce matin, j’aimerais aborder certains sujets qui, à mon avis, nous concernent tous à des degrés divers. Mon propos ne portera pas sur les grandes questions de l’heure en matière de réglementation, qui feront l’objet des ateliers aujourd’hui. Je désire plutôt m’attarder sur certaines questions structurelles associées à la place que nous occupons à titre d’organismes de réglementation dans l’économie politique de nos pays respectifs, à savoir non pas ce que nous faisons, mais la façon dont nous le faisons.
Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications
Vous êtes sans doute au courant que le régime de réglementation des télécommunications du gouvernement du Canada a récemment fait l’objet d’un examen approfondi. Le rapport du Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications compte environ 400 pages et plusieurs dizaines de recommandations. En résumé, le rapport précise que le Canada ne s’en est pas trop mal tiré, mais que si nous ne changeons pas radicalement, notre bilan sera bientôt moins reluisant. De l’avis des membres du Groupe d’étude, il n’y a pas grand-chose qui devrait demeurer tel quel au CRTC, aussi bien en ce qui concerne sa conception de la réglementation que le recrutement et la rémunération de ses membres.
Je vous invite à lire le rapport. J’estime qu’il contribue de manière importante à l’avenir de la réglementation au Canada. Par contre, à mon avis, ce qu’il prescrit pour le CRTC est d’une importance moindre (il s’agit de fait d’un répertoire des pratiques exemplaires de réglementation, notamment de la Commission européenne, du Royaume‑Uni, de l’Australie et des États‑Unis) que le message sous-jacent du rapport que l’on peut lire entre les lignes. (Dans les passages du rapport qui ne portent pas sur la réglementation, le Groupe d’étude a également été très influencé par l’expérience du Japon et de la Corée.)
Dans le but de jeter un peu de lumière sur ma façon d’entrevoir les plus grands défis systémiques de la réglementation des télécommunications, permettez-moi de vous faire part de mon point de vue sur certains des principaux messages qui se dégagent de ce rapport. Je tiens à préciser qu’il s’agit d’opinions personnelles et que je ne parle pas au nom du CRTC.
Tout d’abord, le Groupe d’étude ne propose rien de neuf. Ses recommandations s’inspirent pour la plupart des régimes de réglementation qui sont les plus efficaces à son avis dans le monde. Le rapport ne déprécie pas pour autant le bilan du Canada en matière de télécommunications. En fait selon le rapport, le seul secteur qui accuse un certain retard est celui de la téléphonie cellulaire, un secteur à toutes fins pratiques déréglementé dès le départ.
Toutefois, malgré un diagnostic plus que satisfaisant concernant la santé des télécommunications au Canada, le Groupe d’étude maintient que presque tous les principes et toutes les pratiques du Conseil en matière de réglementation doivent être fondamentalement modifiés. Si le patient se porte si bien, pourquoi changer de remède?
J’aimerais circonscrire trois grands courants de la pensée du Groupe d’étude, lesquels soulèvent des questions qui nous concernent tous. En premier lieu, le message sous‑jacent est que le Conseil n’est pas suffisamment responsable, adaptable et réceptif. En deuxième lieu, le rapport affirme que le Conseil est mal outillé, tant sur le plan du personnel que de ses membres, pour réglementer en tenant compte des principes économiques et juridiques auxquels sont attribuables les plus récentes — et, dans l’esprit du Groupe d’étude, les meilleures — techniques et pratiques dans le domaine. En troisième lieu, il se dégage du rapport un sentiment mal dissimulé à l’effet qu’un tribunal chargé de la réglementation à la fois des télécommunications et de la radiodiffusion doit nécessairement faire des compromis sur la qualité, parce qu’on ne peut pas s’attendre à ce que des personnes compétentes dans le domaine de la radiodiffusion puissent l’être également dans celui des télécommunications (et peut-être vice‑versa).
