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Avis public de télécom CRTC 2005-4
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Ottawa, le 13 mai 2005 |
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Instance portant sur la prolongation du régime de réglementation par
plafonnement des prix pour Télébec et TELUS
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Référence : 8678-C12-200505737
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Dans le présent avis, le Conseil
sollicite des observations au sujet de la prolongation du régime de
réglementation par plafonnement des prix auquel sont assujetties Télébec
et TELUS. |
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Historique
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1. |
Dans la décision Examen du cadre de
réglementation, Décision Télécom CRTC 94-19,
16 septembre 1994 (la décision 94-19),
le Conseil a élaboré, à l'intention de l'industrie des télécommunications,
un cadre de réglementation permettant éventuellement à tous les Canadiens
d'avoir un accès abordable et généralisé à une gamme de plus en plus
étendue de services de télécommunication fournis par des concurrents.
Lorsqu'il a été publié, le cadre de la décision 94-19
s'appliquait à certaines grandes entreprises de services locaux titulaires
(ESLT). |
2. |
En 1994, à la suite de la publication du
jugement de la Cour suprême du Canada dans la cause Procureur général
du Québec et autres c. Téléphone Guèvremont Inc., le Conseil,
en vertu de la Loi sur les télécommunications, a commencé à
réglementer Québec-Téléphone (maintenant TELUS Communications Inc.
(TCQ)) et Télébec ltée (maintenant Société en commandite Télébec (Télébec)).
La première question à laquelle le Conseil a dû répondre a été de
savoir s'il fallait assujettir Télébec et TCQ (collectivement, « les
Compagnies ») au régime réglementaire exposé dans la décision 94-19. |
3. |
Dans la décision Cadre de réglementation
pour Québec-Téléphone et Télébec ltée, Décision Télécom CRTC 96-5,
7 août 1996, le Conseil a décidé que le cadre de réglementation établi
dans la décision 94-19
s'appliquerait aux Compagnies. Suivant ce cadre, les Compagnies seraient
éventuellement assujetties, entre autres, à une réglementation des
prix. |
4. |
Dans la décision Mise en oeuvre de la
réglementation des prix pour Télébec et TELUS Québec, Décision
de télécom CRTC 2002-43,
31 juillet 2002 (la décision 2002-43),
le Conseil a établi les principes, les composantes et le cadre de
la réglementation des prix pour les Compagnies. |
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Objectifs du régime actuel
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5. |
Dans la décision Cadre de réglementation
applicable à la deuxième période de plafonnement des prix, Décision
de télécom CRTC 2002-34,
30 mai 2002 (la décision 2002-34),
le Conseil a établi, entre autres choses, le second régime de réglementation
par plafonnement des prix pour les autres grandes ESLT. Ayant estimé
dans la décision 2002-43
qu'il fallait assujettir les Compagnies au même régime réglementaire
général que les autres grandes ESLT, il a jugé opportun d'assortir
le régime de réglementation par plafonnement des prix des Compagnies
des mêmes objectifs que ceux du régime applicable aux autres grandes
ESLT, à savoir : |
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1) rendre des services fiables et abordables, de qualité et
accessibles aux clients des zones urbaines et rurales;
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2) concilier les intérêts des trois principaux intervenants dans
les marchés des télécommunications, c.-à-d. les clients, les
concurrents et les compagnies de téléphone titulaires;
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3) encourager la concurrence fondée sur les installations dans les
marchés canadiens de télécommunication;
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4) inciter les titulaires à accroître les facteurs d'efficacité et
à être plus innovatrices;
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5) adopter des approches réglementaires qui imposent le fardeau
réglementaire minimum compatible avec l'atteinte des quatre objectifs
précédents.
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6. |
Afin d'atteindre ces objectifs, le Conseil
a également décidé d'adopter, pour les Compagnies, un cadre de réglementation
qui ressemble beaucoup au régime établi dans la décision 2002-34
pour les autres grandes ESLT. Le régime de réglementation par plafonnement
des prix pour les Compagnies est suffisamment souple pour accommoder
leur exploitation unique. De plus, grâce à la structure des ensembles
et aux restrictions à la tarification, les gains de productivité pouvaient
être répartis équitablement entre les services offerts par les Compagnies.
