Discours
Notes pour une allocution
de Richard French
Vice-président des télécommunications
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
à la Conférence du Barreau du Haut-Canada du 28 avril 2006
Ottawa (Ontario)
Le 28 avril 2006
(PRIORITÉ À L'ALLOCUTION)
Il me fait plaisir d’avoir l’occasion de participer aux échanges sur le rapport final du Groupe d’étude sur le Cadre réglementaire des télécommunications en présence de Hank Intven.
Je parle ici en mon nom, et non en celui du Conseil.
Charles Dalfen vous fera part, au nom du Conseil, de quelques réactions préliminaires. Ses commentaires seront diffusés sur le site Web du CRTC au début de la semaine prochaine.
Je veux examiner le rapport et ses recommandations d’un point de vue général.
Ce rapport est une contribution importante au débat sur l’avenir de la réglementation. Il s’agit essentiellement de l’opinion d’experts, et non d’une analyse des faits. À certains moments, vous pouvez presque vous imaginer Hank se dire : « D’accord, cela fonctionne peut-être en pratique, mais bon sang, en théorie, ça ne tient pas debout. »
Compte tenu des visées du Groupe d’étude et du court délai dont il disposait, ce qui rachète une telle approche est la cohérence du rapport et l’audace de ses membres qui, même s’ils avaient peu de latitude et de temps pour examiner les faits, n’en ont pas moins amorcé une réflexion en profondeur sur le cadre réglementaire.
À mon avis, il se dégage de ce rapport cinq thèmes d’un intérêt et d’une importance particulière pour chacun de nous.
Premièrement, le rapport rejette ce que le CRTC perçoit comme étant une approche évolutionnaire face à la déréglementation des télécommunications. Permettez-moi de vous faire part du bien-fondé et de la raison d’être de la philosophie du CRTC qui sous-tendent son fonctionnement.
Le CRTC a voulu tenir compte des réalités du marché plutôt que d’anticiper les événements futurs; comme le président aime à le dire, « l’avenir ne se compose pas de faits ». Le Conseil a voulu cheminer progressivement plutôt que de risquer d’apporter des modifications majeures à ses méthodes de travail. Il a souvent privilégié l’application de méthodes empiriques pour régler des cas — à savoir opter pour une solution et voir ce qu’elle donne — plutôt de d’appliquer une théorie à un marché.
Le rapport soutient que cette approche a fait son temps. Selon le Groupe d’étude, le Conseil a raté l’occasion d’adopter les meilleures pratiques de réglementation issues de la Commission européenne et de quelques pays anglo-saxons. Le rapport stipule que le Conseil n’a pas réussi à fonder son approche sur des théories convaincantes.
Je crois qu’en relevant ce formidable défi, le Conseil améliorera la rigueur et de la clarté de son cadre de réglementation.
Deuxièmement, le Groupe d’étude a examiné des modèles intéressants et qui poussent à agir en vue de la réforme proposée des fondements du cadre de réglementation. On pourrait même affirmer que le Groupe d’étude a construit un nouveau modèle. Ce modèle intègre l’approche européenne relative à la puissance significative sur le marché, mais sans la réglementation agressive du commerce de gros, et il exclut le commerce de gros, comme aux États-Unis, mais sans le modèle de réglementation fort complexe et coûteux des Américains. J’aimerais que Hank réponde à cette observation, car une telle combinaison me semble sans précédent, mais les Australiens en sont peut-être déjà là.
La menace d’entraves à l’investissement sert à étayer le nouveau modèle, alors que rien ne prouve que l’investissement dans le domaine des télécommunications au Canada ait connu les mêmes ratés que les États-Unis ont connu, qui, en partie, ont entraîné le rejet du régime de gros américain (qui, de toute façon, était beaucoup plus agressif que n’importe quel régime canadien). Le Canada n’a jamais connu une telle diminution des investissements. Je ne sais pas si c’est le cas en Europe, mais j’aimerais bien entendre ce que Hank a à dire à ce sujet.
Le Canada aura donc à se demander si ce modèle tient adéquatement compte de l’enjeu du duopole, qui, à moyen terme, point à l’horizon. J’aime l’idée d’aborder d’abord ce genre de question dans le cadre de réunions comme celle-ci plutôt que lors d’instances du Conseil. Il est évidemment impossible d’aller au fond des choses pour l’instant, mais j’estime qu’un forum est une meilleure façon d’aborder des questions de cette ampleur et de cette complexité.
Troisièmement, le Groupe d’étude questionne par ailleurs la notion véhiculée par le Conseil en faveur de la conciliation des intérêts et de l’équité sur les marchés. Le Conseil se plaît à dire qu’il tient compte des intérêts des titulaires, des concurrents et des consommateurs. Il tente d’être « juste » envers les nouveaux venus dans le marché.