Le rapport comporte bien d’autres aspects intéressants, mais je crois que ceux que je viens de soulever méritent que l’on s’y arrête quelques instants, parce qu’ils portent sur des enjeux qui nous concerneront tous éventuellement, de différentes manières.
Indépendance et responsabilisation
Nombre de personnes présentes ici estiment sans doute que de critiquer le CRTC d’être trop indépendant est le comble de l’ironie. Dans les pays aux traditions immuables ou autoritaires, tenter de mettre sur pied des organismes de réglementation s’accompagne toujours d’une pénible lutte en vue de s’affranchir du pouvoir exécutif, une lutte caractéristique des premières années de tout organisme de réglementation, et, dans de nombreux pays du monde entier, la bataille est loin d’être gagnée.
Je me rappelle très bien avoir, avec deux collègues, plaidé la première cause entendue par l’organisme de réglementation des télécommunications de l’Inde. Je crois que c’était en 1997. C’était un moment historique pour ce pays ne comptant à son actif aucune tradition en matière de réglementation indépendante, ainsi que le début d’un affrontement qui a pris fin lorsque le Parlement de l’Inde a démis de leurs fonctions les trois principaux dirigeants de l’organisme, parce que, aux yeux du Secrétariat du premier ministre, ils avaient assumé une trop grande indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Ces trois personnes méritaient beaucoup mieux. Elles ont été d’honorables victimes sur la longue route qui mène les organismes de réglementation des télécommunications à l’obtention d’un statut quasi judiciaire.
Si en général dans le monde il y a encore trop peu d’indépendance en matière de réglementation, au Canada, le problème semble être qu’il y en a trop. La leçon que je retire du rapport du Groupe d’étude, c’est que nous, au CRTC, n’avons pas su maintenir le dialogue avec les autres ministères et organismes, de même qu’avec les entreprises que nous réglementons, et que nous ne sommes pas suffisamment prêts à réévaluer nos hypothèses en tenant compte de ce dialogue.
À mon avis, plus notre industrie jouera un rôle de premier plan pour assurer la compétitivité économique du Canada sur la scène internationale, plus elle stimulera l’essor d’autres industries et plus elle sera au cœur des programmes politiques, nous assisterons à davantage, plutôt qu’à moins, de controverses et de débats d’orientation stratégique sur le juste équilibre à atteindre quant à l’indépendance et à la responsabilisation des organismes de réglementation.
En particulier, à titre d’organismes de réglementation, nous devrons préciser clairement, d’une part, ce qu’il faut protéger à des fins de légitimité réglementaire et, d’autre part, ce qu’il y a lieu de soumettre à l’attention des dirigeants politiques, à des fins de reddition de comptes. Évidemment, il existe bien d’autres modes de reddition de comptes que ceux qui s’adressent au pouvoir exécutif ainsi qu’une grande diversité de régimes constitutionnels et de cultures politiques dans le cadre desquels il faut parvenir à cet équilibre. Or, à ma connaissance, aucune analyse exhaustive n’a été faite à ce sujet, ne serait-ce que sur le plan des principes1, et j’estime que semblable analyse pourrait profiter à plusieurs d’entre nous.
Ressources humaines
Dans son rapport, le Groupe d’étude conclut que le CRTC n’a pas su acquérir le savoir-faire et se doter des ressources humaines dont il a besoin pour satisfaire aux exigences de la réglementation des télécommunications au xxie siècle. Il n’a donc pas su appliquer des principes et des pratiques d’avant‑garde en matière de réglementation.
Plus particulièrement, le Groupe d’étude estime que c’est pourquoi le CRTC ne cesse de promouvoir la croissance de la part du marché des concurrents en handicapant les entreprises titulaires, alors que cette approche suppose une diminution des avantages relatifs aux consommateurs sans offrir de compensation et sans fournir de preuve solide à l’effet que la tarification ciblée par les entreprises titulaires, interdite par la réglementation, contribuerait de fait à freiner la concurrence.