Elles contribuent aussi indirectement à favoriser la concurrence locale
en faisant en sorte que les Compagnies ne puissent pas réduire les
prix dans un marché concurrentiel pour récupérer ces revenus perdus
par le biais de majorations tarifaires dans un marché où la concurrence
est faible ou absente. |
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Structure des ensembles, concurrence locale et application d'une
compensation de la productivité
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7. |
Le régime de réglementation par
plafonnement des prix comprend huit ensembles ou groupes de services :
services locaux de résidence dans les zones de desserte à coût élevé
(ZDCE); services locaux de résidence dans les zones autres que les zones
de desserte à coût élevé (autres que les ZDCE); services d'affaires;
autres services plafonnés; services des concurrents; services dont les
tarifs sont gelés; téléphones payants publics; et services non
plafonnés. Chacun de ces ensembles ou groupes de services est assujetti
à des restrictions à la tarification adaptées aux services pertinents. |
8. |
Les restrictions à l'égard de chacun des
ensembles reposent sur un facteur d'inflation, un facteur de
productivité et un facteur exogène. Le Conseil a choisi un indice
implicite des prix en chaîne du produit national brut (l'IIPC-PNB)
publié par Statistique Canada comme baromètre de l'inflation et il a
fixé à 3,5 % la compensation de la productivité. En plus des
restrictions applicables aux ensembles, diverses restrictions au niveau
des éléments tarifaires ont été imposées à des services particuliers
tout en tenant compte de la situation sur le plan de la concurrence et
de facteurs connexes. Ces restrictions au niveau des éléments tarifaires
permettent d'offrir à la clientèle une protection additionnelle en
matière de prix. En se fondant sur l'environnement général dans lequel
les Compagnies évoluent ainsi que sur les perspectives de développement
de la concurrence locale dans leur territoire de desserte, le Conseil a
tiré plusieurs conclusions au sujet du groupement général de services en
ensembles ainsi que de la pertinence d'une compensation de la
productivité. |
9. |
Dans le marché des services résidentiels,
le Conseil ne prévoyait pas que la concurrence serait suffisante pour
discipliner les tarifs des services locaux de résidence et des services
locaux optionnels de résidence des Compagnies. Par conséquent, le
Conseil a estimé qu'à l'exception des services fournis dans les ZDCE, il
y avait lieu de soumettre ces services à une compensation de la
productivité. Le Conseil a donc appliqué à l'ensemble Services locaux de
résidence dans les zones autres que les ZDCE une restriction égale à
l'inflation moins un facteur de productivité. Il ne convenait pas, selon
lui, d'imposer une restriction sur l'ensemble Services locaux de
résidence dans les ZDCE, puisque ce type de restriction risquait
d'entraîner une baisse des tarifs locaux dans les ZDCE qui était déjà
inférieurs au prix coûtant. |
10. |
Toutefois, compte tenu des effets néfastes
des réductions tarifaires obligatoires sur la concurrence locale, le
Conseil a mis en oeuvre un mécanisme de compte de report visant à
atténuer ces effets possibles. Ce mécanisme s'applique uniquement aux
revenus provenant des services locaux de résidence dans les zones autres
que les ZDCE. |
11. |
Le mécanisme de compte de report permet
d'affecter au compte de report un montant égal à la réduction de revenu
exigée par la restriction sur l'ensemble et de l'y garder plutôt que de
réduire les revenus de l'ensemble au moyen de réductions tarifaires. Le
Conseil estimait que la création d'un compte de report pour les services
locaux de résidence lui permettrait d'atteindre l'objectif qu'il
poursuit de concilier les intérêts des trois principaux intervenants
dans les marchés des télécommunications : les clients, les concurrents
et les ESLT. |
12. |
De plus, en ce qui concerne les services
appartenant aux sous-ensembles Services de résidence dans les ZDCE et
dans les zones autres que les ZDCE, le Conseil a également décidé
d'appliquer des restrictions à l'ensemble ainsi qu'un certain nombre de
restrictions au niveau de l'élément tarifaire afin d'offrir aux clients
une protection des prix adéquate là où on s'attendait à ce que la
concurrence locale se développe lentement. |
13. |
Dans le marché des services d'affaires, le
Conseil a dit estimer que pour assurer un juste équilibre entre les