Il y aurait lieu, je crois, que le Conseil revoit sa doctrine de réglementation à cet égard. Son attention devrait porter uniquement sur le consommateur, qui a des intérêts à court, à moyen et à long termes. Le fait de mettre le consommateur au centre des préoccupations du Conseil n’équivaut pas à imiter la myopie de la réglementation californienne des services publics, une approche qui ne s’est jamais opposée à une baisse tarifaire. Nous en connaissons les résultats. Autrement dit, il serait préférable de qualifier les intérêts présumés des titulaires et des concurrents de problème de gestion des ressources. Les sociétés ne sont que des moyens servant à répondre aux besoins des consommateurs; elles ne sont pas une fin en soi.
Voilà un point important car, à mon avis, dans un souci de conciliation, le Conseil a cherché à garantir l’équité sur le plan de la concurrence. Or, les marchés ne sont pas équitables; ils sont efficients, mais non équitables. Si l’équité est un concept utile dans la réglementation du marché de détail, elle n’est viable que lorsque le tissu social dudit marché la valorise, comme dans le cas du café équitable ou de l’investissement éthique. Cette situation ne s’applique sûrement pas aux marchés des télécommunications, souvent caractérisés par une certaine insensibilité.
Quatrièmement, le Groupe d’étude semble croire que le Conseil n’est pas susceptible de se réformer — sa culture interne n’étant pas propice à une remise en question aussi importante. Le rapport laisse croire que le Conseil est plutôt isolé, au point d’être déconnecté de ses divers partenaires et intervenants.
Selon moi, le Groupe d’étude a rendu service à tous en soulevant ces répercussions aussi clairement dans son rapport. Pour le Conseil, le temps est venu de revoir sa position et ses principes, et de chercher à mieux rester en contact avec son environnement. Tout organisme peut souffrir d’une sclérose au bout d’un certain temps, surtout ceux qui, comme le Conseil, contrôlent seuls de nombreuses variables essentielles à leur fonctionnement.
Cinquièmement, le Groupe d’étude a mis en lumière le lien qui existe entre le Conseil comme tribunal administratif et comme autorité exécutive, responsable d’élaborer des politiques. Au fil des ans, le Conseil a élaboré de nombreuses politiques, non pas en raison de l’ambition démesurée de créer un empire, mais bien parce que l’exécutif politique n’en a pas pris l’initiative en temps opportun. Compte tenu de cette dernière réalité, il est heureux que le Conseil ait élaboré des politiques.
Le Groupe d’étude a recommandé que le gouvernement se réapproprie le privilège d’émettre des politiques et de proposer au Parlement d’annuler le droit d’en appeler au Cabinet des décisions du CRTC. On invoque ici l’idée que le gouvernement ne devrait pas assurer la surveillance à la fois ex ante et ex post de l’autorité de réglementation.
Je dois avouer que, à mon avis, le Groupe d’étude a bien fait de soulever ces questions. Le défi consiste à jauger les responsabilités de l’organisme de réglementation en regard à la fois de son besoin d’indépendance et de son obligation de rendre des comptes. À titre de responsable des politiques, le Conseil accuse certaines lacunes en matière de reddition de comptes. D’autre part, pour ses activités en matière d’octroi de licence, de réglementation de comportements spécifiques, de médiation, de résolution de conflits et de mise en œuvre de régimes servant à l’atteinte d’objectifs de politique, le Conseil nécessite une assez grande marge de manoeuvre.
Comment parvenir à un tel équilibre? Voilà une bonne question. Compte tenu de leur obligation de rendre des comptes, il ne fait aucun doute que les gouvernements devraient se charger d’élaborer les politiques. Il ne fait aucun doute qu’il y a un univers de réglementation qui relève généralement de la rubrique de la mise en œuvre de la politique, qui exige une assez grande marge de manœuvre et ainsi des formes réduites et indirectes de reddition de comptes. Certains cas seront clairs et précis, d’autres seront sources de controverse et de tensions. À mon avis, il est préférable de faire face à de telles controverses et tensions que de prétendre qu’un respect scrupuleux des normes quasi-judiciaires peut combler le manque de responsabilité et justifier en quelque sorte l’élaboration de politiques par un tribunal administratif. Par contre, un tribunal ne peut ni exiger des politiques d’un gouvernement qui a d’autres priorités, ni arrêter le monde de tourner jusqu’à ce que le gouvernement manifeste son intérêt.
De plus, l’expérience des dernières années me laisse croire que l’annulation de la seule forme sûre de responsabilité en matière de réglementation, les appels au Cabinet, serait trop risquée. Les bénéficiaires visés sont les intervenants, et non le Conseil, mais je ne recommanderais pas une approche indûment cartésienne. Les gouvernements ont parfois ignoré le Conseil, mais dans l’ensemble, ils n’en ont pas abusé, ni du processus de réglementation.
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Mise à jour : 2006-04-28
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