En fait, ce que le Groupe d’étude affirme par là que les avocats du Conseil ont raté leurs cours de droit et d’économie, que les économistes du Conseil ont raté leur cours d’organisation industrielle et que les membres du Conseil acceptent qu’on leur soumette des analyses et des éléments de preuve qui ne satisfont pas aux normes.
Le Groupe d’étude recommande que le CRTC soit libéré des contraintes des échelles de rémunération établies par le gouvernement afin qu’il puisse recruter un nombre restreint de cadres possédant le savoir-faire et l’expérience requises. Il propose également que les membres du Conseil soient rémunérés en fonction de l’échelle salariale qui a cours dans l’industrie et non au sein du gouvernement.
Je soulève ces questions parce que j’estime qu’en matière de réglementation, le problème des ressources humaines continuera d’être l’un des plus graves auxquels nous continuerons de faire face. Qu’il s’agisse des aptitudes analytiques du personnel ou du manque d’expérience et de compétence des décideurs en matière de réglementation, dans l’état actuel des choses, la plupart de temps et dans la plupart des pays, nous devons compter sur un heureux hasard et sur la chance pour trouver notre personnel. Cela m’a toujours paru insatisfaisant.
Pourquoi les organismes de réglementation dans des régions comme l’Asie‑Pacifique n’uniraient pas leurs efforts pour surmonter ce problème? À mon avis, il y a lieu de créer un programme de MBA en politique et en réglementation des télécommunications, dont les diplômés pourraient travailler aussi bien pour les entreprises que pour les gouvernements, en particulier les organismes de réglementation. Cela n’est pas impossible : il suffit d’être déterminé.
Je propose que ce programme soit offert dans un établissement renommé qui offre déjà le programme de maîtrise en administration des affaires, et ce, pour trois raisons. La première est que les étudiants en politique et en réglementation des télécommunications devraient côtoyer les futurs gens d’affaires et étudier avec eux, afin de se familiariser avec les motivations et les expériences propres à ce milieu, ce que ne connaissent pas toujours suffisamment bien les organismes de réglementation et leur personnel. La deuxième est que je ne n’envisage pas de meilleure initiation pour un futur spécialiste de la réglementation qui amorce ses études supérieures que le programme courant de première année de la maîtrise en administration des affaires. La troisième est que le programme de deuxième année de MBA spécialisé dans ce domaine pourrait être axé spécifiquement sur les besoins relatifs à la réglementation et aux politiques des télécommunications, pourvu que l’on puisse bénéficier des économies d’échelle attribuables au programme de MBA déjà offert et au bassin d’étudiants dans l’ensemble de la région.
Le programme d’enseignement pour cette deuxième année pourrait faire l’objet d’un débat profitable. Permettez-moi de lancer quelques idées. Cinq éléments clés seraient requis. Premièrement, un cours sur la technologie des communications (destiné à des personnes qui ne sont pas des ingénieurs). Deuxièmement, un cours sur le droit réglementaire et le droit public (destiné à des personnes qui ne sont pas des avocats). Troisièmement, un cours sur l’économie et la réglementation industrielle (destiné à des personnes qui ne sont pas des économistes). Quatrièmement, un cours en comptabilité analytique, en génie de l’estimation des coûts et autres sujets de microéconomie (destiné aux personnes modestement douées en calcul). Cinquièmement, un cours sur l’analyse des politiques et le breffage dans le domaine, afin de favoriser la communication efficace de tout ce savoir-faire.
Bref, vous avez sans doute vos propres idées à ce sujet. Je fais tout simplement valoir que la plupart d’entre nous pourrions grandement tirer parti de l’embauche de diplômés d’un tel programme au cours des prochaines années, tout comme les entreprises que nous réglementons. Je souhaite que nous n’ayons plus à devoir nous fier à notre bonne fortune et au hasard pour trouver le personnel dont nous avons besoin.