intervenants et que du fait que la concurrence se produirait
probablement d'abord sur le marché des services d'affaires, il n'était
pas nécessaire de soumettre les services d'affaires à une compensation
de la productivité. |
14. |
En ce qui a trait au marché des autres
services plafonnés, le Conseil a estimé qu'il ne fallait pas compter sur
les forces du marché pour discipliner les prix de ces services et il a
prévu que les Compagnies continueraient de réaliser des gains de
productivité et d'efficience à l'égard de ces services. Par conséquent,
le Conseil a jugé opportun d'assujettir ces services à une compensation
de la productivité. |
15. |
En ce qui concerne le marché des Services
des concurrents, le Conseil a établi, dans la décision 2002-34,
deux catégories de Services des concurrents pour les autres grandes
ESLT. Les Services des concurrents de catégorie I étaient les services
jugés essentiels. Les Services des concurrents n'appartenant pas à
la catégorie I ont été attribués aux Services des concurrents de catégorie
II. Les Compagnies offrent un certain nombre de services comparables
aux services classés comme Services des concurrents dans la décision
2002-34. |
16. |
Comme les solutions de rechange concurrentielles
aux services des Compagnies qui se comparaient aux Services des concurrents
de catégorie I, suivant la décision 2002-34,
étaient peu nombreuses, voire inexistantes et parce que les Compagnies
enregistreraient probablement des gains de productivité et d'efficience
pour ces services, le Conseil a conclu dans la décision 2002-43
que les tarifs des services des Compagnies qui seraient classés comme
Services des concurrents de catégorie I devraient refléter en permanence
les gains de productivité. |
17. |
Dans la décision 2002-34,
le Conseil a établi qu'il n'y aurait pas lieu d'appliquer un facteur
de compensation de la productivité aux tarifs des Services des concurrents
de catégorie II. Les tarifs pour ces services ont été soit prescrits,
soit basés sur le marché et ils ont été fondés sur des facteurs qui
s'ajoutent aux coûts de la Phase II ou, encore, qui ne se rapportaient
pas à ces coûts. Par conséquent, dans la décision 2002-43,
le Conseil a estimé également que les tarifs des services classés
comme Services des concurrents de catégorie II dans le cas de Télébec
et de TCQ ne devraient pas l'être non plus. |
18. |
Quant aux autres services et à leur
traitement dans le cadre de ce régime, les services comme le service
9-1-1 et le service de relais téléphonique ont été assujettis à un gel
des tarifs. Les services de téléphone payants publics et semi-publics
ont été classés dans une catégorie distincte et leurs tarifs ont été
gelés. Tous les services tarifés n'appartenant pas à un des ensembles ou
groupes de services susmentionnés ont été classés comme services non
plafonnés et ne sont donc assujettis à aucune restriction de
tarification à la hausse. |
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Autres composantes du régime
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19. |
Pour ce qui est de la qualité du service,
le Conseil, dans la décision 2002-43,
n'était pas persuadé que les pressions exercées par la concurrence
dans les marchés des services de détail ou des services aux concurrents
suffiraient à garantir que les Compagnies respecteraient les normes
approuvées de qualité du service. Le Conseil fait remarquer que, même
dans les territoires d'exploitation des autres grandes ESLT où la
concurrence locale était limitée, la qualité du service a été inférieure
aux normes. De l'avis du Conseil, aux termes du régime de réglementation
par plafonnement des prix pour les Compagnies, la concurrence ne suffirait
pas à garantir qu'elles résisteront à l'appât du gain au profit de
la qualité du service. Il y avait donc lieu, selon lui, d'adopter
pour les Compagnies les mêmes mesures que celles qu'il avait adoptées
pour les autres grandes ESLT dans la décision 2002-34. |
20. |
Par conséquent, dans la décision 2002-43,
le Conseil a introduit, provisoirement, des mécanismes de qualité
du service qui prévoyaient des rajustements tarifaires pour les clients
et les concurrents si les Compagnies ne satisfaisaient pas aux indicateurs
de qualité du service qu'il avait prescrits. Identiques aux plans
établis dans la décision 2002-34
pour les autres grandes ESLT, ces mécanismes ont été finalisés dans
la décision Plan de rajustement tarifaire pour la qualité du service
de détail et questions connexes, Décision de télécom CRTC 2005-17,
24 mars 2005 et dans la décision Finalisation du plan
de rabais tarifaire pour la qualité du service fourni aux concurrents,
Décision de télécom CRTC 2005-20,
31 mars 2005. |
21. |
Dans la décision 2002-43
et dans des décisions subséquentes, le Conseil a approuvé les plans
d'amélioration du service pour les Compagnies. Ces plans étendaient
le service aux clients non desservis et amélioraient le service offert
aux clients mal desservis, tout en faisant en sorte que les ESLT continuent
d'atteindre, dans leur territoire, l'objectif de service de base (OSB)
poursuivi par le Conseil. L'OSB comprend un service local de ligne
individuelle avec capacité Touch-Tone, fourni par un commutateur numérique
pouvant, au moyen d'une transmission de données à faible vitesse,
être raccordé à Internet aux tarifs locaux; les fonctions spécifiques
évoluées, y compris l'accès à des services d'urgence, le service de
relais téléphonique et les fonctions de protection de la vie privée
(incluses dans le service de gestion des appels); l'accès à des services
de téléphonistes et d'assistance-annuaire; l'accès au réseau interurbain;
et un exemplaire à jour de l'annuaire local. |
22. |
Dans le cadre de ses initiatives visant à
simplifier et à améliorer l'efficience sur le plan de la réglementation,
le Conseil a revu ses exigences en matière de rapport afin que les
Compagnies n'aient plus à déposer les rapports de la Phase III/base
tarifaire partagée, ainsi que des rapports sur les transactions
intersociétés. En raison notamment de l'introduction d'une exigence de
subvention basée sur la Phase II en 2002 et de la structure du régime
actuel, le Conseil a estimé que le concept de segment Services publics
n'était plus pertinent. Il a décidé d'utiliser le processus de
surveillance annuel pour évaluer l'état financier des Compagnies et
s'assurer que les objectifs du régime de plafonnement des prix sont
atteints. |
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Extension du régime actuel de réglementation par plafonnement des
prix
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23. |
Le Conseil a établi que le régime de
réglementation par plafonnement des prix pour les Compagnies serait en
place pendant une période de quatre ans, commençant le 1er août 2002,
et qu'avant la fin de cette période, il aurait terminé l'examen du
régime. |
24. |
Tel qu'expliqué plus haut, le cadre actuel
de réglementation des prix repose en grande partie sur l'environnement
général dans lequel Télébec et TCQ évoluent, les perspectives de
développement de la concurrence locale dans leur territoire de desserte
de même que leur capacité de réaliser des gains de productivité et
d'efficience à l'égard de certains services. Or, le Conseil estime que
les facteurs et les circonstances en cause lors de l'établissement du
régime actuel de réglementation par plafonnement des prix n'ont pas
changé sensiblement et continuent de prévaloir. |
25. |
Même s'il est possible que l'entrée en concurrence
dans le marché des services locaux de résidence dans le cadre de différentes
initiatives, comme les services de communication vocale sur protocole
Internet (IP), augmente le degré de concurrence dans ce marché, on
ne sait pas précisément quelle ampleur l'impact aura ni quand il se
fera sentir. Dans la décision Cadre de réglementation régissant
les services de communication vocale sur protocole Internet, Décision
de télécom CRTC 2005-28,
12 mai 2005, le Conseil a énoncé le cadre de réglementation à l'égard
des services de communication vocale utilisant l'IP. Le Conseil voudra
évaluer les répercussions de cette décision sur l'état de la concurrence
dans le marché des services locaux de résidence et conséquemment,
les changements qu'il sera nécessaire d'apporter au régime de réglementation
par plafonnement des prix. |
26. |
En outre, dans l'avis Abstention de la
réglementation des services locaux, Avis public de télécom CRTC
2005-2, 28 avril 2005, le Conseil a amorcé
une instance en vue d'examiner le cadre d'abstention à l'égard de
la réglementation des services locaux de résidence et d'affaires.
Les conclusions tirées dans cette décision peuvent influer sur l'actuel
régime de réglementation par plafonnement des prix. |
27. |
Tel que souligné ci-dessus, le régime actuel
de réglementation par plafonnement des prix comporte un certain nombre
de mesures connexes qui, collectivement, visent à atteindre les objectifs
établis dans la décision 2002-43.