Réglementation convergente
Le Groupe d’étude recommande que seuls cinq membres du Conseil soient habiletés à prendre des décisions en matière de télécommunications, ce qui signifie que les onze membres actuels du Conseil, qui assurent la réglementation tant dans le domaine des télécommunications que celui de la radiodiffusion, ne constituent pas un centre de savoir-faire et d’expérience suffisant pour réglementer efficacement les télécommunications.
Je sais que la question de la réglementation convergente n’est pas aussi urgente pour certains que pour d’autres. Toutefois, je soutiens que ce n’est qu’une question de temps avant que nous découvrions tous que les deux industries que nous réglementons et les questions de politique que nous abordons soulèvent à la fois des problèmes de distribution et de contenu.
Il est inévitable que la multiplication des plateformes de contenu et des systèmes de distribution touchent les entreprises de télécommunications dont la réglementation est au cœur de nos activités. Ces entreprises mêmes continueront de se redéfinir, de sorte que très bientôt la réglementation étroitement sectorielle sera obsolète. Les clients, les producteurs, les entreprises de programmation et les distributeurs feront de plus en plus fi des frontières et des régimes de réglementation traditionnels.
Toutefois, il sera toujours nécessaire de réglementer, même si cette réglementation est appelée à prendre des formes très différentes de celles auxquelles nous sommes habitués, et ce, pour deux bonnes raisons.
La première est que le phénomène est complexe. Ainsi, les organismes représentatifs, et ceux qui tirent leur pouvoir d’exécution de ces derniers, n’auront pas en soi la capacité de composer avec le nouveau monde des médias de communications. Les politiciens voudront s’assurer que les avantages, tant sociaux que sur les plans de la productivité et de l’éducation, de même que le développement culturel inhérent aux communications et aux médias, seront à la disposition de l’État‑nation. En principe, ils voudront conserver la prérogative d’établir la politique, sans vouloir l’appliquer et sans nécessairement vouloir exercer cette prérogative dans tous les cas.
La deuxième est qu’en principe, les États que nous servons ne voudront pas abandonner toute possibilité d’exercer le contrôle ultime du contenu des communications, et les tribunaux risquent de ne pas suffire à cette tâche. De plus, dans certains cas, la distribution est la meilleure façon d’exercer un tel contrôle ultime, et non la réglementation directe des entreprises de programmation.
Permettez-moi ainsi d’ajouter qu’il sera difficile et sans doute non souhaitable de séparer les télécommunications et la radiodiffusion dans un avenir plus ou moins rapproché. Cela ne signifie pas que le Groupe d’étude n’ait pas mis le doigt sur un problème grave mais, pour le résoudre, nous pourrions devoir revenir à notre deuxième thème : la mise en valeur de ressources humaines de grande qualité en matière de réglementation.
Conclusion
Pour conclure, je rappellerai tout simplement que l’essence même de notre rôle à titre d’organisme de réglementation évolue beaucoup plus rapidement et nous engage sur des voies que nous n’aurions jamais pu prévoir. Très honnêtement, je ne peux pas dire que la capacité d’adaptation soit une caractéristique des organismes de réglementation tels que je les connais, mais nous avons tout intérêt à nous adapter. Nous sommes au service de communautés nationales qui n’en attendent pas moins de nous, et elles ont bien raison.
Je vous remercie de votre attention et j’anticipe avec plaisir la possibilité de participer à la séance d’aujourd’hui.
- 30 -
Relations avec les médias :
MediaRelations@crtc.gc.ca, Tél. : (819) 997-9403,
Télécopieur : (819) 997-4245
Renseignements généraux :
Tél. : (819) 997-0313, ATME : (819) 994-0423,
Télécopieur : (819) 994-0218
No sans frais 1-877-249-2782
ATME - No sans frais 1-877-909-2782
Ce document est disponible, sur demande, en média substitut.
Note en bas de page :
1 Voir Robert Baldwin et Martin Cave, Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice (Oxford, Oxford University Press, 1999), p. 286 à 313.
Mise à jour : 2006-04-25
|