Le Conseil estime que le régime actuel réalise les objectifs énoncés
dans la décision 2002-43
et qu'à ce stade-ci, la situation qui prévaut actuellement dans l'industrie
ne justifie pas un examen. |
28. |
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil
juge maintenant opportun d'étendre le régime sans autre modification, et
il estime que dans les circonstances, une prolongation de deux ans
convient. Par conséquent, le Conseil sollicite des observations sur sa
proposition visant à prolonger de deux ans le régime actuel de
réglementation par plafonnement des prix pour les Compagnies. |
29. |
Dans l'avis Instance portant sur la prolongation
du régime de réglementation par plafonnement des prix, Avis public
de télécom CRTC 2005-3, publié aujourd'hui,
le Conseil a annoncé la tenue d'une instance distincte en vue d'obtenir
des observations au sujet de la prolongation du régime actuel de réglementation
par plafonnement des prix dans le cas des autres grandes ESLT. |
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Procédure
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30. |
Télébec et TCQ sont désignées parties à
l'instance. |
31. |
Les autres parties intéressées qui désirent
participer
à cette instance doivent en informer le Conseil au plus tard le 16
juin 2005 (la date d'inscription) et lui fournir leurs coordonnées.
Pour ce faire, elles doivent communiquer avec le Secrétaire
général, par la poste à l'adresse CRTC, Ottawa (Ontario) K1A 0N2,
par télécopieur au (819) 994-0218 ou par courriel à procedure@crtc.gc.ca.
Elles doivent inclure dans cet avis leur adresse de courriel, le cas
échéant. Les parties qui n'ont pas accès à Internet doivent indiquer
si elles désirent recevoir des versions sur disquette des mémoires
déposés en copie papier. |
32. |
Le Conseil publiera, dès que possible après
la date d'inscription, la liste complète des parties intéressées et de
leur adresse postale (y compris leur adresse de courriel, le cas
échéant), avec mention des parties qui désirent recevoir des versions
sur disquette. |
33. |
Les parties peuvent déposer auprès du Conseil
des observations
sur toute question se rapportant à cette instance, au plus tard le 27
juin 2005, et elles doivent en signifier copie à toutes les parties,
au plus tard à cette date. |
34. |
Les parties peuvent déposer des répliques
aux observations déposées conformément au paragraphe 33, au plus tard le
11 juillet 2005, et elles doivent en signifier copie à toutes les
parties, au plus tard à cette date. |
35. |
Le Conseil n'accusera pas officiellement
réception des observations. Il en tiendra toutefois pleinement compte et
les versera au dossier public de l'instance. |
36. |
Lorsqu'un document doit être déposé et
signifié à une date précise, il doit être effectivement reçu, et non pas
simplement envoyé, à la date indiquée. |
37. |
Les parties peuvent déposer leurs mémoires
en version papier ou par voie électronique. Les mémoires de plus de cinq
pages devraient inclure un résumé. |
38. |
Chaque paragraphe de votre mémoire devrait
être numéroté. |
39. |
Lorsque le mémoire est déposé par voie
électronique, la mention ***Fin du document*** devrait être ajoutée
après le dernier paragraphe, pour indiquer que le document n'a pas été
modifié pendant la transmission électronique. |
40. |
Veuillez noter que seuls les mémoires
déposés en version électronique seront affichés sur le site Web du
Conseil et seulement dans la langue officielle et dans le format dans
lesquels ils sont présentés. |
41. |
Le Conseil encourage aussi les parties
intéressées à examiner le contenu du dossier public de cette instance
(et/ou du site Web du Conseil) pour tous renseignements complémentaires
qu'elles pourraient juger utiles lors de la préparation de leurs
mémoires. |
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Important
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42. |
Toute information soumise, incluant, votre
nom, votre adresse de courriel ainsi que tout autre renseignement
personnel que vous nous aurez fourni, sera disponible sur le site Web du
Conseil. Les documents soumis par voie électronique seront affichés sur
le site Web du Conseil tels quels, et dans la langue officielle et le
format dans lesquels ils ont été soumis. Les documents qui ne sont pas
soumis par voie électronique seront disponibles en format .pdf. |
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Emplacement des bureaux du CRTC
|
43. |
Les documents déposés peuvent être examinés
ou seront rendus disponibles rapidement sur demande aux bureaux du
Conseil pendant les heures normales de bureau : |
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Édifice central
Les Terrasses de la Chaudière
1, promenade du Portage, pièce 206
Gatineau (Québec) J8X 4B1
Tél. : (819) 997-2429 – ATS: 994-0423
Télécopieur : (819) 994-0218 |
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205, avenue Viger Ouest
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Tél. : (514) 283-6607 |
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Secrétaire général |
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Ce document est disponible, sur demande,
en média substitut, et peut également être consulté en version
PDF ou en HTML sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca
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